CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Demandante: MARÍA NUBIA MEJÍA MEJÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora María Nubia Mejía Mejía contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 11 de febrero de 2022, la señora María Nubia Mejía Mejía, por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a la igualdad y al debido proceso.

Formuló las siguientes pretensiones: 1. Amparar los derechos a la seguridad social, vida digna y mínimo vital de las personas de la tercera edad, derechos adquiridos y expectativas legitimas, principio de seguridad jurídica, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal, de la señora María Nubia Mejía Mejía. 2.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia-Sala Tercera de Oralidad, e amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 11 de agosto de 2021, que confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia por la cual se había accedido a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordena a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el semestre inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 2 3.Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. 1.2. Hechos En la demanda se narró que la accionante prestó sus servicios en la Contraloría General de la República, en la Caja Nacional de Previsión Social y en el Instituto de Crédito Territorial por más de veinte años, «de allí que es beneficiaria de la transición de la Ley 33 de 1985».

Señaló que, mediante la Resolución 7762 del 8 de agosto de 1989, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a su favor, omitiendo la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Mejía Mejía demandó a la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 3136 del 28 de enero de 2016 y RDP 14282 del 31 de marzo de 2016, que le negaron la solicitud de reliquidación y, como consecuencia, pidió que se reliquidara su pensión con todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del estatus.

El Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, en sentencia del 29 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por las partes ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el que, en providencia del 11 de agosto de 2021, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia y, además, resolvió: Segundo: Revocar el inciso segundo del numeral segundo de la sentencia No.033 de 29 de mayo de 2019 proferida por el Juez 2° Administrativo Oral de Medellín y en su lugar se ordena: La reliquidación de la pensión de la señora debe hacerse con el 75% promedio de los salarios o rentas devengados por la demandante durante últimos seis meses anteriores a su retiro teniendo en cuenta como factores salariales los devengados y señalados de manera especial en el Decreto 720 de 1978 y para el sector público en la Ley 62 de 1985 así: la asignación básica, la bonificación por servicios, el salario en especie (art. 41 Decreto 1042 de 1978) y prima de antigüedad.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 3 Negar la inclusión del subsidio de transporte y de las primas de vacaciones y navidad pues no están previstas como factores salariales por liquidar y la prima semestral pues no fue recibida en el último semestre laborado.

En providencia del 20 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia aclaró la sentencia de segunda instancia en los siguientes términos: Advertir a la entidad demandada que si al momento de efectuar la reliquidación ordenada en la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de agosto de 2021, se obtuviere un valor inferior al reconocido inicialmente y que devenga actualmente la demandante deberá seguir cancelando este último. 1.3.

Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, dado que la accionante era beneficiaria del régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985, por contar con más de 15 años de servicio para la entrada en vigencia de esa ley. Expuso que para la liquidación de su pensión se debió tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 6ª de 1945, los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978.

Señaló, además, que los fundamentos y la decisión adoptada fueron excluyentes, porque se determinó que el ingreso base de liquidación y los factores salariales que debían ser tenidos en cuenta para la liquidación de su pensión eran los contenidos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, «desconociendo que la pensión del actor se sujetaba a distintos preceptos legales».

Por lo que los factores salariales a tener en cuenta eran los establecidos en el Decreto 1045 de 1978. Indicó que no resultaba aplicable para la resolución de su caso la sentencia del 28 de agosto de 2018. De otra parte, expuso que se desconoció el precedente fijado en las sentencias del 31 de enero de 2019, expediente 2012-00101-01, del 5 de mayo de 2019, expediente 2012-02011-01, del 10 de junio de 2019, expediente 2019-01662-00, del 12 de diciembre de 2019, expediente 2019-04749-00, dictadas por el Consejo de Estado, en las cuales se ha considerado que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, se calculan con todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, aunque estos no estén taxativamente mencionados en la norma.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 4 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 17 de febrero de la presente anualidad, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y, como tercero con interés, al director de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Asimismo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia pidió que se negara la acción de tutela. Para tal efecto, indicó que para efectos de determinar la forma en que debía reliquidarse la pensión de la demandante «beneficiaria del régimen de transición y funcionaria de la Contraloría General de la República por más de 10 años» estuvo fundamentada en las sentencias de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, que data del 28 de agosto de 2018, y de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dictada el 11 de junio de 2020, «que de manera especial analizó lo relativo al régimen aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición».

Expuso que, de conformidad con las reglas de unificación fijadas, los factores salariales a tener en cuenta en la reliquidación de la pensión son aquellos sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones. 2.2. La UGPP manifestó que la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia es acertada, toda vez que la pensión se debía reliquidar con base en los factores realmente aportados al sistema.

Pidió que se declarara improcedente la tutela, por cuanto la decisión estuvo ajustada al ordenamiento jurídico y a la jurisprudencia. Asimismo, expuso que la parte actora pretende utilizar la solicitud de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 5 La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 6 En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.

El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 7 la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional». 2.Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial.

Si se 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 8 cumplen, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el propósito de establecer si, en la sentencia del 11 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente. 3.Análisis de la Sala 3.1.

Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la señora María Nubia Mejía Mejía alegó que la providencia del 11 de agosto de 2021 vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a la igualdad y al debido proceso, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, en un asunto pensional en el que se discutirá la aplicabilidad de un precedente judicial. 3.1.2.

De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, por cuanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el hoy accionante contra la UGPP, la última providencia fue proferida el 11 de agosto de 2021 y notificada el 12 de agosto siguiente; además, el auto por el cual se aclaró la sentencia de segunda instancia, se profirió el 20 de octubre de 2021 y se notificó el 22 de octubre siguiente, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 11 de febrero de 2022, esto es, antes de seis meses, término que resulta razonable. 3.1.3.

Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues se agotaron los recursos disponibles en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Finalmente, las providencias cuestionadas no fueron proferidas en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 9 3.2. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora Conviene precisar que, si bien es cierto que el accionante alegó que los despachos accionados incurrieron en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, también lo es que para sustentar esos defectos se plantearon argumentos comunes.

Por tanto, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto por desconocimiento del precedente. 3.2.1. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes3, al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.

En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes4, se tiene que para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.

El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes5. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»6 o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»7.

Finalmente, el obiter dictum será «lo 3 Sentencia T-534 de 2017 de la Corte Constitucional. 4 Sentencia T-292 de 2006. 5 En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. 6 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. 7 Corte Constitucional, sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 10 que se dice de paso»8 en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»9.

Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores10.

Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»11. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) ‘En la ratio decidendi de la sentencia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente’.

En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente». En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas12: 8 Corte Constitucional, sentencia SU-1300 de 2001.

Ver también entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. 9 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. 10 Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. 11 Corte Constitucional, sentencia T-960 de 2001. 12 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 11 a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció13. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.

Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.

Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente14). e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).

La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto15. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 13 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). 14 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. 15 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.

Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 12 4. Caso concreto Concretamente, el reproche formulado por la señora María Nubia Mejía Mejía radica en que el Tribunal Administrativo de Antioquia aplicó indebidamente la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, pues no tuvo en cuenta que era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y, por tanto, se le debían incluir en la liquidación pensional todos los factores salariales contenidos en el Decreto Ley 1045 de 1978, dado que, a la fecha de entrada en vigor de aquella ley, ya contaba con 15 años de servicios.

Asimismo, la parte demandante citó como desconocidas varias sentencias del Consejo de Estado en las que, a su juicio, se consideró que a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 se les debía liquidar la pensión con todos los factores salariales previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. El Juzgado Segundo Administrativo de Medellín, en sentencia del 29 de mayo de 2019, al resolver la situación de la aquí accionante, consideró que: Así pues, a los empleados oficiales que a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 hubieran cumplido 15 años de servicio, se les debe aplicar en su integridad la norma anterior.

(…) Tenemos entonces que de manera clara y detallada el órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa, establece cuál es la normatividad aplicable para los empleados públicos del orden nacional que se encuentran en transición de la Ley 33 de 1985 y cuáles son los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar su pensión. (…) Se establece entonces que para que surja el derecho a la aplicación del régimen especial, no es necesario que el trabajador haya adquirido el status cuando se encontraba al servicio de la Contraloría General, pues la norma solo exige que haya prestado sus servicios a dicha entidad, mínimo 10 años y 50 años de edad.

De la prueba aportada al expediente, aparece debidamente probado que la demandante prestó sus servicios desde el 05/09/1961 hasta el 30/11/1975 al servicio de la Contraloría General de la República, es decir, 5.126 días, lo que equivale a 14.04 años. Así mismo, se observa que prestó servicios en diferentes entidades públicas en un total de 9198 días, es decir 25.2 años.

(…) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 13 Conforme a lo previsto en el acápite 7.5.2., considera el Despacho entonces que le asiste razón a la demandante, en que para la liquidación de su pensión de jubilación, la entidad debió tener en cuenta los factores salariales enlistados en los artículos 45 del Decreto 1045 de 1978 y 40 del Decreto 720 de la misma anualidad, que habitual y periódicamente devengó la empleada como remuneración en los últimos seis meses, por lo que habrá de declararse la NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN N°RDP 003136 del 28 de enero de 2016 y la NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN RDP 014282 del 31 de marzo del mismo año, por medio de las cuales la entidad negó la reliquidación pensional a la demandante.

Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la actora, a partir de la fecha de su reconocimiento, incluyendo para el efecto los factores salariales enlistados en los artículos 45 del Decreto 1045 de 1978 y 40 del Decreto 720 de la misma anualidad, factores que habitual y periódicamente devengara la trabajadora como remuneración por sus servicios en los últimos seis meses. 8.3.

Se aclara, que, de existir aportes no efectuados por estos conceptos, deberán ser descontados por parte de la demandada de las sumas que resultaren a favor de la demandante, en aplicación del principio de sostenibilidad del sistema pensional. En el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, la parte demandante argumentó como motivos de inconformidad, que era beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por tanto, el monto de su pensión sería el equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios y con la inclusión de los factores devengados en ese último año. Pues bien, en la sentencia cuestionada, esta es, la proferida el 11 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Antioquia, después de realizar un análisis normativo y jurisprudencial del caso concreto, mencionando la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 11 de junio de 2020 proferidas por el Consejo de Estado, concluyó que: III.I.II.

Caso concreto y solución al primer problema jurídico 18. La Caja Nacional de Previsión Social mediante Resolución 7762 del 8 de agosto de 1989 reconoció a partir del 1º de abril de 1988 a la señora María Nubia Mejía Mejía la pensión de jubilación en aplicación de las Leyes 4 de 1966 y 33 de 1985, teniendo en cuenta el 75% del promedio mensual de sueldos devengados en el último año de servicio (fl. 3 expediente digital).

Se observa, que el estatus de pensionada se consolidó y reconoció antes de la expedición y entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 14 19. De conformidad con lo establecido en el inciso 6 del art. 36 de la Ley 100 de 1993 su reconocimiento debe hacerse “en las condiciones de favorabilidad vigentes” al momento de cumplirse con los requisitos. 20.

Del total de tiempo de vinculación en el sector oficial, la demandante laboró en la Contraloría General de la República durante 14 años, por lo tanto, le es aplicable el Decreto 929 de 1976, cuyo contenido no establece en qué época debe prestarse el servicio en la mencionada entidad. 21. Según lo anterior las variables para tener en cuenta en la reliquidación de la pensión reconocida a la demandante María Nubia Mejía Mejía son: 21.1.

El equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre según el Decreto 929 de 1976. 21.2. Factores salariales según: 21.2.1. El Decreto 720 de 1978 Art.

40. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a).

Los gastos de representación. b). La bonificación por servicios prestados. c). La prima técnica. d). La prima de servicio anual. e). Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio”. 21.2.2. La Ley 62 de 1985 Art. 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. (…)” 22. La señora María Nubia Mejía Mejía devengó en el último semestre de 1989 una asignación básica mensual de $43.750,00 y $26.925,00 del 1 al 15 de enero de 1990, subsidio de transporte $3.062,50, salario en especie $8.436,96, prima de antigüedad $188.986,65 (fl. 27 expediente digital), prima de alimentación $6.771,00, prima semestral pagada en Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 15 junio de 1989 $ 56.500,16, bonificación por servicios pagada en julio de 1989 $ 21.375,00, prima de navidad pagada en diciembre de 1989 $ 60.114,75 y prima de vacaciones pagada en diciembre de 1989 $30.057,37 (fl. 143 expediente digital). 23.

La reliquidación de la pensión de la señora debe hacerse con el 75% promedio de los salarios o rentas devengados por la demandante durante últimos seis meses anteriores a su retiro teniendo en cuenta como factores salariales devengados y señalados de manera especial en el Decreto 720 de 1978 y para el sector público en la Ley 62 de 1985 así: la asignación básica, la bonificación por servicios, el salario en especie (art. 41 Decreto 1042 de 1978) y prima de antigüedad. 24.

Se niega la inclusión del subsidio de transporte por no ser factor salarial (Ley 15 de 1959) y de las primas de vacaciones y navidad pues no están previstas como factores salariales por liquidar y la prima semestral pues no fue recibida en el último semestre laborado. 25. En consecuencia, se modificará en este sentido la sentencia impugnada.

En resumen, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró razonablemente que se debía revocar la sentencia de primera instancia, por lo siguiente: - De conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, solo se deben tener en cuenta los factores salariales sobre los que se han efectuado los aportes y que estén enlistados en la norma aplicable para la liquidación. - La sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto del régimen especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República, dispuso que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a período, corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y, en lo demás, atenderá la regla de cotización del artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. - La demandante laboró en la Contraloría General de la República durante 14 años y, por tanto, le resultaba aplicable el Decreto 929 de 1976, que establece que el ingreso base de liquidación corresponde al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 16 - Los factores salariales deberían ser los que se encontraban enlistados en el Decreto 720 de 1978 y para el sector público en la Ley 62 de 1985, por lo que, para el caso concreto, se deberían incluir la asignación básica, la bonificación por servicios, el salario en especie y la prima de antigüedad. - Era necesario excluir de la reliquidación de la pensión los siguientes factores: (i) el subsidio de transporte, porque no era factor salarial de conformidad con la Ley 15 de 1959;

(ii) la prima semestral, dado que no fue recibida en el último semestre laborado y, (iii) la prima de navidad y de vacaciones, porque no están previstas como factor salarial. Visto lo anterior, estima la Sala que no se configuraron los vicios o defectos alegado por el accionante, por cuanto el Tribunal Administrativo de Antioquia realizó un análisis razonable de las pruebas y, con fundamento en la normativa y la jurisprudencia aplicables a la situación pensional examinada, concluyó que la pensión de vejez de la accionante se debía reliquidar con fundamento en el régimen especial del Decreto 929 de 1976, previsto para los funcionarios que prestaron sus servicios en la Contraloría General de la República, por el término mínimo de 10 años, así: Artículo 7.

Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

Asimismo, precisa la Sala que la autoridad judicial accionada sí tuvo en cuenta las calidades con las que contaba la accionante, con base en las cuales concluyó que se debía reliquidar su pensión tomando la tasa de reemplazo del 75% del promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante el último semestre de servicios.

Adicionalmente, la decisión se fundamentó la normativa aplicable y estuvo soportada en las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y la del 11 de junio de 2021, proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y por la Sala Plena de la Sección Segunda de la misma Corporación, según las cuales solo se debían incluir los factores salariales enlistados en la norma aplicable y sobre los que efectivamente se realizó la cotización. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 17 En criterio de la Sala, esos argumentos resultan razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional.

De otra parte, respecto de la inconformidad de la parte actora con la aplicación de la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Antioquia expresó con suficiencia y claridad las razones por las cuales para resolver el caso concreto aplicaba las reglas fijadas en esa sentencia de unificación, esto es, los efectos retrospectivos de esa decisión para los casos que aún no habían sido resueltos, lo cual, lejos de constituir un defecto, es la prueba del acatamiento a las nuevas reglas jurisprudenciales fijadas, que no podían ser soslayadas por los jueces del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este punto, conviene señalar que el hecho de que la señora María Nubia Mejía Mejía no comparta los argumentos expuestos en la decisión cuestionada no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con suficiente motivación. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas.

Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la señora María Nubia Mejía Mejía, toda vez que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera desconocido el precedente establecido por esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. Negar el amparo solicitado por la señora María Nubia Mejía Mejía, por las razones anotadas. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01121-00 Actor: María Nubia Mejía Mejía Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Sentencia de tutela de primera instancia 18 SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF