Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00120-00 (0822-2025) Demandante: Federación Nacional de Prestadores de Servicios de Salud (FENALSALUD) Demandada: Nación, Ministerios de Hacienda y Crédito Público, del Trabajo y Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) Tema: Resuelve suspensión provisional El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora.

ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la Federación Nacional de Prestadores de Servicios de Salud, FENSALUD solicitó se declare la nulidad del artículo 1.° del Decreto 243 de 2024 «por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos», expedido por el Gobierno Nacional.

Específicamente la totalidad de los artículos: 2.2.2.4.1; 2.2.2.4.2; 2.2.2.4.3; 2.2.2.4.4; 2.2.2.4.5; 2.2.2.4.6; 2.2.2.4.7; 2.2.2.4.8; 2.2.2.4.9; 2.2.2.4.10; 2.2.2.4.11; 2.2.2.4.13; 2.2.2.4.14; 2.2.2.4.16; 2.2.2.4.17 y 2.2.2.4.18. Con la demanda solicitó la suspensión de los efectos del acto demandado, al considerar que vulnera los artículos 39 de la Constitución Política; 3, 4, 414, 415 y 416 del Código Sustantivo del Trabajo y los Convenios 87, 98, 151 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Adujo que el artículo 2.2.2.4.1 solamente debió limitar el derecho de negociación colectiva a los miembros de la fuerza pública, pues es la única restricción que establece la Constitución. Manifestó que el acto enjuiciado i) excluyó del derecho a la negociación colectiva a Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00120-00 (0822-2025) los sindicatos minoritarios; ii) los despojó del fuero circunstancial; y iii) no preservó su libertad sindical.

Que, a pesar de las múltiples sentencias de la Corte Constitucional en las que ha protegido la representación sindical de los sindicatos minoritarios, se expidió el decreto que vulnera sus derechos, estableciendo elementos como con la negociación multinivel, un pliego único o la representación en la negociación colectiva solo de los mayoritarios.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda fue admitida el 6 de junio de 2025 y, en providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional1. Dentro de la oportunidad correspondiente, las entidades se pronunciaron de la siguiente manera. Departamento Administrativo de la Función Pública2.

Se opuso al decreto de la medida al considerar que el demandante no expone las razones por la cuales debe decretarse la medida y tampoco demuestra, aunque sea sumariamente, el perjuicio que supuestamente está causando el acto. Que, como lo previó la Ley 411 de 1997 que aprobó e incorporó al ordenamiento interno el Convenio 151 de 1978 de la OIT, la negociación de las condiciones de trabajo de los empleados públicos no es absoluta, pues este derecho tiene ciertas características que lo hacen especial dada la posición que ocupa su titular dentro del Estado, lo que limita su goce efectivo y pleno. Ministerio del Trabajo3.

Se manifestó en contra del decreto de la medida porque, en su criterio, no se cumple con el requisito principal de procedencia: la contradicción preliminar entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico. Razonó que en este estado del proceso no se advierte sustento de la supuesta transgresión que amerite la suspensión de los efectos, pues el análisis es propio de la decisión definitiva para la expedición del fallo.

Que el acto tiene sustento legal y constitucional en el ordenamiento local, pero, además, es producto de la Recomendación 159 de la OIT sobre relaciones de trabajo en la administración pública. En relación con la representatividad sostuvo que la OIT ha señalado que cualquier norma promovida por los Estados signatarios de sus convenios dirigida a reconocer mayor vocería a las organizaciones sindicales con mayor densidad sindical no contraviene la libertad sindical, ni vulnera el derecho de asociación de las organizaciones minoritarias. 1 Índices 12 y 13 Samai. 2 Índice 26 ibid. 3 Índice 27 ibid.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00120-00 (0822-2025) Que, contrario a lo sostenido por la parte demandante, el artículo 2.2.2.4.9 del Decreto 243 de 2024 permite que todas las organizaciones sindicales que presentaron pliegos de solicitudes, con independencia de su número de afiliados, tienen garantizado el derecho de participación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción. Expresa que, a petición de parte debidamente sustentada, el juez o magistrado ponente podrá decretar, en providencia motivada, las que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Precisa que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

El artículo 230 prevé que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones (si se ha contestado la demanda), esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231, dispone que para la procedencia de la medida cautelar es necesario estudiar los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Lo anterior, significa que la expedición del CPACA supuso un cambio de paradigma en relación con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional en procesos de nulidad. La primera y más importante exigencia legal para tal fin es que se evidencie una violación de las normas invocadas como vulneradas por el solicitante, que surja del «análisis» del acto demandado y su confrontación con aquellas.

Aunque la trasgresión del ordenamiento no fue cualificada por el legislador, esto es, no debe ser «evidente», «palmaria» o producto de la «simple comparación», lo cierto es que el artículo 229 impuso un límite sólido al examen preliminar que debe realizar el juez, según el cual, «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento».

En otros términos, el estudio de legalidad en el proceso contencioso administrativo, según la etapa en que se encuentre, goza de distintos niveles de profundidad. Lo anterior no supone que el «análisis» propio del estudio de la medida cautelar sea Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00120-00 (0822-2025) superficial, pues el juez no está sometido a un método exclusivamente silogístico para evidenciar y argumentar el decreto de la suspensión provisional de un acto administrativo; pero tampoco implica que, apenas en la etapa preliminar del proceso, sin el desarrollo de las respectivas instancias probatorias, incluso sin fijar el litigio, el juez deba presentar los razonamientos inherentes a la debida sentencia. Esto se sustenta, precisamente, en que los argumentos y el sentido del fallo se construyen durante el proceso.

Así, para la suspensión de los efectos de un acto administrativo demandado por el medio de control de nulidad no se requiere que la vulneración del ordenamiento sea evidente ante la simple y desprevenida lectura, pero tampoco es equivalente al estudio legal y argumentativo para sustentar una decisión de fondo que, por su naturaleza, debe comprender un juicio más completo e integral del ordenamiento jurídico a través de distintas técnicas de interpretación normativa.

Resolución del caso concreto La parte actora manifestó que el Decreto 243 de 2024 (en distintos apartes) limita los derechos de los sindicatos minoritarios de empleados públicos para participar de negociaciones colectivas y que ello vulnera el derecho a la igualdad y, especialmente, la facultad para negociar y el derecho de asociación, por extensión. Además, se discute la exclusión de varios de los empleados de la aplicación de las normas sobre negociación, pues el ordenamiento superior solo prevé la fuerza pública.

En cuanto al punto principal, esto es, la limitación de los derechos de los sindicatos minoritarios, el Despacho observa que la vulneración de las disposiciones constitucionales y, especialmente, de los tratados internacionales y sus normas aprobatorias, no se concluye de un «análisis» como aquel que corresponde a esta etapa del proceso.

Es decir que, por ejemplo, para concluir la violación del artículo 8 del Convenio 151 de la OIT sobre solución de conflictos, según el cual, cada Estado debe adoptar «[…] medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos […]», el artículo 55 de la Constitución4 o la Ley 411 de 1997, el juez debe interpretar el contenido del acto, las normas referenciadas y, además, efectuar una ponderación constitucional amplia y argumentada.

Lo anterior porque, como estas normas pueden ser la base para anular el acto 4 Artículo 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley. Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 11001-03-25-000-2025-00120-00 (0822-2025) administrativo, bien puede argumentarse que, por el contrario, son su fundamento. Esto es precisamente lo que se observa en la motivación del acto y los pronunciamientos de las entidades demandas, que manifiestan el ánimo de establecer mecanismos de negociación que permitan la garantía real y efectiva del derecho a la negociación y asociación sindical a través del perfeccionamiento de la reglamentación prevista en el Decreto 160 de 2014 y las dificultades prácticas observadas en su ejecución. En síntesis, ante la ambivalencia hermenéutica y la necesidad de un estudio de legalidad profundo y complejo, integrado por la aplicación de diversos criterios de interpretación y la ponderación de principios constitucionales, se estima pertinente el común desarrollo del proceso para que, a partir de las pruebas y lo alegado, sea factible resolver sobre la legalidad del acto en la etapa correspondiente y en un pronunciamiento de fondo: la sentencia. Este razonamiento se extiende al otro cargo de nulidad sobre el ámbito de aplicación. En mérito de lo expuesto, se RESUELVE Primero. NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de nulidad del artículo 1.° del Decreto 243 de 2024 «por el cual se modifica el Capítulo 4 del Título 2 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo en lo relativo a los procedimientos de negociación y solución de controversias con las organizaciones de empleados públicos».

Segundo. Reconocer personería jurídica a los abogados Jessica Alejandra Poveda Rodríguez identificada con cédula de ciudadanía 1.075.664.334 y portadora de la tarjeta profesional 259.322 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada del DAFP y Diego Emiro Escobar Perdigón identificado con cédula de ciudadanía 80.407.788 y portador de la tarjeta profesional 69.155 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado del Ministerio del Trabajo (índices 26 y 27).

Tercero. Háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente