CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2025-00472-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte - Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar y Comisaría de Familia de Chalán (Sucre).
Asunto: falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Etapa inicial del PARD. Criterio unificado. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados respectivamente, por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el presunto conflicto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 27 de junio de 20252, la señora M. J. A. Á.3 madre del menor de edad F. T. A. radicó denuncia núm. SIM 176463363 en el Centro Zonal Histórico y del Caribe Norte del ICBF, en donde advirtió de la posible amenaza o vulneración de derechos de su hijo, al haber sido presuntamente separado de ella y abusado sexualmente.
La mencionada denuncia fue direccionada a la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar. 2. El 1° de julio de 20254, la Defensoría de Familia el Centro Zonal Histórico y Caribe Norte profirió auto de trámite, a favor del menor de edad F. T. A. en el que se ordenó 1 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 7 3 Para preservar el derecho a la intimidad del menor de edad la Sala utilizará las iniciales de su nombre y el de sus familiares. 4 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 13 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 al equipo técnico interdisciplinario la realización de las actuaciones de valoración y verificación de garantías. 3.
El 2 de Julio de 20255, la Defensoría de Familia Centro Zonal Histórico y Caribe Norte emitió emitió auto de apertura de investigación de proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor de edad F. T. A, y se ordenó, como medida provisional, su ubicación en medio familiar extenso en línea materna con la señora D. M. Á.
B. en calidad de abuela materna del menor de edad. 4. El 25 de julio de 20256, la psicóloga de la defensoría de familia presentó informe de cambio de medida, en el que expuso: A pesar de las indicaciones dadas, el día 23 de julio se recibió información —tras una llamada realizada por la profesional interviniente a la señora [D. M. Á.
B.], motivada por la falta de contacto entre el niño y su madre—de que el menor había sido trasladado sin previa notificación al cuidado de su bisabuela materna [D. M. Á. B.]. Según lo referido, la abuela argumentó no querer más conflictos con su esposo, por lo cual tomó la decisión unilateral de enviar al niño a otro hogar. Frente a esta situación, la madre del menor, al no poder comunicarse directamente con su hijo y encontrarse bloqueada por la familia materna, activó otros vínculos familiares para garantizar la protección de su hijo.
Logró contactar a la señora D. Á. T., familiar residente en el municipio de Chalán, Sucre, quien, según versiones conocidas, viajó el mismo miércoles 23 de julio, recogió al menor en casa de la bisabuela y lo trasladó a su residencia en dicho municipio. 5. El 28 de julio de 20257, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Histórico y Caribe Norte mediante auto modificó la medida de restablecimiento de derechos ordenando la ubicación del menor de edad F. T. A al hogar de la señora D. Á.
T., en el municipio de Chalán (Sucre). 6. En la misma fecha8, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Histórico y Caribe Norte ordenó el traslado del PARD a la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre), donde se encuentra ubicado el menor de edad F. T. A con la señora D. Á. T., para la continuación del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor de edad F. T. A. 5 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 57 6 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 95 7 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 99 8 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 103 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 7.
El 15 de agosto de 20259, la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre) rechazó por falta de competencia el PARD en favor del menor de edad F. T. A., argumentando que, revisado el expediente, el acta de ubicación no había sido modificada para el municipio de Chalán (Sucre), y, en consecuencia, ordenó la devolución del expediente. 8.
El 4 de septiembre de 202510, la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar promovió conflicto de competencias administrativa ante el juez de familia, para que definiera la autoridad competente para continuar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor de edad F. T. A. 9.
El 23 de septiembre de 202511, el Juzgado Segundo de Familia de Cartagena mediante auto, resolvió: I. Declarar que el competente para conocer del conflicto de competencia suscitado por un ente del orden nacional, la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte, unidad C. A. I. V. A. S. – I. C. B. F. Regional Bolívar, en contra de una autoridad pública del orden territorial, la Comisaria de Familia del municipio de Chalan, Sucre, es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado […].
Lo anterior, tras considerar que se encuentran en conflicto una autoridad del orden nacional y una del orden territorial, por lo que en virtud del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, debe conocer la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. En ese sentido, dispuso la remisión de las diligencias a esta corporación con el fin de resolver el presunto conflicto de competencias administrativa suscitado entre la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar y la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre), para definir la autoridad que debe continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor de edad F. T. A. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 43712 del 8 de octubre de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, 9 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 111 10 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 1 11 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 3_EXPEDIENTEDIGI_0303AutoRemiteConfli _2_20251008122316289 12 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 9_POREDICTO_07Edicto_0_20251008122530 261 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 contados desde el 9 al 16 de octubre de 2025, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.
Según informe secretarial del 8 de octubre de 202513, consta que se comunicó la existencia del presente conflicto a la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar, a la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Segundo de Familia de Cartagena y a los progenitores y abuela del menor de edad F. T. A. Obra constancia de la Secretaría de la Sala14 en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre) presentó alegatos.
Las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar 15 Esta autoridad no presentó alegatos, no obstante, mediante auto del 28 de julio de 2025 ordenó el traslado del PARD en favor del menor de edad F. T. A. a la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre), por ser la ciudad en donde se encuentra ubicado el menor de edad.
Adicionalmente, en el escrito del 4 de septiembre de 2025, mediante el cual propuso conflicto de competencias administrativa ante el juez de familia, sostuvo que, en virtud del factor de competencia territorial, «es competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente, […] siendo un criterio material en el que se incluye la noción de residencia de acuerdo con el sentido natural de la expresión». 2.
Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre)16 Mediante memorial presentado el 16 de octubre de 2025, la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre) rechazó la competencia para continuar con el PARD en favor del menor de edad F. T. A., por las siguientes razones: 13 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 8_EXPEDIENTEDIGI_09Informedecomunicac _7_20251008122316445 14 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 14_ALDESPACHOPOR_Informesecretarial20_ 0_20251017121530119 15 Expediente digital SAMAI 2025-472, documento: 2_EXPEDIENTEDIGI_02DEMANDA6_1_2025 1008122316008, folio: 1 16 SAMAI, expediente digital, índice 8.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 Indicó que el menor de edad F. T. A. fue ubicado en medio familiar mediante acta del 2 de julio de 2025, a cargo de su abuela materna, la señora D. M. A. B., la cual se encuentra domiciliada en la ciudad de Cartagena (Bolívar). Sin embargo, sostuvo que no consta en el expediente remitido, que dicha medida haya sido modificada para el municipio de Chalán (Sucre), por lo que afirmó que no es competente para continuar con la actuación administrativa.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En este caso concreto, la Sala declarará su falta de competencia para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar- y la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre), por cuanto la autoridad competente para dirimir el presente asunto es el juez de familia, en aplicación de la norma especial prevista en el parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, que asignó, específicamente, a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia generados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía, ahora de convivencia y paz17), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en la etapa inicial.
Además, en concordancia con el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso (en adelante CGP). En consideración con lo expuesto, la Sala analizará a continuación las normas especiales que le impiden resolver de fondo el asunto de la referencia. 17 Ley 2492 de 2025, «Por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los “Inspectores de Policía” por “Inspectores de Convivencia y Paz” y se ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones.» Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 1.2.
La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso). Reiteración18 Dispone la norma en cita: Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es competente para conocer los conflictos de competencia que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía (ahora de convivencia y paz), en asuntos de familia.
Ante esta disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA, respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA, modificados, respectivamente, por los artículos 2º, 19 y 27 de la Ley 2080 de 2021.
De esta manera, los jueces de familia y la Sala de Consulta tienen, en principio, una competencia a prevención para resolver los conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia, conforme a las normas enunciadas. 1.3. El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006.
Reiteración19 18 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 15 de octubre de 2025, radicación 11001030600020250039000. Decisión del 22 de octubre de 2025, radicación 11001030600020250040100. 19 Decisión del 15 de octubre de 2025, radicación 11001030600020250039000. Decisión del 22 de octubre de 2025, radicación 11001030600020250040100.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), cuyo propósito fue reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional) y lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes fuera realmente efectiva.
Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018). 1.3.1. Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018.
Reiteración20 El artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 regula la «iniciación de la actuación administrativa» del PARD. Este trámite se extiende también al artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, cobija ambos preceptos. El artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.
El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.
En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia o (a falta de los anteriores), los inspectores de policía, -ahora de convivencia 20 1 Cfr. Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 15 de octubre de 2025, radicación 11001030600020250039000. Decisión del 22 de octubre de 2025, radicación 11001030600020250040100. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 y paz21-, (en concordancia con el CGP, artículo 21, numeral 16), a partir del momento en que les sea puesto en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas, mientras el conflicto se resuelve: - Configura, como ejercicio de competencia a prevención, las actuaciones que adelante la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo, mientras se resuelve el conflicto. - Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. - Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. - Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.
Ahora bien, las normas del procedimiento administrativo general contenidas en el CPACA se aplican para suplir los vacíos22 del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia). No obstante lo anterior, con la modificación introducida por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878, al artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, le confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, por lo que, al existir una norma especial de aplicación prevalente, no hay un vacío que se deba suplir.
En consecuencia, la Sala ha sostenido que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía, hoy de convivencia y paz), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica (fallo), «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificados, respectivamente, por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878 de 2018, son competencia del juez de familia. 21 Ver, Ley 2492 de 2025. 22 Confrontar con el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas, en la etapa inicial del PARD, permite cumplir una garantía propia del debido proceso, consistente en que se decide el asunto por la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial), a la vez que se propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y su pronta solución. Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3 del artículo 3, al igual que el numeral 16 del artículo 21 del CGP, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto se plantea entre las autoridades administrativas de familia mencionadas en el Código de la Infancia y la Adolescencia23, en la etapa inicial del PARD.
Una situación diferente se presenta, en la etapa de «seguimiento», como lo ha explicado la Sala en diferentes oportunidades, al señalar que: La Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, [mas] no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.
En consecuencia, en presencia de dichos conflictos [en la etapa de seguimiento], [le] corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 [modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021]24. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva25. 23 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 24 Al respecto, ver, entre otras, la Decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 7 de diciembre de 2022, Exp. 1100100600020220023400; la del 5 de octubre de 2022, Exp. 11001-03 06-000-2022- 00207-00 y la del 25 de enero de 2023, Exp. 11001-03-06-000-2022-00258-00. 25 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 3. El caso concreto26 Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por las autoridades involucradas, la Sala declarará su falta de competencia para resolver el presente conflicto suscitado entre la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar y la Comisaría de Familia del Municipio de Chalán (Sucre), para conocer del PARD que se adelanta en favor del menor de edad F. T. A., por las siguientes razones: La Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar conoció el 27 de junio de 2025 de una posible amenaza o vulneración de derechos del menor de edad F. T. A. Así las cosas, la defensoría de familia mediante auto del 2 de Julio de 2025 ordenó la apertura de investigación del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor de edad F. T. A, y adoptó como medida provisional, su ubicación del menor en medio familiar extenso en línea materna con la señora D. M. Á.
B. en calidad de abuela materna del menor de edad. No obstante, el 25 de julio de 2025, se conoció a través de informe presentado por la psicología de la defensoría de familia, que el menor de edad había sido trasladado al municipio de Chalán (Sucre) y se encontraba bajo el cuidado de la señora D. Á. T., familiar del niño, debido a que su abuela materna no estaba dispuesta a continuar con su cuidado.
Por lo anterior, el 28 de julio de 2025, la defensoría de familia modificó la medida de restablecimiento de derechos ordenando la ubicación del menor de edad F. T. A en el hogar de la señora D. Á. T., en el municipio de Chalán (Sucre) y ordenó el traslado del PARD a la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre). Sin embargo, la Comisaría de Familia del municipio de Chalán (Sucre) rechazó por falta de competencia el proceso administrativo de restablecimiento de derechos mencionado, argumentando que, al revisar el expediente, la medida provisional de ubicación del niño no había sido modificada para el municipio de Chalán (Sucre). 26 En relación con conflictos de competencias administrativas entre comisarías de distintos departamentos, respecto de asuntos que se encuentran en etapa inicial del PARD, en los cuales se evidenció violencia intrafamiliar contra menores de edad, se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 4 de septiembre de 2024, Rad. 2024-476 y del 27 de noviembre de 2024, Rad. 2024-627.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 A ese respecto, debe recordarse que recientemente la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en decisión del 15 de octubre de 202527, unificó el criterio en asuntos en los que se presenten conflictos de competencias administrativas, entre comisarías de familia de diferentes departamentos, en el marco de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes que se encuentre en etapa inicial, concluyendo: […] b. El parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, asignó, específicamente, a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia generados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía, hoy de convivencia y paz), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en la etapa inicial. c. El numeral 16 del artículo 21 del CGP es claro en señalar que es el juez de familia la autoridad competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. En este orden, se unifica la posición de la Sala en el sentido de que, aunque se trate de asuntos relacionados con violencia intrafamiliar presuntamente contra menores de edad, la autoridad competente para dirimirlos es el juez de familia.
Teniendo en cuenta lo anterior, cuando el conflicto de competencias es originado entre una defensoría y una comisaría28, para conocer de la etapa inicial del PARD, también resulta aplicable la norma especial prevista en el parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, en concordancia con el numeral 16 del artículo 21 del Código General del Proceso.
En cuanto a la norma especial contenida en el Código de la Infancia y la Adolescencia, el parágrafo 3º del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 asignó, específicamente, a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia generados entre autoridades administrativas (comisarías de familia, defensorías de familia e inspecciones de policía, hoy de convivencia y paz), respecto de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos adelantados en favor de los niños, niñas y adolescentes que se encuentren en la etapa inicial, esto es, sin una 27 Decisión del 15 de octubre de 2025, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 11001-03-06-000-2025-00390-00. 28 Decisión del 3 de septiembre de 2025, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 11001-03-06-000-2025-00354-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 declaratoria de vulneración de derechos que indique el inicio de la etapa de seguimiento. Y en relación con la aplicación del numeral 16 del artículo 21 del CGP, la Sala debe anotar que esta norma consagró expresamente que el juez de familia es la autoridad competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía (hoy de convivencia y paz)29.
En este caso específico, el PARD se encuentra en la etapa inicial, pues no se ha emitido fallo que resuelva de fondo la situación del menor de edad F. T. A., y no han transcurrido los 6 meses desde el conocimiento de los hechos; término con el cual cuentan las autoridades administrativas para adelantar esta primera parte del trámite. Por lo tanto, al ser un conflicto entre autoridades administrativas, suscitado en la etapa inicial del PARD, por hechos ocurridos en vigencia de la Ley 1878 de 2018, la norma especial indica que la autoridad competente para dirimir el presente asunto es el juez de familia, y no la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
Adicionalmente, la Sala se ha referido en diversas ocasiones a la competencia que tienen los jueces de familia para resolver los conflictos de competencia, generados en la etapa inicial del PARD entre las autoridades administrativas, en vigencia de la Ley 1878 de 2018, incluso en eventos de violencia intrafamiliar en contra de un menor de edad, en los siguientes términos: [l]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia, si las actuaciones se surten con posterioridad al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. […].30.
Así las cosas, siendo el juez de familia el funcionario que necesariamente debe conocer del conflicto, resulta procedente acudir a la regla según la cual, la competencia de la autoridad de familia está dada por «el lugar donde se encuentre 29 Cabe anotar que, en los términos del artículo 1º del CGP, esta codificación se aplica a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes. 30Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación núm. 11001030600020210003100 del 20 de abril de 2021 y decisión del 25 de enero de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2022- 00258 00.
Reiteración en decisiones del 4 de septiembre de 2024, Exp. 11001-03-06-000-2024- 00476-00 y de 27 de noviembre de 2024, Exp. 11001-03-06-000-2024-00627-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 el niño, la niña o el adolescente»31, debido a que la proximidad con el menor de edad resulta ser una garantía para el debido proceso. Sobre el particular, cabe anotar que si bien el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia no regula de forma específica quién es el juez de familia que resulta competente para dirimir un conflicto de competencias administrativas en la etapa inicial del PARD, sí determina cuál es la autoridad administrativa que le corresponde adelantar el proceso de restablecimiento de derechos, por el factor territorial.
Por lo tanto, con fundamento en una interpretación finalista y sistemática de las normas en materia de infancia y adolescencia, resulta viable la aplicación del anterior precepto en casos como el presente, por tratarse de una disposición especial que prevalece en defensa del interés de los niños, niñas y adolescentes, cuyos derechos hayan presuntamente sido amenazados o vulnerados, bajo el entendido de que el juez de familia del lugar donde esté ubicado el menor de edad operará con celeridad y dentro del marco de las Leyes 1098 de 2006 y 1878 de 2018.
Sobre esa base, teniendo en cuenta que el menor de edad F. T. A. se encuentra actualmente domiciliado en la residencia de la señora D. Á. T., en el municipio de Chalán (Sucre), la competencia para dirimir el presente asunto recaería en el juez de familia o promiscuo municipal de la mencionada localidad. Así las cosas, la Sala, al no tener competencia para dirimir el conflicto, lo remitirá para ser resuelto al Juzgado Promiscuo Municipal de Chalán (Sucre).
Advierte la Sala que, en virtud del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, el conocimiento por el factor territorial podrá ser modificado en caso de que el menor de edad cambie nuevamente de sitio de residencia, pues, como se ha explicado, la competencia para adelantar el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos está sujeta al «lugar donde se encuentra» el niño, niña o adolescente en cuyo favor se adelanta el PARD.
Por eso, la Sala recuerda a las autoridades involucradas que deben actuar bajo el principio de coordinación (artículo 209 constitucional y artículo 3.º de la Ley 1437 de 2011). 4. Exhorto 31 Artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia. «COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 La Sala exhortará al Juzgado Promiscuo Municipal de Chalán (Sucre), con el fin de que actúe con la mayor celeridad posible, evitando que esa decisión se dilate y se torne más gravosa la situación del menor de edad. Adicionalmente, la Sala exhortará a la Defensoría del Pueblo – Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Familia y a la Procuraduría General de la Nación – Delegada para la Infancia, la Adolescencia y la Familia, para que acompañen el trámite del proceso y ejerzan vigilancia sobre el cumplimiento efectivo de las medidas de protección adoptadas en favor del niño F. T. A., con el fin de garantizar la observancia de los principios de interés superior, protección integral y prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
La Sala reitera que cualquier decisión o actuación administrativa o judicial que las autoridades adopten o desarrollen en relación con los niños, niñas o adolescentes debe tener como referente y finalidad principal su interés superior y la necesidad de restablecer, proteger y garantizar sus derechos, que, por disposición constitucional (artículo 44) y mandato internacional (Convención de los Derechos del Niño, entre otras), son prevalentes sobre los intereses y derechos de otras personas.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para decidir de fondo sobre el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar y la Comisaría de Familia del Municipio de Chalán (Sucre), para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor de edad F. T. A.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo Municipal de Chalán (Sucre), para que dirima el conflicto de competencias administrativas de la referencia.
TERCERO. EXHORTAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Chalán (Sucre), para que actúe con la mayor celeridad, evitando que esa decisión se dilate y se torne más gravosa la situación del menor de edad.
CUARTO. EXHORTAR a la Defensoría del Pueblo – Delegada para los Derechos de la Niñez, la Juventud y la Familia y a la Procuraduría General de la Nación – Delegada para la Infancia, la Adolescencia y la Familia, para que acompañen el trámite del proceso y ejerzan vigilancia sobre el cumplimiento efectivo de las medidas de protección adoptadas en favor del niño F. T. A., con el fin de garantizar Radicación: 11001-03-06-000-2025-00472-00 la observancia de los principios de interés superior, protección integral y prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
QUINTO. COMUNICAR a la Defensoría de Familia Centro Histórico y Caribe Norte Unidad Caivas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Regional Bolívar, a la Comisaría de Familia del Municipio de Chalán (Sucre), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Segundo de Familia de Cartagena y a los progenitores y abuela del menor de edad F. T. A.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SÉPTIMO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.