Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho contra el mandamiento de pago en proceso de cobro coactivo de la obligación por concepto de valorización / Defecto sustantivo y violación directa de la Constitución Política Decisión: Revocar decisión del a quo, para negar el amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por el municipio de Bucaramanga, en contra de la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 El municipio de Bucaramanga promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de las sentencias proferidas el 2 de octubre de 2023 y 28 de junio de 2024 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 680013333003- 2023-00005-01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Claudia Liliana Carrascal Acevedo presentó, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra del municipio de Bucaramanga, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mediante los cuales se declaró no probada las excepciones de prescripción y perdida de ejecutoria del acto administrativo propuestas en contra de la Resolución de 1 Ver índice 2 de Samai.
Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_TUTELAPROVIDENCIAJUD(.pdf) NroActua 2» 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga mandamiento de pago 1845 del 28 de junio de 2022. ii) El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga en sentencia del 2 de octubre del 2023 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que a la fecha en que se ejecutó la decisión ya había prescrito la acción para cobrar coactivamente el gravamen de valorización. En contra de esta decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 28 de junio de 2024 confirmó la decisión del a quo, al considerar que el municipio permitió que transcurriera todo el plazo máximo establecido para los pagos en cuotas sin exigir el abono correspondiente ni iniciar el proceso de cobro persuasivo, pues, la contribución de valorización establecida en la Resolución Distribuidora 0674 del 10 de octubre de 2013 se volvió exigible a partir de su ejecutoria, y durante un plazo de 5 años, la cual, según la Asesora Jurídica de Valorización aconteció el 29 de octubre de 2015, por lo que, en principio el término concluyó el 30 de octubre de 2020, pero, de conformidad al Decreto 109 de 2020 no se corrieron los términos del 31 de marzo de 2020 al 19 de octubre de 2021, por lo que la nueva fecha de vencimiento fue el 20 de mayo de 2022 y el mandamiento de pago se notificó a la demandante el 21 de julio de 2022. iv) Se vulneraron sus derechos fundamentales al incurrir en defecto sustantivo por omitir los dispuesto en el artículo 818 del Estatuto Tributario, respecto de la interrupción y suspensión del término de prescripción por el otorgamiento de facilidades en el pago, pues, únicamente, se tuvo en cuenta lo contenido en el artículo 817 ibidem, lo cual generó que se adoptara de manera equivocada la fecha de exigibilidad de la obligación, como la de la ejecutoria de la resolución distribuidora, cuando en realidad debía contarse desde el momento en que la obligación se hizo exigible, lo cual, solo ocurrió con el vencimiento del plazo de pago concedido.
En defecto fáctico al realizar un inapropiado análisis probatorio al dar por acreditado que la exigibilidad de la contribución por valorización se produjo desde la ejecutoria de la resolución, esto es, a partir del 30 de octubre de 2015, sin tener en cuenta las modalidades de pago que bien podían ser «en un solo pago», o «por cuotas», máxime, cuando el artículo 66 del Estatuto de Valorización Municipal otorgó la posibilidad de condicionar la exigibilidad del tributo en el acto distribuidor, por lo tanto, la fecha de exigibilidad, vinculada al plazo establecido en el artículo 5 de la resolución distribuidora, solo cambia cuando el contribuyente opta por la modalidad de pago en cuotas.
Asimismo, se le otorgó una valoración inapropiada a la respuesta proporcionada por la oficina de valorización mediante el oficio 2-Odv-202405-00039802 del 30 de mayo de 2024, dándole un peso demostrativo excesivo, pues, en la decisión acusada indicó que nunca se materializó la modalidad de pago «por cuotas» y luego, contradictoriamente, afirmó que como eran cero las cuotas pagadas, el municipio no llevó a cabo ninguna acción destinada a iniciar el cobro persuasivo desde el instante en que se perdió el derecho al pago en plazos. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga En violación directa de la Constitución Política al vulnerar principios y derechos fundamentales constitucionales tales como la protección judicial efectiva y el debido proceso. 1.1.1.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] PRIMERA: AMPARAR los derechos fundamentales i) a la protección judicial efectiva - numeral 9º Art. 241 CN-; y ii) al Debido Proceso –Art. 19 CN- vulnerados por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA Y EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER.
SEGUNDA: A TÌTULO DE MEDIDA PROVISIONAL exhortar al tribunal Administrativo de Santander para que se ABSTENGA de emitir sentencias en aquellos casos en los que se discutan pretensiones relacionadas con la prescripción de la acción de cobro en materia de la valorización irrigada a través de la Resolución Distribuidora 0674 del 10 de octubre de 2013 51 mientras se dirime definitivamente la presente acción Constitucional.
TERCERO: ORDENAR DEJAR SIN EFECTOS Y REHACER las providencias judiciales contenidas en las sentencias de primera instancia proferida el dos (02) de octubre de dos mil veintitrés (2023) por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA y de segunda instancia proferida el veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal administrativo de Santander – Notificada al Municipio de Bucaramanga el pasado 04 de julio de 2024-.
CUARTA: ORDENAR que las providencias que reemplacen las anteriores, acaten, atiendan e interpreten de manera sistemática el marco normativo previsto en el Estatuto Tributario, el Acuerdo Municipal 061 de 2010 -Estatuto de Valorización Municipal- y en la Resolución Distribuidora 0674 del 10 de octubre de 2013 en materia del recaudo de la contribución por valorización, en garantía a los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita en la presente acción constitucional […]» [sic]. 1.2.
Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga2 solicitó que se declarara improcedente lo pretendido ante la inexistencia de vulneración a los derechos fundamentales del ente territorial, comoquiera que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cumplió las fases procesales correspondientes, con respeto del derecho de defensa y contradicción. Refirió que no se logró acreditar ningún defecto específico, pues, la decisión de primera instancia se encontró debidamente motivada en el numeral 4 del artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual dispone que el término de prescripción de 5 años se cuenta desde la fecha de ejecutoria del acto administrativo, por lo que en el caso bajo estudio se hizo exigible la obligación en el mes de noviembre de 2015, el cual no corresponde a la refinanciación mencionada por el municipio, ya que el simple acto de distribución no se considera como un acuerdo de pago entre las partes que pueda interrumpir dicho término. 2 Ver índice 13 de Samai.
Archivo denominado «17_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- OficioContestacion(.pdf) NroActua 13» 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga 1.2.2. El Tribunal Administrativo de Santander3 indicó que no le asiste razón al tutelante al predicar la vulneración de derechos fundamentales, pues, si bien indicó que con las decisiones enjuiciadas se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución Política, estos no se configuraron.
Ello, en razón a que no se incurrió en una valoración caprichosa de las pruebas, por el contrario, fue in extenso de cara a lo estipulado en el artículo 817 del ET, el artículo 44 del Estatuto Tributario Municipal y el artículo 64 y ss del Acuerdo 061 del 16 de diciembre de 2010. En tal sentido, la Sala de decisión no compartió la interpretación que del numeral 4 del artículo 817 del ET efectuó el ente territorial, de que con ocasión de la financiación de la contribución el pago de la obligación era exigible a partir del 19 de mayo de 2022, la cual desconoce su literalidad. 1.2.3.
Claudia Liliana Carrascal Acevedo4 se opuso a la prosperidad del amparo solicitado, al considerar que su verdadera intención es reabrir un debate que ya fue analizado por el juez natural, sin que se configurara defecto específico alguno, máxime, cuando la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que conforme a los artículos 817 y 818 del ET, la administración no solo tiene el deber de iniciar la acción de cobro coactivo dentro de los 5 años siguientes a la fecha en que la obligación se hizo exigible, sino que, una vez iniciada, debe concluirla dentro de ese plazo. 1.3 Sentencia de primera instancia5 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en sentencia del 29 de noviembre de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela, al considerar que no se acreditó el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, toda vez que la verdadera intención del ente territorial fue convertirla en una tercera instancia, en el sentido de lograr debatir nuevamente lo que ya está decidido, y que hizo tránsito a cosa juzgada. 1.4.
Escrito de impugnación6 El municipio de Bucaramanga presentó escrito de impugnación contra la sentencia de primera instancia, al considerar que el carácter económico del litigio no descarta su relevancia constitucional, comoquiera que el proceso ordinario giró en torno al cobro del gravamen de la valorización, lo cual conllevó la afectación de derechos fundamentales. 3 Ver índice 14 de Samai.
Archivo denominado «23RECIBEPRUEBAS_20240515400CONTESTAC(.pdf) NroActua 14» 4 Ver índice 16 de Samai. Archivo denominado «25_MemorialWeb_Respuesta- RESPUESTAACTUACION(.pdf) NroActua 16» 5 Ver índice 20 de Samai. Archivo denominado «29Sentencia_20240515400BARRERAMU(.pdf) NroActua 20» 6 Ver índice 24 de Samai. Archivo denominado «31_MemorialWeb_Recurso- IMPUGNACIONFALLO(.pdf) NroActua 24» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga Refirió que se debieron analizar las decisiones judiciales cuestionadas, por cuanto se omitió aplicar una norma jurídica adecuada para resolver el caso, como lo era el artículo 818 del ET que estableció las causales de interrupción del término de la prescripción, entre estas, «por el otorgamiento de facilidades para el pago», lo cual materializó la vulneración a los derechos fundamentales del municipio al debido proceso y a la protección judicial efectiva. 2.
Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 20007 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20198, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 2.2. Cuestión previa Se advierte que, pese a que en el escrito de impugnación se cuestiona la legalidad de las decisiones proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra.
Por lo anterior y en atención a que la providencia del 2 de octubre de 2023, proferida en primera instancia fue apelada y el Tribunal Administrativo de Santander, desató el recurso a través de la sentencia del 28 de junio de 2024, al confirmar lo resuelto por el a quo, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto fue la que puso fin al proceso. 2.3.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado9 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.10 Al respecto señaló lo siguiente: 7 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 8 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]».
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo11, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional12 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos13, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales14. 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo.
Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.
Problema jurídico De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos fundamentales del municipio de Bucaramanga con ocasión de la sentencia del 28 de junio de 2024, mediante la cual confirmó la decisión de acceder a las pretensiones de declaratoria de prescripción en el proceso de cobro coactivo adelantado en contra de Claudia Liliana Carrascal Acevedo, con la que incurrió, presuntamente, en defectos sustantivo y violación directa de la Constitución Política? 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que los defectos alegados puede llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Aclarado lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Violación directa de la Constitución Política La vía de hecho que se fundamenta en lo preceptuado en el artículo 4.° de la Constitución Política, según el cual «[l]a Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales», disposición que obliga a todos los connacionales a procurar su cumplimiento como génesis del marco jurídico colombiano. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-024 de 2018, sintetizó su desarrollo jurisprudencial como causal específica de procedencia del recurso de amparo para cuestionar providencias judiciales, de la siguiente manera: «[…] Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual “la Constitución es norma de normas”.
De manera que en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. En un principio, esta causal se concibió como un defecto sustantivo. Posteriormente, en la Sentencia T-949 de 2003 se determinó como una causal específica de procedibilidad 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo, interpretación que se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005 ya citada, en la que la este Tribunal incluyó la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, dado que “(…) la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución”. […]».
En el entendido que la Constitución Política es la norma suprema, sus postulados deben ser aplicados de manera directa y prevalente por las distintas autoridades públicas y particulares, razón por la cual en aquellos eventos en que se profiera una decisión judicial en contrario puede ser cuestionada a través de la solicitud de tutela. Así pues, la Corte Constitucional, mediante sentencia T-024 de 2023, precisó aquellos eventos en los que se configura tal requisito de procedencia específico: «[…] La jurisprudencia de este tribunal ha señalado que este defecto se configura en los siguientes eventos: (a) cuando en la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional;
(b) en el evento de que se presente una violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata; (c) cuando los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales, al no tener en cuenta el principio de interpretación conforme; y (d) en aquellos casos en que el juez aplica, le otorga valor o prioriza la exigibilidad de una norma incompatible con la Constitución, debiendo, en su lugar, darle preferencia a los mandatos superiores, a través del uso de la excepción de inconstitucionalidad. […]» 2.5.3.
Defecto sustantivo La Corte Constitucional, en cuanto al defecto sustantivo, ha señalado que se presenta cuando el juez adopta una decisión que desborda el marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto15. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta16, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe 15 Corte Constitucional, sentencias T-008 de 1999 y SU-416 de 2015. 16 Corte Constitucional, sentencias T-757 de 2009 y T-367 de 2018 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales17. 2.5.4. Sobre el caso concreto El municipio de Bucaramanga acudió al juez de tutela con el fin de que se ampare su derecho fundamental y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 28 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual confirmó la decisión del a quo, que accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó dar por terminado el proceso de cobro coactivo iniciado contra Claudia Liliana Carrascal Acevedo.
Lo anterior, según insistió en el escrito de impugnación, al considerar que se incurrió en defecto sustantivo por cuanto se omitió aplicar el artículo 818 del ET que establece las causales de interrupción del término de la prescripción, entre estas, «por el otorgamiento de facilidades para el pago»; lo cual, a su vez, conllevó a la violación directa de la Constitución Política por desconocimiento de garantías fundamentales, máxime, cuando al tratarse de recursos públicos también se vieron afectados los intereses colectivos de la comunidad.
Respecto de lo anterior la Sala aclara que los mencionados defectos van a ser estudiados en conjunto, por cuanto ambos están dirigidos a cuestionar la decisión de la autoridad judicial demandada de ordenar dar por terminado el proceso de cobro coactivo por prescripción en la acción de cobro, sin tener en cuenta las causales de interrupción, entre estas, «por el otorgamiento de facilidades para el pago».
Frente a lo cual, en razón a la controversia a decidir, la Sala recuerda lo dispuesto en los artículos 817 y 818 del ET, así: Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: 1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente. 2.
La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea. 3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores. 4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte 17 Corte Constitucional, sentencias SU-050 de 2017 y T-367 de 2018 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga Artículo 818.
Interrupción y suspensión del término de prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa. Interrumpida la prescripción en la forma aquí prevista, el término empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.
El término de prescripción de la acción de cobro se suspende desde que se dicte el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta: - La ejecutoria de la providencia que decide la revocatoria, - La ejecutoria de la providencia que resuelve la situación contemplada en el artículo 567 del Estatuto Tributario. - El pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del Estatuto Tributario Respecto de la norma en cita, en concordancia con los supuesto fácticos del proceso por cobro coactivo adelantado en contra de Claudia Liliana Carrascal Acevedo, el tribunal demandado concluyó que operó la excepción de prescripción de la acción de cobro respecto del mandamiento de pago, así: «[…] No encuentra la Sala aceptable la interpretación que del numeral 4 del art. 817 del E.T efectúa el municipio de Bucaramanga dentro del proceso de cobro adelantado contra la aquí demandante, según la cual, por virtud de la financiación de la contribución, el pago de la obligación era exigible hasta el 19 de mayo de 2022, siendo a partir de esta fecha que ha de contabilizarse el término de prescripción de la acción de cobro de 5 años previsto en dicha norma, esto es, hasta el 19 de mayo de 2027, pues con tal interpretación se desconoce su literalidad y con ello, el término de prescripción de la acción de cobro de los dineros adeudados por los contribuyentes al fisco que en forma expresa fue previsto por el Legislador, extendiéndose en el tiempo el cumplimiento de dicha obligación y con ello, de su exigibilidad, en desconocimiento del fenómeno jurídico de la prescripción, que se constituye, precisamente, en una sanción a la inactividad de la Administración frente al recaudo de la contribución por el transcurso del tiempo previsto para su ocurrencia, y con ello, en una forma de extinción de las obligaciones.
Ahora bien, tal y como lo ha precisado el H. Consejo de Estado, la causación del tributo y su pago son fenómenos diferentes18, por lo que una cosa es la causación de la contribución por valorización, exigible a partir de la ejecutoria de la resolución distribuidora (art. 817 numeral 4 del E.T., art. 441 literal d) del Estatuto Tributario Municipal y 66 del Acuerdo 061 de 2010) y otra es que el municipio establezca como forma de pago el PAGO POR CUOTAS con beneficio de financiación de la contribución, con el objeto de mejorar la eficiencia de la gestión de recaudo del respectivo proyecto.
Así, y aun cuando la entidad demandada asegura que la financiación de la contribución no constituye un acuerdo de pago, sino un mecanismo de pago, que operó de forma automática sin necesidad de mediar solicitud por parte del contribuyente y que el periodo de financiación inició el 03 de noviembre de 2015, siendo aplicada la financiación asignada a la contribuyente CLAUDIA LILIANA CARRASCAL ACEVEDO a partir del 1° de enero de 2016, a un plazo total de pago de 48 cuotas, con lo que pretende se reconozcan efectos de suspensión al término de prescripción de la acción de cobro y por tanto su contabilización (5 años) a la finalización del plazo máximo del pago por cuotas 18 CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-SECCIÓN CUARTA-Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ -trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)-Radicación número: 05001-23-31-000- 2007-00070-01 (20863) 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga establecido, echa de menos la Sala las pruebas que respaldan que tales determinaciones y/o actuaciones se surtieron con publicidad de la contribuyente, que dé cuenta de que esta conocía de la aplicación de la financiación de su contribución y del momento a partir del cual esta tuvo lugar, en aras de brindarle la debida orientación frente a esta modalidad de pago. […] Aunado a lo anterior, y considerando lo informado por el municipio de Bucaramanga en relación con el hecho de que la financiación de la contribución de la aquí demandante tuvo lugar de manera automática a partir del 1° de enero de 2016 y a un plazo de pago de 48 cuotas, que se incumplió por la contribuyente «totalmente la obligación de pagar las cuotas por concepto de contribución de valorización» y que solo al vencimiento del plazo máximo -60 meses ( que como se dijo es erróneo también) - predica el inicio del término de la acción de cobro, la Sala pone en evidencia una vez más la inactividad de dicho ente territorial frente a la gestión de cobro de la obligación, pues, en gracia de discusión, aceptando la financiación de la contribución, nótese que, siendo 0 el número de cuotas pagadas, el municipio no efectuó actuación alguna encaminada al adelantamiento del cobro persuasivo desde el mismo momento en que se perdió el derecho al pago por plazos, conforme la previsión contenida en el art. 72 del Acuerdo 061 del 16 de diciembre de 2010 por el cual se expide el estatuto de la contribución de valorización del municipio de Bucaramanga, esto es, cuando la contribuyente dejó de pagar 3 cuotas periódicas consecutivas y/o por razón de superase con la deuda los 2 smlmv, supuestos ambos que se cumplieron en el primer trimestre del año 2016, lo que tornaba EXIGIBLE la totalidad del valor de la contribución, iniciando a partir de este momento el término de prescripción, sin que el cobro persuasivo que establece la norma suspenda dicho término. Por el contrario, el municipio dejó transcurrir la totalidad del plazo máximo fijado para los pagos por cuotas, sin exigir dicho pago y sin iniciar el cobro persuasivo (art. 73 del Acuerdo 061 del 16 de diciembre de 2010) con miras a garantizar el referido pago de la contribución, dejando así vencer los términos. En este orden de ideas, dadas las irregularidades advertidas en el trámite de financiación de la contribución de valorización que alega el municipio de Bucaramanga aplicó a la contribución a cargo de la señora CLAUDIA LILIANA CARRRASCAL ACEVEDO, no es posible reconocer los efectos de suspensión que le otorgó dicho municipio frente al término de prescripción de la acción de cobro.
Así, siendo predicable el vencimiento del término de prescripción de la acción de cobro el día 20 de mayo de 2022 y habiéndose notificado por aviso el correspondiente mandamiento de pago a la señora CLAUDIA LILIANA CARRRASCAL ACEVEDO el día 21 de julio de 2022, evidente resulta la configuración del fenómeno de la prescripción de la acción de cobro y con ello, la prosperidad de la excepción así formulada por esta dentro del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra […]». [sic] Respecto de lo anterior, se observa que la autoridad judicial demandada realizó una valoración probatoria acorde con la evidencia con la que contaba y la normativa aplicable a la controversia, todo lo cual le permitió concluir que en el caso bajo estudio operó la prescripción de la acción de cobro adelantada contra Claudia Liliana Carrascal Acevedo, pues, pese a que el vencimiento del plazo operó el 20 de mayo de 2022, el mandamiento de pagó solo se notificó el 21 de julio siguiente.
La Sala entiende que el reproche principal de la entidad territorial tiene que ver con el momento desde el cual se debía contabilizar la prescripción, máxime, cuando, según su decir, no se hizo distinción alguna respecto de las modalidades de pago, que bien podían ser de en uno solo o por cuotas, sin embargo, es una discusión que 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga el juez natural zanjó, cuando determinó que la obligación de la que trató la Resolución Distribuidora 0674 del 10 de octubre de 2013, no estaba condicionada a plazo ni a ninguna otra circunstancia, sino que se trató de una obligación directa y sin restricciones, exigible a partir del día siguiente de que quedara en firme, sin que fuera procedente interpretar el acto de distribución como un acuerdo de pago entre las partes que pudiera suspender dicho término. Es así como, si bien se observa que la autoridad judicial demandada no hizo mención expresa a la disposición invocada como desconocida, si tuvo en cuenta el ET, el Acuerdo 061 del 16 de diciembre de 2010 y el Estatuto Tributario Municipal, en lo referente a la prescripción de cobro, situación distinta es, que no considerara que en el presente caso se configurara alguna causal de interrupción o suspensión del término de prescripción que ameritara tenerla en cuenta, como mal asume la entidad territorial, razón por la cual estudiar dicha disposición en específico no resultaba razonable.
Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto sustantivo ni violación directa de la Constitución Política, toda vez que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia, apoyada en el material probatorio aportado al proceso ordinario, de lo cual no se pudo determinar que la contabilización del término de la acción de cobro comenzara únicamente al vencimiento del plazo máximo de pago, en razón a que no se acreditó que la obligación fuera financiada.
Finalmente, frente a la insistencia de la medida provisional presentada, la cual fue negada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en el auto admisorio del 3 de octubre de 2024, para la Sala no es procedente en esta instancia judicial, con ocasión de la decisión de fondo que se va a adoptar en el asunto. Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial accionada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. 3.
Conclusión En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo para, en su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales del municipio de Bucaramanga, en la solicitud de tutela presentada contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05154-01 Demandante: Municipio de Bucaramanga En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En su lugar, negar el amparo del derecho fundamental al debido proceso del municipio de Bucaramanga, en la solicitud de tutela presentada contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador