Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dos (02) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05464-01 Demandante: JOSÉ NORBERTO VALLEJOS MERA Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – incumplimiento del requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 24 de noviembre de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado por el señor José Norberto Vallejos Mera.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 12 de octubre de 2022, el señor José Norberto Vallejos Mera, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. 2.
El accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 8 de junio de 2022, mediante la cual se revocó parcialmente la decisión del 30 de septiembre de 2019 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor José Norberto Vallejos Mera contra el Municipio de Pasto, Secretaría de Salud Municipal, identificada con el radicado No. 52001-33-33- 006-2018-00033-00 3.
Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: “2. Como consecuencia de lo anterior, ordenar que, el numeral primero de la sentencia de segunda instancia, proferida por la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, sea complementado, en el sentido de que, se declare la Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación laboral durante los siguientes periodos: 15 de marzo a 31 de diciembre del 2008, 2 de enero a 31 de marzo del 2009, 27 de mayo a 31 de diciembre del 2009, 2 de enero a 30 de junio del 2009, 1 de julio a 18 de diciembre del 2010, 1 de enero a 31 de marzo del 2011, 1 de abril a 31 de diciembre de 2011, 4 de enero a 31 de enero del 2012, 1 de febrero a 30 de junio del 2012, 3 de julio a 31 de agosto del 2012, 3 de septiembre a 31 de diciembre de 2012, 2 de enero a 30 de junio del 2013, 2 de julio a 31 de diciembre de 2013, 2 de enero a 30 de junio de 2014 y 1 de septiembre a 31 de diciembre de 2014. 3.
Como consecuencia de lo anterior, ordenar a la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, que, dentro del término improrrogable de treinta (30) días, contados desde la notificación de la decisión, emita un nuevo pronunciamiento de fondo de conformidad con los hechos, la valoración probatoria y los fundamentos jurídicos pertinentes”. 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. En el 2018, el señor José Norberto Vallejos Mera interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de Pasto, Secretaría de Salud Municipal, en la que solicitó (i) la declaratoria de nulidad del acto administrativo por el cual el municipio demandado se negó a reconocer la relación laboral existente desde el año 1996; y (ii) el pago de las prestaciones de índole laboral causadas y no canceladas. 5.
El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, bajo el radicado Nro. 52001-33-33-006-2018-00033-00. La referida autoridad judicial, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda. 6. Inconforme con lo anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alzada que fue desatada en sentencia del 8 de junio de 2022, por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia para en su lugar, acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda. 7.
En concreto, el Tribunal Administrativo de Nariño declaró la existencia de una relación laboral entre el accionante y el municipio de Pasto durante los siguientes periodos: (i) del 1º de marzo de 1996 al 30 de junio de 1997, (ii) el mes de febrero de 1998, (iii) del 1º de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999, (iv) del 1º de marzo de 2001 al 31 de mayo de 2001 y, (v) del 22 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2007. 8.
Sin embargo, no reconoció la existencia de la referida relación en los periodos subsiguientes hasta el año 2014. 9. Como fundamento de su decisión, el Tribunal Administrativo de Nariño explicó que: Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…en atención al principio de congruencia, se tiene que la parte actora solicitó en la demanda el reconocimiento de una relación laboral con el MUNICIPIO DE PASTO, del 1 de marzo de 1996 al 23 de septiembre de 2014.
Periodos en los cuales se desempeñó como celador y conductor. (…) en algunos lapsos no existe claridad respecto a la iniciación, e incluso, culminación de la ejecución del objeto contractual, puesto que, se indica que el plazo se cuenta desde el acta de inicio y la misma no fue aportada al expediente” (Negrillas propias). 10. Con fundamento en lo anterior, declaró “la prescripción de las acreencias reclamadas, salvo, en lo que respecta a derechos pensionales imprescriptibles”; y ordenó: “al MUNICIPIO DE PASTO (N) tomar durante los siguientes periodos: del 1 de marzo de 1996 al 30 de junio de 1997, el mes de febrero de 1998, del 1 de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999, del 1 de marzo de 2001 al 31 de mayo de 2001, y, del 22 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2007, el ingreso base de cotización pensional de los salarios que debió devengar el demandante, con base en los honorarios percibidos, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador.
Para efectos de lo anterior, deberá tener en cuenta los documentos a través de los cuales el demandante acredita las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador”. 1.3.
Sustento de la vulneración 11. Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico y por desconocimiento del precedente. 12. En relación con el defecto fáctico, el actor consideró que el Tribunal accionado erró al concluir que la relación laboral no se configuró en todos los periodos solicitados, tan solo porque no se aportó el acta de inicio de cada uno de los contratos. 13.
Explicó que si bien no se adjuntaron las actas de inicio de cada uno de estos (para así acreditar la fecha de inicio de las vinculaciones), sí se allegaron los contratos suscritos, los cuales contienen dicha información. 14. Precisó que “cada uno de los contratos suscritos, en los que se dejó por sentada dicha expresión, acaecieron en el extremo temporal de inicio, a partir de la fecha de suscripción. Lo anterior, toda vez que, el cargo del suscrito no daba lugar a que el mismo pudiera ausentarse o dar lugar a que el contrato iniciara de manera posterior”. 15.
Y agregó que “trabajo (sic) al servicio de Municipio de Pasto, Secretaria (sic) de Salud, de manera continua e ininterrumpida, de lunes a domingo, bajo los cargos de celador en principio y conductor hasta la fecha de su renuncia, declaraciones que fundamentan aún más que, no es posible que las fechas de inicio de los contratos se hayan realizado en tiempos posteriores a los de la suscripción.” Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
En suma, sostuvo que la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño no realizó una valoración minuciosa de las pruebas aportadas, puesto que concluyó erróneamente que la relación laboral existió solo en ciertos periodos, pese a que al proceso se allegaron pruebas sobre la relación laboral entre el 2008 al 2014, en el cargo de conductor al servicio del municipio de Pasto. 17.
Manifestó que con las pruebas documentales y testimoniales aportadas se acreditaron dichos elementos. Con relación a la prestación personal del servicio y remuneración, la parte actora afirmó que estos “quedaron debidamente probados con las pruebas documentales y testimoniales aportadas, en las que se da cuenta de que era el suscrito quien desplegaba las funciones asignadas a los cargos ya descritos, actividades, que eran canceladas de manera mensual, como de igual manera se deja en evidencia tanto en los contratos, como en la documentación aportada por el mismo Municipio en el expediente administrativo”. 18.
Respecto a la subordinación, el accionante aseveró que “los tres testimonios rendidos en audiencia y aportados por la parte demandante, y la prueba documental que reposa en el proceso” acreditan que cumplía horario y que incluso era uno de los primeros trabajadores en llegar a su lugar de trabajo; precisó, que si bien tenía horario de entrada, no tenía hora de salida, pues en cualquier momento debía estar disponible para las órdenes que le impartieran. 19.
Asimismo, afirmó que las pruebas mencionadas también confirman que estaba subordinado a los profesionales pertenecientes a la Secretaría de Salud que lo requirieran y en el momento en que ellos dispusieran, motivo por el cual, justamente, no sabía la hora en que finalizaría su jornada 20. Para el desconocimiento del precedente, el actor mencionó las Sentencias proferidas por el Consejo de Estado de 25 de agosto del 2016, radicado No. 23001-23- 33- 000-2013-00260-01; de 26 de julio del 2018, radicado No. 68001-23-31-000-2010- 00799-01; y 9 de septiembre del 2021, radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01; y la Sentencia C-154 de 1997 de la Corte Constitucional, en las cuales, según indica, se explicaron los elementos del contrato laboral, tales como la prestación personal del servicio y la subordinación. 21.
Por lo expuesto, concluyó que “al no haber tenido en cuenta el juez de primera instancia el precedente jurisprudencial emitido por el Consejo de Estado, referente a vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios, donde acece (sic) una verdadera relación laboral, se vulneraron derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DEFENSA, ACCESO A LA CORRECTA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, IGUALDAD ANTE LA LEY y al PRINCIPIO DE LA PRIMACIA (sic) DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMAS”. 1.4.
Trámite de la acción de tutela 22. La magistrada ponente de la decisión de primera instancia, mediante auto del 19 de octubre de 2023, admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la parte actora, así como a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y al Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, en calidad de autoridades judiciales accionadas. 23.
Igualmente, vinculó como terceros con interés, de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Municipio de Pasto, Secretaría de Salud Municipal. 1.5. Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital del expediente de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1.
Municipio de Pasto 24. Indicó que difiere de lo concluido por el Tribunal en la sentencia de segunda instancia, con relación a la existencia de una relación laboral, pues en su criterio en el medio de control no se lograron acreditar los elementos de una verdadera relación laboral. 25. Explicó que si bien existió una prestación personal del servicio y una remuneración, no hubo subordinación, pues las pruebas allegadas al proceso indicaron que el ahora tutelante recibía algunas directrices e incluso de diversas dependencias, sin que se pudiera identificar la existencia de un jefe directo en la supuesta relación laboral. 26.
Además, puso de presente que tampoco se comprobó que el actor haya sido sancionado, se le haya llamado la atención o haya sido objeto de algún tipo de control en la prestación del servicio, lo cual descarta una auténtica relación laboral. 27. En consecuencia, manifestó que “si no se logró acreditar una verdadera relación laboral en el asunto, menos aún debería reconocerse periodos adicionales a los que el Despacho de segunda instancia determinó”.
Más si se considera que no hay claridad en cuanto a la fecha de inicio y terminación de los contratos de prestación de servicios. Y puntualizó que “en el expediente, la misma parte, en ese momento demandante, indicó que el plazo se contaría desde las actas de inicio, sin que las mismas fueran aportadas al proceso”. 28. Resaltó que al proceso no se allegó la prueba idónea para determinar la prestación efectiva del servicio durante los periodos reclamados por el tutelante: el acta de inicio.
En la contratación estatal, este documento tiene unas características propias, debido a que fija la fecha en la que comienza el cómputo del plazo del contrato. Y precisó que si bien ni la ley ni el reglamento exige tal acta, este documento obedece a una buena práctica contractual, ya que brinda certeza acerca del inicio de ejecución del contrato.
Por lo tanto, sostuvo que ese documento no puede equipararse a la suscripción del contrato, como lo planteó la parte actora en el escrito de tutela. Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
En suma, concluyó en que la parte actora faltó a su deber de aportar el acervo probatorio necesario para acreditar los hechos de la demanda. Así las cosas, solicitó negar las pretensiones formuladas por el accionante. 1.5.2. Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión 30. Aseguró que tras revisar las pruebas encontró que en algunos lapsos no existía claridad sobre a la iniciación, e incluso, culminación de la ejecución del objeto contractual. 31.
Esto en razón a que en los contratos se estableció que el plazo se contaría desde el acta de inicio; documento que no fue aportado al expediente. Por lo tanto, explicó que se optó por declarar la existencia de una relación laboral entre las partes únicamente por los periodos efectivamente probados. 32. De otra parte, sostuvo que la argumentación que fundamenta la acción de tutela está encaminada a reabrir el debate jurídico y probatorio con miras a anular lo decidido en segunda instancia. Por lo cual, reprochó que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el único propósito de obtener una modificación que le resulte favorable. 1.5.3.
Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto 33. Sostuvo que al accionante no se le vulneraron sus derechos fundamentales; contrario a esto, en el curso del medio de control se garantizaron sus derechos al acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Igualmente, aseveró que la sentencia proferida en primera instancia se fundamentó en las pruebas obrantes en el proceso, en la normatividad aplicable al caso y en la jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la materia.
Finalmente, señaló que no tiene injerencia en lo solicitado en la tutela por el actor, es decir en la modificación del fallo de segunda instancia consistente en incluir ciertos periodos no reconocidos. 1.6. Sentencia de primera instancia 34. En sentencia del 24 de noviembre de 2022, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, negó el amparo constitucional solicitado por el señor José Norberto Vallejos Mera al considerar que no se configuró el defecto fáctico, como tampoco el desconocimiento del precedente alegado. 35.
Como fundamento de su decisión, expuso: “De entrada, se recuerda que el argumento por el cual el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión no reconoció el contrato realidad en ciertos periodos fue el siguiente: “(…) en algunos lapsos no existe claridad respecto a la iniciación, e incluso, culminación de la ejecución del objeto contractual, puesto que, se indica que el plazo se cuenta desde el acta de inicio y la misma no fue aportada al expediente.
Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con lo cual, estarían efectivamente probados, los siguientes periodos: (…) teniendo en cuenta el término de solución de continuidad, (i) del 1 de marzo de 1996 al 30 de junio de 1997; luego, (ii) un mes laborado, esto es, el correspondiente a febrero de 1998; posteriormente, (iii) del 1 de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999; a la postre, (iv) del 1 de marzo de 2001 al 31 de mayo de 2001, y, finalmente, (v) del 22 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2007” (Negrillas propias).
Al respecto, la Sala encuentra que las actas de inicio no son pruebas conducentes para comprobar la prestación personal del servicio, la remuneración, la subordinación y la permanencia de funciones inherentes a la entidad. Elementos que son los llamados a acreditar por la parte actora, cuando se alega la existencia de un contrato realidad.
Pese a lo anterior, la Sección no pasa por alto que en los contratos Nro. 080593 de 14 de marzo de 2008, 090398 de 2 de enero de 2009, 091893 de 27 de mayo de 2009, 100290 de 2 de enero de 2010, 102238 de 1º de julio de 2010, 110383 de 1 de enero de 2011, 111212 de 1 de abril de 2011, 120143 de 4 de enero de 2012, 120658 de 1º de febrero de 2012, 121553 de 3 de julio de 2012, de 3 de septiembre de 2012, 130075 de 2 de enero de 2013, 131927 de 2 de julio de 2013, 2 de enero de 2014, 1º de septiembre de 2014, el plazo no se fijó con fechas exactas, sino que la misma se estableció a partir del acta de inicio.
En ese orden de ideas, aunque la ausencia de las actas de inicio en el acervo probatorio no conlleva a concluir la inexistencia del contrato realidad, en consideración a que en los referidos contratos la duración se fijó a partir del acta de inicio, la ausencia de ese documento implica la imposibilidad de determinar el plazo de los referidos vínculos contractuales.
Esto a su vez incide en el análisis de prescripción y solución de continuidad, pues se desconocen las fechas exactas de los vínculos contractuales. Por ende, la Sala encuentra que la interpretación del Tribunal accionado, no es arbitraria e irrazonable pues, este último reconoció que si bien se acreditaron los elementos del contrato realidad, frente a los contratos referidos la parte actora no logró determinar su duración. De ahí que no tendría efectos útiles reconocer la existencia de contratos realidad por esos lapsos temporales, si no se sabe la extensión temporal del vínculo, especialmente, a efectos de realizar el estudio de prescripción.” 36.
En relación con el desconocimiento del precedente, puso de presente que si bien el actor citó varias sentencias, lo cierto es que, aquellas explican los elementos de una relación laboral, sin que se hubiese explicado cómo en el caso concreto se desconocieron. Lo anterior, en la medida en que dicho defecto se formuló en función de la indebida valoración probatoria. 1.7.
Impugnación 37. Con escrito radicado el 7 de diciembre de 2022, el señor José Norberto Vallejos Mera impugnó la sentencia de primera instancia. Al efecto insistió en la configuración del defecto fáctico. 38. A su juicio, se acreditaron los elementos del contrato laboral, incluyendo la fecha de inicio de las relaciones contractuales, en la medida en que de cada uno de los contratos se podía extraer la información referente a los periodos laborados, toda vez que, en los mismos, se especificaron los valores a cancelar por su desarrollo, y un plazo fijo.
Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda frente a las pruebas documentales y testimoniales que fueron indebidamente valoradas, así como el desconocimiento del precedente.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 40. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor José Norberto Vallejos Mera contra la sentencia del 24 de noviembre de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problemas jurídicos 41. Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 24 de noviembre de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 42.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: ¿Vulneraron las autoridades judiciales accionadas los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en los defectos formulados en el escrito de tutela, al proferir las sentencias del el 8 de junio de 2022 y 30 de septiembre de 2019? 43.
Para resolver los interrogantes planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 44.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20121 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema2 y declaró su procedencia.3 45.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 46. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 47.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 48. Para el caso concreto, la Sala anticipa que revocará la sentencia del 24 de noviembre de 2022, que negó el amparo deprecado, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela por no superarse el requisito de relevancia constitucional, por cuanto no se cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 20224. 2.4.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 49. A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-215 del 16.06.22., M.P. Natalia Ángel Cabo.
Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. La acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 51.
En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión de esta Corporación. 52.
Se resalta que, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. En cuanto a la Sección Primera, estudió los 6 requisitos fijados por la Corte Constitucional.
Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 53. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 34.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.” 54.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal5” 56.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: “En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico6; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”7 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”8 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”9 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto10, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal11.” 57.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar 5 Ob.
Cit. “Sentencia SU-573 de 2019.” 6 Ob. Cit. “Sentencia SU-103 de 2022.” 7 Ob. Cit. “Sentencia SU-103 de 2022.” 8 Ob. Cit. “Sentencia SU-103 de 2022.” 9 Ob. Cit. “Sentencia SU-128 de 2021.” 10 Ob. Cit. “Sentencia SU-573 de 2019.” 11 Ob. Cit. “Ibid.” Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.4.3. Análisis de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 58.
El señor José Norberto Vallejos Mera aseguró que el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al proferir la sentencia del 8 de junio de 2022, mediante la cual se accedió parcialmente a sus pretensiones, en la medida en que, si bien reconoció la existencia de una relación laboral ente aquel y el municipio de pasto para el periodo comprendido entre 1996 y 2007, lo cierto es que, lo negó para el lapso trascurrido entre 2007 y 2014, por no existir certeza respecto de la iniciación e incluso culminación de la ejecución del objeto contractual. 59.
Lo anterior, debido a que la parte demandante no aportó las correspondientes actas en las cuales se estableció dicho periodo contractual y, los contratos se remitían al documento mencionado. 60. En la referida providencia el Tribunal Administrativo de Nariño se pronunció sobre el recurso de apelación que presentó el accionante y de las pruebas documentales y testimoniales aportadas al proceso, encontró acreditado que el demandante prestó sus servicios como celador, y posteriormente, como conductor, mediante contratos de prestación de servicios por los siguientes periodos: 01/03/1996 al 31/12/1996 01/06/1996 al 31/12/1996 02/01/1997 al 31/01/1997 01/022/1996 al 30/06/1997 Mes de febrero de 1998 01/01/1999 al 31/12/1999 01/03/2001 al 31/05/2001 22/01/2007 al 31/12/2007 Un mes contado desde el acta de inicio 9 meses y 15 días desde el acta de inicio 3 meses desde el acta de inicio hasta el 31/03/2009 Siete meses y 5 días a partir del acta de inicio 5 meses y 29 días a partir del acta de inicio 18 meses y 5 días a partir del acta de inicio Desde el acta de inicio y hasta el 31/03/2011 Desde el acta de inicio hasta el 31/12/2011 Desde el acta de inicio hasta el 31/01/2012 5 meses desde el acta de inicio Desde el acta de inicio hasta el 31 de agosto de 2012 Desde el acta de inicio hasta el 31 de diciembre de 2012 Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desde acta de inicio hasta el 30 de junio de 2013 Desde el acta de inicio hasta el 31/12/2013 Desde el acta de inicio hasta el 30/06/2014 Desde el acta de inicio hasta el 31/12/2014 61.
De lo anterior, manifestó que no existía claridad en relación con la iniciación e incluso con la culminación del periodo contractual, ya que los documentos aportados al proceso, en especial los mismos textos contractuales, indicaban que algunos contratos tenían como fecha de inicio la indicada en la respectiva acta –es decir que, se remitían a otro documento-, prueba que no se allegó al expediente. 62.
En otras palabras, si bien se allegaron los contratos, en éstos no se especificaba la fecha de inicio, sino que se remitía al acta respectiva, prueba documental que, se reitera, no hizo parte del expediente. 63. Ello, después de hacer una valoración probatoria y concluir: “Esto es, teniendo en cuenta el término de solución de continuidad, (i) del 1 de marzo de 1996 al 30 de junio de 1997; luego, (ii) un mes laborado, esto es, el correspondiente a febrero de 1998; posteriormente, (iii) del 1 de enero de 1999 al 31 de diciembre de 1999; a la postre, (iv) del 1 de marzo de 2001 al 31 de mayo de 2001, y, finalmente, (v) del 22 de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2007.
Ahora bien, el apelante pide que se tenga en cuenta la certificación de la entidad demandada que refiere que el señor JOSÉ NORBERTO VALLEJOS MERA laboró desde 1996 hasta octubre de 2014, cumpliendo las siguiente funciones: (i) toma de muestras e investigación de campo, (ii) dictar charlas sobre higiene y buen funcionamiento de los hogares comunitarios, (iii) control de fechas de vencimiento de productos, (iv) toma de muestras, (iv) dictar charlas, (v) toma de muestras de agua, entre otras funciones.
No obstante, según lo probado, considera la Sala que las funciones que se indican no corresponden a las de celador o conductor, como labores en virtud de las cuales se solicita el reconocimiento de la relación laboral. Además, en dicho certificado no se identifica cuáles fueron los contratos que dieron lugar al desarrollo de las referidas actividades; con lo cual, no es dable tener en cuenta el periodo indicado en tal documento.” 64.
Desde este panorama, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple con el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional, por cuanto (i) el debate planteado no está relacionado con la afectación de un derecho fundamental; (ii) la solicitud de amparo se pretende utilizar como una instancia adicional del proceso ordinario; y (iii) la decisión del tribunal fue consecuencia de la falta probatoria del actor. 65.
En efecto, se observa que lo que pretende el accionante no es que se proteja uno de sus derechos fundamentales, sino que se subsane su falencia probatoria en relación con el acta de inicio de distintos contratos, documento que resultaba necesario para establecer los periodos de iniciación y culminación de la relación contractual para el tiempo no reconocido por la autoridad judicial accionada. 66.
Es decir, en realidad lo que se persigue es que se le sustraiga del deber legal de probar los supuestos fácticos que alegó en la demanda, al considerar que las pruebas Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co arrimadas al proceso resultaban suficientes, sin tener en cuenta que la autoridad judicial accionada se pronunció sobre cada una de ellas y explicó la falencia probatoria del señor José Norberto Vallejos Mera. 67.
Esto significa que el mecanismo de protección constitucional se está utilizando para beneficiar el interés privado y particular del tutelante, lo que no tiene importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución. 68. Se precisa que la Corte Constitucional ha insistido que uno de los objetivos del requisito de relevancia constitucional es que la acción de tutela no se convierta en una “tercera instancia” en la que se vuelvan a debatir los asuntos ya resueltos por los jueces ordinarios. 69.
Lo anterior, con el fin de preservar la competencia y autonomía del juez natural y, además, porque la solicitud de amparo no puede ser utilizada para suplir las falencias probatorias que se presentaron en el proceso ordinario, sino para proteger derechos fundamentales. 70. En el caso que ocupa a la Sala, es evidente que la demanda de tutela se erige sobre los mismos argumentos elevados en el proceso ordinario que dio origen a los cuestionamientos que fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Nariño, en la medida en que el recurso de apelación se centró en controvertir la valoración probatoria frente a la permanencia ininterrumpida del servicio prestado por el señor José Norberto Vallejos Mera, cuestión que ya fue definida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se probó la relación laboral únicamente para los periodos comprendidos entre 1996 y 2007, sin que ocurriera lo mismo para el lapso reclamado entre 2007 y 2014: “En esa misma línea, los tres testimonios rendidos al interior del proceso dan cuenta del carácter misional de las labores encomendadas al actor, las cuales, no se podían ejercer de otra manera que no sea dependiente y subordinadamente, como en efecto ocurría, habida cuenta que para ausentarse de su puesto de trabajo tenía pedir permiso, registraba su ingreso, cumplía un horario, su trabajo era supervisado y recibía órdenes del director, de médicos y de enfermeras.
Así las cosas, se encuentra demostrado con el acervo probatorio allegado al expediente, la existencia de todos de los elementos de la relación laboral, esto es, por un lado, la prestación personal del servicio y la remuneración por el trabajo cumplido, tal como lo indicó la primera instancia. Pero también, se demuestra el requisito de la subordinación, mismo se infiere de los testimonios rendidos en la audiencia de pruebas, los cuales fueron claros y convincente, dado que se trata de compañeros de trabajo del actor, quienes conocieron de primera mano la forma cómo se prestó el servicio.
En dichos términos, se descarta una relación de mera coordinación, puesto que el trabajo desempeñado era organizado, supervisado y controlado. En esa medida, se encuentra debidamente acreditada una relación laboral entre el señor JOSÉ NORBERTO VALLEJOS MERA y el MUNICIPIO DE PASTO (N), último que se desempeñó como Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celador y conductor, pero únicamente por los periodos efectivamente probados” (Negrilla fuera de texto) 71.
En este punto, conviene precisar que la competencia para valorar las pruebas le corresponde al juez ordinario y no al constitucional, a menos de que se logre argumentar razonablemente que, en realidad, se lesionó una garantía de orden superior. 72. En esta controversia no se entiende cómo, la sentencia del Tribunal lesiona o amenaza alguno de los derechos fundamentales del señor José Norberto Vallejos Mera, en la medida en que la decisión de la autoridad judicial accionada tuvo sustento en la falencia probatoria del actor, concretamente, en que éste omitió allegar al proceso las respectivas actas de inicio de los contratos, lo que se tradujo en la falta de acreditación de los periodos no reconocidos. 73.
Lo que se observa es que la inconformidad del accionante se fundamenta en su capricho de obtener un nuevo pronunciamiento que sea favorable a sus intereses, pero no logra explicar cómo sus cuestionamientos trascienden al plano constitucional. 74. Lo mismo ocurre con el desconocimiento del precedente alegado, en la medida en que el hilo argumentativo expuesto está dirigido a demostrar la configuración de un defecto fáctico, pues sin indicar la regla cuya aplicación pretendía al caso concreto, el accionante citó providencias del Consejo de Estado en las cuales se ha hecho referencia a los elementos que deben acreditarse para encontrar probada una relación de carácter laboral y concluyó que, en su caso estaban todos acreditados, incluso para los periodos no reconocidos. 75.
Ahora, la ratio de la decisión del tribunal consistió no en la falta de acreditación de la subordinación, remuneración o prestación personal del servicio, sino en la ausencia de la prueba que acreditara el periodo frente al cual se alegó la existencia de una relación laboral. 76. Por último, se advierte que el simple alegato de una vulneración al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, como en el caso en cuestión, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en la demanda medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 77. Así las cosas, la acción de tutela que ejerció el señor José Norberto Vallejos Mera no cumple con el requisito de relevancia constitucional y, por ello, habrá que declararse su improcedencia. Demandante: José Norberto Vallejos Mera Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-05464-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.
Conclusión 78. La acción de tutela que ejerció el señor José Norberto Vallejos Mera es improcedente, comoquiera que no supera el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional, motivo por el cual se revocará la sentencia de primera instancia del 24 de noviembre de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado, para en su lugar, declarar la improcedencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia del 24 de noviembre de 2022 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó el amparo solicitado, para en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela de la referencia, de conformidad con los argumentos expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.