CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá, D.C., 9 de febrero de 2022 Número único: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación (Procuraduría Provincial de Tunja), Personería Municipal de Samacá (Boyacá) y Municipio de Samacá (Boyacá) Asunto: Autoridad competente para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.

ANTECEDENTES De acuerdo con la información consignada en los documentos que obran en el expediente, el conflicto negativo de la referencia se origina en los siguientes hechos:2 1. El 14 de diciembre de 20203, por medio de correo electrónico, la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Boyacá remitió a la Procuraduría Regional de Boyacá copia de la sentencia de segunda instancia del 26 de noviembre de 2020, expedida dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 1500133330072015000380, para que, de conformidad con lo ordenado en la providencia, investigara «[las] posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos que omitieron adelantar los 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La siguiente información se extrae del expediente aportado con el conflicto de competencias de la referencia, y de los archivos adjuntos allegados por las partes. 3 Documento 9, folios 14 y 15, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general». 2. Por medio de Auto núm. 0050 del 14 de enero de 2021, la Procuraduría Regional de Boyacá remitió por competencia a la Procuraduría Provincial de Tunja las diligencias radicadas con el núm. IUS-E-2020-662038 IUC-D-2021-1705731, en virtud del artículo 76, numeral 1, literal a) del Decreto Ley 262 de 2000 y de la Resolución 213 de 2003, por tratarse de hechos que involucraban al Municipio de Samacá4. 3.

El 8 de marzo de 2021, la Procuraduría Provinicial de Tunja, mediante Oficio SBRG núm. 00021, envió el expediente a la Personería Municipal de Samacá, para que, como agente del Ministerio Público y entidad encargada de ejercer el control disciplinario en el municipio, de conformidad con el artículo 178, numeral 4, de la Ley 136 de 1994, investigara las posibles faltas disciplinarias en que pudieron incurrir servidores públicos de la Alcaldía que omitieron adelantar los procedimientos legales para adquirir inmuebles que requiere el interés general5. 4.

El 25 de marzo de 2021, la Personería Municipal de Samacá consideró que no era competente para iniciar la respectiva investigación dado que podía estar implicado el alcalde de Samacá, pues las presuntas irregularidades posiblemente aludían a procesos de contratación pública para la adquisición de bienes inmuebles6, o al régimen de adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación por parte de las entidades públicas 7, y que, en ambos casos, la competencia para adelantar dichos procedimientos recaía en el alcalde municipal, como jefe representante legal del municipio8. 5.

En este sentido, mediante Oficio PMS-O-130/2021, de la misma fecha, la Personería promovió conflicto negativo de competencias administrativas ante la Procuraduría Regional de Boyacá, en atención a lo dispuesto en el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000, para que definiera la autoridad competente para adelantar la respectiva investigación, pues consideró que la llamada a conocer de la actuación disciplinaria, en primer término, era la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Samacá, o, en su defecto la Procuraduría Provincial de Tunja, de conformidad con el artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, que le asignó la competencia a dicha autoridad para conocer de las 4 Documento 9, folios 12 y 13, expediente digital. 5 Documento 9, folio 10, expediente digital. 6 «regulado en el literal i), numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007» 7 «contenido en la Ley 9 de 1989 modificada por la Ley 388 de 1997 y lo dispuesto en la Ley 1564 de 2012» 8 Documento 9, folios 2 a 9, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 investigaciones contra alcaldes que no sean de capital de departamento y otros servidores públicos9. 6. Por medio de Auto del 20 de abril de 2021, la Procuraduría Regional de Boyacá determinó la inexistencia de un conflicto de competencias y se abstuvo de resolverlo, al establecer que la Procuraduría Provincial había remitido las diligencias a la Personería Municipal en virtud del artículo 3 de la Ley 734 de 2000, y que lo que le correspondía hacer a esta entidad era determinar la necesidad de ejercer el poder preferente o, en su lugar, remitir la documentación a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Samacá. En este sentido, ordenó devolver las diligencias a la Personería Municipal de Samacá para que continuara con el trámite respectivo, y señaló10: En el primer caso, esto es, en el evento de asumir el poder preferente, ante la ausencia de identificación del presunto o los presuntos responsables de la posible irregularidad dada a conocer, la Personería Municipal deberá adelantar la indagación preliminar que, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 y con el recaudo probatorio pertinente, le permita establecer definitivamente si puede o no continuar conociendo del proceso, o incluso, acudir a la decisión inhibitoria de que trata el [p]arágrafo 1 de la citada norma, si la evaluación de las diligencias así lo permite.

En el segundo evento, corresponderá a la Oficina de Control Interno Disciplinario del citado municipio, adelantar las actuaciones pertinentes, salvo que, bajo similar procedimiento al plasmado en párrafo precedente, logre determinar que carece de competencia para seguir con el proceso. […] 7. Por medio de Oficio PMS-O 344/2021 del 13 de septiembre de 2021, la Personería Municipal de Samacá solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y la Procuraduría Provincial de Tunja11.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las 9 Documento 9, folios 2 a 9, expediente digital. 10 Documento 9, folios 20 a 24, expediente digital. 11 Documento 5, folios 1 a 16, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones12. Según informe secretarial del 4 de octubre de 2021, se efectuó el trámite previsto en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado a la Personería Municipal de Samacá (Boyacá), a la Procuraduría Provincial de Tunja, a la Procuraduría Regional de Boyacá, al Tribunal Administrativo de Boyacá, y al alcalde de Samacá por medio de correo electrónico13.

En dicho correo se comunicó que, mediante el Acuerdo 062 del 21 de abril de 202014, el Consejo de Estado dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

Obra también el informe secretarial del 12 de octubre de 2021, en el que consta que la Personería de Samacá presentó alegatos. Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio15. Según informe secretarial del 21 de octubre de 2021, la Procuraduría Provincial de Tunja remitió los alegatos en dos archivos pdf., con 6 y 2 folios, respectivamente16.

Mediante Auto del 26 de noviembre de 2021, el consejero ponente ordenó que, por secretaría, se vinculara al municipio de Samacá (Boyacá), por intermedio de la Alcaldía de Samacá – Oficina Asesora Jurídica, dependencia que tiene asignada la función de control disciplinario interno, para que intervinieran en este trámite, presentando sus alegatos o consideraciones, si lo estimaba pertinente, en relación con la competencia para investigar «[las] posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general», dado que esta podría resultar competente para conocer de la referida denuncia. También solicitó al Tribunal Administrativo de Boyacá, por intermedio del despacho del magistrado ponente o del secretario competente, que remitiera copia de la 12 Fijación por edicto núm. 127 del 4 de octubre de 2021, documento 1, expediente digital. 13 Información tomada de la comunicaciones remitidas por parte de la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil, el 12 de mayo de 2021 (archivos digitales: «informe de comunicaciones» y «comunicaciones»). 14 Por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). 15 Documento 19, expediente digital. 16 Documento 24, expediente digital.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 sentencia de segunda instancia del 26 de noviembre de 2020, y demás documentos relacionados con los hechos denunciados, para completar los antecedentes de este conflicto. Según consta en informe del 7 de diciembre de 2021, dentro del término ordenado en el Auto del 26 de noviembre de 2021, la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Boyacá allegó 4 archivos con 1,39,5 y 3 folios, respectivamente17.

El 9 de diciembre de 2021, de acuerdo con el informe secretarial de la fecha, el apoderado judicial del Municipio de Samacá presentó alegatos en un archivo de 31 folios18. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) Personería Municipal de Samacá (Boyacá) El 7 de octubre de 202119, la Personería Municipal de Samacá, en los alegatos allegados durante el trámite de esta actuación, ratifica las consideraciones efectuadas en el documento a través del cual propuso conflicto negativo de competencias administrativas ante esta Sala.

En el documento mencionado, de fecha 13 de septiembre de 2021, la Personería Municipal solicita a la Sala que dirima el conflicto propuesto, toda vez que ese organismo se declaraba incompetente para conocer de la actuación que fue remitida por la Procuraduría Provincial de Tunja. La Personería Municipal de Samacá, en primer lugar, señala unas consideraciones previas en torno a explicar la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para dirimir el presente conflicto.

Entre esas, señala, que de conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 2021, la Sala tiene a su cargo la competencia general para dirimir los conflictos que se presenten entre autoridades nacionales y territoriales. Luego explica que en el asunto concreto se trata de una autoridad del orden nacional, la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial de Tunja, y la Personería Municipal, del orden territorial.

Agrega que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional20, las personerías son instituciones del nivel municipal que hacen parte del Ministerio Público, sin que ello 17 Informe secretarial del 7 de diciembre de 2021. 18 Informe secretarial del 9 de diciembre de 2021. 19 Documento 5, expediente digital. 20 Sentencias C-223 de 1995, C-431 de 1998 y C-1067 de 2001.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 implique una relación orgánica con la Procuraduría General de la Nación, o que el personero haga parte de la estructura orgánica de dicha entidad. En cuanto a los hechos que dieron origen al presente conflicto, explica que como en este caso se trata de una presunta omisión consistente en adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir bienes inmuebles que requiere el interés general, ello hace alusión a: un proceso de contratación pública para la adquisición de bienes inmuebles de acuerdo con lo establecido en el literal i), numeral 4, artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 2.2.1.2.1.4.10., del Decreto 1082 de 2015 o al régimen de adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación por parte de las entidades públicas contenido en la Ley 9 de 1989 modificada por la Ley 388 de 1997 y lo dispuesto en la Ley 1564 de 2012.

En este sentido, señala que, «en ambos casos, la competencia para adelantar los procedimientos administrativos recae en el representante legal de la entidad», el cual, «para el caso sub examine [es] el alcalde municipal». Así las cosas, aclara que «el artículo 178 de la Ley 136 de 1994, establece como prohibición expresa al control disciplinario externo y preferente ejercido por las Personerías Municipales, el que se ejerce respecto al alcalde [sic], concejales y del contralor.». [Subrayas en el texto original].

De igual forma, precisa que la competencia para ejercer la potestad disciplinaria en contra de los alcaldes que no sean de capital de departamento recae en la Procuraduría General de la Nación, específicamente en las procuradurías distritales y provinciales, de conformidad con el artículo 76 numeral 1, literal a) del Decreto Ley 262 de 2000, «como ocurre para el caso del municipio de Samacá».

Asegura que las personerías tienen frente a la administración municipal el mismo poder preferente que la ley le asignó a la Procuraduría General de la Nación, y que «configura una especie de control disciplinario externo y facultativo». Señala que la Ley 734 de 2002 consagró un control disciplinario interno, «en virtud del cual todas las entidades deben contar con una dependencia o funcionario que se encargue de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus funcionarios».

Sumado a lo anterior, la Personería Municipal de Samacá manifiesta que en el caso en que se considere que los hechos involucran a otros servidores municipales además del alcalde, corresponde a la Procuraduría Provincial, en virtud del artículo 81 de la Ley 734 de 2002, asumir la actuación disciplinaria en atención al factor de conexidad.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Por esto, considera que no es competente «prima facie» para conocer de la diligencia remitida por la Procuraduría Provincial, y solicita a la Sala que se declare competente a esa dependencia, o a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Samacá. [Cursivas en el texto original]. [Subraya la Sala]. b) Procuraduría Provincial de Tunja (Boyacá) La Sala debe advertir que los argumentos planteados en el escrito de alegatos que allegó la Procuraduría Provincial de Tunja el 13 de octubre del 2021, se refieren a otro proceso con radicación IUS E-2020-671214 IUC D-2021-1741066, que se originó en virtud de una queja y en el que, al parecer, se investigan presuntas irregularidades en la construcción del Esquema de Ordenamiento Territorial, que también involucraba a la Alcaldía de Samacá. No obstante, en escrito del SBRG No. 0021 del 8 de marzo de 202121, la Procuraduría Provincial de Tunja remite por competencia a la Personería Municipal de Samacá la sentencia de segunda instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, para que, como agente del Ministerio Público y entidad encargada de ejercer el control disciplinario en el municipio, conforme al artículo 178, numeral 4, de la Ley 136 de 1994, verificara la veracidad de lo ocurrido e investigara las posibles faltas disciplinarias en que pudieron incurrir servidores públicos que omitieron adelantar los procedimientos legales para adquirir inmuebles que requiere el interés general. c) Municipio de Samacá (Boyacá) El apoderado del municipio considera que la competencia para conocer de la queja es de la Procuraduría General de la Nación, pues la potestad para celebrar o suscribir contratos, en nombre de esa entidad territorial, la tiene el alcalde respectivo, y que «la administración no ha utilizado la figura de la delegación señalada en la Ley 80 de 1993»22.

IV. CONSIDERACIONES 1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Vale la pena recordar, en primer lugar, que los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en 21 Documento 9, folio 10, expediente digital. 22 Alegatos allegados el 9 de diciembre de 2021, en respuesta al auto para mejor proveer suscrito por el consejero ponente de fecha 26 de noviembre de 2021.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dispone: Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, sin embargo, no es factible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Samacá (Boyacá), la Personería de ese municipio y la Procuraduría Provincial de Tunja, no tienen un superior común. También vale la pena señalar que el artículo 75, numeral 19, del Decreto Ley 262 de 200023 establece, como función de las procuradurías regionales, previa asignación o delegación por parte del procurador general de la nación, la de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre personeros y procuradores provinciales, así: Artículo 75.

Funciones. Las procuradurías regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto. […] 19. Dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre los personeros y los procuradores provinciales. […] 23 Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 En el presente conflicto negativo de competencias se encuentran involucradas tres autoridades diferentes: la Procuraduría General de la Nación (por intermedio de la Procuraduría Provincial de Tunja), la Personería de Samacá y la Alcaldía del mismo municipio (por intermedio de la unidad, oficina o dependencia encargada del control disciplinario interno), que el consejero ponente, mediante de auto, ordenó vincular, y manifestó su posición en el trámite de este conflicto.

En consecuencia, y ante la imposibilidad de aplicar, en este caso, las normas especiales reseñadas, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), particularmente aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.

Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»24 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 24 Artículo 34.

Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 […] 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

El asunto discutido es particular y concreto porque se trata de la investigación disciplinaria, a que haya lugar, por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, Las autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto. iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia de los antecedentes, este conflicto negativo de competencias fue planteado inicialmente entre una autoridad del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación, por conducto de la Procuraduría Provincial de Tunja, y una del orden territorial: la Personería Municipal de Samacá. Sin embargo, tal como obra en el expediente, también se encuentra involucrada en dicho conflicto la Alcaldía del municipio de Samacá (por intermedio de la unidad, oficina o dependencia encargada del control disciplinario interno), autoridad del Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 orden territorial, que fue vinculada en el trámite del conflicto por el magistrado ponente25. 3.

Antecedentes relevantes sobre la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional Resulta relevante poner de presente que la Alcaldía de Samacá (por intermedio de la unidad, oficina o dependencia encargada del control disciplinario interno), ostenta una función disciplinaria de carácter administrativo, y la Procuraduría General de la Nación, desde el 29 de junio de 2021 ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, por ministerio del parágrafo 1 del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 202126.

Frente al escenario normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha emitido los siguientes pronunciamientos: 1) Decisión del 22 de junio de 2006 (radicación 2006-00059) La Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Nacional de Salud, para determinar cuál de estas era la competente para proceder a la liquidación de una sociedad.

La Superintendencia de Sociedades inició la liquidación y luego la remitió a la Superintendencia de Salud, por virtud de la expedición de las Leyes 643 y 715 de 2001, que confirieron a esta facultades de inspección, vigilancia y control sobre el recaudo y la aplicación de los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar, así como la potestad de ejercer la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos cedidos al sector salud.

La Superintendencia de Salud consideró que la sociedad en liquidación no era un operador de juegos de suerte y azar, por lo que carecía de competencia para 25 La Sala en retirados pronunciamientos ha vinculado como parte, por medio de auto del magistrado ponente, a otra u otras autoridades a quienes eventualmente la competencia les podría corresponder, y que, si bien, en la actuación administrativa no intervinieron, en el trámite del conflicto manifestaron su posición dentro del conflicto de competencias.

Al respecto, véase decisión del 10 de marzo de 2020, rad. núm. 11001-03-06-000-2019-00124-00, M.P. Germán Alberto Bula Escobar, y decisión del 2 de abril de 2018, rad. núm. 11001-03-06-000-2017-00181-00, M.P. Édgar González López, entre otros. 26 «Artículo 265. Vigencia y derogatoria.(…)

PARÁGRAFO 1 o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.». Es importante indicar que la entrada en vigencia de la norma ocurrió el 29 de junio de 2021, fecha para la cual la investigación por parte de la Procuraduría ya se había abierto, razón por las que se entiende que en este momento la función de la Procuraduría en este caso es jurisdiccional.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 ordenar y adelantar la intervención forzosa administrativa para su liquidación. Por tal razón, devolvió el expediente a la Superintendencia de Sociedades. Esa entidad, a su vez, en razón a que su intervención en los procesos de concordato y liquidación obligatoria revestían un carácter eminentemente jurisdiccional, planteó un conflicto negativo de competencias ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria se abstuvo de desatar el conflicto, en tanto consideró que el mismo se suscitó entre dos autoridades administrativas, pese a que una estuviera ejerciendo facultades administrativas y la otra funciones jurisdiccionales. En esa medida, consideró que solo le correspondía dirimir los conflictos que se suscitaran entre dos autoridades administrativas que estuvieran ejerciendo funciones jurisdiccionales y, en tal sentido, ordenó devolverlo a la Superintendencia de Sociedades, organismo que remitió el asunto a la Sala de Consulta y Servicio Civil.

La Sala se declaró competente para conocer el conflicto, al considerar que, en efecto, era necesario que ambas autoridades administrativas cumplieran funciones jurisdiccionales para que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura pudiera conocer del asunto; mientras que, al tratarse de un conflicto de competencias entre dos autoridades administrativas, la una en ejercicio de funciones administrativas y la otra en cumplimiento de atribuciones judiciales, correspondía a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto propuesto.

Luego de esto, la Sala concluyó que el proceso concursal tenía naturaleza jurisdiccional, cuya competencia correspondía a la Superintendencia de Sociedades, por lo que resolvió el conflicto declarando la competencia de esta. 2) Decisión del 18 de septiembre de 2014 (radicación 2014-00168) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) -Seccional Palmira, División de Recaudo y Cobranzas- y el Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío -Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en relación con cuál de dichas autoridades debía conocer de una queja disciplinaria formulada contra algunas personas que actuaron como auxiliares de la justicia. La Sala asumió competencia para resolver el conflicto, y declaró competente para conocer de la actuación disciplinaria al Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Vale la pena recordar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas jurisdiccionales disciplinarias de los consejos seccionales de la judicatura eran consideradas, por la Constitución Política y la ley, Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 como organismos de la Rama Judicial, que cumplían funciones jurisdiccionales, en materia disciplinaria. 3) Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200) En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Superintendencia de Sociedades -Grupo de Control Disciplinario Interno-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Regional de Bolívar-, para determinar cuál de estas autoridades era la competente para conocer de una queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de la Superintendencia de Sociedades, por irregularidades cometidas presuntamente en el curso de un proceso (judicial) de reorganización empresarial.

La Sala se declaró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con la configuración de los elementos que deben darse para que exista un conflicto de competencias administrativas y, particularmente, con aquel que se refiere a que el conflicto surja del ejercicio de la función administrativa, la Sala precisó: (i) Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Superintendencia de Sociedades o la Procuraduría General de la Nación, la misma investigación sería de carácter administrativo.

Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores 27, ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias administrativas con radicados 11001030600020060005900, 11001030600020060005900 [sic], 11001030600020070005600, 11001030600020090004200, 11001030600020130020700 y 11001030600020140006300.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. [Se resalta, paréntesis y cita al pie textual]. 4) Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.

La Sala se consideró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. 5) Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024) En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, con el fin de establecer la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por irregularidades presuntamente cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.

La Sala estimó que era competente para resolver de fondo el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con su propia competencia para conocer del conflicto, por el hecho de que una de las autoridades involucradas ejerza la función jurisdiccional, la Sala advirtió: Finalmente, es necesario precisar que la Sala no desconoce que la actuación disciplinaria tendría carácter jurisdiccional, si la competencia correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, tal como se deduce del artículo 257A de la Constitución Política y de los artículos 111 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por el contrario, si dicha función la cumpliera la Superintendencia de Sociedades, por conducto de su Oficina de Control Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Disciplinario Interno, el respectivo procedimiento sería de naturaleza administrativa (Ley 734 de 2002).

Sin embargo, dado que no es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias que se ha planteado. [Subrayas añadidas].

Los precedentes citados permiten concluir que la Sala ha señalado, en múltiples ocasiones, desde el año 2006 hasta 2021, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y judicial para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.

Esto sin perjuicio de que la misma Sala ha adoptado decisiones también en el sentido contrario. En algunos de los casos citados, la Sala declaró competente a la autoridad cuya función era jurisdiccional, incluso si dicha autoridad tenía también carácter judicial (desde el punto de vista orgánico), como sucedió en la decisión del 18 de septiembre de 2014, en la que atribuyó la competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío. En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes reseñados, la Sala condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva.

Por el contrario, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto, y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables. 4. Competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso el conflicto negativo planteado se origina en ejercicio de una función administrativa, pues se trata de la investigación disciplinaria, a que haya lugar, por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general.

Ahora bien, la Sala no desconoce que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 le dio el carácter de «jurisdiccional», y dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 128, 7329 y 7430.

Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino por las siguientes razones adicionales: a. El conflicto, como se indicó, surgió en relación con la solicitud de investigación disciplinaria por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general. 28 Artículo 1°.

Modifícase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. […] 29 Artículo 73.

Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas. […] Parágrafo 1o.

El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación. […] 30 Artículo 74. Reconocimiento y ejercicio de funciones jurisdiccionales. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. […] Los expedientes disciplinarios contra servidores públicos de elección popular que, a la entrada en vigencia de esta ley, estén en curso en las personerías municipales serán enviados inmediatamente a la Procuraduría General de la Nación. […] Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 b. Si bien las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación son de carácter «jurisdiccional», este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118).

Y, el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116). c. Por tanto, es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan la función judicial, lo que impide que el conflicto sea enviado a la Corte Constitucional, para que lo solucione, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política31, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, ni tampoco a cualquiera de los otros órganos previstos para la solución de conflictos de competencia jurisdiccionales en el CPACA32, en el Código General del Proceso33 o en los demás códigos de procedimiento. d. Si bien el proceso disciplinario sería de carácter jurisdiccional para la PGN (si esta fuere declarada competente), la función seguirá siendo administrativa, en todo caso, para la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Samacá, pues la finalidad y alcance de la función disciplinaria otorgada por la Ley 734 de 2002, tiene tal naturaleza, por las razones que brevemente se relacionan a continuación: • El ius puniendi estatal no solo se manifiesta a través del derecho penal, sino que comprende el «derecho contravencional, disciplinario, correccional y de indignidad», de allí que se hable genéricamente del «Derecho Sancionador» tal como se estableció de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de marzo de 1985, MP.

Manuel Gaona Cruz. Tal criterio 31 Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. […] [Se destaca]. 32 Artículo 158. 33 Artículo 139.

Es relevante mencionar que el penúltimo inciso de esta norma estatuye: Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada. [Se destaca]. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 unificado del ius puniendi fue acogido por la Corte Constitucional, después de la Constitución Política de 1991, en reiterada jurisprudencia34. • El artículo 29 de la Constitución Política de 1991 reconoce la unificación del ius puniendi y lo acoge constitucionalmente bajo la garantía de la observancia del debido proceso constitucional, el cual es aplicable a toda clase de actuaciones «judiciales y administrativas».

Es claro entonces que, salvo el derecho penal, las demás especies del ius puniendi (contravencional, disciplinario y correccional), corresponden a la noción de derecho administrativo sancionador, en tanto que los procesos por indignidad o impeachment, tienen un carácter político35. • El CPACA establece que las actuaciones administrativas se desarrollarán de conformidad con los principios consagrados en la Constitución Política, entre los cuales, como se ha dicho, se encuentra el debido proceso.

Dada su importancia para tales actuaciones, lo desarrolla de la siguiente manera:

ARTÍCULO 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso (…) 1.

En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.

(Cursiva textual). • El artículo 2. ° de la Ley 734 de 2002, dispone que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. Por su parte, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos 34 Entre otras, sentencia C – 214 del 28 de abril de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 35 ibidem Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.

El alcalde municipal de Samacá, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales a él conferidas, mediante Decreto núm. 116 del 29 de diciembre de 2008, por el cual se establece el manual específico de funciones y competencias de los empleados del municipio de Samacá, le asignó al jefe de la Oficina Asesora Jurídica, entre otras funciones, la de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se inicien en contra de los funcionarios del municipio, con excepción de los del nivel directivo. e. De conformidad con lo expuesto, la función disciplinaria interna de la Oficina Asesora Jurídica se enmarca en una actuación administrativa sancionatoria por la inobservancia de los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia y para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses establecidos en la Constitución Política y en las leyes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.

Dicha actuación sancionatoria administrativa se rige por el debido proceso, dentro del cual la determinación de la competencia resulta esencial, por expreso mandato del artículo 29 CP, 3 del CPACA, y el literal e) del artículo 6 de la Ley 734 DE 200236. f. Dado que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente y que en el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para ejercer la función disciplinaria, a que haya lugar, contra los servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general, resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales de los servidores públicos de la Alcaldía Municipal de Samacá, y en general, de cualquier sujeto sometido al ius puniendi estatal. 36 Artículo 6°.

Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 g. Así mismo, tanto el artículo 22 de la Ley 734 de 2002 como el CPACA, establecen que uno de los principios de la actuación es el de eficacia, el cual se traduce en que los «procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa» (CPACA, artículo 3, numeral 11).

En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio resuelva el conflicto negativo de competencias planteado respecto de la PGN, por expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 CP, 3, 39 y 112 del CPACA, y 2 y 76 de la Ley 734 de 2002, pues la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal de Samacá cumple una función disciplinaria de naturaleza administrativa, que requiere ser dilucidada frente a los hechos que involucran a servidores públicos que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general, cuyo derecho fundamental al debido proceso también debe ser garantizado, al decidirse la autoridad competente que deba adelantar la actuación por los hechos que se les imputan. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»37.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

La interpretación armónica de los artículos 238 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. 37 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. 38 «Artículo 2.

Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que realiza con base en los supuestos fácticos que se ponen a su consideración, en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se fundamenta la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar la decisión de fondo que considere procedente. 3.

Problema jurídico En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para iniciar la indagación preliminar o la investigación disciplinaria a que haya lugar, por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general, de conformidad con lo ordenado en la sentencia de segunda instancia del 26 de noviembre de 2020, expedida dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 1500133330072015000380.

Para resolver el conflicto de competencias que ha sido planteado la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria del Estado. Reiteración; ii) funciones de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración; iii) la competencia exclusiva de la Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales; iv) la competencia disciplinaria y los factores que la determinan.

Reiteración, y el caso concreto. 5. Análisis del conflicto planteado a. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal.

El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley. Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes 39.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria.

El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro40. 39 Ley 734 de 2002. Artículo 22. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Decisión del 23 de septiembre de 2015.

Radicación núm. 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200- 10. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados41.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […]42.

En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.

Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que los artículos 1.° y 2.° de la Ley 734 de 200243 disponen: Artículo 1º. Titularidad de la potestad disciplinaria. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria44. Artículo 2º. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta45. (Negritas de la Sala). 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046. 42 Corte Constitucional, Sentencia C-028 del 26 de enero 2006. 43 Ley 734 de 2002 (febrero 5), «Por la cual se expide el Código Disciplinario Único». 44 A partir del 29 de marzo de 2022, este artículo queda derogado por el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019. 45 Ibidem.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Con la Ley 1952 de 201946 se expide el nuevo código disciplinario, que entra en vigencia el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual se deroga Ley 734 de 2002. Ahora bien, el artículo 1.° de la Ley 2094 de 202147 modifica el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019 en lo relacionado con la titularidad de la potestad disciplinaria y las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o.

Modifícase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.

Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.

Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. 46 Ley 1952 de 2019 (enero 28), «Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario». 47 Ley 2094 de 2021 (junio 29), «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.

La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de orden jurisdiccional. Ahora bien, la Ley 2094 de 2021 precisa que lo relativo a estas funciones entraría a regir a partir de la promulgación de dicha norma, hecho que ocurrió el 29 de junio de 2021.

El artículo 73 ibidem, que modifica el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 indica lo siguiente:

ARTÍCULO 73. Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.

Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las norma relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.

PARÁGRAFO 1 o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.

PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011. Por su parte, el artículo 74 ibidem consagra que el reconocimiento y ejercicio de tales funciones, comenzaría a regir al día siguiente de la promulgación de la ley, así:

ARTÍCULO 74. RECONOCIMIENTO Y EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 De esta manera, puede señalarse que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce así: i) Por parte de las oficinas o grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos u organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad. ii) En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a quien se le atribuyó funciones jurisdiccionales, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y de sus propios servidores, con las excepciones que trae la Constitución y la ley). iii) A cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales y demás que señale la Constitución y la Ley48. b. Funciones de las Oficinas de Control Disciplinario Interno. Reiteración49 Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria50.

De acuerdo con el citado artículo 2.° de la Ley 734 de 2002, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. El artículo 76 ibidem establece lo siguiente sobre el control disciplinario interno: 48 El artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, señaló que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial está a cargo del ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en los siguientes términos: «ARTICULO 257A.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […]. Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela […].» (Resaltado de la Sala). Es importante señalar que este organismo quedó conformado en diciembre de 2020 con la elección de los siete magistrados que la integran, y la posesión de estos, el 13 de enero de 2021. 49 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisiones del 3 de agosto de 2020, radicado núm. 11001030600020200004800 y del 19 de abril de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021- 00014-00. 50 Ley 734 de 2002. Artículo 77. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Artículo 76. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […].

PARÁGRAFO 2 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.

PARÁGRAFO 3 o. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Resaltado de la Sala). La norma en cita ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.

De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución ̶ la competencia de la Procuraduría General ̶, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos51. 51 Decreto Ley 770 de 2005, «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 El Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 199552, contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado». El Código contenido en la Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que dicha ley varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.

En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […]53.

Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en ocasiones anteriores54, en las que ha explicado, a partir de lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que el criterio jerárquico funcional que traían las legislaciones anteriores ha sido reemplazado por un criterio de especialidad y de autonomía, según el cual, una sola oficina debe tener a cargo el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de las diferentes entidades del Estado.

En ese sentido, tanto la investigación como la 52 Ley 200 de 1995, «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único Artículo 57: «Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado.

La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código». (Se resalta). 53 Corte Constitucional, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D-4172. 54 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Decisión del 19 de abril de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00014-00); ii) Decisión de 18 de julio de 2016, radicado núm. 11001- 03-06-000-2016-00065-00.

En este documento, también se señaló: «[…] a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Nacional de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales» (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales), iii) Decisión del 8 de junio de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00011-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 decisión están a cargo, en primera instancia, de las oficinas o grupos de control interno disciplinario55. Esta posición se ve reflejada, igualmente, en la Circular Conjunta DAFP - PGN núm. 001 del 2 de abril de 200256, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, y en la cual se establece: Competencias de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.

Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único.

(Subrayado de la Sala). Ahora bien, lo anterior no significa que el criterio jerárquico haya desaparecido totalmente del Código Disciplinario Único vigente, ni que resulte irrelevante. Por el contrario, el comentado artículo 76 de la Ley 734 exige que las oficinas de control disciplinario interno sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad.

Asimismo, la norma citada establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde, por regla general, al nominador, servidor público que es jerárquicamente superior al jefe o director de la oficina de control disciplinario interno. Y la misma disposición preceptúa que, en aquellas entidades u organismos públicos en los que no se haya implementado unidad u oficina de control disciplinario interno, «el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél», con lo cual ratifica la aplicación del principio jerárquico.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que […] el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de 55 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 20 de marzo de 2018, radicado núm. Radicado número: 11001-03-06-000-2017-00123-00. 56 «ASUNTO: Las Oficinas de Control Disciplinario Interno en el Nuevo Código Disciplinario Único».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado […]57. La necesidad de atender el criterio jerárquico, para determinar o precisar, en algunos casos, la competencia en materia disciplinaria, surge igualmente de la exigencia de garantizar el debido proceso en la actuación sancionatoria disciplinaria (artículo 29 de la Constitución Política), tanto para el investigado como para el quejoso y la sociedad, en general, así como de la necesidad de velar por los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, que rigen la función administrativa (artículos 209 de la Carta y 3 del CPACA).

En conclusión, existe una regla general en materia administrativa, inclusive disciplinaria, que consiste en que los servidores públicos no pueden ser investigados o juzgados por otros servidores públicos que se encuentren en niveles jerárquicos inferiores. De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que se enuncian a continuación: i) Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales. ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la Ley (artículos 3 y 69 de la Ley 734 de 200258). 57 Corte Constitucional, Sentencia C-1061 del 11 de noviembre de 2003, expediente D-4463. 58 Ley 734 del 5 de febrero de 2002. «Artículo

3. PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario.

También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso. […] Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente». «Artículo 69. OFICIOSIDAD Y PREFERENCIA. < La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los artículos 38 de Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.

La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 75 y 81 ibidem). iv) En los casos en que las normas legales o reglamentarias que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de la misma; y v) Cuando la oficina de control disciplinario interno es de inferior jerarquía a la del funcionario que debe investigar o si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional (artículo 76 ibidem). c. La competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación para investigar disciplinariamente a los alcaldes municipales Los alcaldes municipales son servidores públicos de elección popular 59, y de conformidad con el artículo 84 de la Ley 136 de 199460, son la primera autoridad de policía del municipio o distrito y tienen el carácter de empleados públicos del mismo.

Esta aproximación a la naturaleza jurídica del cargo constituye una razón suficiente para afirmar que son sujetos disciplinables. En relación con este punto, es necesario tener en cuenta que la Constitución Política en su artículo 277, mencionado atrás, faculta al procurador general de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular.

El artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 volvió privativo de la Procuraduría el conocimiento de procesos disciplinarios sobre servidores públicos de elección popular. Lo anterior sin perjuicio del régimen de inviolabilidad parlamentaria derivado del artículo 185 superior: funcionario competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.

Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotará el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. […]». 59 Constitución Política, artículo 123. 60 Ley 136 de 1994 (junio 2), «Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios».

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.

(Resalta la Sala) De acuerdo con lo expuesto, a partir del 29 de junio de 2021, la Procuraduría General de la Nación ejerce una competencia jurisdiccional en materia disciplinaria sobre los servidores públicos, inclusive los de elección popular. No obstante, frente a estos últimos su competencia se encuentra limitada por lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución Política.

Ahora bien, para cumplir los cometidos constitucionales, la Procuraduría General de la Nación desconcentra sus funciones y, para el efecto, el Decreto Ley 262 de 2000 establece la estructura y fija competencias en los distintos niveles de la organización. Por razón del territorio, el Título XI de dicho decreto establece que existen procuradurías territoriales que comprenden las regionales, las distritales y provinciales.

Respecto de las funciones de las procuradurías distritales y provinciales, el artículo 76 del Decreto Ley 262 determina que son competentes para adelantar los procesos disciplinarios en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento:

ARTÍCULO 76. Funciones. Las procuradurías distritales y provinciales, dentro de su circunscripción territorial, tienen las siguientes funciones, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto: 1. Conocer en primera instancia, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría, los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de éstos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso. […]. [Se resalta].

De la norma transcrita se desprende que las procuradurías provinciales tienen funciones en primera instancia dentro de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los alcaldes de municipios que no sean capital del Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 departamento. Lo anterior, siempre y cuando el proceso disciplinario no se encuentre asignado a otra dependencia de la Procuraduría General de la Nación. d. La competencia disciplinaria y los factores que la determinan.

Reiteración61 El artículo 74 de la Ley 734 de 2002 establece los criterios que determinan la competencia en materia disciplinaria, así: Artículo 74. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.

En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. [Destacamos]. A su turno, el artículo 81 ibidem define la conexidad, en los siguientes términos: Artículo 81. Competencia por razón de la conexidad. Cuando un servidor público cometa varias faltas disciplinarias conexas, se investigarán y decidirán en un solo proceso.

Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. En anteriores conflictos, la Sala ha hecho referencia a la doctrina de la Procuraduría General relacionada con la conexidad procesal, en los siguientes términos: CONEXIDAD- Conceptualización sobre el tema en la Guía del proceso disciplinario.

La conexidad se presenta cuando varias faltas están ligadas entre sí por vínculos subjetivos o materiales o se conectan de alguna manera. CONEXIDAD SUSTANCIAL. Requiere pluralidad de faltas disciplinarias atribuibles a una o varias personas y un hilo conductor determinante entre ellas. Se subdividen en: Teleológica: Se presenta cuando el mismo sujeto incurre en varias faltas disciplinarias unidas por un nexo de medio a fin, es decir, cuando comete una falta con el fin de realizar otra. 61 Ver, entre otros: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de enero de 2020, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00108-00; decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001-03-06-000-2019-00060-00, y decisión del 5 de septiembre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00009-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 Consecuencial: Se presenta cuando pretendiendo cometer una falta se incurre además en otra. […] Ocasional: Cuando la comisión de una falta se presenta como la ocasión para realizar otra. […] Cronológica: Se presenta cuando en un mismo contexto de acción se presentan varias faltas o cuando las faltas que se cometen por el mismo sujeto en diferentes contextos de acción, pero con la misma finalidad. […] CONEXIDAD PROCESAL- A diferencia de la anterior no requiere de vínculos determinantes y surge exclusivamente por razones de conveniencia o economía procesal.

La doctrina ha señalado las siguientes modalidades: Comunidad de medio probatorio: cuando una misma prueba permite demostrar varias faltas. Unidad de sujeto: Se refiere a hechos no conexos cometidos por el mismo sujeto. Unidad de denuncia: Diferentes hechos señalados dentro del texto de la queja o denuncia, atribuibles a uno o varios sujetos, evento en el cual es procedente la acumulación mientras no desconozcan los factores objetivos, subjetivos y territoriales que determinan la competencia disciplinaria62 La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.

Es necesario recordar lo indicado por la Sala en anterior oportunidad63 que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo. 62 Procuraduría General de la Nación, Sala Disciplinaria, radicación 161-5411 IUS 2012-6965. 26/07/2012. 63 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de abril de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-0015-00.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 En ese sentido, a los ex servidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado, los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general. Así puede apreciarse en el artículo 72 de la citada Ley 734: Artículo 72. Acción contra servidor público retirado del servicio.

La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público. [Resaltamos].

Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.

La conclusión anterior se abona con las siguientes razones: i) el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) el principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer de un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque, posteriormente, cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.

Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público, antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. 6.

El caso concreto Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para iniciar la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, a que haya lugar, por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general, de conformidad con lo ordenado en la sentencia de segunda instancia del 26 de noviembre de 2020, expedida dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 1500133330072015000380.

De acuerdo con los antecedentes del proceso en mención, se tiene que el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Tunja, mediante sentencia del 28 de junio de 2019, declaró la responsabilidad administrativa y patrimonial del Municipio de Samacá, por los daños ocasionados a los demandantes con ocasión de la ocupación permanente parcial de un inmueble de su propiedad, y con la proyección de dos vías de acceso, para las cuales se procedió a la demolición arbitraria de la vivienda que se encontraba en ese predio.

En el acápite de la imputación, el juez de primera instancia, luego de hacer referencia a los hechos probados, indicó que: el Alcalde Municipal de Samacá aceptó que se encargó de demoler la edificación existente y la ejecución de las obras viales realizadas en el terreno de los demandantes, disponiendo los materiales a lo cargo del predio, bajo el entendido que, en reunión previa, habían otorgado autorización verbal.

Agregó que no se probó ningún trámite administrativo tendiente a formalizar la situación conforme a la ley, bien por expropiación, cesión gratuita o acto administrativo en el cual se declarara en estado de ruina. Consideró que la falla en el servicio sí era imputable a la entidad demandada, toda vez que las autoridades ordenaron las intervenciones en el marco del Contrato de Obra Pública No. 009 de 2014, sin tener en cuenta los requisitos legales para el efecto, esto es, los procedimientos establecidos en la ley64.

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia del 26 de noviembre de 2020, y en la cual, además, se ordenó compulsar copias a la Procuraduría Regional para que investigara las «posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general».

La Sala debe advertir que ante el conocimiento de posibles hechos constitutivos de faltas disciplinarias las autoridades competentes deben dar inicio a la respectiva 64 Se han mantenido todos los erratas y errores de ortografía de la versión original. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 acción disciplinaria65. Para ello se requiere la identificación de todos los posibles o presuntos sujetos responsables de los hechos denunciados.

Este reconocimiento es de fundamental importancia, pues la competencia para adelantar la correspondiente actuación dependerá de eso. En efecto, como se explicó en la parte considerativa de la presente decisión, de acuerdo con el artículo 74 del Código Disciplinario Único, la competencia para iniciar la investigación disciplinaria se determina atendiendo a la calidad del sujeto, la naturaleza del hecho, el territorio en donde se cometió la falta, el factor funcional y el factor de conexidad66.

De allí que, en atención al sujeto sobre el cual se adelante el proceso disciplinario, es competente una autoridad determinada. En ese contexto, y como ninguna autoridad abrió la indagación preliminar, es necesario establecer, con base en la documentación que obra en el expediente, quienes podrían ser los presuntos sujetos disciplinables, pues dependiendo de este análisis la entidad competente para conocer de la investigación disciplinaria puede ser la Procuraduría Provincial, la Personería Municipal o la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Samacá, que tiene a su cargo la función de control interno disciplinario.

Se aclara que lo anterior no constituye un prejuzgamiento disciplinario, por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues la efectiva participación de las personas mencionadas en los hechos referidos, su calificación jurídica y la eventual responsabilidad que les corresponda solo pueden ser determinadas por la autoridad competente para tramitar el proceso disciplinario.

Como se explicó con anterioridad el ad quo declaró la responsabilidad del Municipio de Samacá. En dicho pronunciamiento se precisa, además, que el alcalde municipal de la época de los hechos aceptó «que se encargó de demoler la edificación existente y la ejecución de las obras viales realizadas en el terreno de los demandantes, disponiendo los materiales a lo cargo del predio (sic)».

De igual forma, el juez de primera instancia encontró probado que el alcalde no realizó ningún trámite tendiente a formalizar la situación conforme a la ley. En este orden de ideas, como la solicitud por medio de la cual el ad quem ordenó la compulsa de copias a la Procuraduría Regional de Boyacá se refiere a la investigación en contra de los servidores públicos que omitieron adelantar los 65 “La acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona…” Artículo 69, ley 734 de 2002.

“El servidor público que tenga conocimiento de un hecho constitutivo de posible falta disciplinaria, si fuere competente, iniciará inmediatamente la acción correspondiente. Si no lo fuere, pondrá el hecho en conocimiento de la autoridad competente, adjuntando las pruebas que tuviere”. Artículo 70, ley 734 de 2002. 66 “La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad”.

Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general, se tiene que el ex alcalde municipal de Samacá, en principio, podría ser considerado como posible sujeto disciplinable, de conformidad con lo expuesto en la sentencia de primera instancia. Así las cosas, la autoridad competente, en este caso, es la Procuraduría Provincial, pues como se señaló en las consideraciones de la presente decisión, el numeral 1, literal a, del artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, establece expresamente la competencia de esta dependencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los alcaldes de municipios que no son capital de departamento.

De igual forma, la Sala no descarta la posibilidad de que estén involucrados otros servidores públicos de la Alcaldía. No obstante, como el alcalde de Samacá solo puede ser investigado por la Procuraduría General de la Nación, conforme a lo explicado, la actuación disciplinaria a que haya lugar debe ser realizada integralmente por dicho órgano de control, en atención al factor de conexidad que establece el artículo 81 de la Ley 734 de 2002 que dispone: «Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía».

Por lo anterior, la Procuraduría General de la Nación (Provincial de Tunja) es la entidad competente para resolver si abre indagación preliminar o investigación disciplinaria, y, dado el caso, para tramitarla. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Tunja, para iniciar la indagación preliminar o la investigación disciplinaria, a que haya lugar, por las posibles faltas disciplinarias en que pudieron haber incurrido servidores públicos de la Alcaldía de Samacá que omitieron adelantar los procedimientos legales cuando se trata de adquirir inmuebles que requiere el interés general, de conformidad con lo ordenado en la sentencia de segunda instancia del 26 de noviembre de 2020, expedida dentro del proceso de reparación directa con radicado núm. 1500133330072015000380.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Provincial de Tunja, para que continúe con la actuación administrativa, de manera inmediata. Radicación: 11001-03-06-000-2021-00151-00 TERCERO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Personería Municipal de Samacá (Boyacá), a la Procuraduría Provincial de Tunja, a la Procuraduría Regional de Boyacá, al Tribunal Administrativo de Boyacá, y al alcalde de Samacá.

CUARTO: RECONOCER personería para actuar al abogado Edwin Iván Ortiz Quintero, como apoderado del municipio de Samacá (Boyacá), en los términos y para los efectos del poder conferido.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Salvamento de voto) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.