CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Temas: Caducidad AUTO INTERLOCUTORIO ____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto del 18 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por medio del cual se rechazó la demanda por caducidad. 1.
Antecedentes 1.1. Las pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 el señor Livio Narcizo Oliva Urresty, mediante apoderado, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 1570 del 6 de diciembre de 2021, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Nariño, a través de la cual se le reconocieron unas cesantías parciales para construcción de vivienda.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que sus cesantías parciales deben pagarse conforme al régimen de retroactividad; ii) ordenarle a la parte demandada que continúe liquidando las cesantías de manera retroactiva, de ahora en adelante; iii) condenar a la entidad accionada a pagar las diferencias que resulten entre el valor cancelado con base en el acto acusado y el que corresponda según el régimen de retroactividad; iv) dar 1 En adelante CPACA. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; v) realizar los ajustes de valor teniendo en cuenta el Índice de Precios al Consumidor y reconocer los intereses moratorios a que haya lugar; y vi) condenar en costas a la parte demandada. 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, mediante auto del 18 de octubre de 2022,2 rechazó la demanda porque se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, dadas las siguientes razones: El 6 de diciembre de 2021 se notificó la Resolución 1570. Por ende, el término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 164 del CPACA vencía el 7 de abril de 2022, pero se suspendió el 8 de marzo de 2022, cuando se radicó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación. En ese sentido, el plazo de caducidad estuvo suspendido por tres (3) meses, conforme al Decreto Legislativo 564 de 2020 y el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, ya que entre la presentación de la petición de conciliación y la expedición de la respectiva constancia transcurrieron más de tres (3) meses.
Por consiguiente, el término se reanudó el 8 de junio de 2022 y finalizó el 8 de julio de 2022, pero la demanda se interpuso el 19 de agosto de 2022, es decir, cuando ya se había estructurado la caducidad. 1.3. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación3 y lo sustentó así: En los hechos de la demanda se indicó que la Resolución 1570 se notificó el 6 de diciembre de 2021, pero, realmente, esto ocurrió el 20 de diciembre de 2021, por correo electrónico.
En consecuencia, había plazo para radicar el libelo hasta el 20 de abril de 2022. Sin embargo, el 8 de marzo de 2022, se presentó la solicitud de conciliación ante la Procuraduría. 2 Índice 2 del aplicativo Samai. 3 Ibidem. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty Sobre esa base, conforme al artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, la Procuraduría contaba con cinco (5) meses para realizar la audiencia de conciliación, los cuales se cumplían el 8 de agosto de 2022.
Así las cosas, la referida diligencia se realizó dentro del término correspondiente, el 5 de agosto de 2022. Finalmente, desde que se declaró fallida la conciliación, al actor le quedaban 42 días para incoar la demanda, plazo que terminaba el 17 de septiembre de 2022, y el libelo se presentó el 19 de agosto de 2022, es decir, de manera oportuna. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si la demanda fue radicada dentro del término de cuatro (4) meses que prevé el artículo 164, numeral 2, literal d), del CPACA, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 18 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y ii) solución del caso concreto. 2.2.
La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en que la demanda debe interponerse dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura el fenómeno jurídico de la caducidad.
En efecto, el ordenamiento constitucional establece la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de ejercer oportunamente el derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en sede judicial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado 4 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […] La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.4 En este orden de ideas, la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia del uso de las acciones judiciales y los medios de control por fuera del plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos de la administración en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.5 Ahora bien, el artículo 164 del CPACA establece los términos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En esta oportunidad es pertinente resaltar el numeral 2, literal d), de la referida norma, por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; 4 Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 5 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». 5 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, so pena de que opere el fenómeno jurídico de la caducidad, el cual no se pude revivir por ninguna circunstancia. A su turno, el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 disponía que la solicitud de conciliación suspende el término de caducidad del medio de control, por una sola vez, «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»;6 esta norma encontraba eco en el artículo 3 del Decreto 1716 de 2009,7 «[p]or el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001».
Finalmente, vale la pena precisar que la Ley 640 de 2001 fue derogada por la Ley 2220 de 2022,8 «[p]or medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones», cuyo artículo 569 reprodujo, en términos similares, el contenido del citado artículo 21 de la Ley 640 de 2001. 6 Al respecto puede consultarse: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 25 de noviembre de 2009, expediente número: 05000-12-31-000-2009-00858-01 (37555), M.P. Dr. Enrique Gil Botero. 7 «Artículo 3°.
Suspensión del término de caducidad de la acción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta: a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640 de 2001, o c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero. (…)». 8 «ARTÍCULO 146.
DEROGATORIAS. La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y especialmente los artículos 24, 25, 35, 47, 49, 50, 51, 52, 53, 59, 61, 62, 63, 64, 65A, 65B, 66, 67, 76, 81, 82, 83, 84, 85, 86, y 89 de la Ley 23 de 1991; 64, 65, 66, 69, 70, 71, 72, 73, 75, 77, 80, 81, 83, 84, 86, 91, 92, 94, 96, 99, 100, 104, 105, 106, 107, 108, 10 9 y 110 de la Ley 446 de 1998; la Ley 640 de 2001; el artículo 2o de la Ley 1367 de 2009; los artículos 51 y 52 de la Ley 1395 de 2010.
El inciso 2 del numeral 6 del artículo 384 y los artículos 620 y 621 de la Ley 1564 de 2012; el parágrafo 1 del artículo 4o de la Ley 1579 de 2012». 9 «ARTÍCULO
56. SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD O PRESCRIPCIÓN. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que suscriba el acta de conciliación, se expidan las constancias establecidas en la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses, o la prórroga a que se refiere el artículo 60 de esta ley, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable». 6 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación los siguientes hechos: i) El señor Livio Narcizo Oliva Urresty se habría desempeñado como docente oficial desde el 15 de enero de 1990 hasta el 21 de noviembre de 2021, en el departamento de Nariño.10 ii) El 6 de diciembre de 2021, la Secretaría de Educación Departamental de Nariño expidió la Resolución 1570, por la cual reconoció y ordenó el pago de unas cesantías parciales a favor del señor Oliva Urresty, para construcción de vivienda, teniendo en cuenta las Leyes 91 de 1989 y 1955 de 2019, y los Decretos 2755 de 1966 y 888 de 1991.
En el ordinal cuarto de dicho acto administrativo se dispuso notificar al interesado al correo electrónico «liviooliva158@hotmail.com». En igual fecha (6 de diciembre de 2021), la Secretaría de Educación del departamento de Nariño emitió un aviso por medio del cual pretendió notificar la Resolución 1570 al señor Livio Narcizo Oliva Urresty.
Del mencionado documento se destaca lo siguiente: […] De acuerdo con lo anterior y lo dispuesto en el Artículo 69 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011; la Secretaría de Educación Departamental de Nariño, a través de la Oficina de Atención Ciudadano realiza la siguiente Notificación por Aviso, en los términos que a continuación se enuncian: SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE NARIÑO OFICINA ATENCIÓN AL CIUDADANO NOTIFICACIÓN POR AVISO Acto administrativo que se notifica: Resolución No. (sic) 1570 Fecha del Acto Administrativo: 06 de diciembre de 2021 Autoridad que lo Expidió: Secretaría de Educación Departamental de Nariño. Oficina de Prestaciones Sociales Recurso(s) que procede(n): PROCEDE RECURSO DE REPOSICIÓN Autoridad ante quien se debe Secretaría de Educación Departamental de Nariño Interponerse el Recurso: Plazo para Interponerse: 10 días hábiles siguientes a la presente notificación. ADVERTENCIA 10 Información tomada de la Resolución 1570 del 6 de diciembre de 2021.
Índice 2 del aplicativo Samai. 7 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty Esta notificación se considera surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega de este aviso en la dirección electrónica de destino la cual fue aportada por el usuario en su expediente […].11 iii) El 8 de marzo de 2022, el señor Livio Narcizo Oliva Urresty presentó la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 35 Judicial II para Asuntos Administrativos.12 iv) El 5 de agosto de 2022 se llevó a cabo la audiencia de conciliación, la cual fue declarada fallida.
Además, en esa fecha se expidió la respectiva constancia de no conciliación.13 v) El 19 de agosto de 2022, el señor Livio Narcizo Oliva Urresty radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En el numeral 7 del acápite de hechos se señaló que «[l]a Resolución No. (sic) 1570 fue notificada [al] mandante el 06 DE DICIEMBRE DEL 2021».14 vi) El 18 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, rechazó la demanda por caducidad.15 vii) El 9 de noviembre de 2022, el apoderado judicial del accionante interpuso recurso de apelación contra la providencia citada en el numeral anterior.
En dicha oportunidad, manifestó que el acto acusado fue notificado el 20 de diciembre de 2021, y aportó el siguiente pantallazo: 11 Índice 2 del aplicativo Samai. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 8 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las razones que se exponen a continuación: i) Existen inquietudes frente a la fecha de notificación de la Resolución 1570 del 6 de diciembre de 2021, por lo siguiente: i) en dicho acto administrativo se ordenó notificar al señor Livio Narcizo Oliva Urresty al correo electrónico «liviooliva158@hotmail.com», pero la parte actora aportó un pantallazo que refleja que el acto acusado fue enviado al correo electrónico «stephyord12@hotmail.com»; ii) en el expediente se encuentra un aviso del 6 de diciembre de 2021, mediante el cual se habría intentado la notificación del acto enjuiciado, pero también un correo electrónico del 20 de diciembre de 2021, que habría tenido igual propósito; y iii) en la demanda, el apoderado del accionante señaló que la citada resolución fue notificada el 6 de diciembre de 2021, pero en el recurso de apelación indicó que ello ocurrió el 20 de diciembre de 2021.
A pesar de las anteriores inconsistencias, aun en el evento de que la Resolución 1570 se haya notificado el mismo día en que fue expedida, es decir, el 6 de diciembre de 2021, la Sala considera que la demanda fue presentada de manera oportuna, dado que el término de cuatro (4) meses previsto en el artículo 164 del CPACA habría iniciado el 7 de diciembre de 2021 y finalizaba el 7 de abril de 2022, pero se suspendió con la radicación de la solicitud de conciliación, el 8 de marzo de 2022, cuando faltaban 31 días para que se estructurara la caducidad del medio de control.
Así las cosas, como la Procuraduría 35 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió la constancia de no conciliación el 5 de agosto de 2022, el término de caducidad se reanudó el 6 de agosto de 2022 y se extendía hasta el 5 de septiembre de 2022. En consecuencia, la demanda fue presentada de manera oportuna, el 19 de agosto de 2022. ii) El artículo 21 de la Ley 640 de 2001, vigente para la época, establecía que la radicación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el conciliador suspendía el término de caducidad hasta que ocurriera uno de los siguientes eventos: a) se lograra acuerdo conciliatorio; b) se registrara el acta de 9 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty conciliación, cuando fuere requerido; c) se expidieran las constancias referidas en el artículo 2 ibidem; o d) venciera el plazo de tres (3) meses que tenía la Procuraduría para realizar la audiencia de conciliación, conforme al artículo 20 ibidem.
No obstante, el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que estuvo en vigente desde el 28 de marzo de 202016 hasta el 30 de junio de 2022, cuando terminó la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia del Covid-19,17 amplió el plazo que tenía la Procuraduría para desarrollar las audiencias de conciliación, a cinco (5) meses.
En ese escenario, la Sala observa que la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 8 de marzo de 2022, cuando estaba vigente el artículo 9 del Decreto Legislativo 491 de 2020, razón por la cual la Procuraduría 35 Judicial II para Asuntos Administrativos tenía cinco (5) meses para realizar la audiencia correspondiente, término que estuvo comprendido entre el 9 de marzo y el 9 de agosto de 2022.
Tal plazo fue observado por la entidad mencionada, pues desarrolló la diligencia el 5 de agosto de 2022, fecha en la cual expidió la respectiva constancia de no conciliación. En tales condiciones, la Sala estima que el a quo erró al comprender que el término de caducidad estuvo suspendido hasta el 7 de junio de 2022, cuando se habrían cumplido tres (3) meses desde la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría, pues ese término fue ampliado a cinco (5) meses, como se explicó con antelación. Finalmente, aunque el Decreto Legislativo 491 de 2020 perdió vigencia después de que se radicó la solicitud de conciliación y antes de que se realizara la audiencia respectiva, la Sala estima que dicha norma gobernó el término que tenía la Procuraduría para evacuar el trámite conciliatorio, ya que este inició bajo el amparo del citado decreto, y, en virtud del principio de seguridad jurídica, debía culminar bajo la instrucción de él. 16 El artículo 19 del Decreto Legislativo 491 de 2020 estableció que dicho decreto entraría a regir desde su publicación, lo cual ocurrió en el Diario Oficial n.° 51.270 del 28 de marzo de 2020. 17 El artículo 1 de la Resolución 666 del 28 de abril de 2022, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, dispuso «[p]rorrogar hasta el 30 de junio de 2022 la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, declarada mediante la Resolución 385 de 2020 y prorrogada por las Resoluciones 844, 1462, 2230 de 2020, 222, 738, 1315, 1913 de 2021 y 304 de 2022». 10 Radicación: 52001 23 33 000 2022 00250 01 (1934-2023) Demandante: Livio Narcizo Oliva Urresty 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el señor Livio Narcizo Oliva Urresty presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho antes de que venciera el término de caducidad de que trata el artículo 164, numeral 2, literal d, del CPACA, razón por la cual se revocará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 18 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por medio del cual se rechazó la demanda interpuesta por el señor Livio Narcizo Oliva Urresty.
En su lugar, se ordena al a quo continuar con el trámite del proceso, bajo el entendido de que el libelo fue radicado dentro del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con las razones esbozadas previamente. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.