Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante LUISA FERNANDA PINEDA LÓPEZ Demandado PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, MINISTERIO DEL TRABAJO, BANCO AGRARIO Y SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA Temas Acción de tutela.
Derecho a la igualdad. Subsidios y programas de apoyo del Gobierno Nacional. Focalización en razón a la edad. Discriminación positiva. Requisito general de la subsidiariedad. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Luisa Fernanda Pineda López contra la sentencia del 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que dispuso: “PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de esta acción constitucional de la Superintendencia de Economía Solidaria, del Ministerio del Trabajo, de la Presidencia de la República y de Innpulsa Colombia, por los motivos expresados en el numeral 2.2. de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR el amparo de los derechos fundamentales de la señora Luisa Fernanda López, por las razones explicadas en este proveído.
TERCERO: ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que envíe copia de las contestaciones allegadas por las entidades vinculadas a este proceso, al correo electrónico de la accionante, de conformidad a lo explicado en líneas anteriores.”1 ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 23 de julio de 20212, actuando en nombre propio, la señora Luisa Fernanda Pineda López interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y del Trabajo, el Banco Agrario y el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vivienda digna, al trabajo y a la dignidad humana ya que los programas que ofrece el Gobierno Nacional están focalizados a ciertos grupos en razón a la edad, y por tanto, considera que se discrimina a las personas que como ella son mayores de 28 años.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “[…] modificar los programas que brindan ayudas para el fortalecimiento del emprendimiento, el empleo, el acceso a la vivienda digna y todos aquellos que impliquen el lleno de requisitos discriminatorios y excluyentes por motivos de edad u otros requisitos que no contemplen el principio de igualdad. 1 Páginas 9 y 10 de la sentencia de tutela de primera instancia. Samai, índice 17 2 La acción de tutela se interpuso a través de correo electrónico el 23 de julio de 2021 al buzón de la Secretaría General del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conminar a la parte accionada para que tenga en cuenta mi condición de vulnerabilidad e indique qué tipo de programas u oportunidades existen en este momento para ayudar a las personas como yo e incluirme en dicho programa, si existe.
Ya que madres cabeza de hogar que no cuentan con ingresos, ni con vivienda propia, sin oportunidades de empleo. Pero si con un emprendimiento y bajos recursos para fortalecerlo. Necesitamos mayor ayuda de parte del Estado y no ser excluidas de las pocas oportunidades que genera […]”.3 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1.
Informa la actora que es madre soltera, sin vivienda propia y que reside en el municipio de Motavita, Boyacá. 2.2. Manifiesta que tiene un emprendimiento, pero que éste no le genera las utilidades suficientes para proveerse las necesidades básicas y no cuenta con los recursos para fortalecerlo. 2.3. Expone que solicitó ayuda para fortalecer su emprendimiento ante el “Fondo Emprender” del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, “Joven Rural” del Banco Agrario y ante el programa “Jóvenes Propietarios” del Fondo Nacional del Ahorro, pero no clasificó en ninguno de ellos porque dichos programas están dirigidos a personas entre 18 y 28 años de edad y ella tiene 38 años. 3.
Fundamentos de la acción de tutela En el escrito de tutela la señora Pineda López manifestó estar interesada en los programas de apoyo al emprendimiento que ofrecen las entidades demandadas, pero informó que no le ha sido posible acceder a los mismos debido a que los parámetros y requisitos que han establecido para asignar los indicados incentivos, en realidad, se traducen en lineamientos que fomentan la discriminación y afectan el derecho a la igualdad de las personas interesadas en estos programas.
Agregó que de manera sistemática se le ha negado el acceso a los programas del Gobierno Nacional a pesar de los escasos recursos que percibe, de estar desempleada y de que es madre cabeza de hogar. Resalta que a pesar de su situación de vulnerabilidad se le sigue negando el acceso a los programas por no acreditar el requisito de edad.
Es por ello por lo que solicita que se garantice la igualdad en el acceso a los programas del Estado. Expone que tales pautas de discriminación afectan la consecución de los fines del Estado como: “servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.” 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 20 de septiembre de 2021, el despacho ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela. En consecuencia, ordenó notificar a la Presidencia de la República, a los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, y del Trabajo, al Banco Agrario de Colombia y al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, y vinculó, en calidad de terceros con interés, a la Unidad Administrativa de Organizaciones Solidarias UAEOS, a la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, a los directores del “Fondo Emprender”, del programa “Jóvenes Propietarios”, y de INNPULSA 3 Escrito de tutela, páginas 6 y 7.
Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co COLOMBIA - “Fondo Mujer Emprende”, para que, si lo consideraban del caso, intervinieran en el presente proceso. 4.2. La Superintendencia de Economía Solidaria, por conducto de representante de la entidad, solicitó su desvinculación del proceso constitucional dado que no le asiste legitimación en causa por pasiva, comoquiera que los hechos y pretensiones de la demanda de tutela no guardan relación con las acciones y omisiones de la superintendencia. 4.3.
El Ministerio del Trabajo, por conducto de asesora jurídica de la entidad, solicitó que se desvinculara a esa cartera ministerial de la acción de tutela, en razón a que no le es atribuible el menoscabo de los derechos fundamentales invocados por la accionante. 4.4. La Presidencia de la República, a través de apoderada judicial, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela en relación con la entidad que representa o se la desvincule del proceso constitucional, comoquiera que de acuerdo con el artículo 189 de la Constitución y el Decreto 1784 de 2019, ni el presidente de la República ni el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República tienen competencia para la entrega de ayudas y/o inscripción, inclusión o registro en los programas de ayudas sociales.
De otra parte, informó que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República está conformado, entre otros, por el Despacho del vicepresidente de la República el cual entre su estructura tiene la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer. Esta consejería “es el Mecanismo Nacional para el Adelanto de la Mujer, motor y ente articulador en la formulación, implementación y seguimiento a las políticas públicas para la igualdad de oportunidades de las mujeres a la vez que impulsa las agendas de participación social y política de las mujeres y sus organizaciones”.
Sus funciones están contenidas en el Decreto 1784 de 2019 y de ellas no deriva la de vincular o beneficiar a mujeres a través de programas del Gobierno. Estos trámites corresponden a los ministerios y departamentos administrativos con competencia para tal propósito. Finalmente, indicó que la accionante no acudió a otras entidades que tienen a cargo los programas del Gobierno Nacional que benefician a madres cabeza de familia en situación similar a la suya, por lo que considera que la solicitud de amparo no supera el requisito de subsidiariedad.
Mencionó los siguientes programas: ENTIDAD NOMBRE DEL PROGRAMA OBJETO Ministerio Vivienda Mi Casa Ya “consiste en otorgar un subsidio familiar de vivienda a hogares de hasta 4 SMMLV, que permite completar el cierre financiero para la adquisición de una vivienda nueva, previo cumplimiento de los requisitos que establece la norma Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Familias en Acción “Consiste en la entrega, condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa para complementar el ingreso y mejorar la salud y, educación de los menores de 18 años de las familias que se encuentran en condición de pobreza, y vulnerabilidad.” Innpulsa El Fondo Mujer Emprende “la reactivación económica a través del financiamiento y fortalecimiento de iniciativas empresariales en sectores como aguacate, cacao, café, panela, ganadería y artesanías, en el caso de las mujeres rurales; y moda, turismo, software y alimentos procesados, entre otros, para las mujeres urbanas” Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5.
El Banco Agrario de Colombia SA, por conducto del representante legal para asuntos judiciales, brindó información sobre el programa Joven Rural. Aclaró que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural determina los lineamientos sobre la disponibilidad de recursos según “tipos de productor, destinos y condiciones financieras (beneficiarios, actividades financiables, tasas, plazos, entre otras condiciones) que aplican a cada una de las líneas de crédito, mientras que el Banco Agrario las implementa para que los productores puedan acceder al crédito agropecuario.” Explicó que el Banco se encarga de asignar los créditos a los productores que cumplan con las condiciones establecidas en el Manual de Servicios FINAGRO, cuyo contenido es el siguiente: “a. Joven rural Definido como persona natural que tenga entre 18 y 28 años de edad, con activos que no superen el 70% de los definidos para Pequeño Productor.
“b. Mujer rural Definida de acuerdo con la Ley 731 de 2002, es toda aquella mujer que sin distingo de ninguna naturaleza e independiente del lugar donde viva, su actividad productiva está relacionada directamente con lo rural y cuyos activos totales no superen el 70% de los definidos para el Pequeño Productor.” Frente a la señora Luisa Fernanda Pineda López explicó que en su condición de mujer rural puede acceder al crédito a través de los programas “mujer rural o a través de la línea especial de crédito LEC mujer y joven rural cuya única condición para acceder es la condición de genero mujer, estos dos accesos actualmente tienen condiciones más favorables en cuanto a tasa de interés”.
En relación con la anterior información, precisó que los requisitos para acceder a los créditos dependen de la línea de crédito, tipo de recursos, la actividad productiva desarrollada por el cliente, el tipo de persona natural o jurídica y tipo de productor. En razón a lo anterior, concluyó que la entidad no ha vulnerado los derechos fundamentales de la actora pues, aunque es cierto que no cumple con los requisitos del programa Joven Rural, también lo es que para ella existen otras alternativas a través de las que puede acceder al sistema financiero, acorde con sus necesidades.
Precisó que está a cargo de la interesada dirigirse a una oficina del Banco Agrario para que pueda recibir información específica por parte de los asesores sobre las opciones que la entidad tiene para ella. Finalmente, expuso lo siguiente: “Por lo tanto, para que la acción de tutela proceda como mecanismo de protección de derechos fundamentales, ésta debe cumplir con los requisitos para su procedencia como se enunció con anterioridad y que para el caso que nos ocupa no se cumple toda vez no hay derechos fundamentales violados, existen otros mecanismos a los cuales puede acudir y no se está ante un presunto perjuicio irremediable.
Por el contrario, se trata de un trámite administrativo que la accionante puede adelantar acercándose a cualquier oficina Banco Agrario para dejar que los asesores le indiquen las opciones que tiene.” 4.6. Innpulsa Colombia, por conducto del representante legal para efectos judiciales y administrativos de la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. – FIDUCOLDEX, manifestó que los hechos de la acción de tutela narran una situación personal de la accionante de la que esa entidad no tiene conocimiento, por lo que le es ajena cualquier responsabilidad.
Informó que esa entidad tiene un programa dirigido a mujeres empresarias de todo el país en diferentes sectores económicos. Expuso los pasos y requisitos para acceder al programa y adjuntó el enlace para consultar en detalle el programa (https://innpulsacolombia.com/ColombiaEmprendeInnova/lineas-de-credito/bancoldex). Adicional a lo anterior, recordó que existen diferentes líneas de crédito para los emprendedores independientes según el modelo de negocio que tengan.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior con apoyo del Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, el Fondo Nacional de Garantías y el sector privado, coordinado por Innpulsa.
Frente a la situación particular de la señora Pineda López, la entidad expuso que a la fecha de la contestación de la acción de tutela no había recibido ninguna solicitud de su parte con la intención de postularse a alguna línea de crédito. En razón a ello solicitó que se le desvincule de la acción de tutela. 4.7. El Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, por conducto del director de la regional Boyacá de la entidad, indicó frente a los hechos de la tutela que, en las bases de datos de la entidad no obra ninguna solicitud por parte de la aquí accionante en la que manifieste su intención de recibir asesoría para el programa Fondo Emprender.
También, mencionó los canales que tiene el SENA para asesorar a aquellas personas que estén interesadas en capacitarse con ellos. Acto seguido, expuso el propósito, etapas y requisitos para postularse al Fondo Emprender. Agregó que los beneficiarios deben ser ciudadanos mayores de edad, que no tengan constituida personería jurídica legalmente y que estén interesados en iniciar un proyecto empresarial.
Por lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, comoquiera que no se incurrió en vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. 4.8. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Unidad Administrativa de Organizaciones Solidarias UAEOS y el director del programa “Jóvenes Propietarios”, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio. 5.
Providencia impugnada En sentencia de 14 de octubre de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó (i) la solicitud de desvinculación presentada por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria, del Ministerio del Trabajo, de la Presidencia de la República y de Innpulsa Colombia y (ii) el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señor Pineda López.
Adicional a ello, ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado que remitiera, al correo electrónico de la accionante, copia de las contestaciones de las entidades vinculadas al proceso con la intención de que se entere de algunos programas a los que puede postularse conforme su específica situación. Explicó que los programas Joven Rural del Banco Agrario y Jóvenes Propietarios del Fondo Nacional del Ahorro tienen un enfoque diferencial determinado por un rango de edad en el que no se ubica la accionante, pero en el caso del Fondo Emprender del SENA, el requisito de edad es tener más de 18 años.
A más de lo anterior recordó que, en la respuesta a la acción de tutela, Innpulsa Colombia, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y el Banco Agrario de Colombia informaron que cuentan con planes y programas para diferentes sectores poblacionales dependiendo de las necesidades o escenarios de vulnerabilidad en la que se encuentren los interesados;
“(…) de modo que, cada política pública y cada programa tanto de los ministerios como de las entidades adscritas a estos, se crean dependiendo de la necesidad de cada grupo poblacional, pues estas obedecen a criterios diferenciales.” Conforme a lo anterior, el a quo concluyó que no se concretó la vulneración de derechos fundamentales de la accionante, en tanto que en el territorio nacional existen programas, planes y proyectos a los cuales puede postularse de acuerdo Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con su específica situación. Adicional a lo anterior, destacó que Innpulsa Colombia y el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA aseguraron que, a la fecha de presentación de esta acción constitucional, la accionante no se había postulado a alguno de sus programas, aun cuando no están limitados por la edad 6.
Impugnación La accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia. Expuso que el juez de tutela no consideró las implicaciones de fondo relativas a la evidente desigualdad respecto de la aplicación de políticas públicas que el Gobierno Nacional adelanta y que lesionan sus derechos fundamentales y los de personas en condiciones similares a la suya.
Expuso que es evidente que en el SENA no haya registro de una solicitud iniciada en su nombre, dado que la asesora que la atendió le indicó que no encajaba en el rango de edad para postularse, que era de los 18 a los 28 años. De otra parte, reiteró que no puede presentarse a los programas del Banco Agrario porque no tiene propiedades y no está en el rango de los 18 a 28 años de edad.
Advirtió que tampoco puede acceder a los programas de vivienda propia porque está desempleada, es madre cabeza de hogar y no está afiliada a ninguna caja de compensación. De manera que el Estado está incumpliendo su obligación constitucional de garantizar el derecho a la vivienda digna de la accionante. Manifestó que el a quo sólo tuvo en cuenta el pronunciamiento de las entidades demandadas y vinculadas al proceso porque son la parte fuerte de la relación procesal, pero, insiste, en que se concreta en este caso una clara vulneración de sus derechos fundamentales, dada la manera como ha sido excluida de los programas del Estado.
En lo demás reiteró los argumentos de la acción de tutela. Finalmente, solicitó a las entidades accionadas que le indicaran los programas a los que puede acceder teniendo en cuenta su situación socioeconómica, dado que han sido negadas todas las opciones que ha intentado. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico Conforme con los antecedentes expuestos en esta providencia, corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si acertó el juez de tutela de primera 4 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia al estudiar de fondo la solicitud de amparo presentada por la señora Luisa Fernanda Pineda López. De superar este estudio, corresponderá determinar si los programas y líneas de crédito denominados Fondo Emprender, Joven Rural y Jóvenes Propietarios, los cuales brindan apoyo al emprendimiento, empleo y vivienda digna del Gobierno Nacional desconocen el derecho a la igualdad de la accionante, por encontrarse focalizados a ciertos grupos en razón a la edad. 3.
Análisis del requisito general de la subsidiariedad en el caso individual 3.1. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad es el de subsidiariedad. Norma que señala que la solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La tesis de la Sección, expuesta en diversas sentencias5, consiste en que, por regla general, cuando existe otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz no es procedente la acción de tutela. Por supuesto, la idoneidad y eficacia del medio de defensa se definen en función del caso concreto, atendiendo a las circunstancias en que se encuentra el solicitante y, además, dependen de la existencia o no de un perjuicio irremediable.
La naturaleza subsidiaria y residual de la acción de tutela tiene por propósito evitar que se convierta en un mecanismo judicial alternativo que pueda ser utilizado para soslayar los términos procesales de los medios ordinarios de defensa o para suplir falencias en las estrategias de jurídicas de los apoderados, ya que no es dable al juez de tutela decidir asuntos que deben ser debatidos en su escenario natural. 3.2.
En el acápite de pretensiones, la señora Luisa Fernanda Pineda López solicitó de manera general, que se modifiquen los programas del Gobierno Nacional que brindan ayudas al fortalecimiento del emprendimiento, el empleo y el acceso a la vivienda digna que contengan requisito de edad para su acceso, en razón a que desconocen el principio de igualdad de quienes estén interesados en postularse, pero no están dentro de los rangos de edad establecidos.
Y en los hechos indicó que los programas y líneas de crédito denominadas Fondo Emprender, Joven Rural y Jóvenes propietarios vulneran su derecho a la igualdad, dado que están dirigidos a un grupo etario comprendido entre los 18 y 28 años de edad, lo que le impide acceder a ellos ya que en la actualidad tiene 38 años. Y si bien en la solicitud de amparo la actora no solicita expresamente que se deje sin efecto el contenido de una norma en concreto, lo cierto es que, promueve el estudio material de los programas y beneficios ofrecidos y/o promovidos por el Gobierno Nacional que brindan ayudas al fortalecimiento del 5 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2019. Radicación No. 11001-03-15-000-2019-00429-01. M.P. Milton Chávez García; sentencia del 2 de octubre de 2019. Radicación No. 20001-23-33-000-2019-00185-0. M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Sentencia del 25 de septiembre de 2019. Radicación 11001-03-15-000-2019-03851-00.
M.P. Julio Roberto Piza; Sentencia del 12 de septiembre de 2019. Radicación 11001-03-15-000-2019-03851-00. M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emprendimiento, el empleo y el acceso a la vivienda digna que se encuentra focalizados para personas entre los 18 y 28 años de edad.
A juicio de la Sala, en los términos en los que fue expuesta, la pretensión no supera el requisito general de procedencia de subsidiariedad, pues la demandante cuenta con otro mecanismo de defensa idóneo y eficaz6 para efecto de pedir la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por los actos generales que brindan ayudas al fortalecimiento del emprendimiento, el empleo y el acceso a la vivienda digna que contengan requisito de edad para su acceso. 3.3.
Ahora, ante la existencia de un perjuicio irremediable, eventualmente puede activarse la competencia del juez de tutela para definir si actos generales, impersonales y abstractos7 vulneran de manera directa y flagrante derechos fundamentales y si puede otorgarse el amparo transitorio hasta que el juez administrativo decida de fondo sobre la legalidad del acto.
En sentencia C-132 de 2018, la Corte Constitucional precisó que «atendiendo a las características de la acción de tutela, la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.
Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente». En el mismo sentido, en sentencia T-111 de 2008, la Corte Constitucional advirtió que, cuando la tutela se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, deben cumplirse los siguientes supuestos para la procedencia: «(i) Que se está ante una amenaza cierta, consistente en que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una persona y, (ii) Que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar la ocurrencia de un perjuicio irremediable». 3.4.
La señora Pineda López promovió la acción de tutela de manera directa y, según informa en la demanda, es mujer rural, madre cabeza de familia en situación de vulnerabilidad económica. Sin embargo, estas afirmaciones no son suficientes para tener por acreditada la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela, como pasa a explicarse: La accionante estima que los programas de impulso y fomento al empleo, emprendimiento y adquisición de vivienda propia están diseñados a partir de criterios discriminatorios en razón a la edad, ya que solo comprende a la población que se ubica entre los 18 y 28 años, focalización que estima vulneradora de su derecho a la igualdad, dado que al tener en la actualidad 38 años8, le impide que se postule a programas de apoyo a población vulnerable como lo son Joven Rural y Jóvenes propietarios, así como al Fondo Emprender.
Por su parte, en sus contestaciones el SENA, el Banco Agrario e Innpulsa Colombia informaron que la accionante que cuentan con gran variedad de programas y proyectos para atender las necesidades de diversos grupos 6 En este caso, el medio de control de simple nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA. 7 En el caso del programa Joven Rural, este apoyo se encuentra reglamentado en el Decreto 1217 de 2016 y en el Decreto 1071 de 2015.
El Fondo Emprender fue creado en la Ley 789 de 2002 y reglamentado en el Decreto 934 de 2003. 8 Según lo manifiesta la misma accionante en la página 2 de su escrito de impugnación. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co poblacionales, y que eventualmente la accionante podría acceder a alguno de estos; sin embargo, no acreditó haber consultado a alguna de las entidades demandadas y vinculadas, a efectos de obtener la información sobre los programas y proyectos a los que podría postularse conforme sus necesidades y situación específica.
En esta vía, el SENA explicó que el Fondo Emprender, permite que se postulen personas mayores de 18 años, en cuanto al criterio de edad, pero deben atender a otros requisitos específicos del programa que relacionó en la contestación de la acción de tutela. También recordó que para recibir asesoría sobre ese u otros programas a los que podría postularse, tenía a su disposición los canales de atención al cliente como los Centros de Desarrollo Profesional que brindan asesoría por medio de (i) la página web a través del portal www.fondoemprender.com//sitepages/FondoEmprenderSErvicioalciudadano2020.aspx;(ii) el correo electrónico emprendimientoboyaca@sena.edu.co; y (iii) atención de manera presencial en cualquiera de los cuatro Centro de Formación, bajo las condiciones y término establecidos por políticas de bioseguridad en razón al Covid-19.
De otra parte, el Banco Agrario informó que la señora Pineda López en su condición de mujer rural podría acceder a otras líneas de crédito a través de la política de mujer rural o a través de la línea especial de crédito LEC mujer, cuya única condición para acceder es la condición de género. Estos dos accesos actualmente tienen condiciones más favorables en cuanto a tasa de interés. En todo caso, explicó que los requisitos para acceder a los créditos dependen de la línea de crédito, tipo de recursos, la actividad productiva del cliente, el tipo de persona y tipo de productor.
Dicho esto, se indicó que correspondía a la accionante acercarse a cualquier oficina del Banco Agrario para recibir asesoría específica frente a sus opciones de acuerdo con sus necesidades. Asimismo, Innpulsa Colombia, a través de su vocera Fiducoldex, informó que otorga recurso de cofinanciación sólo a través de convocatorias publicadas en su página web a través del siguiente enlace: http://www.innpulsacolombia.com/es/ofertas.
Dijo que la persona interesada puede encontrar en ese enlace la información sobre el objeto y requisitos de postulación de cada convocatoria. Agregó que en la actualidad cuentan con las siguientes líneas de crédito que impactan todas las regiones del país: 1) Línea de Crédito Colombia Emprende e Innova; 2) Mujeres Empresarias; 3) Convenio Innpulsa- Banco Agrario; 4) Especial para emprendedores y trabajadores independientes; 5) Línea de crédito para microempresas.
También, señaló que “(…) actualmente desde la Dirección de Emprendimiento Social del Patrimonio Autónomo iNNpulsa Colombia, se está diseñando el programa Núcleo E Capitulo Mujer, primer programa que se ejecutará con recursos del Fondo Mujer Emprende, el cual, se trata de una iniciativa desarrollada por el Patrimonio Autónomo INNPULSA COLOMBIA en articulación con la Alta Consejería para la equidad de la Mujer.
Este instrumento está orientado a dinamizar el empoderamiento económico femenino en zonas rurales y urbanas a través de acciones de fortalecimiento de capacidades productivas y comerciales y conexión a mercados que faciliten la sofisticación de productos y el incremento en niveles de ventas de organizaciones de mujeres.” En síntesis, en los escritos de contestación a la acción de tutela, las entidades explicaron de manera extensa los programas y opciones antes reseñados, información con la que en la actualidad debe contar la accionante, dado que en el numeral tercero de la sentencia de tutela de primera instancia se dispuso la remisión de estos documentos a su correo electrónico para que pudiera consultar los programas de su interés. Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.5.
A juicio de la Sala, en este caso no están cumplidos los requisitos para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, pues no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable. Nótese como la demandante se limitó a señalar que la focalización de los programas y ayudas del Gobierno Nacional en consideración a la edad desconoce su derecho a la igualdad, al no encontrarse dentro de los rangos de edad de sus destinatarios, sin embargo, encuentra la Sala que (i) los programas Joven Rural y Jóvenes Propietarios en realidad contienen acciones afirmativas en pro de la consecución de la igualdad material9;
(ii) el Gobierno Nacional cuenta con diferentes programas y proyectos que no tienen el límite de edad que afecta a la accionante y a los cuales puede postularse previa verificación de los requisitos; y (iii) la accionante no acreditó haber consultado a alguna de las entidades demandadas y vinculadas, a efectos de obtener la información sobre los programas y proyectos a los que podría postularse conforme sus necesidades y situación específica. 4.
Finalmente, en cuanto a la solicitud que expresa la accionante en el escrito de impugnación, tendiente a que se ordene a las entidades accionadas y vinculadas brindar información sobre los programas a los que puede postularse, se destaca que en el fallo de tutela de primera instancia, la Sección Quinta de esta Corporación ordenó la remisión al correo electrónico de la señora Luisa Pineda López de la información que brindaron las entidades que acudieron a este proceso frente a los programas que podrían convenir a la accionante, justamente para que tuviera conocimiento de los mismos.
No obstante, la acción de tutela no puede reemplazar los mecanismos establecidos por el legislador para lograr obtener información clara y de fondo de las autoridades públicas, como lo es el derecho de petición. En esta medida, corresponde a la accionante acudir ante las autoridades para que le informen los programas a los que puede postularse, previa información de su situación específica y datos necesarios para tal fin. 5.
Conclusión Conforme los argumentos expuestos, esta Sala revocará el numeral segundo de la parte resolutiva de la decisión impugnada, que negó las pretensiones de la acción de tutela, para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad y no acreditar la existencia de un perjuicio irremediable, y la confirmará en lo demás. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 9 Corte Constitucional, sentencia C-115 de 2017 con ponencia del magistrado Alejandro Linares Cantillo.
En esta Sentencia, la Corte indicó que la focalización de los beneficios que contenía el artículo 3° literal a) de la Ley 1429 de 2010, Ley de Formalización y Generación de Empleo, a la edad máxima de 28 años estaba razonablemente justificada en la dificultad de acceso a empleos formales que tradicionalmente ha aquejado a ese grupo etario, por lo que en realidad se traduce en una acción afirmativa que propende por la igualdad material.
La sentencia C-410 de 1994 con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz, indicó que “La igualdad sustancial alude al compromiso de remover los obstáculos que en el plano económico y social configuran efectivas desigualdades de hecho que se oponen al disfrute efectivo del derecho. Las causas que subyacen a situaciones de esta índole tienen que ver, entre otros aspectos, con la escasez, con necesidades no satisfechas del ser humano, con fenómenos históricos de segregación y marginación o con injusticias del pasado que se pretende subsanar.
La igualdad sustancial revela, entonces, un carácter remedial, compensador, emancipatorio, corrector y defensivo de personas y de grupos ubicados en condiciones de inferioridad, mediante el impulso de acciones positivas de los poderes públicos.” Radicado: 11001-03-15-000-2021-06251-01 Demandante: Luisa Fernanda Pineda López 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.
Revocar el numeral segundo de la parte resolutiva de la decisión impugnada, proferida el 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, para en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela promovida por la señora Luisa Fernanda Pineda López, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. 2.
Confirmar en lo demás la decisión impugnada, proferida el 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ