CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 18 de agosto de 2022. Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020180122700. No. Interno: 4197-2018. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 25 de octubre de 20172 que confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja el 13 de febrero de 2017 en la cual, se ordenó reliquidar y pagar la pensión de jubilación sustituida en favor de la señora María de Jesús Cáceres de Arévalo «en cuantía del 75% del promedio de lo devengado por el causante JORGE EDMUNDO ARÉVALO DAZA (q.e.p.d.) en su último año de servicio, esto es, entre el 01 de julio de 1992 al 30 de junio de 1993, incluyendo en la base de liquidación además de la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados, los siguientes factores: prima de junio, prima de servicios, subsidio de alimentos, prima de diciembre, prima de navidad y prima de vacaciones a partir del 30 de noviembre de 1993 (…)»3. 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 21 de julio de 2022, folio 321. 2 Ver fallo que obra a folios 199 a 210 del expediente. 3 Transcripción literal del ordinal tercero de la parte resolutiva del fallo visible a folios 189 a 198 del expediente.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 2 De la acción de revisión4. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó como causales de revisión las contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que a su tenor señalan lo siguiente: «ARTÍCULO 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. (…) La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicable» Negrillas fuera de texto. 3.
La UGPP alega que la sentencia cuestionada reconoció un derecho que excede lo debido de acuerdo con la ley, lo que comporta una vulneración al debido proceso, en tanto dispuso la reliquidación de la pensión de sobrevivientes de la accionada en cuantía del 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el causante del derecho en su último año de servicio, sin tener en cuenta que por encontrarse bajo el régimen de transición se rige por la normatividad anterior, esto es, la Ley 33 de 1985, solamente en lo que tiene que ver con la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación, mientras que el ingreso base de liquidación debe calcularse atendiendo las previsiones del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los factores a tener en cuenta son los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, conforme lo expresó la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017.
Contestación de la acción extraordinaria de revisión. 4. La señora María de Jesús Cáceres de Arévalo una vez notificada del auto 4 Folios 1 a 11 del expediente. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 3 admisorio de la demanda5 se abstuvo de pronunciarse al respecto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 5. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta6 en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 249 ibídem7.
Así como también, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda es competente para conocer del presente mecanismo extraordinario al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 20038 y el Acuerdo 080 de 20199.
Problema jurídico. 6. Le corresponde a la Sala establecer si la sentencia del 25 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja de fecha 13 de febrero de 2017 a través del cual, accedió a las pretensiones de la accionada para obtener la reliquidación de su derecho pensional, se encuentra incursa en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si la reliquidación de la pensión de sobrevivientes de la señora María de Jesús Cáceres Arévalo, en atención a que el causante del derecho fue 5 Conforme lo acredita la constancia secretarial visible a folio 317. 6 En fecha 27 de julio de 2018, tal como se observa en el folio 290 del plenario. 7 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 8 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 9 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP.
Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 4 beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios desconoce los precedentes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas amparadas por el régimen de transición, comporta el pago de una mesada pensional desproporcionada que vulnera el debido proceso y excede lo debido de acuerdo con la ley afectando el sistema financiero pensional. 7.
Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio referido a las causales invocadas, para posteriormente, resolver el caso concreto. Análisis de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 8. La entidad actora fundó el recurso de revisión en las causales contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».10 9.
Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado que indicó lo siguiente: «Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley.
Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las 10 Énfasis de la Sala. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 5 pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».11 10.
Conforme al texto normativo que la consagra, la causal específica invocada para su procedencia, prevé varios supuestos sine qua non, a saber. Unos generales que devienen del aparte que antecede a las causales en específico, tales como: i) que se trate, por regla general, de providencias judiciales, ello por cuanto se permitió extenderlo a lo logrado en la transacción y la conciliación; ii) que recaiga sobre un reconocimiento a favor del administrado, lo que se deduce de la utilización de la frase que «hayan decretado o decreten el reconocimiento». 11.
Por eso con razonado criterio, la jurisprudencia del Consejo de Estado12, ha señalado que las providencias denegatorias del derecho no serían susceptibles de este recurso; iii) que ese reconocimiento recaiga en una suma periódica de dinero o pensión; iv) que ese pago se deba hacer con cargo a los recursos de tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Además, la acción extraordinaria en cita consagró dos requisitos procesales. De una parte, el atinente a la legitimación en la causa por activa que es cualificada, por cuanto su incoación se deja en cabeza de tres estamentos: del Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; del Contralor General de la República y del Procurador General de la Nación, legitimación extendida de antaño a la UGPP y, de otra, que los únicos operadores facultados para asumir esa revisión extraordinaria son los órganos de cierre jurisdiccional13, a saber, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a las competencias asignadas dependiendo de los asuntos que conocen. 12.
En cuanto a la utilización de las causales en materia de la acción de revisión, es pertinente traer a colación lo señalado en reiteradas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia en su Sala Laboral, al limitar la procedencia de dichas causales para aquellos casos en que la sentencia acusada resulte groseramente evidente y plenamente manifiesta la violación al debido proceso, el exceso y 11Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 12 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 7 de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00297-01(REV) Actor: María Ofir Jaramillo Buitrago. C. P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta y sentencia de 4 de junio de 1991, expediente 3920, Sección Segunda, C. P. Dr. Joaquín Barreto Ruiz. 13 Esto teniendo en cuenta lo regulado con antelación a la reforma consagrada en la Ley 2080 de 2021, disposición ésta última que no es aplicable al presente asunto.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 6 abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida, atendiendo el siguiente derrotero: «[…] la utilización de estas causales por los legitimados para ello debe ejercitarse dentro de un estricto y responsable marco de autorregulación dentro del cual se armonicen plenamente los intereses públicos y los del demandado, de tal manera que este recurso extraordinario no se distorsione e hipertrofie en casos que no lo ameriten realmente, distrayendo a la Administración de Justicia de su trascendental función, sino que el uso del mismo se ha de limitar a sentencias en las cuales la violación al debido proceso y el exceso y abuso de la normatividad genitora de la prestación concedida judicialmente resulten groseramente evidentes y plenamente manifiestos, estructurando sin lugar a mayores inferencias conceptuales las dos nuevas causales»14.
Negrillas fuera de texto. 13. Dilucidado lo concerniente a utilidad de las causales previstas en la Ley 797 de 2003 referidas a la acción de revisión, corresponde a continuación examinar de manera independiente, si la providencia acusada se encuadra en las causales de los literales a) y b) del artículo 20 de la ley en comento, así: Caso en concreto: 14.
Previo a resolver la cuestión litigiosa, atendiendo los argumentos expuestos por la entidad previsional accionante, teniendo en cuenta que la UGPP invocó como causales las previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, corresponde a esta Sala analizar de manera independiente cada una de ellas, así: De la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación al debido proceso. 15.
La entidad previsional accionante adujo que la sentencia objeto de la acción de revisión fue expedida con violación al debido proceso, porque la reliquidación del derecho pensional de la accionada en ella contenida se efectuó desatendiendo lo planteado por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017, lo que generó el reconocimiento de una mesada pensional en cuantía superior a la debida conforme a los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 14 Ib, en la que se indicó que la posición planteada también se encontraba en “CSJ SL, 21 en. 2006, rad. 28263;
CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 30517; CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802; y CSJ SL, 13 mar. 2013, rad. 44157, entre otras.” Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 7 16. En ese orden de ideas, debe señalar la Sala que el derecho al debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, es entendido por el máximo tribunal de lo constitucional como15: «[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) [e]l derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas». 17.
Conforme lo anterior, la Sala encuentra que el argumento expuesto por la UGPP para sustentar la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no hace referencia a ninguna de las garantías que componen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la jurisdicción, al juez natural, el derecho de defensa, a que el proceso sea público y a que la decisión se profiera con independencia e imparcialidad. 18.
Puesto que la entidad previsional se limita a cuestionar el ingreso base de liquidación (IBL) aplicado en la sentencia cuestionada, conformado –según su dicho– por un lapso inferior al previsto en la ley, con la inclusión de factores salariales que no debieron serle incluidos al causante del derecho sustituido en favor de la accionada, así como el periodo que se debe tener en cuenta para su conformación. Lo que permite colegir que la sustentación referida se dirige a 15 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2014.
Reiterado en la sentencia de la Sala Plana de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 27 de febrero de 2018, exp. núm. 11001-03-15-000-2017-00558-00. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 8 cuestionar la cuantía de la pensión ordenada en la sentencia controvertida, por lo que la Sala despachará de manera desfavorable el cargo por violación al debido proceso y procederá al análisis de la segunda causal invocada.
De la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003: Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 19. Al respecto, la UGPP pretende se revoque la sentencia proferida el 13 de febrero de 2017 por el Juzgado 14 Administrativo de Tunja, confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante fallo proferido el 25 de octubre de esa anualidad, que ordenó reliquidar la pensión de sobrevivientes reconocida a la accionada en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado por el causante del derecho, para que en su lugar, se disponga su reliquidación conforme las reglas jurisprudenciales fijadas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017 por la Corte Constitucional en materia de IBL en régimen de transición y se aplique un ingreso base de liquidación del 75%, teniendo como factores únicamente los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 20.
Al efecto, observa la Sala que en el fallo controvertido se dejó consignado que para la fecha en que entró en vigencia el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, esto es, el 1° de abril de 1994, el causante del derecho, esto es el señor Jorge Edmundo Arévalo Daza había laborado en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi durante 24 años, 5 meses y 29 días y contaba con más de 40 años de edad, como quiera que nació el 30 de noviembre de 1940.
Razón por la cual forzoso resulta concluir, que es beneficiario del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 lo que significa que para el reconocimiento de su pensión se aplican las reglas previstas en la Ley 33 de 1985 pero únicamente en tres aspectos: la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y el monto, entendiéndose por este último el porcentaje o tasa de reemplazo, más no la base reguladora de la pensión o los ingresos en que se fundamenta la liquidación, por no hacer parte esta última de la transición. 21.
Entonces, el régimen anterior al cual se encontraba afiliado en su calidad de Coordinador Código 5005 Grado 17 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 9 el consagrado en la Ley 33 del 29 de enero de 198516 y Ley 6217 de esa misma anualidad, compendios normativos que consagran los requisitos y condiciones necesarios para acceder al derecho pensional así: «ARTÍCULO 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio…» 22.
Y en cuanto a la base de liquidación para la pensión, tenemos que el artículo 3º de la citada ley regula para los efectos allí previstos, los factores que se han de tener en cuenta para la fijación de la pensión en los siguientes términos: «ARTÍCULO 3º. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio." En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes.» 23.
Conforme al cuerpo normativo reseñado, el Tribunal Administrativo de Boyacá al encontrar que el señor Jorge Edmundo Arévalo Daza es beneficiario del régimen de transición, arribó a la conclusión que debía aplicársele la ley anterior al sistema general de pensiones, esto es, la Ley 33 de 1985, que permite la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año laborado.
En ese sentido, el fallo aquí cuestionado indicó lo siguiente18: «[…] El señor Jorge Edmundo Arévalo Daza nació el 30 de noviembre de 1940 (documento 5 del expediente administrativo) y se desempeñó como coordinador código 5005 grado 17 del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” seccional Boyacá desde el 1° de enero de 1969 al 30 de junio de 1993, (documento 6 del expediente administrativo), por lo que al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994) llevaba más de 20 años laborando y tenía más de 50 años de edad.
(…) 16 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 17 "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". 18 Ver reverso del folio 302 y folio 303 del expediente. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP.
Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 10 Ahora bien, teniendo en cuenta la edad y el tiempo de servicios del causante, señor Jorge Edmundo Arévalo Daza (q.e.p.d.) al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se observa que su situación encaja perfectamente en los supuestos antes mencionados, razón por la cual debe aplicársele el régimen de transición que esta ley establece para este tipo de trabajadores.
(…) En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el causante señor Jorge Edmundo Arévalo Daza se encontraba amparado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se le debe aplicar la normatividad anterior a ésta ley, es decir, las Leyes 33 y 62 de 1985. (…) Así las cosas, no obstante ser aplicable al causante para efectos de la liquidación de su pensión de vejez las normas establecidas en la precitada ley, modificada por la ley 62 de 1985, también es cierto que debía atenderse el criterio de unificación en mención19 en el que se consideró que, la pensión debe liquidarse con base en todos los factores salariales devengados en el último año, luego para establecer la forma como debe liquidarse dicha prestación periódica ha de atenderse este criterio en consonancia con los principios ya enunciados, así como los derechos y deberes consagrados en la Constitución Política en materia laboral.
Bajo este criterio, estima la jurisprudencia de la cual se viene hablando, que acorde con lo previsto en el artículo 15 del Decreto Ley 1045 de 1978 los factores salariales que debían tenerse en cuenta para efectos de determinar el monto pensional eran superiores a los enlistados en las Leyes 33 y 62 de 1985, disposiciones que por demás no contienen una lista taxativa de los factores salariales que han de servir de base para establecer el salario plante de liquidación, sino meramente enunciativa, lo que permite incluir otros que también fueron devengados por el causante Jorge Edmundo Arévalo en el último año de servicio, criterio que hace reconocimiento también al principio de la primacía de la realidad sobre las formas que impone tener en cuenta las condiciones bajo las cuales fue desarrollada la actividad laboral por parte del trabajador.
(…) De conformidad con la certificación No.6325263 expedida por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”- seccional Boyacá (documento 7 del expediente administrativo), el señor Jorge Edmundo Arévalo Daza (q.e.p.d.) percibió los siguientes factores salariales en el último año de servicios: sueldo, subsidio de alimentación, prima de vacaciones, prima de diciembre, prima de recreación, bonificación por servicios prestados e indemnización de vacaciones, así púes, la entidad demandada no tuvo en cuenta los factores salariales devengados por el causante el último año de prestación del servicio (…)». 24.
Lo anterior constituye el fundamento por el cual se confirmó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones presentadas por la señora María de Jesús Cáceres de Arévalo en la sentencia controvertida dentro del sub examine, que en su ordinal primero dispuso lo siguiente: «PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja de 13 de febrero de 2017, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva (…)». 19 Esto es el contenido en la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010 con ponencia del Doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 11 25. Lo anterior, al considerar que en virtud del régimen de transición del cual era beneficiario el señor Jorge Edmundo Arévalo Daza, se le debe aplicar el régimen anterior en su integridad, es decir, que así como se tienen en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión la edad, el tiempo de servicios y el monto establecido en la Ley 33 de 1985, también se debe considerar el ingreso base de liquidación que dicha ley dispone, es decir el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, tal y como lo dispuso el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010. 26.
Ahora, de acuerdo con las directrices impartidas por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el ente previsional señala expresamente en la demanda del sub examine que lo allí ordenado desconoce la normatividad y el precedente constitucional sobre la materia, constituyendo así una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que contribuye a aumentar para el caso concreto en un 19% la mesada pensional sustituida en favor de la accionada, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, para lo cual se limita a señalar que existe una diferencia de $315.171 entre el valor de su mesada actual sin la reliquidación ordenada y el que corresponde a dicho concepto ajustado a la fecha de presentación de la acción de revisión, omitiendo aportar como sustento de dicho planteamiento el acto administrativo mediante el cual dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo judicial referido. 27.
En ese orden de ideas, advierte la Sala que en las sentencias controvertidas se incluyeron en la base para liquidar la pensión de la accionada, rubros que si bien pudieran tener connotación salarial, no pueden ser tomados en cuenta para su liquidación bajo los parámetros del régimen de transición, pues según el Decreto 1158 de 1994 y la posición adoptada por esta Corporación en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2020, solo pueden ser concebidos para dichos efectos la asignación básica mensual, los gastos de representación, la remuneración por trabajo dominical o festivo, la bonificación por servicios prestados, así como la prima técnica y de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando constituyan factor de salario.
En esa medida, no tienen tal naturaleza las primas de junio, servicios, diciembre, navidad y vacaciones, ni el subsidio de alimentación reconocidos en las sentencias de primera y segunda Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 12 instancia como parte de la base para reliquidar el monto de la pensión otorgada al causante del derecho y sustituida en favor de la accionada. 28.
Sin embargo, revisado el expediente, no encuentra la Sala que la entidad previsional accionante hubiera aportado la documental que acredite el cumplimiento de la sentencia enjuiciada, circunstancia que tampoco es relacionada en el acápite de los hechos contentivos de la demanda, de tal forma que no es posible verificar si el reajuste pensional ordenado por el ad quem con aplicación del régimen anterior resulte excesivo y afecte gravemente la sostenibilidad del sistema pensional. 29.
En ese entendido, se tiene que si bien la UGPP se encuentra facultada a través de la acción de revisión para solicitar la revisión de mesadas pensionales o sumas de dinero reconocidas en cuantía que excede lo debido por la ley, para ello debe explicar y sustentar los razonamientos que fundamentan la causal invocada, de suerte que, la sola reliquidación del derecho pensional por vía judicial, por sí sola no conlleva a la prosperidad de la acción extraordinaria bajo estudio, pues la causal alegada debe ser probada y en ese sentido, la entidad previsional no solo tiene la carga procesal20 de acreditar que el reconocimiento pensional en los términos ordenados en la sentencia controvertida afecta la sostenibilidad del sistema financiero por tratarse de un reconocimiento excesivo, en especial, si se tiene en cuenta que aún ante la orden impartida por el juez, la reliquidación de la pensión por parte de la UGPP no necesariamente culminaría en un reconocimiento que resulte lesivo al sistema de seguridad social en pensiones, por cuanto debe analizarse la situación fáctica concreta de su beneficiario en vía administrativa. 30.
En otras palabras, si bien es cierto la pensión se debió liquidar teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto de la Ley 33 de 1985 y en cuanto el IBL lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, sustentos normativos con los cuales la UGPP se encontraba facultada para ejercer el presente mecanismo extraordinario, en el 20 <<[…] las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso[…]>> Ver sentencias de la Corte Constitucional tales como C-1512 de 2000, C- 1104 de 2001, C-662 de 2004, C-275 de 2006, C-227 de 2009 y C-279 de 2013, entre otras.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 13 caso bajo estudio no existe certeza que la orden impartida por el juez haya derivado en un incremento excesivo e injustificado de la mesada pensional reliquidada a la demandada como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes de su cónyuge supérstite, por cuanto la entidad accionante omitió aportar los elementos materiales de prueba que acrediten dichas circunstancias. 31.
Se resalta, atendiendo a que el mecanismo objeto de este asunto, constituye una excepción a la cosa juzgada, principio netamente fundamental e inherente al de la certeza jurídica que deben revestir todas las decisiones judiciales a favor de los administrados, que la utilización de estas causales debe ser igualmente de carácter excepcional, es decir, que debe interponerse frente a sentencias, transacciones y conciliaciones judiciales o extrajudiciales, que realmente se hayan proferido por violación al debido proceso o en exceso y abuso de la normatividad que da origen a la prestación periódica reconocida, de tal forma que se evidencie de manera grosera, evidente y manifiesta la estructuración de las causales invocadas. 32.
También resulta pertinente indicar que la acción de revisión, como mecanismo a través del cual se materializa el derecho de acceso a la administración de justicia, inexorablemente conlleva el cumplimiento de ciertas obligaciones o cargas de índole procesal o sustancial que la ley puede distribuir entre las partes, el juez o incluso terceros intervinientes.
En ese sentido, las cargas procesales21 son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso. 33.
Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha señalado en forma insistente que evadir el cumplimiento de las cargas procesales no es un criterio avalado por la jurisprudencia constitucional, «en la medida en que el desconocimiento de las responsabilidades de las partes en el proceso atentaría contra los mismos derechos que dentro de él se pretenden proteger y llevaría por el contrario a la inmovilización del aparato encargado de administrar justicia».
Autorizar libremente 21 Sala de Casación Civil, M.P. Dr. Horacio Montoya Gil, auto del 17 de septiembre de 1985, que resolvió una reposición, Gaceta Judicial TOMO CLXXX – No. 2419, Bogotá, Colombia, Año de 1985, pág. 427. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 14 el incumplimiento de las cargas procesales «llevaría al absurdo de permitir que se propenda por perseguir intereses a través de la jurisdicción sin limitaciones ni restricciones procesales, incluso alegando la propia culpa o negligencia»22, lo que desde luego rechaza la jurisprudencia constitucional23. 34.
A partir de lo analizado, encontramos que una de las principales cargas procesales cuando se acude a la administración de justicia, es la concerniente a la prueba de los hechos que se alegan. La carga de la prueba es un elemento característico de los sistemas procesales de tendencia dispositiva. Se conoce como principio «onus probandi», el cual indica que por regla general corresponde a cada parte acreditar los hechos que invoca, tanto los que sirven de base para la demanda como los que sustentan las excepciones, de tal manera que deben asumir las consecuencias negativas en caso de no hacerlo24. 35.
De acuerdo con lo manifestado en las líneas anteriores y descendiendo al caso bajo estudio, encuentra la Sala que si bien la UGPP discute la interpretación que se le dio al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en la sentencia controvertida, la cual en su sentir, influye en los reconocimientos de las mesadas pensionales de la accionada, tales argumentos no constituyen per se prueba alguna que acredite que su aplicación conforme a la posición adoptada en la sentencia del 4 de agosto de 2010 por el máximo órgano contencioso administrativo, comporte o no necesariamente para el caso particular y concreto un reconocimiento con abuso del derecho que conlleve a la afectación de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensional, máxime cuando no existe un criterio objetivo en el presente caso a partir del cual se pueda establecer de manera inequívoca la transgresión de dicho principio. 36.
Toda vez, que no es labor del juez realizar las operaciones aritméticas tendientes a demostrar un posible reconocimiento en términos no acordes a 22 Corte Constitucional, Sentencia C-662 de 2004. 23 Corte Constitucional, Sentencia C-083 de 2015: “En efecto, favorecer el desconocimiento general de las responsabilidades procesales, no puede ser nunca un objetivo constitucional último, en la medida en que un propósito semejante atentaría contra los derechos y las garantías que dentro de los mismos procedimientos se pretenden proteger, lo que no sólo afectaría las actividades propias del aparato judicial (C-1104 de 2001), - inmovilizándolo eventualmente-, sino que comprometería las expectativas ciudadanas de un juicio legítimo, justo y con garantías”. 24 “Luego de una prolongada evolución, las reglas de la carga de la prueba en materia civil han decantado hasta el punto que es posible resumir su doctrina en tres principios jurídicos fundamentales: ‘onus probandi incumbit actori’, al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción; ‘reus, in excipiendo, fit actor’, el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa; y, ‘actore non probante, reus absolvitur’, según el cual el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción”.
Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 1993. Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 15 derechos, cuando es obligación de las partes dentro del proceso probar los hechos que alegan, so pena de soportar una decisión adversa a sus pretensiones, pues así lo dispone el artículo 16725 del Código General del Proceso, máxime cuando en casos como el presente no siempre la reliquidación de la pensión en cuantía del 75% del salario promedio de lo devengado en el último año de servicio del servidor público comporta el reconocimiento de una mesada pensional que afecta la estabilidad del sistema general de pensiones, por lo que, el ente accionante debe ir más allá de establecer una mera controversia fincada en las distintas interpretaciones de las que ha sido objeto el artículo 36 ibídem26. 37.
En consecuencia y al no encontrarse acreditado el supuesto de hecho de las causales que se invoca la UGPP a quien le correspondía probar que la reliquidación de la pensión en los términos ordenados por la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 25 de octubre de 2017, comportó una transgresión inequívoca al sistema financiero conforme a lo previsto por la Ley 100 de 1993 y que el reconocimiento pensional fue realizado con abuso del derecho, considera la Sala que dicho mecanismo extraordinario no está llamado a prosperar, razón por la cual lo declarará infundado. 38.
Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito 25 Artículo 167.
Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.
Cuando el juez adopte esta decisión, que será susceptible de recurso, otorgará a la parte correspondiente el término necesario para aportar o solicitar la respectiva prueba, la cual se someterá a las reglas de contradicción previstas en este código. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. 26 Criterio que ha sido planteado de manera pacífica y reiterada por la jurisprudencia de esta Subsección, conforme consta en las sentencias proferidas el 4 de marzo de 2021 y el 11 de noviembre de 2021 dentro de los procesos de acción de revisión 11001032500020160029500 (1713-2016) y 11001032500020180177000 (6394-2018), con ponencia de la suscrita consejera.
Acción de Revisión Radicación: 11001032500020180122700 Interno: 4197-2018 Actor: UGPP. Demandada: María de Jesús Cáceres de Arévalo. 16 indispensable para su imposición conforme lo dispone el ordinal 8° del artículo 365 del Código General Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia proferida por el proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 25 de octubre de 2017 que confirmó el fallo proferido por el Juzgado Catorce Administrativo de Tunja el 13 de febrero de 2017 dentro del proceso ordinario 15001333301420150020600 a través de la cual, accedió a las pretensiones formuladas por la señora María de Jesús Cáceres de Arévalo para obtener la reliquidación de su derecho pensional.
SEGUNDO. - Sin codena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Firma Electrónica Firma Electrónica Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.