1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicación: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- Demandada: Agencia Nacional de Minería y otro Asunto: Salvamento de voto 1.
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Sala, he considerado apartarme de la decisión mayoritaria, por cuanto estimo que en el caso concreto no resultaba aplicable la excepción a la regla de caducidad prevista en el parágrafo primero del artículo 136 del CCA. En la sentencia se determinó que la acción no había caducado en tanto se solicitaba la nulidad absoluta de un contrato de concesión minera por superponerse con áreas de especial protección ambiental, de ahí que el litigio gravitaba sobre bienes imprescriptibles e inenajenables.
Esta concusión se fundamentó en una extensa explicación acerca de la conservación de los recursos naturales, y, por ende, en que cualquier interpretación de la caducidad debe estar acorde al interés público y social, en vista de la complejidad intrínseca que se desprende de la percepción de los daños ambientales. 2. En mi criterio y que era el mayoritario y unánime de la Subsección A, debió declararse la caducidad de la acción por cuanto lo debatido no era un litigio cuyo objeto estuviese centrado o tuviera incidencia en el carácter imprescriptible e inalienable de un bien, sino en la validez de un contrato estatal, supuesto frente al cual el legislador ha previsto de manera clara y expresa un término perentorio para presentar la demanda que no puede ser desconocido por vía jurisprudencial, con fundamento en criterios ajenos a la norma que excepciona su aplicación. 2.
La interpretación de una disposición exceptiva, como el parágrafo 1° del artículo 136 del CCA., debe partir de su tenor literal, de su finalidad y de los supuestos concretos que el legislador quiso amparar. No corresponde al juez extender su alcance a hipótesis no previstas, ni justificar su aplicación en razones distintas de las expresamente consagradas.
En consecuencia, la excepción a la caducidad que prevé el parágrafo solo opera cuando el litigio tiene “por objeto” bienes imprescriptibles e inenajenables, no cuando lo que se discute es la validez de un contrato que, aunque recaiga o se relacione con aquellos, no compromete tales características. Aceptar que cae dentro de la excepción cualquier controversia donde estén inmiscuidos esa clase de bienes, o aquellos que tengan repercusión ambiental como se indica en la decisión de la que me aparto, equivale a desbordar el alcance de la norma y a otorgar al juez una facultad creadora de excepciones que corresponde únicamente al legislador.
Radicación: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandada: Agencia Nacional de Minería y otro Asunto: Salvamento de voto 2 3. A diferencia de los precedentes en los cuales esta Corporación aplicó el parágrafo primero del artículo 136 del CCA., porque el litigio se relacionaba directamente con el derecho de dominio sobre bienes públicos —como en los casos de adjudicación irregular de baldíos—, donde la defensa de la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad de esos bienes justificaba excluir la caducidad, en el presente asunto la situación es distinta, pues el contrato de concesión minera no transfiere derecho real alguno sobre los minerales ni sobre el área objeto de la concesión, sino que otorga una facultad temporal, limitada y subordinada a la normatividad minera y ambiental, de manera que el concesionario no adquiere dominio sobre los recursos del subsuelo, los cuales por mandato constitucional pertenecen al Estado y conservan su carácter imprescriptible e inalienable; por eso, en este caso, la controversia no recae sobre la propiedad o la recuperación de un bien público, sino sobre la licitud del negocio jurídico y la posibilidad de que se continúe -o no- con su ejecución. 4.
En mi opinión, la tesis adoptada en la sentencia desnaturaliza la función de la caducidad como institución procesal de orden público, indispensable para asegurar la seguridad jurídica, la igualdad procesal y la estabilidad de las relaciones contractuales. La caducidad protege tanto a la administración como a los particulares, porque otorga certeza en cuanto a que, transcurrido el término fijado por la ley, los contratos celebrados no serán objeto de cuestionamientos indefinidos.
Al desconocer este límite temporal en un asunto como el presente, se abre la puerta a litigios perpetuos, incluso respecto de contratos terminados y con efectos consumados que podrían ser revisados en cualquier momento bajo el solo argumento de su relación con bienes de especial protección ambiental. Es cierto que la protección del ambiente es un principio de raigambre constitucional, pero ello no autoriza al juez a inaplicar instituciones procesales establecidas por el legislador, pues los valores sustantivos, por más relevantes que sean, no pueden confundirse con los requisitos de procedibilidad que hacen posible un acceso ordenado y equilibrado a la justicia. De lo contrario, se sacrifica el principio de legalidad procesal en beneficio de interpretaciones expansivas que corresponden al legislador y no al juez. 5, Además, la tesis acogida en la sentencia configura un vaciamiento de la institución de la caducidad en materia contractual, pues si se admite que todo contrato que tenga incidencia ambiental o que se relacione con un bien imprescriptible e inenajenable escapa a la caducidad, entonces prácticamente la totalidad de la contratación estatal quedaría expuesta a impugnaciones indefinidas, pues toda obra, servicio o concesión pública tiene, en mayor o menor medida, relación con esa clase de bienes o algún impacto ambiental.
Ello compromete gravemente la confianza legítima de los contratantes y expone al Estado a un escenario de litigios interminables, con profundas consecuencias para la seguridad jurídica. 6. Resalto, además, que la jurisprudencia de la Subsección había sido consistente en aplicar la excepción de la caducidad en casos similares al estudiado, Radicación: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandada: Agencia Nacional de Minería y otro Asunto: Salvamento de voto 3 por lo que la extensión de esta excepción a la nulidad de contratos de concesión minera constituye un giro interpretativo que rompe esa línea, añadiendo incertidumbre para los operadores jurídicos y para los particulares que confían en la estabilidad de las reglas procesales. 7.
La ampliación del concepto de “bienes imprescriptibles e inalienables” para incluir en ellos el “agua, el aire, el paisaje, la fauna y la flora” como bienes colectivos cuya afectación bajo un acto o contrato determina la aplicación de la excepción, anula la caducidad e impone una carga potencialmente ambigua sobre los jueces. La delimitación precisa de cuándo un litigio gravita sobre esos nuevos conceptos que justifique la inaplicación de la caducidad puede ser subjetiva y dar lugar a interpretaciones dispares, generando inseguridad jurídica al depender excesivamente de la discrecionalidad judicial para definir los alcances de una excepción procesal tan relevante, en lugar de contar con criterios claros y objetivos definidos.
Los operadores jurídicos y los particulares esperan que las reglas procesales, como los términos de caducidad, sean claras y predecibles. Desactivar estos plazos por una interpretación novedosa y alejada de lo dispuesto expresamente en la norma, genera incertidumbre sobre la estabilidad de los actos jurídicos y la duración de las controversias. 8.
Tampoco puede afirmarse que la finalidad constitucional de proteger el ambiente justifique este apartamiento de la norma procesal. Para tal propósito, el ordenamiento ya cuenta con múltiples instrumentos: la exigencia de licencias ambientales, el control y vigilancia de las autoridades competentes, la acción popular como mecanismo judicial de protección de derechos colectivos, y las facultades sancionatorias previstas en la Ley 99 de 1993.
La excepción judicial a la caducidad no es idónea ni necesaria para alcanzar dicho fin, y en cambio, introduce un costo desproporcionado en términos de inseguridad jurídica y desigualdad procesal. 9. Finalmente, considero que la interpretación mayoritaria reintroduce, de manera indirecta, la noción de la nulidad sobreviniente, pese a que la propia providencia reconoce su improcedencia. Si bien se descarta expresamente esa figura, al sostener que la acción contractual puede intentarse en cualquier momento bajo el argumento de una nueva circunstancia que tiene impacto ambiental, se estaría habilitando en la práctica al juez para revisar indefinidamente contratos celebrados de conformidad con la leyes diferentes a la vigente al momento de su suscripción. Con ello, se admite que condiciones sobrevenidas incidan retroactivamente en la validez del negocio, lo cual es incompatible con el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 y genera un escenario de inestabilidad permanente en la contratación estatal. 10.
En suma, estimo que la sentencia, al establecer que la protección ambiental y el carácter colectivo de los recursos naturales anulan los términos de caducidad, crea una excepción que desborda el marco de esa institución como está concebida, pues si cada vez que un litigio se relaciona con el ambiente (que, por su naturaleza, siempre involucra bienes de interés general o colectivo), la caducidad es inaplicable, Radicación: 25000-23-36-000-2013-01788-01 (57278) Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandada: Agencia Nacional de Minería y otro Asunto: Salvamento de voto 4 resultarían inanes los plazos definidos por el legislador para instaurar las acciones respecto de actos y contratos que pueden tener ese componente, indistintamente de si el objeto del litigio se relaciona con el carácter inalienable e imprescriptible de un bien, contraviniendo el principio de seguridad jurídica que las normas de caducidad buscan proteger.
Reitero como lo he hecho de manera coherente, que la norma exceptiva que fue indebidamente aplicada, se refiere al objeto del ligio y no al bien sobre el que recae el contrato, y menos al objeto del contrato, nociones sobre las cuales la sala mayoritaria termina por desconocer sus diferencias conceptuales, para introducir un plausible criterio que el legislador no contempló. 11.
Por las razones expuestas, considero que se debió declarar la caducidad, pues lo debatido se relacionaba con la validez de un contrato estatal, sin que el objeto del litigio estuviere relacionado con el carácter imprescriptible e inalienable de unos bienes, que es el supuesto previsto expresamente por la norma. Fecha ut supra. Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado VF Nota: se deja constancia de que esta aclaración de voto se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.