CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Indemnización por disminución de capacidad laboral SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 17 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró la nulidad del acto administrativo ficto o presunto generado por el silencio frente a la reclamación formulada el 7 de diciembre de 2017 y condenó a la entidad demandada al pago de una indemnización permanente parcial a favor de la parte actora, decisión que será confirmada.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La demandante promovió acción contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto generado por el silencio frente a la solicitud presentada el 7 de diciembre de 2017, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de una indemnización por incapacidad permanente parcial derivada de un accidente laboral ocurrido el 29 de octubre de 2015. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de una indemnización por incapacidad permanente parcial, el pago de intereses moratorios desde la causación de la obligación hasta su cancelación efectiva, el cumplimiento del fallo que se profiera y la condena en costas. 3. Como fundamento fáctico, indicó que se encuentra vinculada al servicio del Magisterio como docente oficial en el departamento de Risaralda.
Señaló que el 29 de octubre de 2015, durante su jornada laboral en la Institución Educativa Le Laboure, sede Mariano Ospina Pérez del municipio de Santa Rosa de Cabal, sufrió un accidente laboral al caer una tapa metálica sobre los dedos de su mano izquierda. 2 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez 4.
El accidente fue reportado el mismo día a la Coordinación de Salud Ocupacional de la Corporación de Servicios Médicos Internacionales Them y Cía. Ltda. – COSMITET Ltda., por parte del coordinador de la institución educativa. El 4 de mayo de 2016, el área de medicina laboral de COSMITET Ltda. calificó una pérdida de capacidad laboral del 34 % y determinó que el accidente era de origen laboral.
Contra dicho dictamen no se interpuso recurso, por lo cual quedó en firme. 5. El 7 de diciembre de 2017, la parte actora solicitó a la entidad demandada, a través de la Secretaría de Educación de Risaralda –en su calidad de Coordinadora Regional del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio–, el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente parcial. 6.
Ante la falta de pronunciamiento por parte de la administración, la demandante interpuso acción de tutela. Mediante sentencia del 26 de diciembre de 2018, el Juzgado Cuarto de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pereira ordenó a la Secretaría de Educación de Risaralda responder o remitir la petición a la autoridad competente. Como la orden judicial no fue acatada, el 13 de junio de 2019 la actora inició incidente de desacato.
En desarrollo de dicho trámite, la Secretaría le solicitó el comprobante de radicación y copia de los documentos allegados con la solicitud formulada el 7 de diciembre de 2017. 7. A pesar de que la demandante remitió la documentación solicitada, no recibió respuesta de fondo a su petición, configurándose a su juicio, el silencio administrativo negativo.
Contestación de la demanda. 8. El extremo demandado no contestó la demanda. II. SENTENCIA APELADA. 9. El 17 de noviembre de 2022 el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, consideró que, conforme al Decreto 2644 de 1994, resultaba procedente el reconocimiento de la indemnización, toda vez que dicho régimen contempla el pago del beneficio cuando la pérdida de capacidad laboral se encuentra entre el 5 % y el 49.9 %, requisito que cumplía la parte actora, quien fue calificada con un 34 %.
Agregó que las secuelas en los dedos tercero, cuarto y quinto de la mano izquierda, derivadas del accidente de trabajo, no estaban amparadas por otra prestación económica. 10. También encontró probado que la parte actora puso en conocimiento de la entidad empleadora la ocurrencia del accidente laboral del 29 de octubre de 2015, mediante el informe del mismo día, el formato de notificación correspondiente y copia de la historia clínica.
Estos documentos permitieron establecer la existencia de un nexo de causalidad 3 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez entre el accidente y la afectación en los dedos de su mano izquierda, lo que evidenciaba el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la indemnización por incapacidad permanente parcial. 11.
Señaló que las actuaciones administrativas adelantadas por las Secretarías de Educación corresponden al ejercicio de facultades delegadas, que se ejercen en nombre de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Por tal razón, estas entidades proyectan y, con aprobación de la fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo, suscriben los actos de reconocimiento de prestaciones económicas.
En consecuencia, tales decisiones se adoptan en nombre del FOMAG. Añadió que la solicitud de indemnización fue radicada el 7 de diciembre de 2017, por lo cual la entrada en vigencia de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 no puede alegarse como fundamento para desconocer la legitimación por pasiva del Fondo. Finalmente, negó el reconocimiento de los intereses moratorios solicitados por la demandante.
III. RECURSO DE APELACIÓN. 12. La parte demandada interpuso recurso de apelación en el cual alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la entidad fiduciaria era la llamada a efectuar el pago de las prestaciones, una vez expedido el acto administrativo por la respectiva secretaría de educación. 13. Adicionalmente alegó que conforme al artículo 57 del Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022 Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad, se encuentra prohibido el reconocimiento y pago de indemnizaciones económicas con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio por vía judicial o administrativa.
En ese contexto, sostuvo que la competencia para efectuar dicho reconocimiento correspondía a la Secretaría de Educación de Risaralda, la cual, según afirmó, no allegó la documentación completa, incumpliendo con las obligaciones que le eran exigibles. Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar la sentencia de primera instancia. IV.
TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 14. Mediante auto proferido el 24 de agosto de 2023, notificado por estado del 8 de septiembre de 2023 se admitió el recurso de apelación1. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 15. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 1 Índice 4 de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado 4 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, le corresponde a esta Corporación abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 16. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal incurrió en un yerro al negar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad demandada, al considerar que el reconocimiento y pago de la indemnización por incapacidad permanente parcial derivada del accidente laboral ocurrido el 29 de octubre de 2015 era competencia del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 17.
Para resolver ese interrogante, será necesario establecer si la omisión atribuida a la Secretaría de Educación de Risaralda —en particular, la no remisión de la constancia de ejecutoria del dictamen de pérdida de capacidad laboral— tiene incidencia en el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prestación reclamada. 18.
En desarrollo de este análisis, la Sala iniciará por identificar el alcance de las actuaciones administrativas desplegadas por las Secretarías de Educación en el marco del trámite de prestaciones económicas y posteriormente examinará si la ausencia del documento invocado por la parte demandada constituye una circunstancia que la exonere del cumplimiento de las obligaciones prestacionales reclamadas en este proceso.
Análisis. 19. En el presente asunto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia al considerar que no se configura la falta de legitimación por pasiva por parte de la demandada, con fundamento en las siguientes razones. Legitimación por pasiva y atribución de competencia para el reconocimiento de la indemnización 20. El extremo apelante alegó la configuración de una falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que correspondía a la entidad fiduciaria efectuar el pago de las prestaciones, una vez expedido el acto administrativo por la respectiva secretaría de educación. 21.
Conforme al artículo 3, numeral 4 del Decreto 2831 de 20052, las Secretarías de Educación actúan en ejercicio de facultades delegadas que ejercen en nombre de la 2 Artículo 3°. Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces. 5 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En ese contexto, les corresponde proyectar los actos administrativos, los cuales, una vez aprobados por la entidad fiduciaria encargada de la administración de los recursos, se suscriben formalmente en nombre del FOMAG para reconocer las prestaciones a su cargo. 22. En consecuencia, el FOMAG conserva la condición de sujeto obligado frente al cumplimiento oportuno de las prestaciones reclamadas.
Así, no se encuentra acreditada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta en la apelación. 23. De otro lado, si bien el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 —Plan Nacional de Desarrollo 2018–2022— estableció la improcedencia del reconocimiento de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo, dicha disposición no resulta aplicable al presente caso, pues la solicitud fue radicada el 7 de diciembre de 2017, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de esa norma.
Valoración del argumento sobre la omisión documental 24. La entidad apelante sostuvo además que la Secretaría de Educación de Risaralda incumplió con la obligación de allegar la documentación completa, en particular la constancia de ejecutoria del dictamen de pérdida de capacidad laboral, lo cual —según afirmó— impedía el reconocimiento de la indemnización reclamada. 25.
No obstante, si bien el Decreto 2831 de 2005 impuso a las Secretarías de Educación la carga de remitir los documentos necesarios para el trámite de prestaciones, ello no exonera al FOMAG de su deber legal de atender las solicitudes presentadas, cuando la parte interesada ha cumplido con la carga de allegar la información requerida. En este caso, se encuentra acreditado que la demandante aportó la documentación necesaria para sustentar su reclamación, sin que resulte admisible trasladarle la consecuencia del incumplimiento de una obligación interna entre entidades del mismo sector administrativo. 26.
Conforme a lo expuesto, la Sala concluye que la decisión adoptada por el Tribunal no incurrió en los yerros alegados por la parte apelante. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. Condena en costas. Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá: 4.
Previa aprobación por parte de la sociedad fiduciaria encargada del manejo y administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio suscribir el acto administrativo de reconocimiento de prestaciones económicas a cargo de dicho Fondo, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005 y las normas que las adicionen o modifiquen, y surtir los trámites administrativos a que haya lugar, en los términos y con las formalidades y efectos previstos en la ley. 6 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez 27.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso). Además, dispone que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal, de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que, para la imposición de costas, se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, determinar si la carencia de fundamento legal o no. 28. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo-valorativo, según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”3 29. En el caso concreto, no se impondrán costas en esta instancia, por cuanto, si bien el recurso de apelación será desestimado, los reparos formulados no carecían de fundamento legal, ya que se sustentaron en disposiciones normativas pertinentes y en una interpretación razonable del rol de las Secretarías de Educación en el trámite de prestaciones a cargo del FOMAG.
Al no encontrarse configurados los elementos necesarios para imponer condena en costas, la sala exonerará al apelante en esta instancia. 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 7 Radicación: 66001-23-33-000-2019-00766-01 (1994-2023) Demandante: Alba Lucía López Pérez
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2022, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.