Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho.
Demandado: Fabio Valencia Cossio. Referencia: Medio de control de repetición – Única instancia. Tema 1: Pretensión de repetición. Subtema 1.1. Aplicación de la presunción de dolo prevista en el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001. Subtema 1.2. Ausencia de acreditación del elemento subjetivo. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en lo decidido en el acta de sesión número 15 del 5 de mayo de 20051, procede a resolver, en única instancia, la demanda que en ejercicio del medio de control de repetición formuló la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho en contra del señor Fabio Valencia Cossio, que fue admitida por auto del nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015)2.
I. SÍNTESIS El señor Fabio Valencia Cossio, como ministro de justicia y del derecho, expidió la resolución número 1417 de 2009, a través de la cual declaró insubsistente el nombramiento de Blanca Aydee Rodríguez en el cargo de secretario ejecutivo, código 4212, grado 26 del despacho del ministro, motivo por el que esta última presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminó con sentencia favorable a sus pretensiones.
Como la entidad asumió la condena, pretende que la suma pagada sea reembolsada por el ex funcionario, al que le atribuye un actuar doloso. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda El Ministerio de Justicia y del Derecho, en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda el diecinueve (19) de diciembre de dos mil catorce (2014)3, con la pretensión de que el señor Fabio Valencia Cossio, en su condición de ex ministro de justicia y del derecho, sea declarado patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a esa entidad con la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, en sentencia del 1 En la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrían fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. 2 Folio 131 a 134. 3 Folio 1 a 128A.
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 2 dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013), proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral radicado bajo el núm. 11001-33-31- 007-2009-00448-01, iniciado por Blanca Aydee Rodríguez Rojas y, en consecuencia, se le condene al pago de ciento setenta y siete millones trescientos noventa y dos mil cuarenta pesos m/cte.
($177.392.040), suma de dinero que el ente ministerial debió pagar a la señora Rodríguez Rojas en cumplimiento de la aludida orden judicial. Como fundamento de sus pretensiones, la demandante argumentó que: 2.1.1. Los testimonios rendidos por Carolina Roncancio Giraldo, María Cristina Peña de Bautista, Jairo Becerra Frade y Fernando Márquez Díaz dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, permiten denotar no solo las calidades personales y profesionales de la señora Aydee Rodríguez Rojas sino, además, el maltrato del que era objeto por parte del ex ministro Fabio Valencia Cossio. 2.1.2.
El señor Fabio Valencia Cossio mantuvo alejada a Blanca Aydee de sus funciones, pues le impidió el acceso al despacho ministerial y bloqueó con ella cualquier comunicación. Adicionalmente, le otorgó vacaciones y disfrute de compensatorios desde el veintitrés (23) de febrero hasta el diecisiete (17) de junio de 2009 y, cuando se reintegró, fue trasladada a la Dirección de Política de Lucha contra las Drogas y Actividades Relacionadas, “donde laboró sólo seis (6) días, puesto que el veintiséis (26) de junio de dos mil nueve (2009) le fue notificada la resolución número 1844 de veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009), por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento que le había efectuado en el cargo de secretario ejecutivo, código 4212, grado 26 del despacho del Ministro (sic)”. 2.1.3.
Según las consideraciones expuestas en la sentencia condenatoria, “(…) cuando una persona ha entregado su dedicación, capacidad y responsabilidad para el buen desempeño de la función que le fue encomendada durante más de 17 años, y de otro lado no se observa que sus condiciones se hayan mermado o deteriorado, sino todo lo contrario, es decir, que está mejor preparada que nunca para cumplir su cometido, es lógico concluir que la administración ha desatendido las razones del buen servicio al removerla y por ende, ha incurrido en un vicio de abuso o desviación de poder”; por lo que de acuerdo con esa decisión, el aquí demandado, al expedir el acto de insubsistencia declarado nulo, incurrió en la presunción de dolo prevista en el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001, esto, por haber obrado con desviación de poder. 2.2.
Posición del demandado El señor Fabio Valencia Cossio contestó la demanda, con escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas4. Propuso como excepciones previas las que denominó indebida representación por insuficiencia de poder, porque, en su criterio, el mandato otorgado por el Ministerio de Justicia y del Derecho para presentar la demanda era insuficiente al no identificarse en él la sentencia por cuyo pago se ejerció el medio de control de repetición, y carencia de acreditación de uno de los requisitos de procedibilidad previstos en la Ley 909 de 2004, por considerar que con la demanda se omitió aportar copia del acta del comité de conciliación. Argumentó que no había lugar a la configuración de la presunción de dolo a que se hizo referencia en la demanda.
Primero, porque las declaraciones rendidas en el 4 Folio 152 a 173. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 3 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por Marina Ederlinda Segura Sáenz, Viviana Manrique Zuluaga y María del Pilar Serrano Buendía y, los archivos del Comité de Convivencia Laboral del Ministerio de Justicia y del Derecho, en ningún modo daban cuenta de queja o denuncia alguna de persecución o acoso laboral formulada por la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas en contra del señor Fabio Valencia Cossio.
Segundo, por cuanto mediante resolución número 3639 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), se le reconoció a Blanca Aydee Rodríguez el disfrute de cuarenta y siete (47) días de descanso compensatorio por horas extras laboradas, pero dicho reconocimiento no fue parte de una persecución laboral en su contra, sino que correspondió al goce de un derecho personalísimo de la trabajadora que buscaba reducir además el enorme pasivo vacacional de la entidad, máxime cuando ese acto administrativo fue expedido para treinta y siete (37) funcionarios y la demandante en sede de nulidad disfrutó de ese descanso compensatorio por solicitud propia, desde el dieciséis (16) de marzo hasta el veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009).
Incluso, porque la decisión de concederle, mediante resolución número 1336 del catorce (14) de mayo de dos mil nueve (2009), el disfrute de vacaciones a partir del veintisiete (27) de mayo y hasta el diecisiete (17) de junio de aquella anualidad, fue adoptada a solicitud expresa de la señora Rodríguez Rojas. Tercero, porque la declaración de insubsistencia de la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas obedeció al ejercicio de la facultad discrecional prevista en los Decretos 1950 de 1973 y 1679 de 1991, tanto como en la Ley 909 de 20045, para nombrar “en un cargo de confianza” a una persona que, con el desempeño provisional del cargo, se ganó “por entero su preferencia”.
En su criterio, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca no adelantó como era debido el examen necesario para determinar si, con la expedición de la resolución número 1844 del veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009), por medio de la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas, se incurrió o no en una desviación de poder, por haber obrado el agente con una finalidad distinta al interés público o perseguir un fin de interés público ajeno al que la ley imponía perseguir.
Cuarto, porque la capacitación técnica de Blanca Rodríguez no correspondía a las labores de una secretaría ejecutiva del despacho de un ministro de Estado y porque, además, luego de conocer el profesionalismo del trabajo ejecutivo de la señora Sol Esmeralda Sánchez Ávila, quien le fue asignada para reemplazar la vacancia temporal de Blanca Aydee en el disfrute de sus descansos compensatorios y 5 Decreto 1950 de 1973.
Artículo 107. “En cualquier momento podrá declararse insubsistente un nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de acuerdo con la facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente sus empleados”. // Decreto 1679 de 1991. Artículo 1°. “Delégase en los Ministros y Jefes de Departamento Administrativo, las funciones de declarar y proveer las vacancias definitivas de los empleos nacionales que se produzcan en sus Ministerios y Departamentos Administrativos, con excepción de los cargos de Viceministro, Subjefe de Departamento Administrativo, Consejero y Secretario Privado del Presidente de la República, Secretario y Subsecretario de la Presidencia de la República;
Secretario General de Ministerios y Departamentos Administrativos; Superintendente, Superintendente delegado; Gerente, Director o Presidente de Establecimiento Público y Empresas Industriales y Comerciales del Estado; agentes, representantes y suplentes del Presidente y de la Nación en entidades descentralizadas y en juntas o consejos directivos de dichas entidades;
Agentes Diplomáticos y Consulares; jefes y oficiales del Ejército, Armada, Fuerza Aérea y Policía Nacional”. // Ley 909 de 2004. Artículo 5°. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepción de: (…) 2. Los de libre nombramiento y remoción que correspondan a uno de los siguientes criterios: (…) b) Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan asignadas funciones de asesoría institucional, asistenciales o de apoyo, que estén al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos así: En la Administración Central del Nivel Nacional: Ministro;
(…). Artículo 41. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción”. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 4 vacaciones, quedó satisfecho con su desempeño, más aún, cuando se trataba de una trabajadora que fue reconocida como la mejor funcionaria de libre nombramiento y remoción del periodo comprendido entre el primero (1°) de febrero de dos mil diez (2010) al treinta y uno (31) de enero de dos mil once (2011) y como la mejor funcionaria del nivel asistencial.
Quinto, porque aun cuando imprimió su firma en la resolución posteriormente declarada nula, lo hizo amparado en las disposiciones legales antes citadas tanto como en el procedimiento interno para la terminación de las relaciones laborales, lo que en su criterio permitía reafirmar la legalidad del acto de insubsistencia y la ausencia de dolo en su actuar, “toda vez que de haberse encontrado por parte del Grupo de Gestión Humana y/o del Director Jurídico y/o de la Secretaría General asomo alguno de ilegalidad en la formación del acto administrativo que culminó con la expedición de la Resolución No. 1844 de 2009, así lo habrían advertido y no lo habrían elaborado, revisado y aprobado, como lo hicieron en la seguridad de su legalidad formal y sustancial”, por lo que suscribió dicho acto con la “presunción de buena fe, confianza legítima e íntima seguridad jurídica”. 2.3.
La audiencia inicial Agotado el trámite correspondiente, esta Corporación celebró los días siete (7) de julio de dos mil dieciséis (2016) y trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017), la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)6, diligencia en la que, luego de verificada la asistencia de los intervinientes, se puso de presente la inexistencia de vicio de nulidad o irregularidad que invalidara lo actuado.
Posteriormente, el magistrado sustanciador desestimó las excepciones previas propuestas por el demandado en la contestación de la demanda por considerar que, de una lectura conjunta del poder y del escrito de demanda podían identificarse con claridad los elementos necesarios que identificaban el asunto para el cual se había conferido el mandato a la apoderada judicial del Ministerio de Justicia y del Derecho y que, el acta del comité de conciliación de la entidad pública donde se conceptuara favorablemente sobre la procedencia de la acción no podía ser considerada como presupuesto anterior que condujera al rechazo de la demanda o a su ineptitud, pues el legislador en ningún momento lo dotó como condición para el ejercicio del medio de control de repetición. Luego, se procedió a la fijación del litigio, etapa en la cual se determinó que este estaría circunscrito a los cuatro (4) elementos de la pretensión de repetición, esto es: (i) la calidad de agente o ex agente del Estado del demandado;
(ii) la existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o cualquier otra forma de terminación del conflicto que generara obligación de pago a cargo de la entidad estatal; (iii) la prueba del pago efectivo realizado por la entidad demandante y (iv) la cualificación de la conducta del agente como dolosa o gravemente culposa.
Culminada esta etapa de la diligencia, se decretaron como pruebas aquellas que fueron aportadas y solicitadas tanto en la demanda como en su contestación. También se decretaron de oficio los antecedentes administrativos y estudios que fundamentaron los actos de esa naturaleza y que dieron origen a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, así como el manual de funciones correspondiente al cargo de secretario ejecutivo del despacho del ministro de justicia y del derecho.
Igual 6 Acta de la audiencia con su correspondiente registro de audio obra a folios 185 a 188 y 205 a 208A. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 5 decreto se hizo respecto del escrito de petición radicado en el Ministerio de Justicia y del Derecho por el apoderado del señor Fabio Valencia Cossio y de los fallos de primera y segunda instancia proferidos en el marco de la acción de tutela presentada contra la decisión que dio lugar a la demanda de repetición. 2.4.
La audiencia de pruebas Los días veintiocho (28) de agosto, veintinueve (29) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) y veintinueve (29) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), tuvo lugar la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)7, en la que, se recepcionaron los testimonios de Carolina Roncancio Giraldo y Jairo Becerra Frade –solicitados por la parte demandante– y de Viviana Manrique Zuluaga, Jorge Alberto García Calume, Marina Ederlinda Segura Saénz y María del Pilar Serrano Buendía – que fueron solicitados por el demandado–. 2.5.
Manifestación y aceptación de impedimento A través de escrito del veintiséis (26) de abril de dos mil diecinueve (2019)8, el consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales manifestó que se encontraba incurso en la causal de impedimento contemplada en el artículo 141.12 del Código General del Proceso (CGP), esto es, por haber participado, como Procurador Primero Delegado ante esta Corporación, en “una serie de audiencias que se adelantaron en sede de segunda instancia”.
Esta solicitud de impedimento fue declarada fundada, mediante auto del Despacho del consejero sustanciador del veintinueve (29) de julio de ese mismo año9. 2.6. Los alegatos de conclusión Por auto del veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021)10, se corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto de fondo.
Así lo hizo el demandado, quien aludió a los argumentos planteados en su escrito de contestación tanto como a la ausencia de prueba en el expediente demostrativa de desviación de poder11. El extremo demandante, por su parte, reiteró los argumentos expuestos en la demanda y destacó que las pruebas recaudadas en el plenario permitían demostrar la responsabilidad personal del señor Fabio Valencia Cossio como ministro del interior y de justicia12.
El Ministerio Público, a través del Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, rindió concepto de fondo en el que solicitó denegar las pretensiones de la demanda, comoquiera que las pruebas arrimadas al proceso en ningún modo acreditaban la actuación dolosa del demandado en la expedición del acto declarado nulo y, menos aún, su intención deliberada de producir daño. Además, porque siguiendo los lineamientos expuestos por la Corte Constitucional en sentencia SU 324 de 2020, no era posible extrapolar al juicio de repetición los argumentos que condujeron a la declaración de nulidad de la resolución de insubsistencia, en tanto la 7 Acta de la audiencia junto con su correspondiente registro en medio magnético obra a folios 317 a 327, 380 a 384 y 409 a 411. 8 Folio 425. 9 Folio 427 a 428. 10 Índice 90 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 11 Índice 94 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 12 Índice 96 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 6 responsabilidad de la administración en la expedición de un acto administrativo difería del análisis que debía hacer el juez en el marco de la acción de reembolso13. III. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el objeto al que quedó circunscrita la litis, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, y al oportuno ejercicio que del medio de control hizo la parte demandante, presupuestos de la sentencia que fueron estudiados y definidos por el Despacho sustanciador con el auto admisorio de la demanda, de fecha nueve (9) de febrero de dos mil quince (2015), que no fue reprochado por ninguno de los extremos del litigio14.
La decisión que en este proceso de única instancia se adopte tendrá tal alcance respecto del Ministerio de Justicia y del Derecho, quien está legitimado en la causa por activa, por ser el ente de derecho público que realizó el pago de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013), pues así se desprende de la certificación expedida el doce (12) de septiembre de dos mil catorce (2014) por el coordinador del grupo de gestión financiera y contable de la referida entidad ministerial15.
Ya en lo que atañe al extremo demandado, el señor Fabio Valencia Cossio se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues se demostró que para el momento de los hechos que dieron lugar al pago de la condena fungía como ministro de justicia y del derecho y que, en tal calidad, expidió la resolución número 1844 de veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009), por medio de la cual declaró insubsistente el nombramiento efectuado a Blanca Aydee Rodríguez en el cargo de secretario ejecutivo, código 4212, grado 26, del despacho del ministro de justicia y del derecho, lo que se demuestra con la constancia suscrita el dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014) por la subdirectora de gestión humana del Ministerio del Interior16 y con la copia el acto administrativo de insubsistencia allegado a este contencioso de repetición17. 3.1.
En relación con los elementos de la pretensión de repetición frente a los cuales quedó circunscrito el litigio en la audiencia inicial 3.1.1. La calidad de agente o ex agente del Estado del demandado La constancia expedida por la subdirectora de gestión humana del Ministerio del Interior, el dieciocho (18) de septiembre de dos mil catorce (2014)18 –a la que se aludió en acápite previo de este proveído–, da cuenta que el señor Fabio Valencia Cossio desempeñó el cargo de ministro del interior y de justicia desde el veintiséis (26) de junio de dos mil ocho (2008) hasta el seis (6) de agosto de dos mil diez (2010), con lo que se tiene acreditada su condición de ex agente del Estado para la época en que adoptó la decisión administrativa que dio lugar a la condena objeto de la pretensión de reembolso. 3.1.2.
Existencia de una condena judicial, conciliación, transacción o cualquier otra forma de terminación del conflicto generadora de obligación de pago a cargo de la entidad estatal 13 Índice 97 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 14 Folio 131 a 134. 15 Folio 123 a 126. 16 Folio 128. 17 Folio 52. 18 Folio 128. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 7 La existencia de una condena judicial impuesta a la cartera ministerial demandada, como requisito para la prosperidad del medio de control que ocupa en esta oportunidad la atención de la Sala, se encuentra acreditada, pues al proceso se allegó la sentencia proferida por la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013)19, que declaró la nulidad de la resolución número 1844 del veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009) y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Ministerios del Interior – de Justicia y del Derecho – a reintegrar a Blanca Aydee Rodríguez Rojas al cargo de secretario ejecutivo del despacho del ministro, con el consecuente pago de los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, desde la fecha de su desvinculación y hasta el momento de su reintegro efectivo. 3.1.3.
La prueba del pago efectivo realizado por la entidad demandante Para efectos de acreditar el pago de la suma cuyo reembolso es pretendido, derivada de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013), el órgano demandante allegó al expediente, de manera oportuna y regular, los siguientes documentos: 3.1.3.1.
Copia de la resolución número 0721 del siete (7) de noviembre de dos mil trece (2013), con la que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en cumplimiento de orden judicial, reintegró a la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas en el cargo de secretaria ejecutiva, código 4212, grado 26, del despacho del ministro de justicia y del derecho20. 3.1.3.2.
Copia de la resolución número 0779 del cinco (5) de diciembre de dos mil trece (2013), por la que el Ministerio de Justicia y del Derecho, en cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013)21, ordenó el pago de la suma de ciento setenta y siete millones trescientos noventa y dos mil cuarenta pesos m/cte.
($177.392.040), así: (i) Al Fondo Nacional del Ahorro, la suma de ocho millones setecientos cuarenta y cuatro mil novecientos ochenta y seis pesos m/cte. ($8.744.986), por concepto de cesantías. (ii) A ALIANSALUD EPS, la suma de trece millones ochenta y siete mil doscientos pesos m/cte. ($13.087.200). (iii) A COLPENSIONES, la suma de dieciséis millones setecientos cuarenta y nueve mil trescientos pesos m/cte.
($16.749.300). (iv) Al apoderado judicial de la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas, la suma de veintisiete millones setecientos sesenta y dos mil ciento once pesos m/cte. ($27.762.111). (v) A la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas, el equivalente a ciento once millones cuarenta y ocho mil cuatrocientos cuarenta y tres pesos m/cte. ($111.048.443). 19 Folio 56 a 93. 20 Folio 94 a 95. 21 Folio 96 a 100.
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 8 3.1.3.3. Oficio expedido el doce (12) de febrero de dos mil catorce (2014) por el coordinador del grupo de gestión financiera y contable del Ministerio de Justicia y del Derecho, en el que se realiza el reporte de pagos –sentencias y conciliaciones–de la resolución número 0779 de 201322, y en cual se adjuntan los siguientes documentos: 3.1.3.3.1.
Orden de pago no presupuestal del SIIF Nación número 319266813 del nueve (09) de diciembre de dos mil trece (2013), a favor del Fondo Nacional del Ahorro, por un valor de ocho millones setecientos cuarenta y cuatro mil novecientos ochenta y seis pesos m/cte. ($8.744.986)23. 3.1.3.3.2. Certificación de pagos del cinco (5) de febrero de dos mil catorce (2014), en la que se especifica que el Ministerio de Justicia y del Derecho canceló, el treinta (30) de diciembre de dos mil trece (2013), los aportes a seguridad social por el periodo comprendido desde junio de 2009 hasta noviembre de 2013, por valor de trece millones ochenta y siete mil doscientos pesos m/cte.
($13.087.200), para salud, y dieciséis millones setecientos cuarenta y nueve mil trescientos pesos m/cte. ($16.749.300), para pensión24. 3.1.3.3.3. Orden de pago no presupuestal de gastos número 319248413 del nueve (9) de diciembre de dos mil trece (2013), por la suma de veintisiete millones setecientos sesenta y dos mil ciento once pesos m/cte.
($27.762.111), en favor del apoderado judicial de la señora Rodríguez Rojas25. 3.1.3.3.4. Orden de pago presupuestal de gastos número 316569713 del cinco (5) de diciembre de dos mil trece (2013), emitida con fundamento en la resolución número 0779 de 2013, con la que se realizó transferencia el seis (6) de ese mes y año, por la suma de ciento diez millones setenta y seis mil ciento setenta y dos pesos m/cte.
($110.076.172), en favor de Blanca Aydee Rodríguez Rojas, teniendo en cuenta que se efectuó un descuento por concepto de rendimientos financieros por valor de novecientos setenta y dos mil doscientos setenta y un pesos m/cte. ($972.271) a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN–26. 3.1.3.4.Certificación expedida el doce (12) de septiembre dos mil catorce (2014) por el coordinador del grupo de gestión financiera y contable del Ministerio de Justicia y del Derecho, en la que se indicó que la resolución número 0779 del cinco (5) de diciembre de dos mil trece (2013) contó con el certificado de disponibilidad presupuestal número 34313 y con el certificado de registro presupuestal de compromiso número 168713 de esta última fecha, por valor de ciento setenta y siete millones trescientos noventa y dos mil cuarenta pesos m/cte.
($177.392.040)27. Además, que “los pagos realizados con cargo al contrato en mención” lo fueron por el valor antes aludido, de la siguiente manera: BLANCA AYDEE RODRÍGUEZ ROJAS $110.076.172 UAE DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES $972.271 22 Folio 101. 23 Folio 102. 24 Folio 103 a 116. 25 Folio 117. 26 Folio 118. 27 Folio 123 a 126.
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 9 ALIANSALUD EPS S.A. Y/O ALIANSALUD EPS Y/O ALIANSALUD EPS S.A. Y/O ALIANSAL $13.087.200 ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES $16.749.300 FONDO NACIONAL DEL AHORRO $8.744.986 JOSÉ LUIS RODRÍGUEZ LINARES (ABOGADO APODERADO) $27.762.111 TOTAL $177.392.040 Los documentos referidos acreditan el pago de la suma efectivamente cancelada por el organismo demandante con ocasión de la condena impuesta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sustento de la pretensión de reembolso, porque se trata de documentos públicos que contienen y reflejan la voluntad de la administración de dar cumplimiento a la condena judicial impuesta en su contra, acreditan el nombre del beneficiario, la fuente de la obligación, la entidad bancaria y el número de cuenta del beneficiario, la suma de dinero pagada y la fecha en que se realizó el pago.
Además, se presumen auténticos, pues existe certeza de que fueron suscritos por funcionario público en ejercicio de sus funciones28. 3.1.4. Consideraciones relativas a la conducta del agente estatal 3.1.4.1. Para abordar el análisis de la conducta del agente público en el marco de este proceso de reembolso, ha de tenerse en consideración que, como los hechos que sustentaron la condena en contra del Ministerio de Justicia y del Derecho ocurrieron el veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009) —cuando el señor Fabio Valencia Cossio, en su condición de ministro del interior y de justicia, expidió la Resolución número 1844, en la que declaró insubsistente el nombramiento de Blanca Aydee Rodríguez en el cargo de secretario ejecutivo, código 4212, grado 26, del despacho del ministro—; la Ley 678 de 2001 resulta aplicable a los aspectos sustanciales de este asunto.
Por tanto, se aplican las presunciones previstas, en este caso, en el artículo 5° de esa ley, que califican la conducta del agente como dolosa. Estas presunciones son legales, es decir, admiten prueba en contrario y, con ellas, el legislador buscó efectivizar el ejercicio de la acción o medio de control de repetición, en la medida que a la entidad estatal, al formular la respectiva demanda, le corresponde acreditar solamente el supuesto fáctico en el que se fundamenta la presunción que se invoca para que esta opere, y el demandado tiene el deber de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, lo cual quedó, a su vez, plasmado en la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 678 de 200129.
Corresponde entonces verificar, sí el supuesto fáctico presentado por la demandante se halla configurado, esto es, que la causa para la imposición de la condena ocurrió como consecuencia de la actuación dolosa del demandado Fabio Valencia Cossio, al expedir la resolución número 1844 de veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009) 28 Código General del Proceso (CGP).
Artículo 243. “(…) Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención”. // Artículo 244. “Documento auténtico. Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuye el documento.
Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o copia (…) se presumen auténtico, mientras no hayan sido tachados de falsos o desconocidos, según el caso.”. 29 Corte Constitucional, Sala Plena, C 374 /02, sentencia del 14 de mayo de 2002, expedientes acumulados D- 3756, D-3757 y D-3763. En el fallo se cita la ponencia para primer debate en el Senado de la República.
Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 10 con desviación de poder; aspecto al que se delimitará el análisis de la Sala, comoquiera que, fue este el calificativo conductual atribuido al entonces ministro para la prosperidad del medio de control. 3.1.4.2.
Para sustentar el supuesto fáctico de la presunción de dolo, la parte demandante afirmó que el señor Fabio Valencia Cossio otorgó vacaciones y el disfrute de compensatorios a la señora Blanca Aydee Rodríguez, desde el veintitrés (23) de febrero hasta el diecisiete (17) de junio de 2009, hecho que en apoyo de la sentencia condenatoria consideró como un indicio de animadversión para alejar a la entonces trabajadora de las labores propias de su cargo como secretaria ejecutiva, pues así fue expuesto en las consideraciones de aquella determinación. La animadversión por alejar a aquella empleada de sus funciones condujo también a la nulidad del acto administrativo de insubsistencia, hecho indicador que da lugar a configurar la “presunción” de dolo prevista en el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001.
Este criterio ata al juez de la repetición, porque siguiendo el derrotero trazado por esta Sección del Consejo de Estado30, las sentencias del proceso contencioso administrativo se convierten, por mandato de la ley, en piezas procesales determinantes para establecer la responsabilidad patrimonial del ex servidor público, y el demandado tiene entonces el deber de desvirtuar ese hecho con el fin de eximirse, como se dijo, de responsabilidad31.
Con el fin de desvirtuar el hecho deducido a partir de la sentencia condenatoria, el señor Fabio Valencia Cossio aseguró, en su escrito de contestación, que no había lugar a la configuración de la presunción de dolo que le era atribuida. Esto, porque el reconocimiento de vacaciones y compensatorios no obedeció a una persecución laboral en contra de su funcionaria, pues incluso esta disfruto de ese descanso para el periodo comprendido entre el dieciséis (16) de marzo y el veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009), por solicitud propia.
Y con el fin de respaldar su exculpación, solicitó en este proceso los testimonios de Jorge Alberto García Calume, Marina Ederlinda Segura Sáenz y María del Pilar Serrano Buendía, los que efectivamente fueron practicados en el marco de la audiencia de pruebas celebrada el veintiocho (28) de agosto de dos mil diecisiete (2017)32. Fue en esa diligencia, en la que el señor García Calume –quien se desempeñó como director jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia para la fecha de los hechos–, aseguró haber efectuado el análisis integral de validez del acto administrativo de insubsistencia. La señora Marina Ederlinda Segura –quien manifestó haberse desempeñado para la época de los hechos como coordinadora de talento humano de esa cartera ministerial–, al punto, dijo recordar que la señora Blanca Aydee “solicitó unas vacaciones, posteriormente solicitó unos compensatorios”, y que “dentro de una política que se trazó por la administración”, recordaba “que había un pasivo bastante alto de vacaciones, entonces algunas se concedieron de oficio y otras fueron a petición de los funcionarios”, por lo que se hizo un “barrido general para otorgar unos periodos de vacaciones”.
Y, a su vez, María del Pilar Serrano –quien dijo haberse desempeñado para aquella época como secretaria general del Ministerio del interior y 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencias del 29 de mayo del 2014 y 29 de abril de 2019, exps. 40755 y 50695. 31 La aducción en el proceso de repetición, del fallo condenatorio contra el Estado por la declaración de nulidad de un acto administrativo, permite que en la actividad probatoria del demandado, pese a que se señale que hubo una desviación de poder, por ejemplo, éste pueda acreditar en ejercicio del derecho al debido proceso y de defensa que su conducta no lo fue a título de dolo o culpa grave y, por consiguiente, probar la falta de responsabilidad patrimonial.
Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de febrero de 2011, exp. 34816. 32 Apartado 2.4. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 11 de Justicia–, en su relato, recordó que “cuando llegó al ministerio como secretaria general hubo un llamado de atención por parte de la oficina de control interno que había un pasivo vacacional muy alto, por lo que se decidió con el ministro valencia (sic) de sacar a todo el mundo a vacaciones en grupos”, labor para la cual dijo haber efectuado una revisión de las “personas que hubiera o que tuvieran perfil para estarlas trasladando mientras se había una vacancia temporal de vacaciones”.
Es más, informó que cuando Blanca Aydee iba a regresar de sus vacaciones, “ella también tuvo un permiso, una licencia o unos días que se le debían que ella también los solicitó y también se le otorgaron”. Los anteriores testimonios, aun cuando dan cuenta de las razones de la ciencia de su dicho y muestran un relato claro, espontaneo y coherente, provienen de funcionarios que para la época de los hechos se hallaban vinculados con el ente demandante, condición que puede afectar su imparcialidad y, con ello, su credibilidad, lo que los hace sospechosos de acuerdo con el artículo 211 del Código General del Proceso (CGP)33.
Estas circunstancias que —según la norma ejusdem— deben ser apreciadas por el juez en la sentencia, en cada caso, imponen una valoración más rigurosa de aquellas declaraciones en conjunto con las demás pruebas practicadas, como lo ha considerado la Sala34, a lo cual se procede. En efecto, a este proceso de repetición se aportó, junto con la demanda, copia de la resolución número 3639 del cinco (5) de diciembre de dos mil ocho (2008), por la cual se le reconoció a la señora Blanca Aydee Rodríguez –secretario ejecutivo del Despacho del ministro–, el disfrute de cuarenta y siete (47) días compensatorios por horas extras adicionales a las que presupuestalmente se cancelaron, correspondientes a los meses de enero a noviembre de 200835.
También, se demostró que mediante resolución número 3735 del veintiuno (21) de diciembre de dos mil siete (2007), se aplazó el disfrute de vacaciones por el periodo comprendido del dos (02) de septiembre de dos mil seis (2006) al primero (1°) de septiembre de dos mil siete (2007), a la señora Blanca Aydee Rodríguez Rojas, secretario ejecutivo, código 4212, grado 26, del Despacho del ministro, quedándole pendiente por disfrutar quince (15) días hábiles de vacaciones, por lo que ante la solicitud elevada por la trabajadora para disfrutar de esos días a partir del veintitrés (23) de febrero de dos mil nueve (2009), la entonces coordinadora del grupo de gestión humana del Ministerio del Interior y de Justicia, Marina Ederlinda Segura Saénz, con resolución número 0293 del seis (6) de febrero de dos mil nueve (2009), procedió a su autorización hasta el trece (13) de marzo de dos mil nueve (2009)36.
Se acreditó que, con resolución número 0654 del doce (12) de marzo de dos mil nueve (2009), la coordinadora del grupo de gestión humana del Ministerio del Interior y de Justicia concedió, de oficio, vacaciones a Blanca Aydee Rodríguez, a partir del dieciséis (16) de marzo hasta el seis (6) de abril de dos mil nueve (2009)37. Incluso, que con oficio del dieciséis (16) de marzo de dos mil nueve (2009), Blanca Aydee Rodríguez Rojas le solicitó a la coordinadora del grupo de gestión humana realizar el trámite correspondiente para autorizar el disfrute de los cuarenta y siete (47) días 33 CGP “Artículo 211.
Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda.
El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso”. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 27 de abril de 2020, exp. 29770; y del 11 de noviembre de 2020, entre otras. 35 Folio 28 a 37. 36 Folio 38 a 39. 37 Folio 40 a 41. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 12 compensatorios concedidos mediante resolución número 3639 de 2008, a partir del dieciséis (16) de marzo y hasta el veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009)38.
Es más, se probó en este expediente que, con resolución número 0691 del dieciséis (16) de marzo de dos mil nueve (2009), la señora Marina Ederlinda Segura revocó en todas sus partes la resolución 0654 de 2009 –que había concedido a Blanca Aydee el disfrute de vacaciones del dos (2) de septiembre de dos mil siete (2007) al primero (1°) de septiembre de dos mil ocho (2008)–, porque no “sería posible realizar el pago de las aludidas vacaciones con anterioridad a su disfrute”39.
Además, que con memorando del dieciséis (16) de marzo de dos mil nueve (2009), la entonces coordinadora del grupo de gestión humana le informó a Blanca Aydee Rodríguez que, en “atención a su solicitud de descanso compensatorio”, y “previo el Vo. Bo. Del señor Ministro”, se autorizaba el disfrute de cuarenta y siete (47) días de descanso compensatorio que le habían sido reconocidos mediante resolución número 3639 de 2008, a partir del dieciséis (16) de marzo y hasta el veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009)40.
Y que, por resolución número 1316 del catorce (14) de mayo de dos mil nueve (2009), la coordinadora del grupo de gestión humana del Ministerio del Interior y de Justicia autorizó a Blanca Aydee Rodríguez el disfrute de quince (15) días hábiles de vacaciones a partir del veintisiete (27) de mayo hasta el diecisiete (17) de junio de dos mil nueve (2009)41.
El análisis conjunto de las pruebas antes mencionadas permite derruir el supuesto de hecho de la presunción de dolo, que la parte demandante hizo consistir en la animadversión del entonces ministro para alejar a la señora Rodríguez Rojas de las funciones propias de su cargo, por la concesión de un derecho y de días de descanso compensatorios.
Primero, porque quien autorizó o concedió el disfrute de las vacaciones, o días de descanso compensatorio a la demandante en sede de nulidad, fue la coordinadora del grupo de talento humano de la entidad ministerial, esto es, una persona diferente a quien hoy es demandado en este proceso de reembolso. Segundo, porque aún si se quisiera atribuir esa calificación de la conducta a una actuación del señor ministro, los días de vacaciones para el periodo del veintitrés (23) de febrero al trece (13) de marzo de dos mil nueve (2009), tanto como los días de descanso compensatorio del dieciséis (16) de marzo al veintiséis (26) de mayo, lejos de concebirse como una práctica ajena a las finalidades del servicio público, fueron otorgados pero a solicitud de la trabajadora, como así lo ratificaron los dichos de Marina Ederlinda Segura y María del Pilar Serrano en el marco de la audiencia de pruebas.
Tercero, porque estos testimonios corroboran que los días de vacaciones concedidos de oficio fueron producto de una política de la administración tendiente a sanear el pasivo vacacional de la entidad, de lo que incluso da cuenta el testimonio de la señora Carolina Roncancio Giraldo –solicitado por la parte demandante y rendido también en este contencioso de repetición–, quien al haber sido compañera de Blanca Aydee y funcionaria de ese ministerio, se refirió a los compensatorios y vacaciones como una práctica de saneamiento laboral, que no de carácter sancionatorio.
Inclusive, porque la revocación de la resolución 0654 de 2009, que había concedido el disfrute de un periodo de vacaciones a la entonces funcionaria del Despacho del ministro, fue expedida para garantizar las reglas presupuestales de la entidad, más no a modo de una práctica contraria a finalidades del buen servicio público, pues así se acredita del texto mismo de ese acto administrativo cuya legalidad se presume, por no obrar prueba en el expediente que acredite su anulación. 38 Folio 42. 39 Folio 43 a 44. 40 Folio 45. 41 Folio 46 a 49.
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 13 3.1.4.3. Al plenario fueron arrimados, como prueba trasladada del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los testimonios rendidos por Carolina Roncancio Giraldo, María Cristina Peña de Bautista, Jairo Becerra Frade y Fernando Márquez Díaz.
En efecto, Carolina Roncancio Giraldo en aquella atestación, manifestó haber sido compañera de trabajo de Blanca Aydee. En cuanto al trato, relató que el ministro “al principio fue muy cortés”, tanto él como sus asesores “pero después fueron cambiando, le mandó colocar cerradura a las puertas para ingreso a su Despacho, para lo cual teníamos que golpear, anunciarnos para poder ingresar, además era por intermedio de terceras personas, los mensajes que él nos quería hacer llegar, así como nosotros también para poder hablar con el tenia que ser por intermedio de terceras personas (sic)”.
Informó que “poco a poco el trato con él se fue distanciando, su trato era un poco displicente” y que, a Blanca la empezó a llamar con el sobrenombre de "Celia”, pero que Blanca “no le puso mucha atención a eso”. También, dijo que Blanca no presentó ninguna queja o informó a otra dependencia sobre el trato que recibía del ministro y que, cuando hablaban, tenían entendido que como secretarias se tenían que ajustar al temperamento del jefe que, aunque no les gustaba, tampoco consideraron que era “como para poner una queja”42.
María Cristina Peña de Bautista, quien dijo ser empleada del Ministerio del Interior y de Justicia y compañera de trabajo de Blanca Aydee, al ser preguntada por el trato que era dispensado a la señora Blanca por su jefe inmediato, contestó que “un sábado que nos tocó trabajar el le dijo” a ella “que ‘CELIA’ y yo le dije ‘Él porqué le dice así?’ me dijo que porque ella era de Neiva, entonces yo le dije ‘Pero por qué usted se deja decir así?, porque Ud.
No es perezosa ni despaciosa’ me respondió que no, que le decía así pero que ella no le ponía importancia a esas cosas (sic)”. El señor Jairo Becerra Frade –quien dijo laborar como conductor de ese ministerio–, en su atestación, precisó que no le constaba la existencia de trato distinto dispensado a Blanca Aydee por el ministro o los demás funcionarios del Despacho, porque hacía siete años y medio no trabajaba “en el círculo del Despacho”.
Igualmente, dijo que, en razón de su desempeño como conductor, en comisión, no podía precisar un trato diferencial del ministro en relación con aquella funcionaria. Aunque manifestó que la última vez que habló con Blanca Aydee esta le comentó que “se encontraba presionada por parte del ministro”, también dijo que esta no le explicó en qué consistía dicha presión43.
Y Fernando Márquez Díaz –quien dijo haber sido jefe y compañero de trabajo de Blanca Aydee en el Ministerio de Interior –, expuso que no le constaba la existencia de actos de persecución del ministro Valencia Cossio frente a Blanca Aydee, ni por sus funciones del cargo “ni estar vinculado al ministerio”44. Las anteriores declaraciones son susceptibles de valoración, pues siguiendo el derrotero trazado por el artículo 174 del Código General del Proceso (CGP), vigente para la fecha de presentación de la demanda, aquella prueba estuvo a disposición de las partes para que se surtiera el respectivo contradictorio, sin que aquella contra quien se adujo hubiere manifestado desacuerdo y, al margen de su ratificación, fueron solicitados por ambas partes en este contencioso de repetición. Empero, resultan insuficientes para acreditar el supuesto fáctico de la presunción de dolo a la que 42 Folios 95 a 98 cuaderno apelación sentencia proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 43 Folios 102 a 104 cuaderno apelación sentencia proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 44 Folios 127 a 130 cuaderno apelación sentencia proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 14 se aludió en la demanda, por el supuesto maltrato que del ministro recibió Blanca Aydee; lo que en este aspecto impide invertir o trasladar la carga de la prueba al extremo demandado. Nótese que las atestaciones de Jairo Becerra y Fernando Márquez refieren a las calidades personales y laborales de Blanca Aydee Rodríguez, pero se muestran inanes para denotar algún maltrato del ministro para con su subalterna y, menos aún, para acreditar alguna intención de alejar de sus funciones a la señora Rodríguez Rojas.
Si bien el primero relató que en su último encuentro con aquella funcionaria esta le comentó que se sentía presionada por su jefe, tampoco dio cuenta en que consistían dichas presiones, pues ni siquiera le habían sido contadas por quien supuestamente las padecía. La Sala no pasa por alto que los dichos ofrecidos por Carolina Roncancio Giraldo en el juicio de nulidad denotan contradicciones frente a aquellos que esta entregó en este proceso de repetición, lo que impide tener en forma cierta y unívoca su versión frente al trato ejercido por el nominador sobre la persona de Blanca Aydee Rodríguez, tanto como frente a la supuesta intención de mantenerla alejada de sus funciones, situaciones a las que se aludió en la demanda para dar cabida al supuesto de hecho de la presunción de dolo.
Véase que, en aquella oportunidad –la de nulidad–, cuando la deponente fue preguntada por el trato dispensado por su jefe, manifestó que el entonces ministro le mandó colocar cerradura a las puertas para ingreso a su Despacho, para lo cual tenían que golpear o anunciarnos para poder ingresar, pero en este contencioso, aseguró que esas medidas no podían calificarse como discriminatorias porque lo que cambió fue la forma de trabajar, “sobre todo cuando no tenían el mismo acceso para poder hablar con el jefe”.
Incluso, dijo no tener conocimiento de la manera como esas medidas podían relacionarse con la salida de Blanca Aydee Rodríguez. Es más, aunque en este contencioso la señora Roncancio Giraldo dio cuenta que de un momento a otro el señor Valencia Cossio empezó a apodar a Blanca como “Celia” –al igual que lo refirió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho junto con la señora María Cristina Peña–, lo cierto es que ni una ni otra versión dan cuenta de la manera en que dicha situación influyó en la terminación del vínculo laboral o, siquiera, en el traslado de la otrora demandante, pues véase que, la señora Peña de Bautista, en su relato, informó que Blanca no le ponía cuidado a esas cosas e, incluso, Carolina Roncancio afirmó que Blanca Aydee no le ponía mucha “atención a eso” y lo tomaba como algo normal, por lo que consideraron que ese llamado no era relevante “como para poner una queja”, de cuya existencia tampoco dieron cuenta en sus respectivos testimonios, pues ni siquiera tuvo conocimiento de algún tipo de problema o de malentendido dentro del despacho que diera lugar a ello. 3.1.4.4.
Sostiene además la entidad pública que el aquí demandado, al expedir el acto de insubsistencia declarado nulo, incurrió en la presunción de dolo prevista en el numeral 1° del artículo 5° de la Ley 678 de 2001, porque en la sentencia condenatoria proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil trece (2013), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que, “cuando una persona ha entregado su dedicación, capacidad y responsabilidad para el buen desempeño de la función que le fue encomendada durante más de diecisiete (17) años, y de otro lado no se observa que sus condiciones se hayan mermado o deteriorado, sino todo lo contrario, es decir, que está mejor preparada que nunca para cumplir su cometido”, era lógico concluir que la administración desatendió las razones del buen servicio al removerla y, con ello, incurrió en un vicio de abuso o desviación de poder.
En criterio del Tribunal, no Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 15 podía “entenderse que solamente los empleados amparados por un fuero legal (sindical, de carrera, de maternidad, etc.)”, tuvieran vocación de permanencia en su cargo, en tanto “una larga vida laboral dedicada a la buena y eficiente prestación del servicio público respalda[ban] también el derecho a la estabilidad”45.
A juicio de la Sala, la sola sentencia de condena –en los términos antes expuestos, con los cuales se pretende ahora sustentar la conducta atribuida al demandado– resulta insuficiente para acreditar el supuesto de hecho de la presunción, por desatención de razones del buen servicio en la expedición del acto declarado nulo. Primero, porque el hecho de que la demandante en sede de nulidad atendiera sus deberes y observara buena conducta, según lo ha sostenido la Sección Segunda de esta Corporación46, no le otorgaba fuero de estabilidad en el empleo, de modo que no era óbice para que el nominador dejara de ejercer la potestad de libre remoción del cargo o, para que, su ejercicio, implicara por ese solo hecho una conducta contraria al buen servicio público.
Esto, en atención a que es deber de todo servidor público “[c]umplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial”. Segundo, porque en atención a ese mismo derrotero47, la trayectoria laboral, así como las importantes y especiales responsabilidades que la trabajadora asumió en el ejercicio del cargo –de las cuales se da cuenta en los testimonios de Carolina Roncancio, María Cristina Peña de Bautista, Jairo Becerra Frade y Fernando Márquez Díaz, que en este proceso fueron arrimados como prueba trasladada– permiten exaltar la trayectoria laboral, profesional y eficiencia, pero, en ningún modo, dan cuenta de otros aspectos, tales como la confianza y la credibilidad que Blanca Aydee hubiera generado al nominador, cuya ausencia podía sí determinar la disponibilidad de su cargo, puesto que, en línea con lo expresado por la Corte Constitucional48, en los empleos de libre nombramiento y remoción, se hace necesario un grado de confianza mayor al que se predica de la función pública ordinaria, en razón de la trascendencia y grado de responsabilidad administrativa o política de las tareas encomendadas.
Tercero, porque el oficio recibido por la señora Blanca Aydee el día dieciocho (18) de junio de dos mil nueve (2009)49, en el que la entonces secretaria general del Ministerio del Interior y de Justicia le informó que a partir de esa fecha, apoyaría a la Dirección de Política de Lucha contra las Drogas y Actividades Relacionadas, desempeñando funciones propias de su cargo de secretario ejecutivo, código 4212, grado 26 del Despacho del ministro, tan solo da cuenta de una asignación de funciones en otra dependencia, sin que del contenido de ese solo oficio, o de los testimonios de María Cristina Peña o Carolina Roncancio, se pudiera desprender alguna actitud contraria a los fines del servicio público desplegada por el entonces ministro, por la adopción de esa determinación, que lleve a presumir el dolo en él nominador.
Cuarto, porque, en ese orden, si se acudiera al testimonio de María Cristina Peña – rendido en el contencioso de nulidad–, y a la atestación que Carolina Roncancio ofreció en este expediente de repetición, lo cierto es que la primera, además de referir el cúmulo de calidades profesionales de su entonces compañera de trabajo, aludió a 45 Folio 56 a 93. 46 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 28 de octubre de 2021, exp. 2016- 01773-01. 47 Ibid. 48 Corte Constitucional.
Sentencia C-553 de 2010. 49 Folio 50. Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 16 la ausencia de animadversión del entonces ministro que hubiera conducido a la salida de Blanca Aydee Rodríguez, e hiciera suponer la existencia de un fin distinto al ejercicio de la facultad discrecional del nominador al expedir el acto de insubsistencia y, la segunda, incluso, dijo desconocer el motivo del encargo mientras Blanca estuvo disfrutando de sus vacaciones y compensatorios.
Quinto, por cuanto, aunque la demandante allegó copia del acto administrativo de insubsistencia, esa resolución denota que el señor Fabio Valencia Cossio, en su condición de ministro del interior y de justicia, actuó en uso de las facultades conferidas en el artículo 1° del Decreto Ley 1679 de 1991, el Decreto Reglamentario 1950 de 1973 y el artículo 41 de la Ley 909 de 2004, esto es, con base facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover libremente a una empleada, cuyo cargo –según la constancia expedida el veintitrés (23) de junio de dos mil nueve (2009) por la coordinadora del grupo de gestión humana del Ministerio del Interior y de Justicia50–, correspondía a aquellos denominados como de libre nombramiento y remoción. Inclusive, porque en este último documento, en línea con las normas que soportaron la expedición de insubsistencia, se dejo dicho que la funcionaria Blanca Aydee Rodríguez desempeñaba el cargo de secretaria ejecutiva del despacho del ministro, empleo de libre nombramiento y remoción cuyo ejercicio implicaba especial confianza por parte del nominador; lo que, aunado a las anteriores razones y, habiendo sido desvirtuadas los demás supuestos de hecho con que la entidad pública demandante pretendía acreditar la conducta dolosa del ex agente del Estado, impiden considerar la existencia de un fin diferente al ejercicio de la facultad de remoción del nominador, tanto en el retiro de la funcionaria como en su asignación de funciones a otra dependencia luego de que culminara su periodo de vacaciones. 3.1.4.5.
De ahí que, las pruebas arrimadas a este expediente no resulten suficientes para demostrar el supuesto de hecho al que hace alusión la presunción de dolo respecto de la conducta atribuida al señor Fabio Valencia Cossio, por desviación de poder; por lo que en estricta aplicación del mandato impuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, la Sala, procederá a negar la pretensión de reembolso formulada por el extremo demandante.
IV. COSTAS PROCESALES El artículo 188 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dispone: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. La Sala precisa que, en esta jurisdicción, el Código Contencioso Administrativo (CCA) exceptuaba la imposición de costas en las “acciones públicas” (artículo 171), mientras el CPACA exceptúa “los procesos en que se ventile un interés público” (artículo 188).
De esta forma, el legislador colombiano cambió la orientación de la exoneración a la imposición de costas en lo contencioso administrativo, debido a que las “acciones públicas”, además de perseguir un interés público —sin que se discutan derechos subjetivos51— tienen otros atributos, como lo son la legitimación universal (o abierta a 50 Folio 387 a 388. 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de agosto de 2002, rad. núm. 11001- 03-15-000-2001-0127-01(REV-0127).
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 17 cualquier “ciudadano”)52, la posibilidad de la intervención de terceros, la coadyuvancia53 y la imprescriptibilidad54. Lo anterior, sin embargo, no implica que en cualquier asunto, con pretensiones patrimoniales, en el que el demandante sea un ente estatal se ventile un interés público.
Así, al no haberse decantado claramente el legislador, en el CPACA, por una exoneración absoluta de costas en contra del Estado, no cabe darle esta interpretación a su artículo 188, que prevé disponer sobre la condena en costas, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público”, pues tal entendimiento supondría un criterio subjetivo en materia de costas, relacionado con el fuero de una de las partes, que el precepto legal no prevé. Ahora, el medio de control de repetición constituye “una acción civil de carácter patrimonial”, por medio del cual el organismo estatal pretende el reembolso de la condena causada por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes55, para así garantizar, de forma mediata, “los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y inherentes a ella”56.
Si bien, de esta forma, la acción de repetición persigue indirectamente un interés público, este no es el asunto que se ventila de forma directa en el proceso. La repetición, como “acción civil de carácter patrimonial” con “fines retributivo y preventivo”, supone un ejercicio razonable del derecho de acción, circunscribiéndolo a los eventos en que el organismo estatal vislumbre un comportamiento doloso o gravemente culposo del servidor acusado por infringir sus deberes funcionales o por la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, a partir de una comprobación certera de las circunstancias de hecho que sustentan la pretensión de reembolso.
En ese orden, el artículo 361 del Código General del Proceso (CGP) prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su vez, los artículos 365.157 y 36658 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 13 de junio de 2000, rad. núm. AC- 10252. del 27 de abril de 2004, rad. núm. 11001-03-15-000-2003-00311-01(S-311). 53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 1993, radicación AC-1276. 54 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de noviembre de 1925, C.P. José A. Valverde R. 55 Ley 678 de 2001, artículo 3. 56 Ídem. 57 CGP.
“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]”. 58 CGP.
“Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas” (subrayado añadido).
Radicado: 11001-03-26-000-2015-00013-00 (53041) Demandante: La Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho 18 Administrativo (CPACA)59, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera o única instancia, sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas a la parte demandante, comoquiera que sus pretensiones fueron despachadas en forma desfavorable. Para tal efecto, la Secretaría de la Sección deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que se fijan agencias en derecho por el 1% del valor total de las pretensiones negadas, de conformidad con las tarifas establecidas en el Acuerdo 1887 de 2003 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura60.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las súplicas de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la demandante. FÍJESE, por Secretaría, como agencias en derecho, el monto equivalente al 1% de la pretensión de reembolso.
TERCERO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF EJRC. 59 CPACA. “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 60 Acuerdo 1887 de 2003.
El artículo 6 numeral 3.1.1. prescribe que para los medios de control promovidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la tarifa en única instancia en los asuntos con cuantía será “[h]asta el quince por ciento (15%) del valor de las pretensiones, reconocidas o negadas en la sentencia”.