Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2019-01109-02 ACUMULADO 25000-23-41-000-2019-01137-00 Demandantes: LUIS JORGE ORTIZ BARAHONA Y OTRO Demandado: JAVIER FERNANDO CAICEDO GUZMÁN – EDIL DE LA LOCALIDAD DE RAFAEL URIBE URIBE PARA EL PERÍODO 2020-2023 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA – REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la que se declaró la nulidad del acto de elección del señor Javier Fernando Caicedo Guzmán como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá para el período 2020-2023.
Lo anterior, con base en los siguientes I.
ANTECEDENTES 1. Expediente 25000-23-41-000-2019-01109-02 El señor Luis Jorge Ortiz Barahona, actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el acto de elección del señor Javier Fernando Caicedo Guzmán como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá para el período 2020- 2023. 1.1.
Pretensiones En la demanda se elevaron las siguientes pretensiones: “PRIMERA: Solicito se declare nula la elección del señor JAVIER FERNANDO CAICEDO GUZMÁN como Edil de la Junta Administradora Local 18, Rafael Uribe Uribe de Bogotá, Distrito Capital para el período Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1 de enero de 2020 a 31 de diciembre de 2023 y del acto mediante el cual fue declarada esa elección, contenido en el acta parcial de escrutinio de votos para juntas administradora (formulario E 26 municipal) del mes de noviembre de 2019 de la Comisión Escrutadora Distrital) SEGUNDA: Se ordene la cancelación de la credencial, por violación al régimen de inhabilidades y demás que se puedan derivar de los hechos que se describen en esta acción. TERCERA: Que como consecuencia de lo anterior, se me llame a ocupar el cargo de Edil de la localidad 18 de Rafael Uribe Uribe para el período 2020-2023, toda vez que soy el siguiente en la lista del Partido Político Centro Democrático.” Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes: 1.2.
Hechos Señaló que mediante Resolución 14778 del 11 de octubre de 2018, la Registraduría Nacional del Estado Civil fijó el calendario electoral para los comicios de autoridades locales. Refirió que el 27 de junio de 2019 se inició el proceso de inscripción de candidatos, el cual finalizó el 27 de julio siguiente. Informó que la inscripción de la lista por el partido político Centro Democrático, al cual pertenece el demandado, se efectuó el 25 de julio de 2019, según consta en el formulario E-6 JL.
Destacó que el 27 de octubre del mismo año tuvieron lugar las elecciones de ediles y miembros de las juntas administradoras locales, comicios en los que fue elegido el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe de Bogotá para el período 2020-2023, mientras que la segunda votación registrada fue la del demandante. 1.3.
Normas violadas y concepto de violación El actor señaló como vulnerado el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993. Como fundamento de violación de dicha norma expuso lo siguiente: Adujo que en virtud del numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, no pueden ser elegidos ediles quienes dentro de los tres meses anteriores a la inscripción de la candidatura hayan ejecutado algún contrato celebrado entre el elegido y el Distrito Capital.
Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Expuso que el señor Caicedo Guzmán celebró contrato con la Secretaría de Educación de Bogotá, contenido en la Orden de Prestación de Servicios 751914 del 23 de enero de 2019, por el término de once meses, esto es, hasta el 23 de diciembre de 2019.
Alegó que el demandado estaba inhabilitado para ser elegido como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe, toda vez que dentro de los tres meses anteriores a la inscripción de su candidatura tenía vigente un contrato de prestación de servicios con la Secretaría de Educación de Bogotá. Manifestó que el señor Caicedo Guzmán cumplió sus obligaciones contractuales y recibió el pago correspondiente por la prestación de sus servicios.
Aseguró que el demandado solicitó la cesión o terminación anticipada de mutuo acuerdo del contrato de prestación de servicios el 20 de junio de 2019, la cual se perfeccionó en el formato establecido por la Secretaría de Educación mediante Radicado I-2019-55723 del 5 de julio de 2019. Indicó que el 10 de julio siguiente se cedió el contrato a la señora Ángela Patricia Saavedra Tolosa, de acuerdo con la información suministrada por la jefe de la Oficina de Contratos de la entidad.
Recalcó que no transcurrieron los 3 meses de que trata el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, desde el momento en que se dio la cesión del contrato hasta la inscripción de la candidatura del señor Caicedo Guzmán, esto eso, entre el 10 de julio y el 25 de julio de 2019. Consideró que el demandado se encontraba incurso en la inhabilidad descrita en la norma, por cuanto entre la cesión del contrato de prestación de servicios y su inscripción como candidato solo transcurrieron 14 días.
Explicó que las inhabilidades establecidas para el acceso a cargos públicos cumplen dos propósitos: i) garantizar la pulcritud de los servidores y ii) brindar a todos los candidatos igualdad de oportunidades. Aseveró que quien desde una entidad del Distrito Capital pudo hacerse conocer y llegar así al electorado, tiene por ese solo hecho una ventaja indebida sobre sus competidores, la cual está prohibida por la ley.
Finalmente resaltó que el lugar de ejecución del contrato suscrito por el demandado era la ciudad de Bogotá, lo cual incluía la prestación de sus servicios en la localidad de Rafael Uribe Uribe, jurisdicción a la que se postuló y salió elegido, por lo que es clara la nulidad del acto de su elección. 2. Expediente 25000-23-41-000-2019-01109-02 El señor Yezid Fernando Alvarado Rincón, en su calidad de procurador 196 judicial I Administrativo de Bogotá, presentó demanda en ejercicio del medio de control de Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 nulidad electoral consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el acto de elección del señor Javier Fernando Caicedo Guzmán como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá para el período 2020-2023. 2.1.
Pretensiones En la demanda se elevaron las siguientes pretensiones: “PRIMERA: SE DECLARE LA NULIDAD del acto administrativo del 01 de noviembre de 2019, expedido por la Comisión Escrutadora conformada por los señores GUIDO ERNESTO GONZÁLEZ BOTÍA y RICARDO CARVAJAL CÁRDENAS, por medio del cual se declaró electo, como Edil del Distrito Capital de Bogotá D.C. Localidad 18 Rafael Uribe Uribe, al señor JAVIER FERNANDO CAICEDO GUZMÁN del Partido Centro Democrático, portador de la cédula de ciudadanía no. 12.982.787, para el periodo comprendido entre el primero (1º) de enero de 2020, al treinta y uno (31) de diciembre de 2023, en aplicación de la causal 5ª de anulación electoral contenida en el artículo 275 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al estar incurso en la causal de inhabilidad regulada en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá.
SEGUNDO: Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad anterior, se ordene con base en la información electoral del 29 de octubre de 2019 se realice un nuevo escrutinio en el que se declare edil electo a quien le corresponda ocupar el cargo, conforme al umbral y a la cifra repartidora que resulte con la exclusión de los votos depositados a favor del candidato inhabilitado señor JAVIER FERNANDO CAICEDO GUZMÁN y, rectificado el escrutinio se efectúe la correspondiente declaración de la elección y se le expidan las credenciales a quien resulten ganadores, conforme a lo dispuesto por el artículo 134 constitucional.” Las pretensiones tuvieron como fundamento los siguientes: 2.2.
Hechos Señaló que el 27 de junio de 2019 se inició la inscripción de candidatos para las elecciones territoriales en todo el país. Mencionó que el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán se inscribió como candidato a la Junta Administradora Local de la localidad de Rafael Uribe Uribe de Bogotá, para el período comprendido entre el 1º de enero de 2020 y el 31 de diciembre de 2023.
Destacó que el 27 de octubre de 2019 se celebraron las elecciones para elegir Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 autoridades municipales y departamentales.
Indicó que la comisión escrutadora declaró electo al señor Caicedo Guzmán como edil de dicha localidad para el período antes mencionado, según consta en el formulario E-26 JAL del 1º de noviembre de 2019. 2.3. Normas violadas y concepto de violación El demandante señaló como vulnerados el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993 y el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011.
Como fundamento de violación de dichas normas expuso lo siguiente: Sostuvo que el demandado estaba inhabilitado para ser elegido como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe, ya que dentro de los 3 meses anteriores al momento de la inscripción de su candidatura prestó servicios profesionales con el Distrito Capital, en virtud del Contrato 751914-2019.
Explicó que dicho contrato fue suscrito el 24 de enero de 2019 y únicamente solicitó su cesión el 20 de junio siguiente, la cual se hizo efectiva el 10 de julio del mismo año. Resaltó que para el 25 de julio de 2019, momento en que se efectuó la inscripción de la candidatura, no habían pasado 3 meses sino apenas 15 días de haber cesado la relación contractual.
Consideró que el acta de declaratoria de la elección fue proferida de manera irregular, por cuanto desconoció el régimen de inhabilidades prescrito en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993. Aseguró que el demandado sabía perfectamente que se encontraba inhabilitado, pues él mismo buscó dar por terminado su vínculo contractual días antes de inscribirse como candidato a edil.
Citó apartes de las sentencias del 24 de agosto de 2001 y 30 de septiembre de 2005, proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de los expedientes con radicado 11001-03-28-000-2000-00048-01 (2451-2448) y 5000- 23-24-000-2003-01068-02 (3206-3211), respectivamente, respecto a las inhabilidades para ser elegido edil.
Aclaró que la inhabilidad del demandado no se predica por haber firmado un contrato dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de su candidatura, sino por el hecho de ejecutarlo durante ese período en el Distrito Capital. Mencionó que, según el objeto contractual, la prestación de los servicios se llevaría a cabo en toda la ciudad, lo cual incluía la localidad de Rafael Uribe Uribe en la que finalmente resultó electo.
Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Alegó que la elección del señor Caicedo Guzmán desconoció el principio de moralidad, imparcialidad e igualdad, al hacerse elegir a pesar de estar inhabilitado para el efecto.
Refirió que la Corte Constitucional ha sostenido que las inhabilidades son circunstancias fácticas creadas por la Constitución o la ley que impiden que una persona sea elegida o designada para un cargo público, con el objeto de respetar la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes ingresan o se desempeñan en cargos públicos.
Agregó que, según el Consejo de Estado, el objeto de esta inhabilidad es impedir que el candidato utilice sus vínculos y relaciones con las entidades públicas en beneficio de sus intenciones electorales o que el electorado asocie, deduzca o concluya que verlo en tratativas con la entidad le aventaja, y con ello acreditarse ante los electores para obtener los votos.
Por lo anterior, consideró que estaba demostrada la causal de nulidad prevista en el numeral 5 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011. 3. Contestaciones de la demanda 3.1 Registraduría Nacional del Estado Civil A través de apoderado, contestó las demandas en los siguientes términos: Afirmó que le era material y jurídicamente imposible manifestarse respecto de las pretensiones del medio de control, toda vez que no es la entidad llamada a responder por los hechos señalados por el demandante.
Expresó que a ese organismo le corresponde organizar las elecciones de conformidad con el artículo 120 de la Constitución Política, mientras que lo relacionado con los escrutinios se rige por lo establecido en el Capítulo IV y siguientes del Decreto 2241 de 1986. Recordó la naturaleza jurídica y atribuciones constitucionales y legales de esa entidad con el fin de precisar que sus funciones en materia de elecciones son de naturaleza meramente logística, sin que tenga injerencia alguna en sus resultados.
Por lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerar que la Registraduría Nacional del Estado Civil solo organiza las elecciones de conformidad con las facultades que el ordenamiento jurídico le atribuye y que la controversia que se pretende dilucidar en el caso concreto resulta ajena a sus competencias. 3.2 Javier Fernando Caicedo Guzmán El demandado, actuando a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de las demandas con base en los siguientes argumentos: Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En primer lugar, sostuvo que en el presente asunto se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, debido a que los 30 días con que contaba el demandante para presentar el medio de control se habían cumplido antes de la radicación de la demanda.
Explicó que su credencial fue expedida el 1º de noviembre de 2019, así que el término para radicar la demanda se cumplía el 17 de diciembre siguiente, y esto solo ocurrió hasta el 18 de diciembre del mismo año. Por otra parte, aseguró que no se encontraba inhabilitado para ser elegido como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe, debido a que el contrato de prestación de servicios al que hace referencia la parte actora fue suscrito el 23 de enero de 2019, es decir, casi seis 6 antes de la inscripción de su candidatura.
Adujo que en virtud del numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, para que se materialice la inhabilidad endilgada debe acreditarse que, dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción, la persona elegida haya ejecutado un contrato celebrado con organismos públicos de cualquier nivel en la localidad. Resaltó que la norma es clara en su redacción y, por lo tanto, no puede efectuarse una interpretación extensiva como lo pretende el demandante.
Señaló que, al tratarse de una inhabilidad, su aplicación e interpretación debe ser restrictiva, en respeto del principio pro libertate. Aclaró que, si bien suscribió el Contrato de Prestación de Servicios 751914 del 23 de enero de 2019 con la Secretaría de Educación de Bogotá, éste nunca fue ejecutado en la localidad de Rafael Uribe Uribe.
Añadió que no se cumple el presupuesto establecido en la norma según el cual el contrato debía ser ejecutado en la localidad donde se participaba como candidato al cargo de edil. Refirió que no existe prueba alguna de que haya utilizado dicho contrato para obtener una ventaja electoral sobre los demás candidatos inscritos en la contienda, precisamente porque no fue ejecutado en la localidad de Rafael Uribe Uribe y, por lo tanto, no podía influir en los habitantes de dicha circunscripción electoral con la finalidad de determinar su voto. 3.3 Consejo Nacional Electoral El apoderado de la entidad radicó las contestaciones de las demandas en forma extemporánea, así que no fueron tenidas en cuenta durante el presente trámite procesal. 4 Actuación procesal en la primera instancia Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 4.2 Expediente 25000-23-41-000-2019-01137-00 Mediante auto del 15 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B inadmitió la demanda con el objeto de que se precisara el medio de control que se pretendía ejercer y se allegara el original o copia de la publicación, comunicación o notificación del acto demandado.
Cumplido lo anterior, a través de decisión del 24 de enero siguiente se admitió la demanda. Por medio de proveído del 13 de octubre de 2020 se remitió el expediente al despacho de la doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, magistrada de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que decidiera sobre su posible acumulación al proceso con radicado 25000- 23-41-000-2019-01109-00. 4.3 Expediente 25000-23-41-000-2019-01109-00 Mediante auto del 28 de enero de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A admitió la demanda.
A través de providencia del 25 de septiembre siguiente, se solicitó en calidad de préstamo el expediente 25000-23-41-000-2019-01137-00 para decidir sobre la procedencia de la acumulación de los procesos, y el 7 de abril de 2021 se acumularon bajo el radicado 2019-01109, luego de encontrar cumplidos los requisitos contemplados para este efecto en el artículo 282 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En virtud de lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021, a través de providencia del 17 de agosto de 2021 se declararon no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad, se fijó el litigio, se decretaron y rechazaron algunas pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión con el fin de dictar sentencia anticipada.
Por medio de proveído del 28 de septiembre siguiente, se decidió no reponer la decisión que denegó el decreto de unas pruebas y se concedió el recurso de apelación correspondiente, el cual fue despachado desfavorablemente por esta Sección mediante auto del 20 de octubre de 2021. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A profirió sentencia el 14 de octubre de 2021 a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
Dicha decisión fue apelada por la parte demandada el 28 de octubre siguiente, recurso que fue concedido por el Tribunal a quo el 5 de noviembre de 2021. 5 Fijación del litigio Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Mediante auto del 17 de agosto de 2021, se fijó el litigio en los siguientes términos: “Así mismo se fija el litigio, respecto al análisis de los cargos de nulidad propuestos en la demanda tendientes a determinar si el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán se encuentra incurso en la causal de inhabilidad regulada en el numeral 4º del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá” y por ende la causal de anulación electoral contenida en el numeral 5º del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011 CPACA.
Sobre estos aspectos versará la decisión y para dicho estudio, se tendrán en cuenta los escritos de demanda y contestaciones de esta, partiendo del principio de justicia rogada”. 6 Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 14 de octubre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad del acto de elección del señor Javier Fernando Caicedo Guzmán como edil de la localidad de Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Bogotá para el período 2020-2023.
Como fundamento de su decisión, expuso, en resumen, lo siguiente: Indicó que el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993 estableció varias situaciones reprochables que configuran la inhabilidad para ser elegido en el cargo de edil, de manera concreta consagró que quienes dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura (i) se hayan desempeñado como empleados públicos en el Distrito, (ii) hayan sido miembros de una junta directiva distrital, (iii) hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o (iv) hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel no pueden ser designados en dicho cargo.
Añadió que, según la jurisprudencia de esta Sección, dicha norma contiene dos circunstancias distintas y autónomas en relación con la celebración de contratos como hecho inhabilitante, a saber: a) la celebración de un contrato entre el elegido y el Distrito dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción y b) la ejecución de un contrato celebrado entre el elegido y un organismo público de cualquier orden, que deba ejecutarse en la localidad dentro del término señalado en la ley.
Precisó que, en el caso concreto, para que se configure la causal de inhabilidad endilgada se debían demostrar 3 elementos: (i) que se celebró un contrato entre el demandado y un organismo público de cualquier orden, (ii) que ese contrato se haya ejecutado dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura y (iii) que la ejecución se haya realizado durante el término de inhabilidad en la localidad donde el demandado resultó elegido.
En tal sentido, destacó que el señor Caicedo Guzmán celebró el contrato de Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 prestación de servicios profesionales 751914 con la Secretaría de Educación de Bogotá, con fecha de inicio 24 de enero de 2019 y terminación el 10 de julio siguiente, día en el que le fue aprobada la cesión del contrato en favor de la señora Ángela Patricia Saavedra Tolosa.
Anotó que la inscripción de su candidatura se efectuó el 25 de julio de 2019, es decir, cuando solo habían transcurrido 14 días desde la cesión del contrato, razón por la cual estaban acreditados los dos primeros supuestos inhabilitantes antes descritos. Por otra parte, señaló que al revisar tanto el contrato como sus estudios y documentos previos, se evidenciaba como lugar de ejecución la ciudad de Bogotá, sin exclusión de localidad alguna.
Agregó que dentro de las obligaciones específicas estaba la de apoyar técnicamente el proceso de comunicación y articulación con las Direcciones Locales de Educación, las instituciones educativas oficiales y privadas de la ciudad, para la divulgación de los programas, estrategias y proyectos adelantado en el marco del componente de entornos escolares, sin discriminar alguna localidad en específico.
Expresó que, en los informes de actividades presentados por el contratista para los meses de abril, mayo y junio de 2019, estaba consignado expresamente que el demandado sí prestó sus servicios en la localidad de Rafael Uribe Uribe. Por tal razón, el a quo encontró demostrado el tercer requisito establecido para la configuración de la causal de inhabilidad, ya que el señor Caicedo Guzmán sí ejecutó el contrato de prestación de servicios profesionales en la localidad donde finalmente resultó elegido.
En tal medida, resolvió declarar la nulidad del acto de su elección. 7 El recurso de apelación Inconforme con la decisión adoptada, el demandante interpuso oportunamente recurso de apelación. Como fundamento del mismo, expresó lo siguiente: Adujo que en la sentencia de primera instancia se vulneró el principio de la verdad real, toda vez que la causal inhabilitante endilgada obliga a que se acredite la ejecución de un contrato celebrado con el organismo público en la localidad (aspecto material) y que además el elegido haya influido en su futuro electorado (aspecto subjetivo), situación que no fue probada dentro del proceso.
Destacó que en la sentencia C-618 de 1997, la Corte Constitucional recalcó que la inhabilidad para acceder a cargos de elección popular por contratación con entidades públicas cumple una finalidad constitucionalmente relevante, pues obstaculiza el aprovechamiento de recursos públicos para desfigurar los procesos electorales. Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Lo anterior, en la medida en que un contratista, al llevar a cabo obras de utilidad para la comunidad, tiene la capacidad de influir en los votantes y esto podría ser aprovechado en los procesos electorales municipales.
Citó diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en los que se puso de presente que el alcance de las inhabilidades debe ser interpretado restrictivamente, al tratarse de excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos. Hizo referencia al Concepto 20156000183011 del 29 de octubre de 2016, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el que se indicó que estaría inhabilitado para ser elegido alcalde o concejal quien dentro del año anterior a la elección hubiera celebrado contrato con entidades públicas de cualquier nivel, siempre que el contrato debiera ejecutarse en el respectivo municipio.
Resaltó que en el Concepto 133391 del 30 de abril de 2019, dicha entidad señaló, con base en pronunciamientos proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 11 de febrero de 1999, 24 de agosto de 2001 y 31 de agosto de 2006, que lo que constituye la causal de inhabilidad es la intervención en la celebración de contratos y no su ejecución. Aseguró que el juez de conocimiento no debe conformarse únicamente con revisar si el candidato celebró o ejecutó un contrato en la localidad en la cual resultó elegido, sino que establecer si dicha ejecución contractual fue utilizada de manera positiva y consciente por este para obtener una ventaja electoral.
Consideró que también debe estudiarse si las actividades desarrolladas por el contratista tuvieron la potencialidad de influir en el electorado a su favor, puesto que, si en el proceso se demuestra que el candidato no utilizó su vínculo contractual para obtener una ventaja electoral, el hecho de declarar la nulidad de su elección afectaría su derecho constitucional a ser elegido.
Afirmó que, en palabras de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la restricción de los derechos políticos es de carácter excepcional y las normas no deben ser interpretadas en el sentido de limitar este tipo de derechos a los ciudadanos. Expresó que en la sentencia impugnada se efectuó una interpretación extensiva, objetiva y formal que no protege sus derechos políticos.
Argumentó que las actividades que desarrolló como ejecución del contrato de prestación de servicios eran netamente administrativas, así que no tenían la virtualidad de influir en el electorado. Explicó que su gestión se enmarcaba dentro de la gestión administrativa, entendida como el conjunto de tareas y actividades destinadas a la utilización óptima de recursos de la empresa con el propósito de cumplir sus objetivos.
Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Refirió que dentro del expediente no existe prueba alguna de que la ejecución de dicho contrato se hubiera efectuado en la localidad de Rafael Uribe Uribe, situación que no cumple con el presupuesto establecido en materia de inhabilidades y comprueba que el a quo le dio un carácter extensivo a la prohibición. Indicó que tampoco estaba probado que hubiera utilizado el contrato para la obtención de una ventaja electoral sobre los demás candidatos inscritos, ya que éste no fue ejecutado en dicha localidad y, por tal razón, no podía influir en la decisión de los habitantes de esa circunscripción electoral.
Recordó que en primera instancia se tuvo en cuenta el contenido de unos informes en los que estaban consignadas las gestiones que realizó en desarrollo del contrato, entre las cuales se encontraba la asistencia a unas reuniones en la localidad de Rafael Uribe Uribe. Aclaró que la asistencia a una reunión en ese lugar no implica que el contrato se haya ejecutado en la localidad, por lo que la sentencia apelada debe ser revocada.
Precisó que las actividades reportadas para los meses de abril, mayo y junio de 2019, relativas las reuniones antes mencionadas, no están enmarcadas dentro del objeto del contrato. Arguyó que sus funciones como contratista estaban relacionadas con el apoyo de actividades de gestión administrativa, las cuales correspondían a la aplicación de distintos procedimientos para dar un uso eficiente a los recursos humanos, financieros y materiales de la entidad, y que en todo caso no fueron objeto de esas reuniones.
Añadió que el acompañamiento que hizo al director de Relaciones con el Sector Educativo Privado en las reuniones fue simplemente asistencial, por lo que no puede tenerse como intervención directa en su condición de contratista. Insistió en que nunca se utilizaron recursos como objeto del contrato para incidir en la comunidad, debido a que solo se adelantaron actividades generales y las reuniones fueron institucionales.
Manifestó que en primera instancia solicitó como prueba el testimonio del supervisor del contrato de prestación de servicios, quien era el funcionario idóneo para acreditar si éste se había ejecutado en la localidad de Rafael Uribe Uribe o si las reuniones tuvieron un carácter proselitista a su favor, pero su decreto fue negado y por lo tanto no pudo desvirtuar probatoriamente los cargos elevados en las demandas.
Alegó que no puede aplicarse una norma de manera formal sin comprobarse si las actividades desarrolladas en virtud del contrato comportaron un provecho electoral, ya que esa es la finalidad de la disposición que contempla la causal de inhabilidad. Mencionó que el fallo apelado atenta contra el principio de congruencia, toda vez Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 que no existe una situación fáctica que se enmarque en la causal que dio origen a la nulidad electoral.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y, en su lugar, se denieguen las pretensiones de las demandas. 8 Actuación procesal en segunda instancia Mediante auto del 24 de noviembre de 2021, el magistrado ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado: (i) admitió el recurso; (ii) ordenó a la Secretaría de la Sección que lo pusiera a disposición de la parte demandada por el término de 3 días;
(iii) ordenó que vencido el plazo anterior, permaneciera el expediente en secretaría por otros 3 días para que las partes presentaran alegatos de conclusión y (iv) ordenó poner el expediente a disposición del Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto dentro de los 5 días siguientes. 9 Alegatos de conclusión en segunda instancia 9.2 Luis Jorge Ortiz Barahona El demandante dentro del proceso acumulado 2019-01137 adujo que, contrario a lo expresado por el recurrente, en primera instancia se analizó el caso a la luz de lo dispuesto en los artículos 322 de la Constitución Política y 66, numeral 4 del Decreto 1421 de 1993, en lo relacionado con el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los ediles.
Recalcó que dentro de los documentos allegados al expediente se evidenciaba que el demandado celebró un contrato de prestación de servicios con la Secretaría de Educación de Bogotá que fue ejecutado dentro de los tres meses anteriores a la inscripción de su candidatura. Expuso que estaba totalmente acreditado que el señor Caicedo Guzmán ejecutó el contrato en la localidad de Rafael Uribe Uribe, de acuerdo con los informes de actividades de los meses de abril, mayo y junio de 2019, en los que aparece la asistencia a reuniones en colegios y ante la Junta Administradora Local.
Consideró que la interpretación del a quo fue restringida, subjetiva y material, por lo que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. 9.3 Registraduría Nacional del Estado Civil La apoderada de la entidad reiteró que esa corporación carece de competencia para analizar las inhabilidades de los candidatos. Sostuvo que dentro de sus funciones solo se encuentran la de dirección y organización de las elecciones dentro del territorio nacional, pero no tiene la facultad de decretar la elección de un candidato, así que no le es posible pronunciarse sobre las pretensiones de las demandas.
Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por lo anterior, adujo que no está llamada a responder por el medio de control ni mucho menos a satisfacer o dar cumplimiento a las pretensiones que fueron concedidas en primera instancia, ya que los hechos descritos por los demandantes no guardan relación alguna con las facultades de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 9.4 Parte demandada Por conducto de apoderado, reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y, además, añadió que la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado ha establecido, en cuanto a la inhabilidad por celebración de contratos, que sus elementos deben ser concurrentes.
Explicó que la causal que le fue endilgada contiene elementos tanto de índole objetivo como subjetivo, y ante la ausencia de uno de ellos se desvirtúa la configuración de la inhabilidad. Consideró que en su caso no se demostró la existencia del elemento subjetivo, esto es, que con la ejecución del contrato hubiera influido en el electorado al punto de obtener una ventaja frente a los demás candidatos.
Por lo anterior, solicitó que se revoque la decisión apelada, se nieguen las pretensiones de las demandas y se unifique el criterio jurisprudencial sobre la interpretación y aplicación de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993. 10 Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en los siguientes términos: Señaló que el régimen especial del Distrito Capital de Bogotá expone una serie de causales de inhabilidad para quienes buscan ser elegidos como ediles de las localidades que lo conforman, las cuales están consagradas en el artículo 66 del Decreto 1421 de 1993.
Indicó que, en el caso concreto, se encontró probado que el demandado celebró un contrato de prestación de servicios con la Secretaría Distrital de Educación cuyo objeto era “Prestar servicios profesionales para el apoyo en las actividades de gestión administrativa del componente de Mejoramiento de Entornos Escolares del Proyecto 1058 Participación Ciudadana para el Reencuentro, la Reconciliación y la Paz”.
Agregó que dicho contrato fue cedido efectivamente el 10 de julio de 2019 a la señora Ángela Patricia Saavedra Tolosa, mientras que la inscripción de la candidatura del señor Caicedo Guzmán se efectuó el 25 de julio del mismo año, es decir, cuando solo habían transcurrido catorce días, lo que conlleva un Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 incumplimiento del término fijado en la ley para no incurrir en la causal de inhabilidad.
Por otra parte, manifestó que el contrato estipulaba como lugar de ejecución la ciudad de Bogotá, lo que implicaba que las actividades debían desarrollarse en todas las instituciones educativas del Distrito. Precisó que, según la jurisprudencia de esta Sección, el servicio contractual prestado territorialmente en la ciudad de Bogotá enmarca la totalidad de sus localidades, como lo es para este caso la de Rafael Uribe Uribe.
Aseguró que a pesar de que el demandado considera que las reuniones a las que asistió en dicha localidad no están enmarcadas en el objeto del contrato, lo cierto es que en su obligación número 6 estaba expresamente estipulada la participación en reuniones, espacios e instancias designadas por el supervisor. Manifestó que en la obligación 8 también está plasmada la participación y apoyo en el desarrollo de los eventos programados como parte del componente de mejoramiento de los entornos escolares, en los colegios oficiales y privados de la ciudad y presentar el correspondiente reporte.
Con base en lo anterior, sostuvo que las reuniones a las que asistió el demandado sí constituyen actividades de ejecución del contrato, que además fueron efectuadas en la localidad de Rafael Uribe Uribe donde finalmente fue elegido. En ese sentido, recalcó que la actuación del demandado sí tuvo la potencialidad de influir en el electorado de esa localidad, así que estaba demostrada la configuración de la inhabilidad endilgada.
Comentó que, en tales condiciones, la declaratoria de nulidad de la elección del señor Caicedo Guzmán no desconoce su derecho político a ser elegido, el cual no es absoluto. Por lo expuesto, solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Surtidos los trámites legales pertinentes, el proceso se adelantó con la observancia de las ritualidades previstas en la ley procesal y sin que obre causal de nulidad que afecte la actuación, procede la Sala a resolver previas las siguientes II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 y 152 numeral 8° del Código de Procedimiento Administrativo y Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuestiones previas En el escrito de alegatos de conclusión el apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil insistió en la falta de legitimación en la causa de esa entidad para acudir al presente proceso, no obstante, se advierte que la dicha excepción fue resuelta oportunamente por el Tribunal a quo a través de auto del 17 de agosto de 2021, en el sentido de negarla, sin que se haya presentado recurso alguno en contra de ese punto específico, por lo que dicha decisión se encuentra en firme, razón por la cual no hay lugar a hacer ningún pronunciamiento adicional al respecto.
De igual forma, dentro del escrito de apelación presentado por el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán se advierte que, en primera instancia solicitó como prueba el testimonio del supervisor del contrato de prestación de servicios objeto de controversia, pero el a quo no lo decretó. Al respecto, se advierte que esa decisión sí fue oportuna y debidamente recurrida, y mediante providencia del 20 de octubre de 2021 se resolvió el recurso de apelación presentado contra la misma, en el sentido de confirmarla, razón por la cual también se encuentra en firme, sin que sea viable emitir consideración adicional frente al punto. 3.
Problema jurídico Corresponde a esta Sección resolver, en los precisos términos expuestos en el recurso de apelación, si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A el 14 de octubre de 2021. Para el efecto, se debe determinar si el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán incurrió en la inhabilidad consagrada en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, específicamente, si dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de su candidatura como edil de la Localidad Rafael Uribe Uribe ejecutó contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel. 4.
De la inhabilidad endilgada De conformidad con lo establecido en el artículo 322 de la Constitución Política, Bogotá, es la capital de la República, del departamento de Cundinamarca, está organizada en forma de Distrito Capital y su régimen político, fiscal y administrativo se encuentra contenido en una norma especial, el Decreto 1421 de 22 de julio de 1993, conocido como Régimen Especial del Distrito Capital.
En dicho estatuto se encuentran compiladas las normas especiales que rigen para la elección de los dignatarios de la capital de la República incluidas las inhabilidades e incompatibilidades para ejercer cargos en el Distrito Capital. Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Ahora bien, según lo dispuesto en el artículo 64 de dicho régimen especial los ediles son los miembros de las Juntas Administradoras Locales, que se eligen popularmente cada 3 años.
No obstante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 318.6 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002 el período actual de los ediles es de 4 años. De manera concreta, en lo que tiene que ver con las inhabilidades de los ediles el artículo 66 de la referida norma establece: “No podrán ser elegidos ediles quienes: (…) 4.
Dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura se hayan desempeñado como empleados públicos en el Distrito; hayan sido miembros de una junta directiva distrital; hayan intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito o hayan ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel…” De conformidad con la norma, la inhabilidad consagrada en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993 tiene varios elementos: a. Un elemento temporal que está delimitado en los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura. b. Un elemento material que tiene 4 posibilidades de configuración: i) haberse desempeñado como empleados púbicos en el Distrito; ii) haber sido miembro de una junta directiva distrital; iii) haber intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito; iv) haber ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel. c. Un elemento territorial que varía según el evento de elemento material, para el caso de haber sido empleado público o intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos, el elemento territorial se circunscribe al Distrito, mientras que, para el último de los eventos del elemento material, es decir, el referente a la ejecución de contratos, el requisito territorial exige que dicha ejecución debió tener lugar en la localidad respectiva. 5.
Caso concreto Según se tiene, los argumentos del recurrente se refieren a 3 puntos centrales: i) que no ejecutó el contrato cuestionado en la localidad Rafael Uribe Uribe; ii) que de la ejecución del referido contrato no obtuvo ninguna ventaja frente al electorado y iii) que la interpretación del Tribunal de primera instancia fue extensiva porque la conducta inhabilitante es celebrar contratos y no ejecutarlos. 5.1 De la configuración de la inhabilidad Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En ese orden de ideas, se verificará, en primer lugar, si se reúnen o no los elementos de la inhabilidad desarrollados en el acápite anterior, específicamente lo que tiene que ver con la ejecución en la localidad Rafael Uribe Uribe.
Según se tiene, en el expediente está acreditado que el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán celebró con la Secretaría Distrital de Educación el Contrato de Prestación de Servicios Profesionales 751914 el 23 de enero de 2019, el cual tenía como objeto “prestar servicios profesionales para el apoyo de actividades de gestión administrativa del componente de Mejoramiento de Entornos Escolares del Proyecto 1058 “Participación Ciudadana para el Reencuentro, la Reconciliación y la Paz” Además, el plazo de ejecución del contrato fue fijado en 11 meses a partir de la fecha de inicio de este: 24 de enero de 2019 y su fecha de terminación se previó para el 23 de diciembre de ese mismo año. No obstante, también se encuentra demostrado que el referido contrato fue cedido a la señora Ángela Patricia Saavedra Tolosa el 10 de julio de 2019, fecha hasta la cual fue ejecutado por el señor Caicedo Guzmán, supuestos que en manera alguna fueron controvertidos por el ahora recurrente.
Asimismo, está acreditado en el expediente que el demandado, ahora recurrente, se inscribió como candidato a edil de la Localidad Rafael Uribe Uribe por el Partido Centro Democrático el 25 de julio de 2019, según consta en el respectivo formulario E6. En tales condiciones, el período inhabilitante de 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura, estuvo dado en este caso entre el 25 de abril y el 25 de julio de 2019.
Por lo tanto, como la cesión del contrato en controversia sólo se dio el 10 de julio de 2019 es claro que se encuentran configurados los elementos material y temporal de la inhabilidad, esto es, el señor Caicedo Guzmán ejecutó un contrato celebrado con la Secretaría Distrital de Educación dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de su candidatura como edil de la Localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá. No obstante, debe verificarse ahora si dicho contrato debía ejecutarse en dicha localidad o no. Al respecto, resulta del caso precisar que en los documentos aportados al expediente no obra constancia del lugar de ejecución del contrato en cuestión, sin embargo, dentro de las obligaciones del contratista fijadas en ese acuerdo de voluntades se incluyó la de “apoyar técnicamente el proceso de comunicación y articulación con las Direcciones Locales de Educación, las instituciones educativas y privadas de la ciudad, para la divulgación de los programas, estrategias y proyectos adelantados en el marco del componente de entornos escolares” (Se resalta).
Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 De lo anterior se deduce que, por lo menos, la referida obligación contractual debía ser desarrollada en toda la ciudad de Bogotá sin exclusión de ninguna localidad, por lo que claramente tenía la potencialidad de ejecutarse en la localidad donde el demandado resultó elegido, es decir, en Rafael Uribe Uribe, circunstancia que bastaría a la luz de la jurisprudencia de esta Sección para entender cumplido el requisito de ejecución.1 Sin embargo, además, debe tenerse en cuenta que, dentro del material probatorio obran los informes de actividades del contratista de los meses de abril, mayo y junio de 2019 donde consta que el recurrente, en ejecución del referido contrato y dentro del período inhabilitante, entre otras actividades: i) Asistió a reuniones en la Dirección Local de Educación de la Localidad Rafael Uribe Uribe ii) Acompañó la visita al colegio San Pablo Apóstol de esa localidad, con el fin de concretar una reunión con el rector, teniendo en cuenta los hechos de violencia ocurridos al exterior del centro educativo. iii) Realizó el acta correspondiente de la reunión llevada a cabo en la Junta Administradora Local de Rafael Uribe Uribe. iv) Acompañó a la secretaria de Educación Distrital en la visita de colegios en construcción en la referida localidad. v) Acudió con el director de la “DRSEP” a la sesión de la JAL de Rafael Uribe Uribe donde se llevó a cabo la presentación de los resultados e instituciones beneficiadas dentro del portafolio de programas de promoción y prevención de la Ruta de Atención Integral para la Convivencia Escolar y lo concerniente a entornos escolares. vi) Asistió a las instalaciones de la JAL de esa localidad para la presentación del Protocolo de Atención al Sistema de Alertas, con el fin de capacitar y contextualizar a los ediles, quienes previamente habían realizado el correspondiente requerimiento. vii) Elaboró las actas de diferentes reuniones llevadas a cabo en esa Junta Administradora Local. viii) Acudió a la “DILE” de Rafael Uribe Uribe con el fin de articular las reuniones de la mesa de Entornos Escolares. ix) Acompañó al director de Relaciones con el Sector Educativo Privado a la visita de diferentes colegios privados de esa localidad. 1 Ver entre otros: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 23001233300020150046102. Providencia del 8 de septiembre de 2016. Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Bajo esta perspectiva, está plenamente acreditado que el contrato de prestación de servicios 751914 de 2019 celebrado por el señor Javier Fernando Caicedo Guzmán con la Secretaría de Educación Distrital fue ejecutado en los meses de abril, mayo y junio de ese año, es decir, dentro del período inhabilitante en la localidad Rafael Uribe Uribe, por lo que los 3 elementos de la inhabilidad endilgada se configuraron plenamente.
El hecho de que el ahora recurrente afirme que las reuniones a las que asistió no hacían parte de su objeto contractual contradice lo que él mismo plasmó en sus informes de actividades anteriormente relacionados, suscritos dentro del período inhabilitante que, se reitera, tuvo lugar entre el 25 de abril y el 25 de julio de 2019, y en todo caso sí se encuadran en la actividad número 4 del contrato previamente citada, referida a apoyar el proceso de articulación y comunicación de la Secretaría Distrital de Educación con las Direcciones Locales de Educación en toda la ciudad, sin exclusión de localidad alguna.
En consecuencia, contrario a lo señalado por el señor Caicedo Guzmán en el escrito de apelación, sí está probado que la ejecución de dicho contrato se efectuó, por lo menos parcialmente en la localidad de Rafael Uribe Uribe, por lo tanto, sí se cumple con el presupuesto establecido en la norma que consagra y la inhabilidad. 5.2 De la ventaja electoral derivada de la ejecución del contrato Ahora bien, respecto del argumento del recurrente según el cual no se acreditó el elemento subjetivo de la inhabilidad, consistente en que el elegido haya influido en su futuro electorado, resulta del caso precisar que aunque tal como lo manifiesta, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional han señalado que una de los fines del régimen de inhabilidades es evitar que alguno de los candidatos obtenga ventajas sobre sus contrincantes derivadas del ejercicio previo alguna actividad, lo cierto es que ello no constituye un elemento para la configuración de la inhabilidad.
Es decir, el hecho de que con una inhabilidad se busque evitar que un candidato tenga una ventaja particular sobre sus oponentes políticos por el hecho de, por ejemplo, haber ocupado un cargo público o haber ejercido como contratista del Estado no quiere ello decir que para que se configure la inhabilidad se requiera que el candidato efectivamente haya obtenido esa ventaja.
En otras palabras, uno de los objetivos del régimen de inhabilidades es evitar que algunos candidatos tengan ventajas sobre los demás, pero para la configuración de las inhabilidades no se requiere que esa ventaja se haya materializado. Por tanto, contrario a lo afirmado por el recurrente para la configuración de la inhabilidad bajo estudio, tal como se explicó en acápite anterior, no se requiere del “elemento subjetivo” que echa de menos consistente en que se haya obtenido ventaja en las elecciones por la actividad contractual por él desplegada.
Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Al respecto, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado: “Entonces, para que se configure esa inhabilidad a que hace referencia la demanda es necesario demostrar dos hechos: i) que el elegido y un organismo público de cualquier orden celebraron un contrato y ii) que, ese contrato se haya ejecutado, dentro de los tres meses anteriores a la elección, en la localidad donde el candidato resultó elegido.
(…) El sentido natural y obvio de la expresión ejecución de un contrato está referido al lugar donde debe cumplirse la tarea o labor contratada. En efecto, de acuerdo con la Real Academia Española, ejecutar es “poner por obra una cosa”, por lo que resulta claro que un contrato se ejecuta en el lugar en que, según sus cláusulas, se establece de manera expresa o tácita el cumplimiento del objeto del mismo.
(…) …Para que se configure la inhabilidad objeto de estudio es necesario evaluar, de un lado, el supuesto cronológico señalado en la norma, esto es, que el contrato se hubiere ejecutado dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura y, de otro, el supuesto territorial, esto es, que el contrato se hubiere ejecutado en la localidad donde resultó elegido el demandado.”2 Entonces, para el evento específico de la inhabilidad endilgada al demandado ahora recurrente se requiere que, dentro de los 3 meses anteriores a su inscripción como candidato a edil, haya ejecutado contrato celebrado con un organismo público de cualquier nivel dentro de la localidad respectiva, es decir, para este evento, dentro de la localidad Rafael Uribe Uribe de Bogotá, D.C. En consecuencia, el juez no debe establecer si dicha ejecución contractual fue utilizada de manera positiva y consciente por este para obtener una ventaja electoral ni si tuvieron la potencialidad de influir en el electorado a su favor como erróneamente lo sugiere el recurrente.
De igual forma, no influye en manera alguna que las actividades desarrolladas por el demandado como ejecución del contrato de prestación de servicios hayan sido netamente administrativas y no hayan tenido la virtualidad de influir en el electorado. Por cuanto, se insiste, ello no se requiere para configurar la inhabilidad. 5.3 De la interpretación del Tribunal de la inhabilidad Ahora bien, tal como se indicó con anterioridad, la inhabilidad endilgada en el caso 2 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 1100132800020030005301. Providencia del 15 de julio de 2004. M.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 concreto no es la celebración de contratos dentro del período inhabilitante sino la ejecución de un contrato en la localidad en la cual resultó elegido consagrada en el mismo numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993.
Como viene de explicarse la referida norma consagra 4 posibilidades de configuración: i) haberse desempeñado como empleados púbicos en el Distrito; ii) haber sido miembro de una junta directiva distrital; iii) haber intervenido en la gestión de negocios o en la celebración de contratos con el Distrito; iv) haber ejecutado en la localidad contrato celebrado con organismo público de cualquier nivel.
Tal como se estableció en la sentencia de primera instancia, la inhabilidad invocada en las demandas efectivamente es la consagrada en el numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993, sin embargo, la modalidad que fundamenta la demanda no es la celebración de contratos como lo señala el recurrente sino la ejecución contractual dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura.
En tal virtud, no resultan aplicables al caso, los conceptos y pronunciamientos jurisprudenciales que se citan de manera genérica como fundamento del recurso de apelación por cuanto se refieren a la configuración de inhabilidades en el caso de alcaldes y concejales ajenos al Distrito Capital en los cuales se ha señalado que la inhabilidad para ellos se configura por la celebración de un contrato y no por su ejecución, no obstante, se reitera, en este evento los ediles de Bogotá, D.C., tienen un régimen especial de inhabilidades frente al cual no resultan adimisibles las consideraciones que se hagan respecto de otros cargos.
Así, de manera concreta, en el Concepto 20156000183011 del 29 de octubre de 2016 del Departamento Administrativo de la Función Pública invocado por el actor, que dicho sea de paso no resulta vinculante para esta Jurisdicción, se analiza si existe algún tipo de inhabilidad o incompatibilidad para que quien ha suscrito un contrato administrativo de prestación de servicios con una gobernación se postule para ser elegido en el cargo de alcalde o concejal de uno de los municipios de ese departamento, diferente del Distrito Capital y con base en lo estipulado en la Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 617 de 2000 que consagra el régimen general de inhabilidades e incompatibilidades que no resulta aplicable al caso concreto por cuanto, tal como se ha venido diciendo Bogotá, tiene un estatuto especial, diferente que establece su propio régimen frente a esta materia.
De igual forma el Concepto 133391 del 30 de abril de 2019 de ese mismo departamento administrativo, en el que se citan pronunciamientos proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 11 de febrero de 1999, 24 de agosto de 2001 y 31 de agosto de 2006, se analiza la situación de un concejal ajeno al Distrito Capital por lo que el estudio se realiza con base en normas y jurisprudencia no aplicables a este evento en particular.3 En ese orden de ideas, no existe la alegada disparidad de criterios respecto de la aplicación de la inhabilidad que sustenta el presente asunto por cuanto, se reitera, 3 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=99642 Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 los casos aludidos por el recurrente se refieren a una normativa diferente a la especial que regula el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los edites del Distrito Capital y, por tanto, no hay necesidad de efectuar unificación alguna.
Es decir, en el caso bajo análisis, contrario a lo sostenido por el recurrente, por expresa disposición del numeral 4 del artículo 66 del Decreto 1421 de 1993 sí constituye una inhabilidad la ejecución -en la localidad en la que resultó elegido- de un contrato celebrado con un organismo público de cualquier nivel dentro de los 3 meses anteriores a la inscripción de la candidatura.
Así las cosas, no es cierto que en la sentencia de primera instancia se haya efectuado una interpretación extensiva, objetiva y formal de la inhabilidad, simplemente se aplicó el régimen de inhabilidades especial y específico que consagra el “Estatuto de Bogotá” para los ediles del Distrito Capital, por cuanto, se insiste, en el caso concreto no era viable aplicar el régimen general de inhabilidades sino el específico contenido en el Decreto 1421 de 1993.
Ahora, si bien es cierto el recurrente hace alusión a la Corte Interamericana de Derechos Humanos en lo que tiene que ver con la restricción de los derechos políticos, debe tenerse en cuenta que no invoca pronunciamiento específico al respecto y además, encuadra su apreciación en la supuesta interpretación extensiva que hizo el a quo en su caso del régimen de inhabilidades, la cual, se insiste no fue ni más amplia, ni formal ni objetiva, por cuanto, como se dejó dicho el Tribunal no interpretó la norma general de manera diferente pues simplemente aplicó una norma especial, respecto de la cual no cabe duda que la conducta inhabilitante no se limita a celebrar contratos sino también a ejecutarlos dentro del período allí establecido.
En consecuencia, se reitera que no es necesario unificar criterio por cuanto, los eventos relacionados por el recurrente como fundamento de su apelación se refieren a concejales y alcaldes ajenos al Distrito Capital regidos por las normas generales, mientras que en este evento se aplicó el Estatuto de Bogotá que contiene normas especiales que regulan el régimen de inhabilidades de los ediles de esta ciudad y fue, precisamente con base en dichas normas que se presentaron las demandas que fueron resueltas a través de la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, al no tener vocación de prosperidad los argumentos esgrimidos por el recurrente en contra de la providencia apelada, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del 14 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Demandantes: Luis Jorge Ortiz Barahona y otro Demandado: Javier Fernando Caicedo Guzmán – Edil localidad de Rafael Uribe Uribe Rad: 25000-23-41-000-2019-01109-02 Acumulado 25000-23-41-000-2019-01137-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A el 14 de octubre de 2021, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, conclúyase el trámite procesal en el tribunal de origen, para los efectos del artículo 329 del Código General del Proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”.