Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 Demandante: RODRIGO ORDÓÑEZ LASSO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO – SALA PRIMERA DE DECISIÓN Temas: Tutela contra providencia judicial – defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.

Niega amparo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Rodrigo Ordóñez Lasso, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela a través de la ventanilla virtual de la Secretaría General del Consejo de Estado el 16 de marzo de 2022, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales “al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de prevalencia de las normas sustanciales”.

Las mencionadas garantías constitucionales las estimó vulneradas por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, con ocasión de la providencia de 20 de octubre de 2021, mediante la cual revocó parcialmente la decisión de 17 de noviembre de 2016 dictada por el Juzgado 9° Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, que había accedido a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el municipio de San Lorenzo, Nariño; proceso que en la primera Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia se identificó con el radicado “2012-00196”, y en la segunda con el número “2017-00007”. 1.2.

Pretensiones “1. SE TUTELEN LOS DERECHOS FUNDAMENTALES del accionante RODRIGO ORDOÑEZ LASSO, al debido proceso, al acceso administración de justicia, al principio de prevalencia de las normas sustanciales y demás derechos fundamentales vulnerados con ocasión de la expedición de la sentencia de segunda instancia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, con Ponencia del Dr. EDGAR CABRERO RAMOS, notificada por edicto durante los días 11 al 16 de noviembre de 2021, que revocó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto, de manera parcial, y de fecha 17 de noviembre de 2016.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, con Ponencia del Dr. EDGAR CABRERA RAMOS dentro del proceso de reparación directa (sic) No. 2017-007, propuesto por el señor RODRIGO ORDOÑEZ LASSO, en contra del Municipio (sic) de San Lorenzo, N, (sic), que revoco (sic) la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado (sic) anteriormente mencionado y que acaeció a las pretensiones de la demanda. 3.

ORDENA R a la autoridad judicial accionada para que en un término prudencial profiera sentencia de reemplazo dentro de la demanda instaurada en ejercicio de la demanda de REPARACIÓN DIRECTA (sic) No. 2017-007, propuesto por el señor RODRIGO ORDOÑEZ LASSO en contra del Municipio (sic) de San Lorenzo, N, (sic) de acuerdo a la Constitución y a la ley y el precedente jurisprudencial existente sobre el tema a la fechade (sic) presentación de la demanda”. 1.3.

Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: El señor Rodrigo Ordóñez Lasso promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de San Lorenzo, Nariño, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 026 de 12 de enero de 2012 expedida por la Secretaría de Obras y Planeación de dicho ente territorial, por medio de la cual se revocó la Resolución No. 026 de 27 de diciembre de 2011, acto con el cual se le había concedido al actor la licencia de construcción de la Estación de Servicio Virgen de Santa Marta, ubicada en el corregimiento de El Carmen, en el referido municipio.

En primera instancia, el asunto lo conoció el Juzgado 9º Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que, con sentencia de 17 de noviembre de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda luego de considerar que: (i) el acto acusado se sustentó de manera incorrecta, por cuanto la administración utilizó erróneamente Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la figura de la revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular, incurriendo en la vulneración al debido proceso, puesto que se hacía necesario que mediara la autorización del interesado;

(ii) en cuanto al restablecimiento del derecho, aseguró que tal decisión privó al beneficiario del funcionamiento del establecimiento de comercio, por tanto, no permitió el ejercicio de la actividad comercial que generaría ingresos al propietario, razón por la cual, de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, era procedente la reparación del daño por el perjuicio material causado;

(iii) respecto al daño emergente, advirtió que solo se justificaba si la estación de servicio se hubiese puesto en marcha; y (iv) en relación con el lucro cesante, señaló que estos se reconocerían como consecuencia de la inactividad generada con la resolución demandada, aspecto que debería tramitarse a través de un incidente de liquidación de perjuicios.

En ese orden, la resolutiva de la providencia de primer grado dispuso: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 026 de fecha 12 de enero de 2012 (…).

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho CONDÉNESE a la entidad territorial demandada, municipio de SAN LORENZO (N), a cancelar al accionante señor RODRIGO ORDÓÑEZ LASSO, la suma que por concepto de perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante, se establezca dentro del trámite incidental que para el efecto deberá promover la parte actora (…)”.

El Tribunal Administrativo de Nariño desató el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada mediante sentencia de 20 de octubre de 2021, en el sentido de confirmar los numerales 1º, 4º, 5º y 6º de la decisión proferida por el a quo, y revocar los numerales 2º, 3º y 7º. Lo anterior, tras concluir que: (i) respecto a la naturaleza del acto, indicó que el artículo 1º del Decreto 169 de 2010 define la licencia de construcción como “la autorización previa para adelantar obras de urbanización”, lo cual constituye una situación de contenido particular y concreto, que requiere de la autorización expresa y escrita del titular;

(ii) la entidad demandada no podía revocar directamente el acto censurado, además, porque del análisis del acervo probatorio se demostró que el permiso no fue adquirido por medios ilícitos; (iii) la administración tiene a su alcance la acción de lesividad a través de la cual puede alegar la expedición irregular por el presunto incumplimiento de los requisitos legales dirigidos a solicitar la habilitación por parte del Ministerio de Minas y Energía;

(iv) no se demostró el perjuicio material por lucro cesante, debido a que no se acreditó el acatamiento de todos los requisitos para la construcción de la estación y, si ello fuera cierto, la licencia solo estuvo vigente por 16 días, tiempo dentro del cual no era posible adelantar una obra tan compleja, por tanto, el negocio comercial no había iniciado operaciones; y (v) tampoco encontró justificados los perjuicios morales presuntamente sufridos, en consecuencia, Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuso confirmar el numeral 1º de la sentencia de primera instancia, pero, revocar el numeral 2º concerniente a la condena en perjuicios materiales. 1.4.

Fundamentos de la solicitud 1.4.1. La parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, incurrió en un defecto fáctico, al señalar que “antes de cumplir con la licencia de construcción, se debe obtener la habilitación por parte del Ministerio de Minas y Energía. Eso no es cierto, porque para que el Ministerio (sic) otorgue el derecho debe el interesado tener lista la construcción según los parámetros legales (…) por lo que sería absurdo que solicite el cupo de combustible sin tener la estación y demás elementos materiales”.

En ese orden, agregó que en la providencia cuestionada se desconoció que, para la obtención de la licencia incurrió en altas erogaciones tales como la contratación del ingeniero y del arquitecto para la elaboración de planos y diseños, la compra del predio, el pago de los impuestos, la construcción del tanque de almacenamiento, las acciones dirigidas al cumplimiento de las normas del POT, la remoción de tierras, lo relativo a la verificación de los requisitos legales para lograr la expedición de la autorización por parte del municipio.

Para tal efecto señaló que la judicatura demandada no le dio importancia a los testimonios, “ni siquiera se pronunció sobre ellos, igualmente lo hizo con los diferentes documentos aportados que tienen relación directa con los requisitos para obtener la licencia de construcción, como el pago de impuestos, los relativos al proyecto de construcción de la estación de servicio, todo el expediente administrativo, la inspección judicial, y la prueba pericial, la que tampoco analizó (…)” Agregó que el reconocimiento de los perjuicios los supeditó a la ausencia de operación de la estación de servicio sin tener en cuenta los gastos relacionados que debían cubrirse de manera previa, y a que la licencia contó una vigencia de solo 16 días, pese a que realmente tuvo que esperar hasta que la sentencia de segunda instancia quedara ejecutoriada, lo cual ocurrió el 17 de noviembre de 2021, razón por la que el tribunal debía confirmar la decisión del Juzgado 9º Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 1.4.2.

Manifestó que se configuró un defecto sustantivo en atención a que se desatendió lo estipulado en el artículo 1614 del Código Civil que reza: “[e]ntiéndase por daño emergente el perjuicio o la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento; y por lucro cesante, la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumpliéndola imperfectamente, o retardado su cumplimiento”.

Explicó que el daño emergente supone un menoscabo sufrido al patrimonio de la víctima, mientras que el lucro cesante hace referencia a la ganancia que deja de Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recibir, o la expectativa cierta económica de beneficio que no se realizó con ocasión del daño. Asimismo, aseguró que no era posible solicitar al mercado mayorista el cupo de combustible sin contar con la licencia y el predio, puesto que no lo hacen sobre planos y el permiso de construcción determina unas plazos perentorios para ejecutar la obra, razón por la que consideró que el tribunal interpretó erróneamente el Decreto 1522 del 4 de agosto de 1998.

Adujo que se incurrió en desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, consistente en la responsabilidad del Estado por falla en la prestación de servicios administrativos, por los perjuicios causados con la decisión de revocatoria de un acto que contiene un derecho particular y concreto como es el caso de la licencia de construcción, por cuanto para obtenerla, se debe acreditar el cumplimiento de otros requisitos que demandan esfuerzos y recursos económicos.

Por lo anterior, arguyó que el artículo 90 superior consagra la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado y, con fundamento en ello debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción u omisión de las autoridades públicas. Para tal efecto, señaló las sentencias de 23 de febrero de 2012 proferida por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, dentro del expediente No. 25000-23-26-000-2000-01907-01 (24655), y la providencia de 23 de abril de 2015, dictada por la Sección Cuarta, en el marco del asunto con radicado 11001-03-15- 000-2014-03055-00 (AC). 1.5.

Trámite de la acción de tutela Con auto de 22 de marzo de 2022 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridad judicial accionada al Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión. En calidad de terceros con eventual interés en las resultas del trámite constitucional, se dispuso la vinculación del Juzgado 9º Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y al municipio de San Lorenzo, Nariño. Finalmente, se ordenó a la Oficina de Sistemas de la Corporación realizar una publicación de la información relativa a esta acción de tutela, en la página web del Consejo de Estado. 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.

Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión A través de escrito radicado el 24 de marzo de 2022, el magistrado ponente de la decisión censurada solicitó que se declare la improcedencia de la acción o, en su defecto, que se denieguen las pretensiones de la demanda tutelar. Lo anterior, ya que, a su juicio, no se configuran las causales generales y adjetivas de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, por cuanto advierte que la parte accionante lo que pretende es reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa, al proponer los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente respecto de una decisión que fue adoptada con sujeción al marco jurídico vigente, la jurisprudencia, el análisis del acervo probatorio y en virtud del principio de la autonomía judicial. 1.6.2.

Municipio de San Lorenzo, Nariño Mediante oficio allegado el 24 de marzo de 2022, el jefe del despacho solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional, en atención a que lejos de configurarse en la sentencia censurada los defectos señalados en el escrito de tutela, lo que se evidencia es la inconformidad del señor Rodrigo Ordóñez Lasso con la decisión del tribunal al no confirmar la condena de los perjuicios a cargo del municipio.

Adujo que las consideraciones expuestas por la autoridad reprochada dan cuenta de que la decisión fue razonable y proporcionada, en tanto se interpretaron los presupuestos fácticos, lo extremos temporales entre los cuales se expidió la licencia y el acto que la revocó, así como las actuaciones desplegadas por el tutelante, para luego concluir, sin asomo de arbitrariedad o capricho, que no hay lugar a reconocer perjuicio materiales ni morales. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante con ocasión de Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la providencia de 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo Nariño, Sala Primera de Decisión, dictada en la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el municipio de San Lorenzo, Nariño, por presuntamente incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente.

Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse; (iii) las generalidades de los defectos invocados; y (iv) el análisis del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20121 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema2.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio 1 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica.

Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 3 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 4 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales “al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de prevalencia de las normas sustanciales”.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de las garantías alegadas por el accionante, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.

La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el municipio de San Lorenzo, Nariño. 2.4.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia censurada fue proferida el 20 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, y la solicitud de amparo se presentó el 16 de marzo de 2022, razón por la cual, sin que sea necesario establecer las fechas de notificación y ejecutoria de la referida decisión, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable, es decir, antes de transcurridos 6 meses.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.

Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, el proveído que se cuestiona es el proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión el 20 de octubre de 2021, mediante el cual revocó parcialmente la decisión de primer grado en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el municipio de San Lorenzo, Nariño, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede ningún recurso ordinario y los cargos alegados no se encuadran en las causales de procedencia de los recursos extraordinarios de revisión ni de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.5.

Generalidades de los defectos 2.5.1. Defecto fáctico Esta Sala en decisión de 12 de noviembre del 20157 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.

De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 20168, estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. 7 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. 8 Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01.

Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó. b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal. c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.

Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.

Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso. c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión. d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.

Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez. b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional por este aspecto.

Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado. Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: “[…] Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador […]”. 2.5.2.

Defecto sustantivo La Corte Constitucional9, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”10. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12 de marzo de 2012.

M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Corte Constitucional, Sentencias SU.159 del 6 de marzo de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 del 27 de enero de 2005, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31 de marzo de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10 de agosto de 2006, M.P. Marco Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente11 o porque ha sido derogada12, es inexistente13, inexequible14 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador15. b) No se hace una interpretación razonable de la norma16. c) La disposición aplicada es regresiva17 o contraria a la Constitución18. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición19. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma20. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 2.5.3.

Desconocimiento del precedente Resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “…es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31 de agosto de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24 de julio de 2008, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1º de febrero de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1º de octubre 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3 de marzo de 2005.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4 de marzo de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22 de septiembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6 de marzo de 2002.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 16 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30 de enero de 2009. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28 de octubre de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22 de enero de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 18 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8 de febrero de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13 de mayo de 1994.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26 de agosto de 2004. M.P. Clara Inés Vargas. Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido…”.21 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos22 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.6.

Caso concreto 2.6.1. La parte activa considera que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, vulneró sus derechos fundamentales “al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de prevalencia de las normas sustanciales”, al incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente en el fallo de 20 de octubre de 2021. 2.6.2.

En relación con el defecto fáctico, el accionante indicó que la judicatura accionada no valoró las pruebas a partir de las cuales pretendía demostrar que incurrió en altos gastos económicos para cumplir los requisitos que le exigía el municipio de San Lorenzo, Nariño, dentro del trámite administrativo para que le fuera expedida la licencia de construcción de la estación de servicio, lo cual, justifica los perjuicios materiales reclamados a manera de restablecimiento del derecho en el marco del proceso ordinario.

Agregó que, si bien la estación de servicio no operó, lo cierto es que la inversión y consecuente utilidad que generaría el establecimiento de comercio se vieron truncadas no solo por los 16 días de la vigencia de la licencia, sino hasta que quedó en firme el fallo de 20 de octubre de 2021. Como sustento de lo anterior, la parte activa señaló los siguientes elementos: (i) Los testimonios recaudados.

(ii) Los concernientes a cumplir los requisitos para la expedición de la licencia, como el pago de los impuestos. (iii) Los relativos al proyecto de construcción. (iv) Todo el expediente administrativo. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 22 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01.

Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) La prueba pericial y (vi) La inspección judicial. 2.6.2.1. Al respecto, anuncia la Sala de Decisión que el cargo no tiene vocación de prosperar en atención a las siguientes razones: En primer lugar y de conformidad con el marco conceptual expuesto en el numeral 2.5.1. de este proveído, la acción de tutela de la referencia no cumple con uno de los requisitos que hace procedente el análisis del defecto fáctico, esto es, la carga argumentativa mínima respecto de cada elemento material de prueba que la parte actora señaló como no valorada.

Lo anterior se evidencia del escrito de solicitud de amparo, debido a que se indicó que no se tuvieron en cuenta “los testimonios recaudados” en el proceso ordinario, los medios “relativos al proyecto de construcción” y “todo el expediente administrativo”, sin señalar cuáles testigos, cuáles piezas documentales, ni los aspectos que se omitieron valorar de cada uno de ellos.

Así las cosas, este juez constitucional resalta que en el marco de la tutela contra providencia judicial, la carga argumentativa es un requisito fundamental para que en esta sede el conductor del proceso pueda descender al análisis del caso concreto, puesto que no está facultado para realizar estudios oficiosos en favor de alguna de las partes y en perjuicio de la otra.

Lo anterior encuentra fundamento en que cuando se demanda una decisión judicial se ponen en riesgo los principios de legalidad de las decisiones adoptadas por los jueces de la República, la seguridad jurídica, la autonomía judicial y la sana crítica, tal como lo ha señalado la Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos.23 En ese sentido, es evidente que esta Colegiatura no puede ahondar en el fondo del yerro planteado, comoquiera que ello implicaría inmiscuirse en un asunto propio de la esfera funcional del juez natural de la causa. 2.6.2.2.

En cuanto al argumento concerniente a que la autoridad reprochada no tuvo en cuenta la prueba pericial, la inspección judicial y el pago de impuestos, a partir de lo cual el accionante pretendía demostrar los altos costos de la inversión para acceder a la licencia de construcción, esta Colegiatura señala que no le asiste razón al tutelante.

La razón de la anterior afirmación se sustenta en que, pese a que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, no se refirió expresamente sobre las referidas documentales en la sentencia de 20 de octubre de 2021, lo 23 Entre otras, ver la sentencia T-464 de 2011. Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cierto es que ello no tiene incidencia en la decisión que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consonancia con los argumentos del juez de la causa ordinaria, previo a ser beneficiario de la autorización para ejecutar la obra pretendida por el señor Ordóñez Lasso, este debía asumir los costos pertinentes y conducentes para acreditar el cumplimiento de las exigencias que dieran lugar a la expedición de la plurimencionada licencia, lo cual, pone en evidencia que la ausencia de pronunciamiento sobre los medios relacionados no tienen la fuerza suficiente para cambiar la resolutiva que el actor señaló como vulneradora de sus garantías fundamentales, tal como se explicará en el análisis del defecto sustantivo. 2.6.3.

Alegó que se configuró un defecto sustantivo, por cuanto se desatendió lo estipulado en el artículo 1614 del Código Civil24, habida cuenta que el actor sufrió un menoscabo en su patrimonio y se truncó su expectativa cierta económica de beneficio, con ocasión del daño. También aseguró que se interpretó erróneamente el Decreto 1522 del 4 de agosto de 1998. 2.6.3.1.

En este punto del debate, se precisa que la judicatura censurada señaló el marco normativo vigente que regula la situación jurídica planteada por el demandante, al concretar, como primea medida, que el problema jurídico se circunscribía en determinar “Si la Resolución número 026 del 12 de enero de 2012, la cual revocó la Resolución número 26 del 27 de diciembre del año 2011, expedida por el Alcalde Municipal de San Lorenzo está afectada de alguna causal de nulidad propuesta por el demandante”.

Seguido, expuso que la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular solo es posible si media el consentimiento expreso del titular del derecho, de conformidad con lo expuesto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo (vigente en ese momento) y en consonancia con la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que en sentencia T-338 de 2010, además, resaltó que no bastaba con que la administración pública “intuyera o sospechara sobre la ilegalidad de los medios utilizados para obtener el acto, tal circunstancia, a juicio de la Sala, debía estar debidamente documentada y probada dentro de la actuación administrativa que, en todo caso, precedía la expedición del acto que contenía la decisión de la revocatoria, tal como lo ordenaba el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo”.

Precisó la diferencia entre las causales de nulidad y las relativas a la revocatoria directa, para señalar que, en tratándose de la expedición irregular del acto como sucede en el caso que se analizó, esta se constituye en una de nulidad de aquellas 24 “Entiéndase por daño emergente el perjuicio o la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento; y por lucro cesante, la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumpliéndola imperfectamente, o retardado su cumplimiento”.

Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo25, que se solicitan a través de, entonces, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consignada en el artículo 85 ejusdem.

Puntualizó que, cuando se utilizan causales legales para revocar un acto administrativo (acción de nulidad), o por la ilicitud en su expedición (revocatoria), la ley garantiza el debido proceso para que el interesado, con ocasión de la correspondiente citación, haga valer las pruebas que tiene en su poder y ejerza su derecho de audiencia y de defensa.

Conforme con lo anterior, aseguró que el municipio de San Lorenzo no inició en ningún momento un proceso administrativo para revocar la Resolución No. 016 de 27 de diciembre de 2011, y tampoco comunicó al accionante de la actuación, desconociendo además los artículos 14, 34, 35 y 74 del Código Contencioso Administrativo, relativos a la citación de terceros, la solicitud y decreto de pruebas, la adopción de la decisión final y el procedimiento para la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, respectivamente.

Al descender al caso concreto, el tribunal afirmó que si bien en el recurso de apelación la parte demandada aseguró que el acto revocado se obtuvo por medios ilícitos por cuanto no se surtieron, de manera previa a la expedición de la licencia de construcción, los procedimientos establecidos por el Ministerio de Minas y Energías para habilitar una estación de servicio de distribución de derivados del petróleo, lo cierto es que del análisis probatorio “no se avizora si el demandante realizó alguna gestión para el cumplimiento del Decreto 1512 del 4 de agosto de 1998, pero de todas maneras los requisitos que la mencionada norma exige, una de ellas es la licencia de construcción de la Estación (sic)”.

Por lo anterior, respecto a la validez del acto demandado, concluyó que el municipio de San Lorenzo no podía en ningún caso revocar directamente la Resolución No. 026 de 27 de diciembre de 2011, no obstante, “por la acción de lesividad puede perfectamente demandar el propia (sic) acto, alegando como se observa del recurso de apelación la expedición irregular, en tanto y en cuanto no se cumplieron los requisitos legales a fin de solicitar la habilitación del Ministerio de Minas”.

En ese orden de ideas, la autoridad reprochada, al analizar lo concerniente a los perjuicios pretendidos por la parte demandante que fueron conferidos en la 25 “Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.” Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”.(Énfasis propio) Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primera instancia, explicó que en sede de apelación los negaría por las siguientes razones: (i) Entre el acto que concedió la licencia de construcción de la estación de servicio y aquel que la revocó, transcurrieron exactamente 16 días, sin contar con el proceso de notificación personal o por edicto, situación que “en la lógica formal indica que es imposible realizar inversiones de construcción, con la claridad y el hecho que la revocatoria directa, deja sin piso jurídico el acto administrativo que concedió la licencia de construcción”.

(ii) La licencia en referencia es uno de los varios requisitos para solicitar al Ministerio de Minas y Energía la habilitación de la estación de servicio, “que incluye el cupo de combustible a comercializar, el contrato con el mayorista para adquirir el producto y otros de la misma índole”. (iii) No se probó en el proceso que todos los requisitos para la construcción de la estación se hubieran cumplido, además, “apenas debió comenzar con la construcción, que fue abruptamente suspendida por la revocatoria directa del acto administrativo, en razón a que solamente había sobrevivido la licencia por espacio máximo de 16 días”.

(iv) Así, no era posible de hablar de lucro cesante debido a que la actividad comercial no había iniciado operaciones “y si se hicieron inversiones ante la consecución de la licencia de construcción son responsabilidad exclusiva del demandante, además al hacerlo con posterioridad a la revocatoria, no era posible por mandato legal, lo cual quiere decir que asume como propia su conducta y, desde luego, con las consecuencias”.

(v) En cuanto a los gastos diferidos que comprende todos los estudios, planos, diseños, compra del predio, pagos por servicios de profesionales y otros costos, “es menester indicar que debe asumirlos el demandante, ya que, está supeditado a las autorizaciones legales para la construcción y puesta en funcionamiento de la estación de combustible (…) Luego de esta decisión judicial, bien puede seguir con el trámite administrativo para habilitar la Estación (sic) y el proyecto en general, o la administración demandar su propio acto, si lo considera afectado por las causales de nulidad de que trata el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.

En este caso sobre expectativas y dada las características del asunto, no es posible condenar perjuicios materiales, por los que serán negados. Tampoco existe prueba de perjuicios morales sufridos”. 2.6.3.2. Al analizar lo decantado por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, esta Colegiatura no advierte la transgresión de lo estipulado en el artículo 1614 del Código Civil, como lo alegó el extremo activo.

Como primera medida, por cuanto en dicho precepto únicamente se establece la forma de interpretar o de entender lo que concierne al daño emergente y lucro cesante, lo cual, no implica per se la omisión de la autoridad censurada por el hecho de no acceder a las pretensiones de restitución a manera de indemnización. Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, es de importancia resaltar que si bien el accionante incurrió en gastos para comprar el terreno, para sufragar los servicios prestados por los profesionales mencionados, para pagar los planos, diseños, entre otros, lo cierto es que ello era necesario para acreditar las condiciones estipuladas en la ley para efectos de adquirir la licencia de construcción. Es decir, el interesado en acceder a dicho permiso tiene que satisfacer los requisitos estipulados dentro del proceso administrativo correspondiente, pero, de manera previa porque de ello depende que la administración le expida o no la licencia, en consecuencia, es una carga a la que se somete toda persona natural o jurídica si lo que pretende es adquirir la autorización para la construcción de una estación de servicio.

Colorario de lo anterior, queda en evidencia que esas erogaciones en las que incurrió el accionante, tal como lo determinó la judicatura cuestionada, no pueden constituirse en el fundamento para acceder a las pretensiones de reconocimiento de perjuicios por cuanto, revocada o no la licencia, el demandante debía, con anterioridad, cumplir con tales exigencias dentro de las cuales se estipula el permiso del municipio para construir.

Este Cuerpo Colegiado no advierte la arbitrariedad o ausencia de razonabilidad de la decisión adoptada en la providencia de 20 de octubre de 2021, puesto que en virtud de la sana crítica y de la autonomía judicial, el tribunal demandado no encontró acreditados los perjuicios reclamados por la parte actora, lo cual puede ocurrir incluso, al declararse la nulidad del acto demandado como sucedió en este evento.

Ello encuentra fundamento en que, en ocasiones como el asunto de la referencia, no es posible retrotraer las cosas al estado anterior al proferimiento de la decisión controvertida, por tanto, al exigirse el reconocimiento de tipo indemnizatorio como una medida del restablecimiento del derecho que se consideró conculcado, es rotundamente necesario que cumpla con la carga probatoria.

Al respecto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 8 de febrero de 2018 precisó lo siguiente: En relación con las condenas de restablecimiento del derecho como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos, normalmente devienen de la declaratoria de anulación; es decir, los elementos jurídicos y probatorios pueden estar contenidos en el análisis que lleva a declarar la nulidad, como cuando se determina que un acto administrativo modifica una declaración tributaria y se comprueba la ilegalidad del mismo, su restablecimiento da lugar a la firmeza del denuncio tributario sin necesidad de pruebas distintas a las valoradas al momento de establecer la nulidad.

Por su parte, existen casos como en el sub lite, en el cual la parte demandante estima que, a más de la nulidad del acto administrativo y el consecuente Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho correspondiente a la devolución de lo pagado indebidamente, la Administración debía pagar la indemnización de los perjuicios ocasionados con los actos administrativos.

En este evento, su reclamación va más allá del reintegro de lo pagado, pues propone la verificación de unos hechos que se suscitaron de forma paralela a la actuación administrativa que emprendió el municipio de Santiago de Cali. Ahora bien, las condenas a título del restablecimiento del derecho son también de tipo indemnizatorio y cabe registrar que en algunas oportunidades, no es posible un restablecimiento al estado anterior de la expedición de los actos administrativos, por lo cual es procedente indemnizar a título de daño emergente o de lucro cesante, según sea el caso.

En este orden de ideas, las partes pueden reclamar la reparación de otros daños, en cuyo caso se deberá ejercitar la carga de la prueba, so pena de que no se decreten dichas condenas. Así, contrario a lo señalado por el extremo activo, la condena en la modalidad de perjuicios por daño emergente o lucro cesante en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se conceden de manera automática por la nulidad del acto administrativo, toda vez que, como ocurrió en este caso, ello obedece a un juicio paralelo a aquel que dio lugar a la salida de la vida jurídica de la decisión de la administración, el cual debe ser acreditado con elementos materiales de prueba que representen tal suficiencia para que el juez de lo contencioso administrativo adquiera la certeza de su procedencia. Lo anterior, debido a que en este estudio del defecto sustantivo quedó evidenciado que la ratio para decretar la nulidad de la resolución demandada no se circunscribió al análisis de los requisitos que debía acreditar el señor Rodrigo Ordóñez Lasso para efectos de la expedición del permiso de ejecución de la obra, sino, por arribar a la conclusión de que la administración no estaba facultada para revocar su propia decisión. 2.6.3.3.

Ahora, respecto al Decreto 1522 del 4 de agosto de 1998, no es posible realizar un análisis de fondo habida cuenta el accionante no señaló cuál o cuáles son los artículos contenidos en tal disposición, que fueron interpretadas erróneamente por el tribunal cuestionado. Lo anterior se debe a que, en tratándose de tutela contra providencia judicial, es obligación del demandante identificar concretamente la norma a partir de la cual la autoridad judicial incurrió en la irregularidad, así como la incidencia de tal yerro en el sentido del fallo controvertido para que el juez Constitucional pueda descender el en el caso concreto, comoquiera que en sede de tutela no proceden los estudios oficiosos, tal como se expuso en líneas precedentes. 2.6.4.

Frente al desconocimiento del precedente de esta Corporación, consistente en la responsabilidad del Estado por falla en la prestación de servicios administrativos previsto en el artículo 90 superior, por perjuicios causados con la decisión de la revocatoria de un acto que contiene un derecho particular y Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concreto, como es el caso de la licencia de construcción, por cuanto para obtenerla se debe acreditar el cumplimiento de otros requisitos que demandan esfuerzos y recursos económicos, es preciso anunciar que tampoco se encuentra configurado este yerro. 2.6.4.1.

Lo anterior obedece a que la sentencia de 23 de febrero de 2012 proferida por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, dentro del expediente No. 25000-23-26-000-2000-01907-01 (24655), no presenta similitud fáctica y jurídica con el asunto de la referencia, habida cuenta que en esa oportunidad el objeto de análisis recayó en la responsabilidad del Estado por daños causados por acto administrativo de carácter general y abstracto, a través del medio de control de reparación directa.

En ese evento se estableció: “La jurisprudencia de esta Sección ha encontrado fundamento jurídico suficiente en la falla en el servicio en la cual se traduce el ejercicio de la potestad normativa de la cual se hallan investidas las autoridades administrativas, cuando tal facultad se ejerce de forma contraria a la Constitución y/o a la ley, para sostener que resulta procedente reclamar, a través del cauce procesal constituido por la acción de reparación directa, la indemnización de los perjuicios respectivos e, incluso, para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado en eventos en los cuales esa irregular expedición de normas generales, impersonales y abstractas ocasiona, de forma directa ─vale decir, sin que medie el proferimiento de un acto administrativo de alcance individual, en cuyo caso la reparación del daño pendería de la anulación del correspondiente acto de efectos singulares y concretos”.

Así, no queda duda que no se trata de un caso con supuestos similares al que es objeto de atención de la Sala, motivo por el cual no se constituye como precedente judicial imperativo. 2.6.4.2. Por último, al revisar la providencia de 23 de abril de 2015, dictada por la Sección Cuarta, en el marco del asunto con radicado 11001-03-15-000-2014- 03055-00 (AC), se advierte que se trata de un fallo de tutela, pronunciamiento que, de conformidad con el marco conceptual expuesto en líneas previas no se configura como precedente, pues a lo sumo se considera como un criterio auxiliar en el ejercicio de la función judicial y, adicionalmente, no fija una regla o subregla de derecho que impere en el asunto concreto.

Por lo expuesto, se concluye que el cargo que se estudia no tiene vocación de prosperidad, por tanto, la solicitud de amparo será denegada. 2.7. Conclusión La Sala de Decisión denegará el amparo deprecado por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, por Demandante: Rodrigo Ordóñez Lasso Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2022-01729-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no encontrar acreditados los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente en el fallo de 20 de octubre de 2021. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo formulada por el señor Rodrigo Ordóñez Lasso contra el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.