Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 15001-23-33-000-2025-00206-01 Accionantes: FLOR MARÍA MARTÍNEZ Accionado: MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, AGENCIA DE DESARROLLO RURAL, CORPORCIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ Y OTROS Temas: Revoca parcialmente sentencia – Rechaza por falta de constitución en renuencia respecto de unas entidades y declara improcedente en relación con las demás SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró improcedente la acción de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, Flor María Martínez presentó demanda contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Tierras, Agencia de Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en los artículos 3, 8, 10, 11, 12, 13 y 18 de la Ley 1930 de 2018, en concordancia con el decreto 870 de 2017 parágrafos 4 y 6. 2.

Pretensiones de la demanda 2. La parte actora solicitó: Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) que seamos reconocidos con enfoque diferencial como habitantes de paramo en condiciones especiales de afectación he indefensión requiriendo tratamiento preferencial y prioritario por parte del gobierno nacional para que se nos brinde alternativas en el desarrollo de proyectos de reconversión y sustitución de actividades prohibidas (minería artesanal agricultura eje solicitamos el respectivo apoyo técnico para la verificación, validación, registro, emisión y participación en el mercado de bonos de carbono para el posible desarrollo de un proyecto de (venta o emisión de certificados de carbono neutro, ) (se verifique la posibilidad de evaluar la idea de la construcción de un pequeño Proyecto de acueducto rural o u algún proyecto para producir y comercializar hidrogeno verde u otro que se adapte como proyectos productivos y en sustitución de, actividades restringidas), ( se verifique la posibilidad de otorgarnos a todos y cada uno de quienes trabajábamos en actividades mineras algún tipo de subsidio o reubicación laboral en base al mismo censo minero efectuado por la alcaldía) y como medio de subsistencia alternativo mientras no nos cumplan con la sustitución de actividades.).)toda vez que las prohibiciones si las han venido ejecutando dejándonos sin ningún tipo de ingreso económico.

(…) recibir en particular apoyo técnico capacitación y puesta en marcha de algún tipo de proyecto en materia de transición minero energética y diferenciada por tipo de actor o u cualquier otro que se adapte a nuestras necesidades en sustitución de las actividades mineras y agrícolas etc. ya que actualmente solo ejercemos la minería, toda vez que hemos sido habitantes tradicionales de paramo y el estado no ha hecho presencia con ningún tipo de programa en sustitución de las actividades prohibidas, como tampoco nos ha vinculado a ningún tipo de programa en sustitución de actividades prohibidas.

(…) para que se nos brinde asistencia técnica y transferencia de tecnologías en el marco de una posible sustitución de actividades económicas, de minería agricultura etc. (…) la agencia nacional de tierras me cumpla con la titulación o u formalización del inmueble denominado el guayabal donde fui nacida y criada, esto en base a la solicitud de formalización hecha de mi parte ante la agencia nacional de tierras para la fecha 4 de junio de 2019, en la ciudad de Bogotá toda vez que hasta la fecha y hora presente no me han cumplido nada en lo que va corrido de seis (6) años que fue hecha la solicitud que se entiende con los soportes que anexo al final de la presente (…). 3.

Hechos y fundamentos de la solicitud 3. La actora afirmó que, desde 1985, los campesinos del sector de la vereda de Corales ejercen la minería -extracción de carbón-. Esta tarea es una tradición en las comunidades del sector y ha sido el respaldo económico para sacar adelante a su familia. 4. Sostuvo es «poseedora o propietaria» de un predio ubicado en la vereda Corales del municipio de Tota, que utiliza para actividades agrícolas, ganaderas y de minería «ancestral»; sin embargo, desde el 28 de octubre de 2016, Corpoboyacá1 y los «entes territoriales restringen este tipo de labores y no le brindan alternativas de subsistencia». 1 Corporación Autónoma Regional de Boyacá. Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Afirmó que, a través de los comunicados e informes del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, se enteró que los municipios, los departamentos y las corporaciones autónomas «deben pagarle» a los poseedores o propietarios de las tierras ubicadas en los páramos, una tarifa por servicios ambientales en los términos del Decreto 1007 de 2018. 6.

Indicó que el 20 de mayo de 2021, solicitó a Corpoboyacá que la incluyera en programas de pagos por servicios ambientales; sin embargo, la autoridad ambiental resolvió su pretensión de forma desfavorable. Finalmente, sostuvo que en la actualidad el inmueble de su propiedad lo cubren bosques nativos y fuentes de agua que dejó de intervenir, a la espera de que el Estado le brinde asistencia y apoyo económico. 4.

Actuaciones procesales 7. Mediante proveído del 5 de agosto de 20252, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la acción de cumplimiento contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Tierras, Agencia de Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y ordenó la vinculación del departamento de Boyacá, la Agencia Nacional de Minería y el municipio de Tota. 8.

El 9 de septiembre de 2025, el tribunal tuvo por no contestada la demanda por parte del departamento de Boyacá, la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, dado que acudieron al litigio por fuera del plazo que determina la ley. 9. Además, la ponente decretó las pruebas pedidas por el municipio de Tota y, de oficio, requirió a la accionante para que allegara las constancias de envió -correo electrónico- o radicado -en sede física- de las peticiones por medio de las cuales pretende constituir en renuencia a las accionadas. 4.1.

Contestaciones a la demanda 10. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible afirmó que, en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, expidió las resoluciones 1468 de 2021, 0249 de 2022 y el Decreto 1007 de 2018. 11. Explicó que el artículo 3 de la Ley 1930 de 2018, define las alternativas productivas de sustitución, pero no le asigna la función de reconocerlas; el 10, está a cargo de los Ministerios de Agricultura, de Minas, de los entes territoriales y de las CAR, quienes diseñan, capacitan y ponen en marcha los programas de sustitución; el 13, -vinculación a esquemas de pago por servicios ambientales- le compete a las CAR3 y; el 18, es responsabilidad de las autoridades regionales del 2 La demanda inicialmente fue repartida al Juzgado 18 Administrativo, Sección Segunda Oral de Bogotá, quien la remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Boyacá. 3 Corporación Autónoma Regional.

Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sistema Nacional Ambiental, quienes tienen la tarea de diseñar, estructurar y contratar los proyectos de conservación en zona de páramo. 12.

Precisó que la titulación del predio el «Guayabal» es ajena al Ministerio de Ambiente, en la medida en que el artículo 8.º de la Ley 1930 de 2018 asigna el saneamiento predial en zona de páramos a la ANT4, al IGAC5 y a la Superintendencia de Notariado y Registro. 13. Adujo que, la Ley 1930 de 2018 no contiene mandatos simples y directos; contrario a ello, fija deberes de naturaleza programática y de ejecución compleja.

Dicho de otra manera, la Ley 1930 crea un «sofisticado andamiaje institucional» para proteger los páramos que distingue los roles de cada una de las autoridades, de un lado, el Ministerio de Ambiente como ente regulador y por el otro, las entidades ejecutoras. 14. Finalmente, propuso las excepciones de cumplimiento del deber legal a su cargo; inexistencia de un mandato imperativo, claro y exigible; e indebida constitución en renuencia. 15.

Corpoboyacá alegó que no tiene la competencia para cumplir los artículos 3, 8, 10, 11, 12 y 13 de la Ley 1930 de 2018. Por otra parte, sostuvo que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la resolución 1771 de 2016, delimitó los páramos Tota-Bijagual-Mamapacha -en el que se encuentra el predio de la accionante-, prohibió las actividades mineras y condicionó el ejercicio de las labores agropecuarias; siempre que fueran de bajo impacto, con la finalidad de salvaguardar el mínimo vital de las comunidades. 16.

Advirtió que los programas de sustitución a cargo del Ministerio de Minas están dirigidos a pequeños mineros y la accionante no ostenta tal calidad. Por lo demás, concluyó que las disposiciones aludidas en la demanda no tienen un término perentorio de cumplimiento. 17. Por último, planteó las excepciones de falta de constitución en renuencia, improcedencia de la acción -normas que implican gastos- y falta de legitimación en la causa por pasiva. 18.

La Agencia Nacional de Minería indicó que el Decreto-Ley 4134 de 20116 estipula que la agencia es la autoridad minera a nivel nacional y su tarea se circunscribe en conceder los derechos de exploración y explotación de minerales en territorio colombiano. Por su parte, destaca que Flor María Martínez no presentó solicitud de concesión minera o para legalizar la minería tradicional en zona de páramo. 4 Agencia Nacional de Tierras. 5 Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 6 Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.

El Municipio de Tota sostuvo que la Ley 1930 de 2018, le «atribuye obligaciones» en materia de reconversión productiva, asistencia técnica, proyectos de transición minero-energética, formalización de tierras, esquemas de pago por servicios ambientales y desarrollo de proyectos productivos a los Ministerios de Ambiente, de Agricultura, de Minas, a la Agencia Nacional de Tierras y a las Corporaciones Autónomas Regionales.

En vista de esa circunstancia, formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e imposibilidad jurídica de cumplimiento. 20. El Ministerio de Minas y Energía contestó afirmando que la Ley 1930 de 2018, no consagra una obligación clara, expresa y exigible al Ministerio de Minas; al margen de que Flor María Martínez nunca la constituyó en renuencia; requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento.

Finalmente, planteó la excepción de inepta demanda e incumplimiento de requisito de procedibilidad. 21. La Agencia de Desarrollo Rural sostuvo que, a la luz del artículo 121 de la Constitución Política las autoridades ejercen, solamente, las funciones que les atribuye la Constitución y la ley. Por este motivo y de acuerdo con el artículo 5.º de la Ley 393 de 1997 consideraba que los Ministerios de Agricultura, de Medio Ambiente, de Minas y la Agencia Nacional de Tierras, son los encargados de cumplir la Ley 1930 de 2018.

Por último, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de renuencia e improcedencia de la acción. 4.2. Fallo de primera instancia 22. En sentencia del 30 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la improcedencia de la acción, de conformidad con los siguientes argumentos: (…) el tribunal observa que en el proceso reposan varias respuestas a derechos de petición elevados por Flor María Martínez: del 03 de junio de 2021 y 23 de octubre de 2023 -Corpoboyacá-; 05 de marzo y 28 de abril de 2025 -Ministerio de Minas-; 07 de junio de 202040. y 22 de abril de 202441 -Ministerio de Ambiente-; 15 de marzo de 2023 y 20 de mayo de 202543 -municipio de Tota-; 18 de junio de 2025 -Agencia de Desarrollo Rural-; 07 de diciembre de 2023 y 28 de mayo de 2025 -Agencia Nacional de Tierras-.

No obstante, en ninguno de ellos, la accionante pretende que se cumplan los artículos 3, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 18, 29 y 31 de la Ley 1930 de 2018 y este punto es vital pues, era indispensable que les precisara que el objeto de las solicitudes era que cumplieran una ley o acto administrativo. En otras palabras, los requerimientos no tienen la finalidad de constituir en renuencia a Corpoboyacá, a los Ministerios de Minas - de Ambiente, a las Agencias de Tierras - de Desarrollo Rural y al municipio de Tota.

(…). La Sala no analizará las respuestas a las reclamaciones elevadas por Luis Alexander y Dylan Martínez, considerando que no son demandantes en este proceso. Hecha esta salvedad, esta Corporación se atendrá a lo dispuesto en el auto del 09 de septiembre de 2025, de cara a la solicitud probatoria elevada por la accionante el 17 del mismo mes, como quiera que la misma debió ser formulada junto con la solicitud Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cumplimiento y en caso de que se tenga como reposición, el recurso es extemporáneo. 23.

Como consecuencia, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. 4.4. Impugnación7 24. La actora impugnó la decisión y solicitó su revocatoria. Como fundamento, sostuvo que el tribunal desconoció que sí se realizaron múltiples peticiones a las entidades demandadas en las cuales se solicitó expresamente la aplicación y cumplimiento de los artículos 3, 8, 10, 11, 12, 13, 15 y 18 de la Ley 1930 de 2018, referentes a la reconversión de actividades mineras, pagos por servicios ambientales y apoyo a comunidades campesinas y habitantes de páramo. 25.

Afirmó que se adjuntaron las copias de las respuestas negativas como el caso de la gobernación de Boyacá; además, sostuvo que tribunal debió solicitar los radicados a las entidades accionadas las que han dado respuesta formal, otras quedaron sin contestar y en ningún caso se materializó el cumplimiento de los deberes legales solicitados, lo que configuró renuencia tácita de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y demás jurisprudencia concordante de casos similares o u iguales. 26.

Sostuvo que, en el marco del proceso, radicó otras solicitudes a la Agencia Nacional de Tierras y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en las que solicitó se le informara si iba a cumplir con la Resolución 1468 del 20 de 2021 respecto del «PROGRAMA DE RECONVERSIÓN O REUBICACIÓN LABORAL DE PEQUEÑOS MINEROS TRADICIONALES UBICADOS AL INTERIOR DE LOS ECOSISTEMAS DE PÁRAMO DELIMITADOS DE QUE TRATAN LOS ARTÍCULOS 5 Y 10 DE LA LEY 1930 DE 2018 UBICADOS AL INTERIOR DE LOS ECOSISTEMAS DE PÁRAMO DELIMITADOS.

Todo expresado, enmarcado y ordenado en la ley 1930 de 2018 de manera Tacita y clara en todas las peticiones adjuntas en la demanda de cumplimiento». 27. Por tanto, concluyó al indicar que, el núcleo de la controversia es el incumplimiento de deberes legales claros y exigibles por parte de las entidades demandadas, orientados a garantizar: • La reconversión y sustitución de actividades mineras en zonas de páramo. • La implementación de programas de pagos por servicios ambientales. • La titulación y formalización de predios rurales ubicados en ecosistemas estratégicos de paramo. 28.

Finalmente, afirmó que la falta de ejecución de estas obligaciones vulnera los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y al ambiente sano de las 7 La sentencia del 30 de septiembre de 2025 fue notificada por correo electrónico el 6 de octubre de 2025 y, el escrito de impugnación se radicó el 7 de octubre de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidades que dependen históricamente de estas actividades y solicitó la práctica de las siguientes pruebas: (…) se decreté inspección ocular con previa notificación unos días antes de acudir al inmueble mencionado en la demanda para corroborar el empeoramiento de las condiciones de vida de quienes habitamos allí y que no hay alternativas de subsistencia. 5.

Se decreté interrogatorio a todos y cada uno de quienes fuimos nacidos y criados en el predio paramoso denominado san Luis del piranchón. o el Guayabal inscrito ante la oficina de registro de instrumentos públicos de Sogamoso bajo el número de matrícula inmobiliaria. N°095-65644 y código catastral:00-020005-0316-000 ya que en la actualidad soy poseedora o propietaria del mismo Predio que se encuentra ubicado en la vereda corales del municipio de Tota Predio o u inmueble que fue adquirido por herencia de mis extintos padres FLORENTINO MARTINEZ PEREZ, E HILDA MARIA SANDOVAL.

Inmueble que en la actualidad tengo en trámite de formalización dado que he habitado y dependido de actividades de agricultura ganadería, y minería ancestral o u artesanal esto a efectos de probar quienes fuimos nacidos y criados en dicho inmueble, la buena fe, las condiciones socio económicas de todos y cada uno de quienes provenimos de dicho inmueble. 6.

Se vincule a la defensoría del pueblo y demás entes garantes de los derechos fundamentales del habitante y proveniente de la zona de páramo mencionada para que vigilen que se me respeten mis derechos de acceso a la administración de justicia en debida forma, no que presuntamente vengan personas de otro lado ha hacer entramados de corrupción con el municipio y demás personas de mala fe a posesionarse de los predios de los que somos oriundos nacidos y criados en dichos predios. 7.

Se me informe que prueba solicito que se decretara el municipio o alcaldía (ente territorial Municipio de Tota) en auto de fecha Tunja, nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) que obra dentro del mismo expediente de la referencia. 8. Por ultimo solicito se me dé prioridad y se me respeten mis derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia toda vez que soy una persona de la tercera edad que no tengo nivel académico de estudio bachillerato o estudios superiores8.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 29. La Sección Quinta de esta Corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 30 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, según lo dispuesto en los artículos 1509 y 8 Transcripción literal, incluidos posibles errores. 9 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.

Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15210 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el 13 trece del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado11. 2.

Objeto de la decisión 30. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 30 de septiembre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con los argumentos expuestos por la demandante en el escrito de impugnación. 31. Sin embargo, la Sala debe verificar si en el presente caso se cumplió con los requisitos de procedencia y procedibilidad, como pasa a explicarse. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento 32. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 33. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.

Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].

La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 10 Artículo 152: (…) 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 11 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. 35.

Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].

Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 5. Cuestión previa 36. La parte actora, en su escrito de impugnación, solicitó la práctica de varias pruebas; sin embargo, la Sala no procederá a su decreto por cuanto, tal y como lo advirtió el tribunal en la sentencia de primera instancia, la oportunidad para ello se encuentra establecida en el artículo 10 de la Ley 393 de 1997, término en la que el despacho se pronunció a través del auto del 9 de septiembre de 2025 para decretar algunas pruebas reiteradas en esta oportunidad y negar otras; sin embargo, en contra de ese auto la actora presentó recurso, pero de forma extemporánea. 6.

La constitución en renuencia 37. El requisito de constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este12 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 38.

Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»13. Igualmente, esta Sección14 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto 12Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.

Mauricio Torres Cuervo. 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000- 2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[15] (Negrillas fuera de texto). 39.

En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 40.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 41.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia». Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»16. 42.

En el caso concreto, con el fin de acreditar el requisito de procedibilidad, la accionante acompañó con la demanda copia de diversos escritos dirigidos a varias de las autoridades demandadas, en los que solicitó lo siguiente: 15 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.

Darío Quiñones Pinilla». 16 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

Para la Sala, los escritos con los cuales la parte actora pretendió acreditar la renuencia en contra de las entidades demandadas no cumplen con los requisitos establecidos para ello. 44. En efecto, más que la intención de constituir en renuencia a las entidades, el objeto de la actora con sus «derechos de petición» fue la de presentar múltiples solicitudes, dentro de varios trámites administrativos, con el fin de obtener «la reconversión y sustitución de actividades mineras en zonas de páramo, la Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implementación de programas de pagos por servicios ambientales y la titulación y formalización de predios rurales ubicados en ecosistemas estratégicos de paramo». 45.

Es decir, las peticiones hicieron parte de la controversia propia de las diligencias adelantadas para superar los trámites legales pertinentes en un trámite, como consecuencia de un procedimiento administrativo, pero no pretendió constituir en renuencia a la entidad. 46. Adicionalmente, se observa que, en los escritos a partir de los cuales la parte pretende dar por satisfecho la constitución en renuencia, no se encuentran individualizadas las mismas disposiciones legales supuestamente incumplidas e identificadas en las pretensiones de esta demanda.

Adicionalmente, tampoco obra constancia de recibido por parte de cada una de las entidades demandadas. 47. Finalmente, se advierte que el 23 de septiembre del año en curso, la actora radicó una nueva petición ante en Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la cual expresamente requirió el cumplimiento de los artículos indicados como incumplidos en esta acción de cumplimiento 48.

No obstante, tal petición se radicó con posterioridad a la presentación de la demanda; por tanto, no puede ser tenida en cuenta para acreditar el requisito, dado que el artículo 8.° de la Ley 393 de 1997 expresamente indica que «la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda». 49. Sin embargo, esta circunstancia excepcional tampoco fue demostrada en el curso del proceso; por tanto, para la Sala, los escritos allegados no se presentaron de forma autónoma con la finalidad de solicitar a las demandadas el cumplimiento de unas normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo que se estuviera inobservando, sino que se radicaron para iniciar los trámites correspondientes para obtener «la reconversión y sustitución de actividades mineras en zonas de páramo, la implementación de programas de pagos por servicios ambientales y la titulación y formalización de predios rurales ubicados en ecosistemas estratégicos de paramo». 50.

Ahora bien, en relación con las entidades vinculadas: el departamento de Boyacá, la Agencia Nacional de Minería y el municipio de Tota, la Sala ha sido reiterativa al indicar que, el requisito de constitución en renuencia se entiende superado con la vinculación que de oficio hizo el tribunal en primera instancia. 51. A pesar de lo anterior, la Sala encuentra que la acción resulta improcedente Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque lo pretendido implica un gasto no presupuestado y porque no se cumple con el requisito de subsidiariedad.

Lo anterior, por cuanto, a pesar de que la actora fundamenta su pretensión en el supuesto incumplimiento de las normas citadas, lo cierto es que su inconformidad radica en la negativa que ha recibido por parte de las entidades demandadas, respecto de sus múltiples peticiones, con el fin de acceder a unos beneficios allí establecidos, como pasa a explicarse. 7.

De la procedencia de la acción 52. En efecto, al descender al caso concreto, se advierte que, respecto del departamento de Boyacá y el municipio de Tota, la actora pretende «la reconversión y sustitución de actividades mineras en zonas de páramo, la implementación de programas de pagos por servicios ambientales y la titulación y formalización de predios rurales ubicados en ecosistemas estratégicos de paramo». 53.

En ese sentido, las dos entidades fueron claras al explicarle, luego de una visita de campo al predio de la actora que debía acreditar unos requisitos con el fin de acceder a los beneficios de los programas creados en virtud de la Ley 1930 de 2018; al respecto, consta acta de la visita con las observaciones, en la que se indicó: 54.

En el mismo sentido, las entidades sostuvieron, con base en el Decreto 870 de Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2017 que, para efectos de acceder al beneficio de pago por servicios ambientales, la actora tiene que acreditar algunos requisitos que a la fecha no ha demostrado; además, la implementación de la norma pretendida establece un gasto que no se encuentra presupuestado, así lo expresó: 55.

Finalmente, respecto de la Agencia Nacional de Minería, la acción de cumplimiento resulta igualmente improcedente: lo anterior, por cuanto, igual que lo acontecido con las autoridades del orden municipal y departamental, la actora lo que pretende es el reconocimiento de unos incentivos y beneficios que se encuentran sometidos al cumplimiento de unas condiciones, que no han sido acreditadas por ella. 56.

Concretamente, la entidad le ha explicado en reiteradas ocasiones que, la posibilidad del ejercicio de la actividad minera pretendida es ilegal, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1930 de 2018. 57. Sin embargo, se le informó que, con base en lo establecido en la Resoluciones 1468 de 2001 y la 40279 de 2022 se reglamentaron los lineamientos de los programas de sustitución de actividades mineras y reconvención o reubicación laboral de los pequeños mineros tradicionales ubicados en los ecosistemas de páramos delimitados, para lo cual debe realizar las respectivas solicitudes con la acreditación de los requisitos; sin embargo, la actora no lo ha hecho. 58.

De ello dan cuenta los distintos pronunciamientos de las diferentes entidades demandas, en el siguiente sentido: Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.

Así las cosas, para la Sala es claro que, más allá de la petición de cumplimiento de una serie de normas, lo cierto es que la actora pretende, a través de la acción de cumplimiento, acceder a unos programas y beneficios. 60. No obstante, la acción de cumplimiento está encaminada a la ejecución de deberes que emanan de un mandato, contenido en la ley o en un acto administrativo, imperativo e inobjetable y no al reconocimiento por parte de la administración de garantías particulares, o el debate, en sede judicial, del contenido y alcance de algunos derechos que el particular espera que se le reconozcan17. 61.

Tampoco es un mecanismo para esclarecer simplemente el sentido que debe dársele a ciertas disposiciones legales18, pues a pesar de la legitimidad que asiste a quien promueve todas estas causas, la acción de cumplimiento no resulta ser el medio idóneo para abrir controversias interpretativas lo cual no obsta, claro está, para que, con el fin de exigir el cumplimiento de un deber omitido, el contenido y los alcances del mismo sean ineludiblemente interpretados. 62.

Como consecuencia, la acción resulta improcedente respecto de las entidades frente a las cuales se cumplió con el requisito de constitución en renuencia, por cuanto implican un gasto no presupuestado y, porque no se cumple con el requisito de subsidiariedad dado que lo pretendido por la actora a través de esta acción tiene unos procesos propios establecidos en la ley ante los cuales debe acudir y el cumplimiento de unas condiciones que no pueden ser suprimidas por el juez de cumplimiento, en especial porque no se acreditó un perjuicio inminente que permitan su omisión. 63.

De conformidad con lo anterior, la Sala revocará parcialmente la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento para, en su lugar, rechazar ésta por no agotamiento del requisito de constitución en renuencia respecto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio 17 Sobre este punto, la jurisprudencia producida por el Consejo de Estado al resolver diferentes acciones de cumplimiento es ilustrativa de la manera como se ha reservado la acción de cumplimiento para asegurar la protección de derechos indiscutibles a los particulares, ordenando a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

A título de ejemplo pueden citarse las sentencias proferidas en los procesos ACU-120 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque, 22 de enero de 1998. En esta oportunidad se afirmó que, “para perseguir el pago de las cesantías el actor cuenta con otro instrumento de defensa judicial” distinto a la acción de cumplimiento.

En el mismo sentido, también puede consultarse el fallo ACU 126 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección "A", Consejero Ponente: Dolly Pedraza De Arenas, 29 de enero de 1998. En esta oportunidad el Consejo desestimó la acción de cumplimiento planteada por el actor, pues pretendía que se ordenara al Centro de Rehabilitación integral de Boyacá “reconocer y pagar la prima técnica a la que tiene derecho”, conflicto que corresponde dirimir a la jurisdicción contencioso administrativa por la vía pertinente.

En el mismo sentido, pueden consultarse, también a título ilustrativo, los procesos ACU 558 (sentencia del 20 de febrero de 1998 C.P. Mariela Vega de Herrera), ACU 589 (sentencia del 25 de febrero de 1999 C.P. Juan de Dios Montes Hernández) y ACU 868 (sentencia del 9 de septiembre de 1999 C.P. Olga Inés Navarrete Barrero). 18 Sentencia ACU-141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 13 de febrero de 1998, Consejero Ponente: Delio Gómez Leyva.

Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Tierras, Agencia de Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y declarar la improcedencia de la acción, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este fallo, en relación con el departamento de Boyacá, el municipio de Tota y la Agencia Nacional de Minería. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 30 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró improcedente la acción de cumplimiento.

SEGUNDO: RECHAZAR la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta sentencia respecto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Tierras, Agencia de Desarrollo Rural y la Corporación Autónoma Regional de Boyacá porque no se acreditó el requisito de constitución en renuencia.

TERCERO: DECLARAR improcedente la acción de cumplimiento, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este fallo, en relación con el departamento de Boyacá, el municipio de Tota y la Agencia Nacional de Minería.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

QUINTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Aclara el voto Magistrado Demandante: Flor María Martínez Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Rad: 15001-23-33-000-2025-00206-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx