CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Modifica y confirma SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ______________________________________________________________________ I. ASUNTO La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la providencia del 22 de agosto de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Tatiana Rojas Quintero instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones DESAJMR14-4974 del 14 de octubre de 2014, DESAJMR14-5092 del 4 de noviembre de 2014 y 6166 del 4 de noviembre de 20151 expedidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial, mediante las cuales se negó una petición y se resolvió el recurso de apelación interpuesto, confirmando la decisión. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer, reliquidar y pagar los efectos prestacionales del 30% que fue descontado a título de prima especial desde el 2012 hacia el futuro; igualmente que se ordene reliquidar y pagar la prima especial como un plus o un adicional de la asignación básica. Asimismo, disponer la liquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su asignación básica más el 30% de prima especial2.
Por último, solicitó aplicar lo previsto en los 1 La solicitud de nulidad de la última resolución fue introducida mediante la reforma de la demanda, ver folio 54 del expediente físico. 2 Esto último también fue objeto de adición en el memorial que subsanó. Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 2 artículos 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo3 y condenar en costas a la parte demandada. 3.
Argumentó que, en su condición de juez administrativa del circuito de Medellín, la entidad vulnera los principios fundamentales del derecho laboral como el de progresividad; además, desconoce el precedente constitucional y lo expuesto en las sentencias del 2 de abril de 2009 y 29 de abril de 2014, entre otras, de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Por último, indicó que los actos acusados desatienden lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. 4. Agregó que formuló reclamación ante la demandada con el fin de lograr la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados, los cuales deben declararse nulos porque violan postulados constitucionales del derecho laboral.
Contestación de la demanda. 5. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda4 argumentando que las sentencias de nulidad del Consejo de Estado no constituyen derechos, simplemente excluyen del ordenamiento los actos contrarios a la ley, esto con efectos hacia el futuro, sin incidencia respecto de las situaciones previas a la declaratoria de nulidad.
Ahora bien, frente a la prima especial prevista en la Ley 4a. de 1992, menciona que es un emolumento sin carácter salarial salvo para efectos pensionales, según lo previsto en la Ley 332 de 1996, motivo por el cual, darle tal connotación desconocería el ordenamiento legal y la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional. Por último, argumentó que al accederse a las pretensiones de la demanda se desconocería el ordenamiento jurídico, pues los pagos fueron realizados conforme a la normativa aplicable. 6.
En razón a lo anterior, formuló las excepciones de ausencia de causa petendi- inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido, legalidad de los actos acusados y la prescripción trienal de los derechos solicitados. III. SENTENCIA APELADA. 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda5, declaró la nulidad de los actos demandados e imprósperas las excepciones planteadas; en su análisis consideró que la entidad desconoció la ley al no acceder a la reclamación realizada por la demandante.
Respecto a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 mencionó que «encaja perfectamente en la noción jurídica de salario que habrá de ser tenida en cuenta para la resolución de este caso». En lo que tiene que ver con la prescripción trienal de los derechos precisó que la 3 En Adelante CPACA 4 Folios 133 al 142 del expediente físico. 5 Folios 224 al 239 del expediente físico.
Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 3 reclamación administrativa fue presentada el 7 de octubre de 20146, no obstante, como el periodo reclamado es desde 2012, no prosperó la excepción planteada. 8. Como consecuencia de lo anterior, en la parte resolutiva condenó a la entidad a reconocer los efectos prestacionales y salariales del 30% de la remuneración que fue descontada a título de prima especial, desde el año 2012 y hasta cuando persista su vinculación como funcionaria de la Rama Judicial.
De igual manera, ordenó reconocer y pagar «las diferencias salariales adeudadas y no reconocidas por concepto de PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, en proporción del 30% [ ] igual que las prestaciones sociales afectadas por ese desconocimiento» y reliquidar el ingreso base de cotización sobre los aportes adeudados incluyendo el 30% de la prima especial.
Con base en lo anterior, ordenó dar cumplimiento a lo previsto en los artículos 187 y 192 del CPACA. Por último, condenó a la demandada a pagar por concepto de agencias en derecho, a favor de la demandante, el 7% de la condena total. IV. RECURSO DE APELACIÓN. 9. Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación7 en el cual expuso que el reconocimiento ordenado en la sentencia desconoce la ley y la jurisprudencia constitucional, especialmente la sentencia C-279 de 1996, ya que la prima especial no tiene carácter salarial, pues desde su creación se le excluyó ese atributo, salvo para los efectos pensionales de acuerdo con la Ley 332 de 19968.
Por otro lado, argumentó que las sentencias de nulidad dictadas por el Consejo de Estado tienen efectos hacia el futuro y que el reconocimiento de la prima especial se ha sujetado a lo dispuesto en los decretos salariales anuales, por lo tanto, la inaplicación de dicha normativa implicaría desacatar el ordenamiento legal vigente. V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10.
Luego de resolver la manifestación de impedimento formulada por los consejeros que integraban la Sección Segunda de esta Corporación9 y proceder al sorteo de conjueces, mediante auto del 5 de agosto de 2021 notificado el 27 del mismo mes y año10 se admitió el recurso de apelación y el 2 de mayo de 2023 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión11.
El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces. 6 Folios 236 al 237 Íbidem. 7 Folios 242 al 248 Íbidem. 8 Revisado el escrito de apelación se advierte que en este se reiteran argumentos que fueron presentados en la contestación de la demanda, los cuales fueron previamente estudiados por el tribunal en la sentencia recurrida, concretamente los relacionados con el efecto «a futuro» de las decisiones de nulidad de los decretos salariales, de manera que no constituyen un reparo concreto frente a lo decidido en la sentencia de primera instancia y los únicos cuestionamientos que se realizan frente a la providencia están relacionados con que el reconocimiento de la prima especial como factor salarial contraria el ordenamiento, motivo por el que esta Sala se centrará en estudiar únicamente tales reparos. 9 Folios 265, 268 y 277 del expediente físico. 10 Folio 273 Íbidem e índice 16 de Samai. 11 Folio 279 Íbidem.
Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 4 11. Durante la etapa de alegatos se allegaron memoriales por ambas partes12. La demandante reiteró los argumentos expuestos en la primera instancia solicitando que se confirme el fallo apelado. Por su parte, la entidad insistió en que la prima especial de servicios no tiene un carácter salarial, salvo para efectos pensionales; se refirió a la imposibilidad de orden presupuestal para acceder a las pretensiones de la demanda y a la prescripción de «la acción de cobro de las cotizaciones atrasadas o dejadas de pagar al Sistema de Seguridad Social Integral prescribe a los 5 años de conformidad con lo dispuesto en el artículo 817 del Estatuto Tributario».
VI. CONSIDERACIONES. Competencia. 12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso (CGP), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 13. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Antioquia contrarió el ordenamiento jurídico y el precedente de la Corte Constitucional al otorgarle efectos salariales a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; por otra parte, se deberá establecer si en su interpretación el tribunal le dio un alcance equivocado a las sentencias de nulidad de los decretos anuales que han reglamentado la prima especial.
Asunto previo. 14. El 3 de junio de 202513 el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, integrante de la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación, manifestó impedimento para conocer del asunto de la referencia con base en las causales señaladas en los numerales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, pues es demandante en un proceso de nulidad y restablecimiento en el que se debate la misma cuestión jurídica que se analiza en el proceso bajo examen, circunstancia que además se enmarca en la existencia de un pleito pendiente con la parte demandada. 15.
Las causales de impedimento establecidas en la ley son taxativas y de aplicación restrictiva, constituyen una excepción al cumplimiento de la función jurisdiccional y no pueden ampliarse discrecionalmente al criterio del juez o de las partes. 12 Índices 33 y 34 de SAMAI. 13 Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 5 16.
El artículo 130 del CPACA establece como causales de impedimento y recusación, entre otras, las señaladas en los numerales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente: Artículo 141. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6.
Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. [ ] 14. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 17.
En ese escenario, de conformidad con la norma transcrita, la Sala concluye que sí procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves comoquiera que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, en el que la parte demandada también es la Nación (Rama Judicial), de donde surge que existe identidad en la cuestión jurídica que se debate en el presente asunto y se configuran las causales invocadas; por lo tanto, su criterio no resultaría imparcial y objetivo como lo exige una recta administración de justicia. Así las cosas, se le separará del conocimiento del asunto de la referencia, en procura de garantizar los principios de independencia e imparcialidad de la administración de justicia, establecidos en el artículo 5.º de la Ley 270 de 1996.
Caso concreto. 18. Para resolver los planteamientos formulados en el recurso de apelación es preciso indicar que uno de ellos se centró en cuestionar el hecho de que el a quo dotó de efectos salariales a la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992 y en ese contexto contrarió el ordenamiento jurídico y el precedente de la Corte Constitucional. 19.
En torno a ello, es necesario mencionar que la prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, por disposición legal y según el examen de su constitucionalidad14 no tiene un carácter salarial, salvo para efectos pensionales conforme a lo dispuesto en la Ley 332 de 1996; además se trata de un emolumento adicional a la asignación básica del beneficiario.
Sin embargo, se debe diferenciar la prima especial y el 30% que erradamente fue descontado de la remuneración mensual de la demandante para tenerlo a título de prima especial, pues este último sí tiene dicho carácter salarial e incidencia 14 Corte Constitucional, Sentencia C- 279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía. Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 6 prestacional, toda vez que es un porcentaje de la remuneración básica que fue descontado del salario.
Por lo anterior, se concluye que el Tribunal sí incurrió en error al darle carácter salarial a la prima especial, pues así lo dijo expresamente en la providencia apelada. En consecuencia, resulta pertinente modificar el numeral cuarto de la sentencia con la finalidad de corregir dicha imprecisión. 20. Por otra parte, al revisar la parte resolutiva de dicha decisión, se advierte que el Tribunal ordenó la reliquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones de la demandante «dejados de aportar por la diferencia adeudada de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS del 30% desde el año 2012 hasta la fecha de la demanda»; no obstante, se debe aclarar que el reajuste de lo adeudado y dejado de aportar para efectos pensionales no es respecto del 30% por concepto de dicha prima especial, sino que obedece al mismo porcentaje que fue descontado erradamente de la remuneración mensual para tenerlo a título de prima especial de servicios.
Con base en lo mencionado se modificará el numeral quinto de la sentencia apelada para efectos de hacer tal precisión y ordenar que el pago de las diferencias por concepto de tales aportes sea asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador al que se encuentre afiliada. 21.
Ahora bien, se debe señalar que la jurisprudencia pacífica de esta Corporación ha acogido el criterio según el cual los beneficiarios de la prima especial tienen derecho a la reliquidación y pago de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su asignación básica, sin restarle ni sumarle a esta el 30% y adicional a ello procede reconocer el 30% de prima especial como un agregado al salario, este último sin carácter salarial; en ese sentido, la Sala considera que no hubo una interpretación errada de las sentencias de nulidad emitidas por la Sección frente a los decretos salariales anuales que establecieron dicha prima y que llevaron a que el a quo accediera a las pretensiones de la demanda. 22.
Por último, respecto al argumento planteado por la entidad demandada en los alegatos de conclusión, encaminado a controvertir la prescripción de los aportes pensionales basándose en el artículo 817 del Estatuto Tributario y la condena del pago de las agencias en derecho, no se realizará el estudio, toda vez que esa no es la etapa procesal para formular reparos en contra de la sentencia apelada. 23.
Ahora bien, la sala debe mencionar que en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 2008 y 2018, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4.a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario; en consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará estarse a lo decidido en dicha decisión. Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 7 24.
Conforme a lo expuesto, se modificarán los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia y se confirmará en lo demás la providencia recurrida. Condena en costas. 25. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso) 15; y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 26.
Al revisar el caso concreto, se considera que el recurso de apelación interpuesto no se aprecia como huérfano de fundamento legal, por lo que resulta improcedente la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves, de acuerdo con las consideraciones que anteceden.
SEGUNDO. ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), conforme a lo indicado en la parte motiva.
TERCERO. MODIFICAR los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia expedida 22 de agosto de 2019 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, los cuales quedarán así:
CUARTO: También como consecuencia de la declaración primera de este acápite, y a título de restablecimiento del derecho, se condena a la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar a la demandante las diferencias salariales adeudadas y no reconocidas que a título de prima especial de servicios le fueron descontadas erróneamente, en proporción del 30% de su remuneración mensual, desde el año 2012 hasta la fecha de la demanda o hasta la fecha en que ocupe un empleo susceptible de dicho reconocimiento, así como las que se causen hacia futuro, 15 Al respecto, el artículo 365 de la norma citada establece: «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.» [Se destaca] Radicación: 05001 23 33 000 2016 00226 02 (0946-2020) Demandante: Tatiana Rojas Quintero 8 según lo dispuesto en el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, igual que las prestaciones sociales afectadas por ese desconocimiento, tales como vacaciones, prima de vacaciones, bonificaciones, prima de servicios, cesantías, intereses de las cesantías, y demás a que tenga derecho, sumas todas que deberán actualizarse a la fecha de realización de los pagos correspondientes tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, como lo ordena el inciso final del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, los cuales se realizarán dentro del término y con los efectos previstos por el artículo 192 de la ley aquí citada.
QUINTO: Igualmente, como consecuencia de la señalada declaración, se ordena a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial reajustar y pagar el ingreso base de cotización [IBC] para fines pensionales, teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que le ha restado a ésta, para considerarlo como prima especial, dicho reconocimiento procede desde el año 2012 hasta la fecha de la demanda, así como las diferencias que se causen hacia futuro.
El pago de estas deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y remitirse al fondo administrador al que se encuentre afiliada.
CUARTO. CONFIRMAR. En lo demás la providencia recurrida.
QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. En firme esta sentencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM