Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Ejecutivo Radicación: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante: Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Excepción de pago total de la obligación. Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad ejecutada contra la sentencia del 9 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual declaró probada la excepción de «pago parcial» y ordenó seguir adelante con la ejecución. I. Antecedentes 1.1.
La demanda ejecutiva2 1. Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas presentó demanda ejecutiva en orden a que se librara mandamiento de pago en los siguientes términos: «PRIMERO: Librar mandamiento de pago a favor del señor Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas y en contra de la Entidad ejecutada [ ] (U.G.P.P), por el valor correspondiente a los intereses moratorios a la tasa comercial, según el artículo 177 del C.C.A, desde el 02 de marzo de 2012 (fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia), hasta el 25 de Agosto de 2013, fecha en que se realizó pago parcial de la obligación reconocida por parte de esta Entidad, en virtud de lo ordenado en sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Honorable Consejo de Estado dentro del proceso bajo radicado 68001233100020060173901.
SEGUNDO: El valor a pagar por parte de la Entidad [ ] (U.G.P.P), para cumplir el pago total de los intereses moratorios conforme al artículo 177 del Código 1 En adelante Ugpp. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas Contencioso Administrativo (C.C.A), es por la suma de SETENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CIENTO SETENTA PESOS ($73.266.170 mcte).
TERCERO: Se ordene a la Entidad [ ] (U.G.P.P), liquidar intereses corrientes y moratorios sobre la suma de dinero antes determinada, desde el día que se hizo pago total de las mesadas atrasadas (25 de agosto de 2013); o en su defecto, se indexe (actualice) desde el 25 de agosto de 2013, fecha que se debió haber realizado el pago total de los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del C.C.A., hasta cuando se haga efectivo el pago total de la obligación ordenada en sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander y el Honorable Consejo de Estado dentro del proceso bajo radicado 68001233100020060173901.» 2.
En síntesis, el ejecutante narró lo siguiente: 2.1. En sentencia del 26 de marzo de 2010 el Tribunal Administrativo de Santander ordenó la reliquidación de la pensión y el cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA. 2.2. La decisión fue confirmada por el Consejo de Estado el 21 de octubre de 2011 y cobró ejecutoria el 2 de marzo de 2012. 2.3.
Mediante Resolución RDP 021369 del 28 de diciembre de 2012 la Ugpp dio cumplimiento a la sentencia. En concreto, en el artículo sexto ordenó que el Área de Nómina realizaría las operaciones pertinentes de acuerdo con la sentencia y el acto, es decir, de acuerdo con el artículo 177 del CCA y que estaría a cargo del proceso liquidatorio de Cajanal EICE en liquidación. Se notificó el 14 de enero de 2013. 2.4.
El 25 de agosto de 2013 la Ugpp reportó el pago del retroactivo por $278.263.542 liquidados desde el 1 de febrero de 2002 hasta el 31 de enero de 2013 y, asimismo, indexó las mesadas pensionales dejadas de pagar hasta la fecha de ejecutoria [2 de marzo de 2012]. 2.5. El 18 de marzo de 2015 solicitó a la Ugpp el pago de los intereses moratorios y, a través de la Resolución RDP 015661 del 22 de abril de 2015, la Ugpp modificó la Resolución RDP 021369 de 2012 para ordenar el pago de los intereses a cargo de la misma entidad. 2.6.
El 19 de mayo de 2016 reportó un pago parcial de $55.009.362, es decir, 1 año y 1 mes después de haberse expedido la Resolución RDP 015661 del 22 de abril de 2015. 2.7. El 1 y 4 de agosto de 2016 solicitó a la entidad la reliquidación de los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del CCA y no en los términos del artículo 195 del CPACA, pues el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho inició y 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas culminó en vigencia de la primera norma.
A la par, solicitó que se incluyera en la liquidación el mes de agosto de 2013, en tanto fue en esa fecha que se realizó el pago total de las mesadas atrasadas indexadas. 2.8. En respuesta a la petición, la Ugpp expuso que la liquidación se había efectuado de acuerdo con los parámetros de la Circular Externa 10 del 13 de noviembre de 2014 expedida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.9.
El 27 de marzo de 2017 presentó una nueva petición, en la cual expuso su inconformidad por no haberse liquidado los intereses con sujeción al CCA; sin embargo, el 19 de abril de 2017 la entidad sostuvo que los intereses moratorios fueron calculados correctamente. 2.10. La Ugpp no cumplió con el total de la obligación porque: 2.10.1.
La sentencia quedó ejecutoriada el 2 de marzo de 2012, por lo tanto, era aplicable el artículo 177 del CCA. 2.10.2. Desde la sentencia dictada el 20 de octubre de 2014 en el proceso con radicación 52001-23-31-000-2001-01371 y con ponencia del magistrado Enrique Gil Botero, el Consejo de Estado consideró que la entrada en vigor del CPACA no afectaba los intereses de mora causados en virtud del artículo 177 del CCA. 2.10.3.
La respuesta expedida por la Ugpp no se ajustó a la realidad, toda vez que el pago de las mesadas atrasadas indexadas a la ejecutoria se reportó hasta el 25 de agosto de 2013; sin embargo, los intereses se liquidaron desde el 2 de marzo de 2012 hasta el 31 de julio de 2013, es decir, se dejaron por fuera 25 días. 2.10.4. La entidad desconoció que en el artículo sexto de la Resolución RDP 015661 del 22 de abril de 2015 se ordenó el pago de los intereses en los términos del artículo 177 del CCA. 1.2.
Mandamiento de pago y el recurso interpuesto 3. En auto del 31 de enero de 20183 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió lo siguiente: «PRIMERO: LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO a favor del señor GUILLERMO ALFONSO DOMINGUEZ CUEVAS [ ] y a cargo de la [ ] – UGPP, por la suma de SETENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL CIENTO SETENTA PESOS MCTE ($73.266.170), y por el valor correspondiente a los intereses de mora que se 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 7. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas sigan causando, los cuales serán liquidados en la etapa procesal correspondiente». 4.
Para tal efecto, expuso que como título ejecutivo se aportaron las sentencias de primera y segunda instancia proferidas el 26 de marzo de 2010 y el 21 de octubre de 2011, las cuales cumplían con los requisitos formales previstos en las normas procesales vigentes. Además, como la sentencia quedó ejecutoriada el 2 de marzo de 2012, el término de 18 meses previsto en el artículo 177 del CCA ya había vencido, por lo tanto, era exigible.
En consecuencia, era procedente librar el mandamiento ejecutivo en la forma pedida por el ejecutante, es decir, por $73.266.170 «más los intereses de mora correspondientes que se sig[uieran] causando, los cuales [serían] liquidados en la etapa procesal correspondiente». 5. La Ugpp presentó recurso de reposición4. Argumentó que se conformó indebidamente el título ejecutivo porque «una cosa [era] radicar la sentencia o acta de conciliación para el cobro y otra [era] aportar la totalidad de la documentación requerida para el pago del retroactivo pensional»; además, no se demostró la fecha en que se radicó la declaración juramentada del «no cobro de la obligación por vía ejecutiva», razón por la cual los intereses se suspendían una vez vencían los «3 meses».
Además, el mandamiento ejecutivo no se liquidó en los términos de las circulares 10 y 12 de 2014 expedidas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, lo cual conllevaba a un defecto formal del título que se ejecutaba. 6. En auto del 16 de noviembre de 20185 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió no reponer la decisión porque no se atacaron los requisitos formales del título, sumado a que el cálculo realizado por el ejecutante surgía de las sumas que fueron ordenadas en las sentencias objeto de recaudo. 1.3.
Escrito de excepciones6 7. La Ugpp propuso las siguientes excepciones: 8. «Pago total de la obligación»: mediante Resolución RDP 021369 del 28 de diciembre de 2012, en cumplimiento de la sentencia, reliquidó la pensión de vejez en cuantía de $1.373.981, a partir del 14 de agosto de 2005. 9. «Cobro de lo no debido»: una cosa era presentar la sentencia o acta de conciliación para el cobro y otra aportar la totalidad de la documentación requerida para el pago del retroactivo pensional.
El ejecutante no demostró la fecha de radicación de la declaración juramentada de no cobro de la obligación por vía ejecutiva, por lo tanto, los intereses se suspendían vencidos los 3 meses previstos en el CPACA. Además, 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 11. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 19. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 12. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas los intereses ascendían a $55.009.363, lo que llevaba a concluir que el mandamiento de pago no fue liquidado en los términos de las circulares 10 y 12 de 2014 expedidas por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 10. «Prescripción de la acción ejecutiva (caducidad)»: todo proceso ejecutivo iniciado «con más de 5 años de posterioridad a la exigibilidad de la sentencia, de la cual se pretend[ía] su cobro, deb[ía] darse por terminado, en razón a que se configuró el fenómeno jurídico de Caducidad». 11. «Improcedencia de practicar medidas cautelares»: las rentas y los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación eran inembargables por expresa prohibición prevista en el artículo 19 del Estatuto Orgánico de Presupuesto. 1.4.
Sentencia de primera instancia7 12. En sentencia dictada el 9 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió: «PRIMERO. DECLARASE NO PROBADA la excepción de “Caducidad y Prescripción”, propuesta la entidad ejecutada; de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARASE PROBADA la excepción de “pago parcial”; de conformidad con las razones expuestas.
TERCERO. ORDENESE seguir adelante con la ejecución en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, NO por el valor señalado en el mandamiento de pago, sino por el VALOR que resulte de la liquidación del crédito atendiendo los parámetros dispuestos en esta providencia. [ ]
QUINTO. Sin CONDENA EN COSTAS.» 13. Después de detenerse en el marco normativo y jurisprudencial, procedió a examinar las excepciones de «caducidad y prescripción» y «pago» en los siguientes términos: 14. La interpretación que propuso la entidad en la excepción de prescripción partió de una confusión del término para reclamar la existencia y declaración de un derecho laboral con el plazo para demandar la ejecución de una providencia que lo reconoció. Así, pretendió que se declarara la pérdida del derecho laboral y, para tal efecto, adujo la normativa de la prescripción trienal propia de los procesos declarativos. 7 Samai, gestión en otros despachos, índice 66. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 15.
Respecto de la caducidad, el proceso de liquidación de Cajanal implicó la imposibilidad de iniciar y continuar con los procesos ejecutivos adelantados en su contra, lo cual conllevó a la suspensión de términos para el cobro desde el 12 de junio de 2009 al 11 de junio de 2013. En el caso, i) la sentencia quedó ejecutoriada el 2 de marzo de 2012; ii) los 18 meses vencieron el 2 de septiembre de 2013; y iii) los 5 años vencían el 2 de septiembre de 2018; en consecuencia, la demanda se presentó oportunamente el 4 de julio de 2017. 16.
En cuanto a la excepción de pago, se demostró que la Ugpp expidió la Resolución RDP 021369 del 28 de diciembre de 2012 en la cual elevó el valor de la mesada pensional y ordenó que el Área de Nómina realizara las operaciones de los intereses en los términos del artículo 177 del CCA, con la precisión de que su pago estaría a cargo del proceso liquidatorio de Cajanal; sin embargo, con la Resolución RDP 01566 del 22 de abril de 2015 se modificó la anterior disposición para ordenar que la entrega de los dineros estaba a cargo de la Ugpp. 17.
La entidad pagó al ejecutante i) $278.263.542 por concepto de reliquidación pensional, entregados el 25 de agosto de 2013; y ii) $55.009.362 por intereses moratorios, los cuales se pagaron el 19 de mayo de 2016. Para este último se tomó correctamente el valor que sirvió de base para la liquidación [$278.263.542], pero no se calculó el periodo completo y las normas aplicadas eran incorrectas.
Los errores eran los siguientes: 17.1. El periodo era el comprendido entre el 2 de marzo de 2012 [ejecutoria] hasta el 25 de agosto de 2013 [fecha de pago]; sin embargo, la liquidación se realizó hasta el 31 de julio de 2013, es decir, excluyó sin razón alguna los 25 días de agosto en los que sí se generaron intereses. 17.2. Se aplicaron 2 normas diferentes, comoquiera que entre marzo y junio de 2012 se acudió al CCA y, a partir de julio de la misma anualidad, al CPACA.
Esto era improcedente porque la sentencia objeto de recaudo estableció con claridad que en el pago de los intereses debía atenderse el artículo 177 del CCA, en razón a que fue la norma que rigió el proceso declarativo. 18. Por lo anterior, la liquidación realizada por la Ugpp no cumplió con los parámetros de la sentencia ejecutada y, por lo tanto, era improcedente declarar el pago total de la obligación. Era así porque al liquidar los intereses causados desde el 2 de marzo de 2012 al 25 de agosto de 2013 sobre el capital de $278.263.542, la deuda ascendía a $116.592.939,87. 19.
La pretensión de reconocimiento de la indexación del valor pagado por concepto de intereses era improcedente porque ambas figuras eran incompatibles, tal como lo sostuvo esta corporación en sentencia del 2 de marzo de 2023 dictada en el 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas proceso con radicación 68001-23-33-000-2010-00119-01 (1226-2019).
No obstante, nada impedía que sobre el valor adeudado [$116.592.939,87] se realizara la actualización monetaria, «tomando como IPC Inicial el vigente al 25 de agosto de 2013 -Fecha en la que cesó la causación de los intereses – y, como IPC Final el vigente al momento de presentarse la liquidación del crédito. Donde deb[ía] descontarse la suma cancelada a favor de la ejecutante por parte de la UGPP el día 19 de mayo de 2016 por valor de $55.009.362». 20.
En consecuencia, como se presentaba un saldo insoluto, el pago no satisfacía la «real obligación», por lo tanto, debía comprenderse que era parcial. 1.5. Recurso de apelación8 21. La Ugpp presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó en los siguientes términos: 22. El a quo ordenó seguir adelante con la ejecución por una obligación inexistente, pues el reconocimiento pensional ordenado en la sentencia ya se cumplió en su totalidad.
Era así porque se expidió la Resolución 23856 del 10 de septiembre de 2021, en la cual se ordenó el pago de los intereses moratorios que fueron liquidados de acuerdo con los siguientes parámetros: 23. Lo anterior, por cuanto se suspendió la causación de intereses a partir del cumplimiento del término legal hasta cuando la parte ejecutante allegó en debida 8 Samai, gestión en otros despachos, índice 78. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas forma la documentación requerida o solicitaron el cumplimiento del fallo con posterioridad a que los documentos reposaran en el expediente, pero en todo caso antes de la fecha efectiva de pago.
En ese sentido, la mencionada suspensión inició el 2 de septiembre 2012 y finalizó el 28 de octubre de 2012. 24. Por lo anterior, los intereses se debían calcular sobre las mesadas indexadas hasta la fecha de ejecutoria [2 de marzo de 2012] y «el periodo del cálculo [iba] de la ejecutoria hasta la fecha efectiva de pago (para el caso agosto-2013), habida cuenta de las interrupciones o suspensión de causación de intereses, según las reglas y la normatividad aplicable al particular».
En ese orden, los intereses adeudados eran los siguientes: 25. No se calculaban intereses en el mes en que se incluía en nómina porque no se causaban en virtud de los tiempos establecidos para el reporte y pago de la nómina. 26. En «julio-2015» [sic] la Subdirección de Nómina de Pensionados reportó a la Subdirección Financiera de la Ugpp los intereses por razón del acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia, en cuantía de $55.009.363,14 y resolvió revocar la Resolución RDP 016935 del 8 de julio de 2021 que ordenó el pago de los intereses en favor de Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas y determinó que la diferencia de los intereses era de $39.745.387,74. 27.
Mediante Auto ADP 002874 del 17 de junio de 2022 el subdirector de determinación de derechos pensionales de la Ugpp comunicó que no procedía la aclaratoria solicitada por la Subdirección Financiera porque «no [era] procedente la modificatoria de la resolución en cita, puesto que el valor de la liquidación realizada por la 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas Subdirección de nómina, arroja[ba] la suma de $94.754.750.88M/cte, que es inferior a las pretensiones de la demanda en la suma de $128.275.532 M/cte». 28.
La decisión del a quo no tuvo en cuenta en lo absoluto que la entidad, en cumplimiento de su deber legal, procedió a ordenar el pago de los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del CCA. Además, «[p]ara efectos de ser valorado y tenido en cuenta que el reconocimiento del valor o tenido en cuenta por el despacho judicial no ha sido revocado por la entidad legalmente por acto administrativo alguno no obstante el mismo a la fecha no se ha efectuado» [sic], pero respecto de la suma $39.745.387,74 se registraba la novedad de «DEVUELTO A SUBDETERMINACIÓN». 29.
En la sentencia del 28 de junio de 2018 dictada por el Consejo de Estado se señaló que el componente sancionatorio de los intereses moratorios llevaba implícita la actualización del capital, por lo tanto, reconocer la indexación de las sumas que resultaran de los intereses moratorios implicaba atribuir una doble consecuencia a un solo hecho, razón por la cual era improcedente su aplicación. 30.
De otro lado, «en los casos en los que el demandante superó el término legal para interponer la demanda ejecutiva», se entienden suspendidos los términos por el periodo de liquidación de Cajanal [12 de junio de 2009 al 12 de junio de 2013]. En el caso, «la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa [era] 2 de marzo de 2012, y la fecha de presentación de la demanda ejecutiva [era] el 5 de julio de 2017». 31.
El juez debió imponer la condena en costas a la que tenía derecho la entidad como «real parte vencedora», en los términos del artículo 188 del CPACA, máxime porque el ejecutante inició un proceso por una obligación que fue satisfecha en su totalidad. En ese sentido, «el no haber condenado en costas a la parte accionante» contribuía aún más al detrimento patrimonial del sistema pensional. 1.6.
Pronunciamiento sobre el recurso de apelación 32. Respecto del recurso de apelación presentado por la Ugpp, la parte ejecutante manifestó lo siguiente: 33. El fallo de primera instancia «fue realmente favorable» a la Ugpp y, por lo tanto, aunque no se compartía, se respetaba, pues se ordenó aplicar la indexación del saldo insoluto a pesar de que las sentencias de primera y segunda instancia ordenaron el pago de los intereses moratorios previstos en los artículos 176 y 177 del CCA. 34.
No era comprensible que la entidad demandada afirmara que la obligación era inexistente, pues los dineros reconocidos en la Resolución RDP 23856 del 10 de septiembre de 2021 [$94.754.750,77] fueron «mal liquidados»; sin embargo, aun descontando el pago recibido [$55.009.363] existía una diferencia o saldo insoluto 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas de $39.745.387,74.
Ello, aunado a que dicha suma no fue aceptada por el cálculo errado, sino «por las exigencias de la demandada U.G.P.P. de condicionar el pago al desistimiento del proceso ejecutivo». 1.7. Trámite de la segunda instancia 35. En auto del 22 de marzo de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada, en los términos de la Ley 2080 de 20219 y el 20 de agosto de 2024 se incorporaron como pruebas la Resolución RDP 023856 del 10 de septiembre de 2021 y el Auto ADP 002874 del 17 de junio de 2022; asimismo, se ordenó correr el traslado por el término de 3 días10.
Esta última providencia se notificó el 24 de octubre de 2024 y el 29 siguiente la parte demandante se pronunció así: 36. Los documentos incorporados ya se le habían comunicado y en escritos del 8 de abril y 5 de noviembre de 2022 se realizó el respectivo pronunciamiento. Además, no se aceptaron los valores ofrecidos por la entidad porque no se dio cumplimiento a la obligación contenida en la sentencia. 37.
Se debía dar aplicación al artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo [favorabilidad] y considerarse que para el 25 de agosto de 2013 «debió haber recibido» la suma de $278.263.542 por concepto de reliquidación pensional y $116.592.393,87 por los intereses moratorios. Solo hasta el 19 de mayo de 2016 se le reconocieron $55.009.362 por el segundo concepto.
II. Consideraciones 2.1. Competencia 38. De conformidad con los artículos 442, 443 y 446 del Código General del Proceso11, en el proceso ejecutivo, cuando se trata del cobro de obligaciones contenidas en una providencia «solo podrán alegarse» las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, las cuales se resuelven mediante sentencia. 39.
En el caso concreto, el 9 de noviembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió declarar probada la excepción de «pago parcial» y ordenó seguir adelante con la ejecución, es decir, profirió una sentencia. 9 Samai, índice 4. 10 Samai, índice 9. 11 En adelante CGP. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 40.
En consecuencia, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte demandada, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problema jurídico 41. La Sala resolverá el siguiente interrogante: ¿La Ugpp acreditó el pago total de la obligación, en concreto, de los intereses moratorios ordenados en la sentencia del 26 de marzo de 2010 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmada por esta corporación el 21 de octubre de 2021, porque expidió las resoluciones RDP 15661 del 22 de abril de 2015, RDP 016935 del 8 de julio de 2021 y RDP 023856 del 10 de septiembre de 2021 y desembolsó por dicho concepto la suma de $55.009.363 el 19 de mayo de 2016? 42.
Con miras a resolver los anteriores planteamientos, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se abordará lo relacionado con la carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago; y segundo, se resolverá el caso concreto. 2.3. La carga probatoria en los procesos ejecutivos y la excepción de pago. Marco normativo y jurisprudencial 43.
Cuando se trata de ejecución de sentencias judiciales, dentro de los 10 días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, la entidad únicamente podrá proponer las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP y «su prosperidad pende, de que dichas circunstancias se hubiesen presentado con posterioridad a la existencia de la providencia judicial constitutiva del título12»13.
Estas son: «Artículo 442. Excepciones. La formulación de excepciones se someterá a las siguientes reglas: [ ] 12 Así lo reiteró la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 23.565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la misma sección, en el auto del 30 de enero de 2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y por la Subsección “C”, en la Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 13 Al respecto, consultar: Rodríguez Tamayo.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. 6ª Ed., 2021, pág. 782. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 2. Cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, sólo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de la cosa debida.» [se resalta] 44.
Al respecto, la Corte Suprema de Justicia señaló lo que a continuación se transcribe14: «Con respaldo en lo señalado, puede afirmarse que el legislador ha querido que cuando el «título ejecutivo» sea una «providencia judicial» que haya condenado a alguna de las partes o en la que fue provocada la terminación del litigio por conciliación o transacción, las excepciones están limitadas a la lista taxativa que fue referida en el párrafo precedente, con el propósito de evitar dilaciones injustificadas en la materialización del derecho sustancial reconocido.» 45.
Una de las excepciones previstas en la norma citada es el «pago» que es una forma de extinción de las obligaciones, de conformidad con el numeral 1 del artículo 1625 del Código Civil que dispuso: «Artículo 1625. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte: 1° Por la solución o pago efectivo; [ ]» 46. A su vez, los artículos 1626 y 1627 ibidem prevén que el pago efectivo «es la prestación de lo que se debe» y que se hará «bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación, sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes». 47.
Es decir que este tiene como objeto que el deudor satisfaga la obligación y, por consiguiente, que deje de existir. Del mismo modo, desaparece el derecho del acreedor a exigirla, pero para ello, aquel [el deudor] tendrá la carga de demostrar que, efectivamente, se entregó la acreencia. 48. Al respecto, en la sentencia del 18 de noviembre de 1991, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia sostuvo lo siguiente: 14 Sentencia proferida el 18 de enero de 2018, STC136-2018, radicación 11001-22-10-000-2017- 00806-01. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas «De hecho, el artículo 1626 del C. c. define el pago como la “prestación efectiva de lo que se debe”.
Y el artículo 1627 ib. prescribe que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación ”. En el anterior orden de ideas, si, como ha sido dicho, la prestación a cargo del deudor es dineraria, lo debido será dinero. De modo que solo entregando la cantidad de signos monetarios que, con referencia a determinada unidad de cuenta, constituyan el objeto de la prestación, el deudor quedará liberado de la obligación. O para expresarlo con una fórmula del derecho de obligaciones, el dinero se encontrará no solo “in solutione”, sino también “in obligatione”». [se resalta] 49.
Igualmente, la doctrina se ha pronunciado respecto del pago como forma de extinguir las obligaciones, así15: «Indistintamente, tanto en el lenguaje como en el corriente, se dice pagar, solucionar, cumplir, cancelar, satisfacer una obligación, para significar la ejecución de la prestación por parte del deudor y, más ampliamente, la satisfacción del acreedor.
Pago (de pacare = satisfacer, pacificar, aplacar) o solución es la ejecución de la prestación debida, cualquiera que sea la clase de la obligación, aun cuando en el habla usual el pago se refiere más a las obligaciones de entregar y, dentro de ellas, más concretamente, a las pecuniarias: pago = cancelar una deuda, usualmente, una obligación de dinero.» 50.
Es así, entonces, que la obligación se extinguirá únicamente cuando se cumpla en su totalidad, esto es se pague al acreedor no solo el capital, sino también los intereses cuando exista retardo, tal como lo prevé el artículo 1649 del Código Civil16. 51. Por consiguiente, para que el juez pueda dar por acreditado el pago, el deudor debe aportar el documento que evidencie la entrega de los dineros al acreedor, tesis que ha prohijado esta corporación, por ejemplo, en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021, en la cual se consideró lo siguiente17: «De lo expuesto la Sala no puede concluir nada distinto a que la deuda sigue pendiente del pago total puesto que si bien se emitieron los aludidos actos administrativos con el fin de cumplir con lo ordenado en los fallos judiciales, no es menos cierto que la entidad ejecutada no demostró haber realizado el pago total, pues de los argumentos de su apelación no se puede extraer que la obligación esté plenamente satisfecha ante la liquidación efectuada por el a quo.» 52.
De esa manera, la carga probatoria para acreditar el cumplimiento de la obligación recae exclusivamente en la parte ejecutada, pues los artículos 103 del 15 Hinestrosa, Fernando. Tratado de las Obligaciones. 3ª Ed. I, Universidad Externado de Colombia, 2002, pág. 571. 16 «Artículo 1649. El deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria; i sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.
El pago total de la deuda comprende el de los intereses e indemnizaciones que se deban.» 17 Subsección A, radicación 25000-23-42-000-2017-03557-01 (0341-20). 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas CPACA y 167 del Código General del Proceso, establecen que «[q]uien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» y, también que «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». 53.
Asimismo, la doctrina18 ha señalado que, en los procesos ejecutivos, «[a]l demandado le corresponde la carga de probar los hechos que sirven de supuesto a las normas legales en que fundamenta sus excepciones», consideración que encuentra razón, precisamente, en el artículo 1757 del Código Civil, conforme con el cual «[i]ncumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquellas o ésta». 54.
En el mismo sentido, esta Sección, en sentencia de tutela del 28 de febrero de 201619, consideró lo siguiente: «Nótese que cuando el título ejecutivo es una sentencia judicial, la norma es enfática al limitar las excepciones que se pueden proponer, entre las que se encuentra “el pago”. De acuerdo con lo anterior, el medio de defensa idóneo, en caso de que se libre mandamiento ejecutivo en contra de una entidad de derecho público, es la proposición de excepciones de mérito.
En este caso, la excepción de pago, para lo cual tendrá la carga probatoria de acompañar los documentos o actos administrativos que demuestren el pago, o en su defecto, pedir las pruebas que pretenda hacer valer para demostrarlo. [ ] Así mismo, la entidad que pretenda librarse de la obligación de pagar una condena impuesta en una sentencia proferida por un juez de lo contencioso administrativo, deberá, una vez librado el mandamiento ejecutivo, alegar las excepciones enlistadas en el inciso 2º del artículo 509 del C.P.C., o el artículo 442 del CGP – según la norma aplicable a cada caso-.
En esa medida, no se hace obligatorio para quien inicia un proceso ejecutivo arrimar copia auténtica de los actos administrativos que cumplieron parcial o totalmente la condena contenida en la sentencia, porque la carga de la prueba de quien alega el pago, es quien se pretende beneficiar con la declaratoria del mismo.» [se resalta] 55.
Súmese a lo expuesto que esta Subsección, respecto de la orden de seguir adelante con la ejecución, ha señalado lo que se transcribe a continuación20: «La orden de seguir adelante, significa que el juez encuentra que el título ejecutivo se ajusta por completo a la legalidad y que, por tanto, el deudor debe 18 Devis Echandía Hernando.
Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, Ed. 5ª, Temis, pág. 482. 19 Subsección A, radicación 11001-03-15-000-2016-00153-00 (AC). 20 Auto del 18 de mayo de 2017, radicación 15001-23-33-000-2013-00870-02 (0577-17). 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas proceder a honrar la obligación insatisfecha.
En esta etapa, queda agotada la defensa del ejecutado y lo que queda por resolver, es únicamente la satisfacción definitiva y completa del crédito cobrado judicialmente. De ahí que las acciones que debe desplegar la justicia a partir de la ejecutoria de la orden de seguir adelante con la ejecución, estarán entonces encaminadas exclusivamente a obtener el pago a favor del acreedor y una vez ese hecho se produzca, se deberá disponer la terminación del proceso ejecutivo.» 56.
Entonces, la naturaleza de esta decisión se circunscribe a verificar que el título ejecutivo se ajuste a la legalidad y a determinar si subsiste o no la obligación a cargo del deudor; es en la etapa siguiente, esto es la liquidación del crédito, que se determinará con exactitud el monto de la deuda y se podrán tener en cuenta los abonos o pagos efectuados.
Así lo comprendió la Corte Constitucional21 cuando indicó que, en ese momento procesal «(i) ya se ha proferido un mandamiento de pago en el que se ha señalado la suma adeudada; (ii) ya existe una sentencia en firme que decide en el fondo sobre la existencia de dicha obligación y el momento desde cuando se hizo exigible; y (iii) también está plenamente establecido el monto de la deuda en la unidad monetaria en la que fue contraída dicha obligación. Así las cosas, las operaciones que restan para liquidar el crédito son la determinación del monto a pagar en moneda nacional, si es el caso, y el cálculo del valor de los intereses, que se establece a partir del tiempo trascurrido desde que la obligación se hizo exigible [ ]» [se resalta]. 57.
Igualmente, esta Subsección ha señalado que la liquidación del crédito «es un acto procesal encaminado a precisar y concretar el valor de la ejecución, con la previa realización de las operaciones matemáticas que se requieran e incluyendo los distintos ítems o componentes por los cuales se libró el mandamiento de pago y luego se ordenó seguir adelante con la ejecución -capital, intereses, costas, etc.-»; también se puntualizó que en esta oportunidad «deberá incluirse cualquier abono o pago parcial que haya sido efectuado por el deudor luego de ser notificado del mandamiento ejecutivo»22. 58.
Esto, en consonancia con lo expuesto en párrafos anteriores: las excepciones señaladas en el artículo 442 del CGP solo se alegarán cuando se trate de hechos posteriores a la sentencia condenatoria pero antes de que se profiera el mandamiento ejecutivo. Si el acto administrativo y la liquidación se expide después de este momento procesal, se tendrá como el cumplimiento a aquel [el mandamiento] y, por consiguiente, como un abono a la deuda que deberá ser tenida en cuenta al momento de liquidar el crédito. 2.4.
Lo probado 59. En el expediente están demostrados los siguientes hechos: 21 Sentencia C-814 de 2009. 22 Óp. Cit. 14. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 59.1.
En sentencia del 26 de marzo de 201023 el Tribunal Administrativo de Santander ordenó a Cajanal reliquidar la pensión del ejecutante y, además, lo siguiente: «Sexto: DÉSE CUMPLIMIENTO a la presente providencia en los términos consagrados en los artículos 176 y 177 del C.C.A.». 59.2. El 21 de octubre de 201124 esta corporación resolvió confirmar la decisión y quedó ejecutoriada el 2 de marzo de 201225. 59.3.
Mediante la Resolución RDP 021369 del 28 de diciembre de 201226 la Ugpp dio cumplimiento a la sentencia y reliquidó la pensión de Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas. Respecto de los intereses moratorios consideró y resolvió: «Que el señor GUILLERMO ALFONSO DOMINGUEZ CUEVAS mediante apoderado judicial y bajo escritos de fecha 08 de agosto, 29 de octubre y 01 de noviembre de 2012, remite copia auténtica de la sentencia del 26 de marzo de 2010 proferido por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y DEL CONSEJO DE ESTADO [ ] del 21 de octubre de 2011 [ ]. [ ]
ARTÍCULO SEXTO: El área de nómina realizará las operaciones pertinentes conforme se señala en el fallo y en el presente acto administrativo, respecto a los artículos, 177 del CCA, precisando que este pago estará a cargo de PROCESO LIQUIDATORIO DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, y 178 del CCA, pago que estará a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.» [sic] 59.4.
A través del Oficio 20155020146813 del 26 de marzo de 201527 –suscrito por el subdirector de nómina de pensionados y dirigido a la Dirección de Soporte y Desarrollo Organizacional– se solicitó la «CREACIÓN DE SOP PARA QUE SE ACLARE LA RESOLUCION RDP 021369 DEL 28 DE DICIEMBRE DE 2012», «por cuanto los intereses de que trata el artículo 177 del C.C.A., fueron reconocidos con cargo al PROCESO LIQUIDATORIO DE CAJANAL EICE EN LIQUIDACION, siendo lo correcto indicar que los mismos deben estar a cargo de la Unidad.
Lo anterior, en virtud de las directrices esbozadas por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad, mediante sesión realizada el día 31 de Octubre de 2014 y con el objeto de que el pago de los precitados intereses sea ordenado con cargo a la Unidad». 59.5. Con la Resolución RDP 015661 del 22 de abril de 201528 se modificó la Resolución RDP 015661 del 22 de abril de 2015 así: «[ ] es necesario modificar la Resolución No. RDP 21369 del 28 de diciembre de 2012, en el sentido de establecer correctamente qué entidad se encuentra a cargo del pago consagrado por el Artículo 177 del C.C.A., por cuando se cargó el rubro al 23 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 15. 24 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 31. 25 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 52. 26 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 53. 27 3115 COMUNICACIÓN INTERNA-29-2018-04-06_140918 28 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 69. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas proceso liquidatorio de CAJANAL, no obstante, en reciente pronunciamiento emitido por el Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 02 de octubre de 2014 se dirimió el conflicto de competencias administrativas entre la UGPP, el Patrimonio Autónomo de Cajanal y el Ministerio de Salud y Protección Social, determinando la regla de competencia para el pago de intereses del Artículo 177 del Decreto 01 de 1984 y 192 Ley 1437 de 2011, en el evento en que el fallo no había sido atendido por parte de CAJANAL sin importar si hubiese existido o no solicitud, determinando que es la Unidad la que reconocerá y pagará el aspecto pensional y los intereses derivados del fallo. [ ]
ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo SEXTO de la Resolución RDP 21369 del 28 de diciembre de 2012, el cual quedará así:
ARTÍCULO SEXTO: En cumplimiento al fallo objeto del presente acto administrativo, se ordena pagar los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del CCA a cargo de la UNIDAD DE GESTIÓN DE PENSIONES Y PARAFISCALES UGPP. y 178 del C.C.A. pago que estará a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
PARÁGRAFO: El área de nómina efectuará la liquidación de los intereses moratorios conforme se señala en el fallo y en el presente acto administrativo, respecto al artículo 177 C.C.A., siendo parte integral de esta resolución la liquidación respectiva.
PARÁGRAFO: La Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales realizará el pago por concepto de intereses moratorios del artículo 177 del C.C.A., con cargo al Certificado de Disponibilidad Presupuestal de la Unidad de gestión de Pensiones y Parafiscales CDP No. 0115 del 02 de enero de 2015 conforme a lo señalado en la parte motiva de esta resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Anéxese copia del presente acto administrativo a la Resolución RDP21369 del 28 de diciembre de 2012, y envíese al Grupo de Nomina para los fines pertinentes.» 59.6. En cumplimiento de lo anterior, la entidad ejecutada liquidó29 los intereses causados desde el 2 de marzo de 2012 al 31 de julio de 2013 con un resultado de $55.009.363.
Los parámetros para realizarla fueron los siguientes: «[e]l interés por concepto del Art 177 del C.C.A o 192 del C.P.A.C.A es calculado conforme a lo dispuesto por la circular externa No 10 de fecha 13/11/2014, expedida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La cual establece los lineamientos para el cálculo de créditos judiciales, tomando como base de liquidación las mesadas indexadas a la fecha de ejecutoria, liquidando los intereses desde el día siguiente de la misma, hasta la inclusión en nómina o de acuerdo a lo dispuesto por el fallo al que se está dando cumplimiento» [sic]. 59.7.
El 430 y 931 de agosto de 2016, el demandante solicitó la reliquidación de los intereses moratorios en los términos del artículo 177 del CCA; sin embargo, el 31 29 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 82. 30 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 75. 31 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 78. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas de enero de 201732 la entidad contestó lo que sigue: «a partir del 1 de julio de 2012 hasta el 30 de abril de 2013 (10 meses), la tasa de mora aplicable será igual a la tasa de interés de los certificados de depósito a término 90 días (DTF), certificada por el Banco de la República.
Teniendo en cuenta que el periodo de mora superó los 10 meses a partir de la fecha de ejecutoria, se aplicó -desde el mes 10- la tasa comercial moratoria hasta la fecha de pago, es decir desde el 1 de mayo de 2013 al 31 de julio de 2013». 59.8. Nuevamente, el 27 de marzo de 201733 el ejecutante solicitó a la Ugpp que se revisara «de forma cuidadosa» la liquidación de los intereses moratorios en la Resolución RDP 015661 del 22 de abril de 2015.
En esta ocasión, el 19 de abril del mismo año34 la Ugpp se remitió a la respuesta del 31 de enero de 2017. 59.9. Luego, mediante la Resolución RDP 016935 del 8 de julio de 2021, la Ugpp ordenó el pago de unas diferencias por concepto de intereses del artículo 177 del CCA en cumplimiento del mandamiento ejecutivo dictado en el proceso de la referencia35: «Que una vez revidada la base de ordenación del gasto de esta Unidad en virtud del cumplimiento de Sentencias y Conciliaciones, se pudo determinar que en atención a la Resolución No. RDP 015661 del 22 de abril de 2015 la [ ] UGPP ordenó el pago por concepto de intereses moratorios la suma de $55.009.363, los cuales se encuentran reportados en la Subdirección Financiera de esta Entidad y están con estado de gestión PAGADOS al causante el día 19 de mayo de 2016.
Ahora bien, con el fin de dar cumplimiento a mandamiento de pago librado mediante Auto proferido [ ] el 31 de enero de 2018, este Despacho procederá a efectuar el pago de los intereses moratorios determinados dentro del proceso ejecutivo adelantado por el señor GUILLERMO ALFONSO DOMINGUEZ CUEVAS, de la diferencia resultante entre los intereses moratorios causados en dicha providencia ($73.266.170) y el pago efectuado por la UGPP ($55.009.363).
Por lo cual, la diferencia y la suma a pagar ascendería al valor de DIECIOCHO MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS SIETE MESOS MCTE ($18.256.807). [ ]
ARTÍCULO PRIMERO: Que en virtud del Auto proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER el 31 de enero de 2018, se ordena el pago de unas diferencias por concepto de intereses moratorios en los términos del artículo 177 del C.C.A., los cuales estarán a cargo de la [ ] UGPP por valor de DIECIOCHO MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS SIETE PESOS MCTE ($18.256.807) a favor del señor GUILLERMO ALFONSO DOMINGUEZ CUEVAS ya identificado, el cual se reportará por esta Subdirección a la Subdirección Financiera a fin de que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente según disponibilidad presupuestal vigente» [sic]. 59.10.
No obstante, en escrito presentado el 18 de agosto de 2021 la parte demandante manifestó ante el a quo que no existía ánimo de acogerse al acuerdo 32 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 80. 33 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 84. 34 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 88. 35 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 28. 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas de pago36.
Para tal efecto, adjuntó un documento en el que expuso que en el acto administrativo mencionado no se liquidaron «los intereses moratorios de 95 meses, es decir, de 25 de agosto de 2013, hasta la presente fecha; tal cual lo ordenó pagar en providencia de fecha 31 de enero del año 2018, proferida por parte del Tribunal Administrativo de Santander en proceso ejecutivo “COMPLEJO”». 59.11.
Posteriormente, la Ugpp expidió la Resolución RDP 023856 del 10 de septiembre de 2021, por medio de la cual se revocó la Resolución RDP 016935 del 8 de julio de 2021 y se ordenó el pago de los intereses moratorios37. En este se consideró y resolvió lo que se transcribe a continuación: «Que en razón a la solicitud presentada por el señor GUILLERMO ALFONSO DOMINGUEZ, por parte de la subdirección de nómina de pensionados se efectuó estudio de la liquidación de los intereses en los siguientes términos: ( ) Para el caso, como se observa en el primer cuadro, dicha base de liquidación asciende a $278,263,542.27.
Ahora bien, a partir de la base de liquidación que se estima correcta para la liquidación de intereses moratorios, la metodología de cálculo por parte de esta Unidad de Pensiones y Parafiscales, UGPP, toma en consideración los siguientes parámetros: Parámetros: Como fecha de solicitud, se toma aquella en que se allegaron en debida forma la totalidad de los documentos requeridos para el pago por el demandante o su apoderado, o cuando se hizo la solicitud de cumplimiento del fallo una vez la documentación completa reposaba en el expediente. 36 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 29. 37 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 30. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas [ ] Como se observa, para el presente caso, con relación a la fecha de completitud documental o de solicitud de cumplimiento al fallo, se suspende la causación de intereses a partir del cumplimiento del término legal, y hasta que el demandante o su apoderado allegaron en debida forma la documentación requerida para el pago, o solicitaron el cumplimiento al fallo con posterioridad a que los documentos reposaran en el expediente, en todo caso antes de la fecha efectiva de pago. [ ] De manera que los intereses se calculan sobre las mesadas indexadas causadas hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa (2 de marzo de 2012), y el periodo de cálculo va de la ejecutoria hasta la fecha efectiva de pago (para el caso agosto-2013) habida cuenta de las interrupciones o suspensión de causación de intereses, según las reglas ya expuestas y la normatividad aplicable al particular, como pasa a detallarse. [ ] No se calculan intereses en el mes que se incluye en nómina, porque se considera que no se causan, dados los tiempos establecidos para el reporte y pago de la nómina. [ ] RESUMEN Para esta Unidad de Pensiones y Parafiscales, UGPP, la suma a pagar por intereses moratorios, como antes se indicó, asciende a $94,754,750.88, teniendo en cuenta como fecha de solicitud la de radicación con posterioridad al término legal, pero antes de la fecha efectiva de pago, de la totalidad de documentos requeridos para el pago por parte del demandante o su apoderado, o la de la solicitud de cumplimiento al fallo por éstos, posterior a que los documentos necesarios reposaran en el expediente, la suspensión de causación de intereses moratorios desde el mes séptimo posterior a la ejecutoria, y, de ser procedente, durante el periodo de liquidación de Cajanal, así como los demás parámetros y procedimientos establecidos internamente para la definición de la tasa de interés y el cálculo de los intereses moratorios.
Ahora bien, la Subdirección de Nómina de Pensionados, en julio-2015, reportó a la Subdirección Financiera de la Unidad, intereses por razón del acto administrativo que dio cumplimiento al fallo en estudio, en cuantía de $55,009,363.14. Las diferencias entre la liquidación de intereses cuyo resultado se reportó en julio- 2015, y la liquidación detallada en este informe, obedece a: • Se tuvo en cuenta una fecha de radicación de documentos, diferente; • Cambios en las directrices internas de la Unidad, sobre la metodología para el cálculo de intereses moratorios, que involucran, entre otros, la extensión en el término legal para la entrega de documentos requeridos para el pago, la suspensión de los términos de caducidad y de la causación de intereses durante el periodo de liquidación de Cajanal (cuando se superó el término para interponer la acción ejecutiva), y la modificación de la fecha en que se reanuda el cálculo 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas de los intereses una vez se encuentra la totalidad de documentos requeridos para el pago en el expediente. [ ] Que en razón a que la liquidación de los intereses moratorios, realizada por la subdirección de nómina de pensionados, arroja la suma de $94,754,750.88 (NOVENTA Y CUATRO MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS CON OCHENTA Y OCHO CENTAVOS M/CTE) y se ordenó el pago de $55.009.363 (CINCUENTA Y CINCO MILLONES NUEVE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS CON CERO CENTAVOS M/CTE), existe una diferencia por cancelar de $39.745.387.74 (TREINTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS CON SETENTA Y CUATRO CENTAVOS M/CTE) por concepto de intereses moratorios, la cual se ordena pagar. [ ]
ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución No.RDP016935 del 08 de julio de 2021, que ordena el pago de unos intereses moratorios dentro del expediente pensional del señor GULLERMO ALFONSO DOMINGUEZ CUEVAS, identificado con cédula de ciudadanía No.5.682.186, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con la liquidación realizada por la Subdirección de Nomina de Pensionados de esta entidad cancelar por concepto de diferencia de intereses moratorios en los términos del artículo 177 del C.C.A., la suma de $39.745.387.74 (TREINTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS CON SETENTA Y CUATRO CENTAVOS M/CTE), a favor del señor GULLERMO ALFONSO DOMINGUEZ CUEVAS, identificado con cédula de ciudadanía No.5.682.186, el cual se reportará por esta Subdirección a la Subdirección Financiera, a fin que se efectúe la ordenación del gasto y el pago correspondiente según disponibilidad presupuestal vigente.» [sic] 59.12.
Por último, en el Auto ADP 002874 del 17 de junio de 2022 el subdirector de determinación de derechos pensionales comunicó que no procedía la aclaratoria solicitada por la Subdirección Financiera38: «De conformidad con lo anterior, a través de la Resolución No.RDP023856 del 10 de septiembre de 2021, se revocó la RDP 16935 del 08/07/2021, que ordenó el pago de $18.256.807M/cte, por diferencia de intereses y en consecuencia se ordena cancelar la suma de $39.745.387.74M/cte, por concepto de diferencia de intereses moratorios (con base en la liquidación de nómina).
En consideración a lo anterior, no es procedente la modificatoria de la resolución en cita, puesto que el valor de la liquidación realizada por la Subdirección de nómina, arroja la suma de $94.754.750.88M/cte, que es inferior a las pretensiones de la demanda en la suma de $128.275.532M/cte. Visto lo anterior, no hay lugar a efectuar la aclaración y/o modificación requerida y así se comunicará a la Subdirección de Nómina de Pensionados de ésta entidad.» [sic] 38 Samai, gestión en otros despachos, índice 69. 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 2.5.
Análisis de la Sala 60. En primer lugar, se observa que en el recurso de apelación la Ugpp alegó que «en los casos en los que el demandante superó el término legal para interponer la demanda ejecutiva», se entienden suspendidos los términos por el periodo de liquidación de Cajanal [12 de junio de 2009 al 12 de junio de 2013]. En el caso, «la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa [era] 2 de marzo de 2012, y la fecha de presentación de la demanda ejecutiva [era] el 5 de julio de 2017». 61.
Frente a este cargo, basta señalar que no contiene ningún argumento de disenso respecto de la sentencia de primera instancia, pues la ejecutada se limita a indicar las fechas de ejecutoria de la sentencia y presentación de la demanda, información que ya había sido considerada por el a quo al resolver la excepción de «prescripción o caducidad» propuesta en el escrito de excepciones. 62.
Pero además de lo anterior, la Sala observa que el contenido del cargo de apelación es idéntico a lo expuesto en la Resolución RDP 023856 del 10 de septiembre de 2021; sin embargo, omite la entidad ejecutada que a renglón seguido reconoció que la demanda se había presentado oportunamente. Obsérvese: «[ ] Al respecto se tiene que la fecha de ejecutoria de la sentencia declarativa es 2 de marzo de 2012, y la fecha de presentación de la demanda es el 5 de julio de 2017.
Por lo tanto, la demanda se presentó dentro de los términos y no se presenta el fenómeno de la caducidad.» [negrillas del original] 63. En consecuencia, comoquiera que el a quo ya resolvió la excepción, la entidad ejecutada también considera que la demanda se presentó dentro del término legal y la Sala no encuentra anomalía alguna del examen efectuado sobre este punto, no se expondrá consideración adicional. 64.
En la apelación también se alegó que la obligación impuesta en la sentencia de recaudo se cumplió cuando se expidió la Resolución 23856 del 10 de septiembre de 2021, en la cual se ordenó el pago de los intereses moratorios. 65. En el acto administrativo mencionado, se observa que si bien la entidad calculó los intereses en los términos del artículo 177 del CCA, en el expediente no obra prueba alguna que dé cuenta de la entrega efectiva al ejecutante; por el contrario, de acuerdo con los memoriales por él radicados, no los aceptó porque, en su criterio, la obligación no se satisfizo en su totalidad.
En consecuencia, aunque el documento en mención evidencia la gestión de la entidad, no puede estimarse que la obligación se extinguió porque no existe prueba del pago. 23 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 66.
Tal como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, solo entregando la cantidad de dinero debida es que puede declararse la excepción de pago, lo cual se comprueba con el certificado correspondiente, no con el acto administrativo que reconoce el derecho o la suma adeudada. En consecuencia, este cargo de apelación no está llamado a prosperar. 67.
De otro lado, con sustento en los parámetros expuestos en la resolución mencionada [RDP 23856 del 10 de septiembre de 2021], la entidad sostuvo que los intereses se suspendieron desde el 2 de septiembre al 28 de octubre de 2012, pues solo hasta ese momento el ejecutante aportó en debida forma la documentación requerida para el pago. 68.
Como se reseñó, en la sentencia objeto de recaudo se ordenó expresamente que la entidad demandada debía cumplirla en los términos del artículo 176 y 177 del CCA, cuyo tenor literal es el siguiente: «Artículo 176. Las autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia dictarán, dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, la resolución correspondiente, en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento.
Artículo 177. Efectividad de condenas contra entidades públicas. [ ] Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término. Cumplidos seis meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide de una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.»39 69.
Así, la parte interesada tendrá 6 meses para comparecer ante la entidad y solicitar el cumplimiento de la sentencia, vencidos los cuales cesará la causación de los intereses. Ello debe comprenderse en línea con el Decreto 768 de 1993 «[p]or el cual se reglamentan los artículos 2°, literal f), del Decreto 2112 de 1992, los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 16 de la Ley 38 de 1989», en el cual se dispuso lo que se transcribe a continuación: 39 Las expresiones tachadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-188 de 1999, con fundamento en que «a menos que en la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria». 24 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas «Artículo 3° Solicitud de pago.
Quien fuere beneficiario de una obligación dineraria establecida en una sentencia condenatoria a cargo de la Nación, o su apoderado especialmente constituido para el efecto, elevará la respectiva solicitud de pago ante la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante escrito presentado personalmente ante dicha Subsecretaría o con escrito dirigido a la misma, donde conste la presentación personal ante juez o notario, en la cual deberá afirmar bajo la gravedad del juramento que no se ha presentado ninguna otra solicitud de pago por el mismo concepto.
Para tales efectos allegará a su solicitud: a) Copia auténtica de la respectiva sentencia con la constancia de notificación y fecha de ejecutoria[40]. [ ].» [se resalta] 70. Sobre el trámite de cumplimiento es necesario precisar que la ejecutoria de la sentencia que constituye título ejecutivo ocurrió el 2 de marzo de 2012, de manera que los 6 meses previstos en la norma citada vencieron el 3 de septiembre del mismo año. 71.
Asimismo, de acuerdo con las pruebas aportadas al plenario, mediante oficio del 4 de julio de 201241 –expedido por la subdirectora de normalización– se informó al ejecutante que los documentos anexos para el trámite de la solicitud de cumplimiento estaban incompletos, por lo tanto, lo requirió para que aportara la copia auténtica de la sentencia ejecutoriada, específicamente, la dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. 72.
En cumplimiento del requerimiento de la Ugpp, el 13 de julio siguiente el actor solicitó al Tribunal Administrativo de Santander42 que se expidiera la copia auténtica de la sentencia de primera instancia. 73. Luego –el 8 de agosto de 201243– el actor radicó memorial ante la Ugpp y adjuntó «copia simple de la sentencia de primera instancia y copia del escrito de solicitud de la copia hábil» y, a renglón seguido, manifestó: «una vez el tribunal expida la copia de la sentencia la pondré a disposición de su Despacho, pido a su señoría su sabia comprensión». 74.
Y el 29 octubre de 201244, en cumplimiento del requerimiento del 4 de julio de 2012, el ejecutante allegó ante la Ugpp la copia auténtica de la sentencia dictada el 40 Modificado por el art. 2, Decreto Nacional 818 de 1994. 41 13. CC_5682186 à 3103 OFICIO DE COMPLETITUD DE DOCUMENTOS-39-2018-04-06_140919 42 4201 DOCUMENTO NO REQUERIDO PARA SOLICITUD DE PRESTACION ECONOMICA-18- 2018-04-06_140918 43 2801 DERECHOS DE PETICIÓN RELACIONADOS CON LA SOLICITUD PRESTACIONAL-13- 2018-04-06_140918 44 2801 DERECHOS DE PETICIÓN RELACIONADOS CON LA SOLICITUD PRESTACIONAL-24- 2018-04-06_140918 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 26 de marzo de 2010 por el Tribunal Administrativo de Santander.
Por haberse allegado la totalidad de documentos la Ugpp expidió la Resolución RDP 021369 del 28 de diciembre de 201245, por medio de la cual dio cumplimiento a la sentencia. 75. En línea con lo expuesto, la Sala encuentra que si bien es cierto que dentro del término legal el demandante inició el trámite de pago de la condena, también lo es que la Ugpp consideró que los documentos no estaban completos, razón por la cual solicitó –en particular– que se allegara copia auténtica de la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander. 76.
Aunque no se pasa por alto que el demandante solicitó ante el tribunal la copia exigida por la entidad demandada, debe considerarse que los documentos solo se completaron vencidos los 6 meses, razón por la cual asiste razón a la entidad en que los intereses se suspendieron desde el 3 de septiembre al 28 de octubre de 2012. Es así porque conocida la ejecutoria de la providencia el actor podía adelantar el trámite y no esperar a que 2 meses antes del vencimiento del término la entidad lo requiriera para que aportara la sentencia en la que se plasmó expresamente la obligación a cumplir. 77.
A lo anterior debe agregarse que si bien el 4 de mayo de 2012 el Consejo de Estado remitió la copia auténtica de la sentencia del 21 de octubre de 2011 [radicada en la entidad el 24 de mayo de 2012], lo cierto es que de su contenido no podía extraerse cuál era la obligación a cumplir, en razón a que (i) en los antecedentes tan solo reseñó que el a quo «accedió a las súplicas de la demanda»;
(ii) en la parte considerativa anotó que se confirmaría la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión en el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes, durante el último año de servicio, teniendo en cuenta los factores indicados en el artículo 3º de la misma Ley, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985; y (iii) en la parte resolutiva solo resolvió confirmar la sentencia «que accedió a las súplicas de la demanda». 78.
Entonces, ello quiere decir que la entidad no contaba con la sentencia que expresamente estableció la obligación, razón que llevó a que fuera a la de primera instancia a la que se debiera acudir para establecer en qué términos se debía cumplir, en tanto en esta no solo se resolvió sobre el restablecimiento, sino también sobre la nulidad e indexación. Obsérvese: «Primero: Declárase la Nulidad Parcial de las Resoluciones 28065 del 21 de noviembre de 2000 y 29701 del 16 de octubre de 2002, en cuanto al monto pensional reconocido y reliquidado a favor del actor. 45 Samai, gestión en otros despachos, índice 49, carpeta «00ExpedienteDigital», archivo 2, pág. 53. 26 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas Segundo: Declárase la Nulidad de la Resolución No. 40037 del 24 de noviembre de 2005, en cuanto denegó la solicitud de reliquidación pensional elevada por el actor el 31 de agosto de 2004.
Tercero: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL -CAJANAL- RELIQUIDAR la pensión reconocida mal señor GUILLERMO ALFONSO RODRÍGUEZ CUEVAS mediante la Resolución No. 28065 del 21 de noviembre de 2000 y reliquidada por nuevos tiempos mediante resolución No. 29701 del 16 de octubre de 2002, aplicando para ello lo previsto en el artículo 1º de la ley 33 de 1985, debiendo efectuar la operación aritmética correspondiente para obtener una mesada pensional equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio, teniendo en cuenta como factores salariales que conforman el ingreso base de liquidación ÚNICAMENTE los señalados taxativamente en el artículo 1 de la ley 62 de 1985.
Cuarto: ORDÉNASE a CAJANAL que reconozca y pague a favor del actor las diferencias dinerarias existentes entre la mesada pensional reconocida mediante la Resolución No. 28065 de 2000 [ ], reliquidada mediante resolución No. 29701 de 2002 [ ] y la que resulte de acuerdo a la reliquidación que se ordena en la presente providencia teniendo en cuenta los aumentos o reajustes producidos o decretados durante dicho periodo, esto es, sin perjuicio de los incrementos pensionales que hace referencia la ley, a partir de la adquisición del status pensional, es decir, a partir del 1 de febrero de 2002.
Quinto: Las sumas insolutas que resulten a favor del actor deberán actualizarse a la fecha de la presente providencia en los términos del artículo 178 del C.C.A. aplicando la siguiente fórmula: R = RH X INDICE FINAL INDICE INICIAL [ ] Sexto: DÉSE CUMPLIMIENTO a la presente providencia en los términos consignados en los artículos 176 y 177 del C.C.A.» 79.
Así las cosas, comoquiera que el actor allegó los documentos completos hasta el 29 de octubre de 2012, deberá concluirse –tal como lo hizo la entidad ejecutada– que los intereses se suspendieron hasta el día anterior a esa fecha. 80. El anterior razonamiento encuentra respaldo en la jurisprudencia que se ha detenido en el deber de allegar la totalidad de los documentos requeridos para el pago de la condena cuando se impone en los términos del CCA.
Por ejemplo, en auto del 10 de octubre de 202446 se anotó: «2) La referida disposición [art. 177 del CCA], cuyo sentido fue replicado en el artículo 192 del CPACA con excepción del término correspondiente que se redujo a tres (3) meses, impone una consecuencia derivada de la inactividad de los acreedores del Estado en el entendido de que el incumplimiento de la carga de formular la correspondiente reclamación impide que se surtan en 46 Sección Tercera, radicación 05001-23-33-000-2023-00558-01 (70.852). 27 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas legal forma los procedimientos necesarios para que pueda afectarse el presupuesto público, en especial el previsto en los Decretos 768 de 1993 (aplicable en vigencia del CCA) y 2469 de 2015 (aplicable en asuntos regulados por el CPACA) señalan expresamente i) el trámite administrativo que debe seguir la entidad condenada para la consecución de los recursos para el pago de sentencias y conciliaciones y, ii) los requisitos que el beneficiario de una condena a cargo del Estado debe acompañar con la solicitud de pago, cuyo cumplimiento le permite a la entidad generar el turno de pago de la obligación. 3) En ese orden, el beneficiario de una condena impuesta en contra de la administración tiene la carga de reclamar a la entidad el pago de la obligación “acompañando la documentación exigida para el efecto” ante la entidad pública responsable para hacerla efectiva dentro del término establecido en la norma especial aplicable a cada caso concreto, so pena de que se configure la cesación de los intereses moratorios, esto es, la entidad estatal no está en mora de pagar cuando se surte el referido procedimiento en los plazos legales correspondientes. 4) Sin embargo, la mencionada consecuencia legal no tiene efectos permanentes sino únicamente temporales o transitorios, por cuanto, por disposición expresa del mismo precepto normativo, la causación de intereses se reactiva con la presentación en legal forma, lo cual confirma que su finalidad es la de permitir que se aporten los documentos necesarios para que pueda materializarse en sede administrativa el desembolso económico correspondiente previa constatación del real beneficiario del crédito y su cuantía.» 81.
Y en auto del 26 de junio de 202447 se explicó: «La sentencia proferida dentro del proceso de reparación directa y el acuerdo conciliatorio, se rigieron por lo previsto en el artículo 177 del Decreto 01 de 1984, estatuto que reguló lo concerniente con la ejecución de las condenas en las que se encuentra obligada una entidad pública, así: [ ] La norma en mención establece que la cuenta de cobro deberá estar acompañada de la documentación para tal efecto, pues la sola presentación de la cuenta no impedirá que cese la causación de intereses.
Ante la ausencia de algún requisito exigido por la ley para el pago de las condenas, las entidades públicas están en el deber de hacer los requerimientos necesarios para complementar la cuenta de cobro; de este modo, la solicitud se entenderá presentada desde el momento en que se radique con el cumplimiento de todos los requisitos. En el caso objeto de estudio la solicitud de pago inicialmente presentada el 13 de enero de 2016, no se presentó con los requisitos establecidos para el efecto; luego, la cesación de la causación de intereses se debía extender hasta que la cuenta de cobro se presentara en debida forma. 47 Sección Tercera, radicación 05001-23-33-000-2021-00506-02 (71.278). 28 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas [ ] Así las cosas, como sólo hasta el 26 de febrero de 2020, la parte ejecutante dio cumplimiento al requisito exigido para el trámite de la cuenta de cobro, será este el parámetro establecido para determinar el periodo de tiempo durante el cual no se causaron intereses, esto es, desde el 1º de mayo de 2016 y hasta el 26 de febrero de 2020.» [se resalta] 82.
Bajo ese entendido, se tiene que los intereses se causaron (i) desde el 3 de marzo de 2012 hasta el 3 de septiembre de 2012, es decir, cuando vencieron los 6 meses previstos en el artículo 177 del CCA para radicar la solicitud de cumplimiento de manera completa; y (ii) desde el 29 de octubre de 2012 hasta cuando la entidad desembolsó los dineros adeudados por concepto de capital. 83.
En línea con lo anterior, la entidad alegó que el periodo del cálculo iniciaba desde la ejecutoria hasta la «fecha efectiva de pago», esto es agosto de 2013 [con la suspensión], pero consideró que no se calculaban los intereses de este último porque no se causaban en virtud de los tiempos establecidos para el reporte y pago de la nómina. 84.
Respecto de este aserto, ha de señalarse que, si bien es cierto que la Ugpp debe adelantar trámites en conjunto con el Fopep para pagar el retroactivo e indexación pensional, también lo es que estas son gestiones administrativas que no demuestran el pago efectivo de la obligación o entrega real al acreedor de las sumas de dinero adeudadas.
Tal como lo reconoce la entidad, el pago se materializó el 25 de agosto de 2013, de manera que la Sala concuerda con el a quo en que los intereses debieron calcularse hasta esta fecha, no hasta el 31 de julio de 2013. 85. De otro lado, aunque correctamente se argumentó que el extremo inicial de los intereses era la ejecutoria de la sentencia, se observa en la liquidación referida en el recurso que la entidad no tomó este extremo para efectuar la liquidación, sino el 1 de abril de 2012, es decir, dejó de calcular 27 días. 86.
Igualmente, la ejecutada alegó que el a quo no tuvo en cuenta que ordenó el pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 177 del CCA; sin embargo, basta remitirse a las consideraciones supra expuestas para desestimar el cargo, pues no obra en el expediente documento alguno que dé cuenta del pago ordenado en el año 2021 y, de cualquier modo, la misma entidad reconoció que «a la fecha no se ha efectuado». 87.
En lo que concierne a la indexación ordenada por el a quo, en el recurso se adujo que reconocerla a las sumas que resultaran de los intereses moratorios implicaba atribuir una doble consecuencia a un solo hecho, por lo tanto, era improcedente su aplicación. 29 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 88.
Pues bien, la indexación es entendida como un método por el cual «se vincula el cambio de una variable a la evolución de algún índice» y permite traer una suma a valor presente o actualizarla a una fecha específica; así lo ha comprendido esta corporación: «3.7. No se le puede imponer a los demandantes la carga de que reciban un valor depreciado, pues la indexación, según se vio, es una mera compensación de la devaluación de la moneda, que persigue que el dinero posea el mismo valor adquisitivo que tenía al momento en que se profirió el acto que lesionó a los demandantes.» 89.
Igualmente, ha señalado que, con la indexación, se busca que el restablecimiento «represente el valor real al momento de la condena que es el equivalente al perjuicio recibido». 90. Por su parte, los intereses moratorios son aquellos «que se pagan para el resarcimiento tarifado o indemnización de los perjuicios que padece el acreedor por no tener consigo el dinero en la oportunidad debida».
En otros términos, tienen una naturaleza sancionatoria y representan el perjuicio causado al acreedor por el retraso en el cumplimiento de la obligación; así lo comprendió esta Subsección al señalar que son sumas de dinero «que debe pagar el deudor desde la fecha en la que se constituye en mora» y «cesan solo en el momento de cancelar la obligación contraída». 91.
Así, ambas figuras tienen como objeto evitar que el acreedor soporte la omisión de la entidad de dar cumplimiento a la condena y pagar oportunamente las sumas adeudadas. No obstante, la diferencia radica en que, la primera, tiene un fin netamente compensatorio por la devaluación de la moneda, mientras que la segunda busca indemnizar o resarcir el retardo. 92.
De otro lado, esta corporación ha considerado pacíficamente que no se puede ordenar «el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación»48, comoquiera que se estaría condenando a la entidad a un doble pago. Por ejemplo, en la sentencia proferida el 21 de septiembre de 202349, esta Sección expuso: «79. Ahora bien, es de anotar que la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación ha manifestado que “en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles”50, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la 48 Subsección B, sentencia del 28 de septiembre de 2016, expediente 0052-15. 49 Subsección A, sentencia del 21 de septiembre de 2023, expediente 3023-2021. 50 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 3 de septiembre del 2009. Expediente 2001-03173. 30 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa.» 93.
No obstante, en este caso no se configura la incompatibilidad aludida, pues si el capital fue pagado en su totalidad el 25 de agosto de 2013, en esta fecha cesaron los intereses moratorios, es decir, se trata de un valor insoluto que, como supra se indicó, no genera la causación de otros [anatocismo], de manera que, al no existir incompatibilidad de ninguna clase, deben actualizarse.
Es así porque la figura de la indexación «no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente» y, si se trata de hacer la imputación a un pago en una fecha determinada, deberá atenderse el valor real [no devaluado] de la deuda. 94. Lo anterior encuentra respaldo en la sentencia proferida por esta Subsección el 30 de mayo de 202451, así como en el auto proferido el 26 de septiembre de 202452, en el cual se indicó que: «De acuerdo con la reseña jurisprudencial hecha en el acápite anterior sobre el punto en cuestión, en lo que concierne específicamente a la indexación de intereses moratorios no pagados por las entidades condenadas junto con el capital por concepto de mesadas pensionales, liquidados desde la fecha de ejecutoria de la sentencia y hasta la fecha del pago del capital de la obligación, las decisiones más recientes referidas de las Subsecciones A y B de esta Sección Segunda53 se orientan a favor de la tesis que considera procedente la indexación de intereses moratorios, por las siguientes razones: -Porque que no existe incompatibilidad de ninguna clase porque la figura de la indexación no tiene por finalidad incrementar o aumentar el valor nominal de las sumas económicas, sino actualizarlo, es decir, traerlo a valor presente, esto es el ajuste solicitado sólo procura mantener el valor económico real de los intereses moratorios y así evitar la depreciación de las sumas desde la fecha que dejaron de causarse por el pago del capital de la obligación y hasta la fecha en que se verifique el pago total. -Porque es un hecho notorio la permanente devaluación de la moneda de curso legal en Colombia. -Porque siguiendo el principio de equidad y los derechos a la dignidad humana y al trabajo, es procedente indexar las sumas que hayan sido reconocidas a los servidores públicos y trabajadores. -Porque la Constitución Política consagra el principio de la equidad como criterio auxiliar en la actividad judicial. 51 Radicación 25000-23-42-000-2016-02688-01 (0230-2022). 52 Radicación 25000-23-42-000-2018-02546-01 (4321-2022). 53 Consejo de Estado Sección Segunda Subsección B sentencia del 30 de mayo de 2024 Proceso Ejecutivo Radicado 25000234200020160268801 (0230-2022).
Consejo de Estado Sección Segunda auto del 14 de abril de 2021 Proceso Ejecutivo Radicado 25000-23-25-000-2004-03995-02 (0798- 2018). 31 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas -Porque existen en el ordenamiento jurídico, disposiciones de orden legal que autorizan la indexación o revalorización de las condenas impuestas por esta jurisdicción. -Porque el reajuste que implica la indexación no hace la deuda más onerosa, ya que solo mantiene su valor económico real frente a la progresiva devaluación de la moneda. -Porque no es justo que el trabajador reciba un valor devaluado con respecto a lo que tenía el derecho a percibir, pues ello traslada el riesgo de la depreciación al trabajador. [ ] Pues bien, con miras a dar respuesta al problema jurídico definido para el sub examine, a saber, si ¿es procedente la actualización de las sumas adeudadas por concepto de intereses moratorios, desde la fecha del pago del capital que los causó y hasta que se verifique su pago, por el hecho notorio de la permanente devaluación de la moneda? la Subsección adopta el criterio que corresponde a la tesis descrita en el acápite 2.5 de esta providencia como tesis 1, y se aparta del que corresponde a la descrita como tesis 2 en el mismo acápite, por las siguientes razones: En primer lugar, porque tal como se puso de presente en esta providencia en la reseña de la jurisprudencia sobre el tema, esta Corporación ha venido sosteniendo desde tiempo atrás que es improcedente el reconocimiento de indexación e intereses moratorios en forma simultánea, ya que así se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa, en la medida que el interés por mora ya tiene incorporado el factor inflacionario.
Lo anterior resulta relevante para el caso concreto, porque permite poner en evidencia que para la jurisprudencia lo improcedente es el reconocimiento de intereses por mora, de manera concomitante con la indexación, es decir, que sobre el mismo capital adeudado por concepto del pago de una suma de dinero ordenado en una sentencia de esta jurisdicción, se liquiden intereses moratorios e indexación, precisamente porque en el presente asunto la situación no corresponde a un escenario en el que se pretenda el reconocimiento de indexación e intereses moratorios sobre el mismo concepto en forma simultánea, sino el reconocimiento de la indexación de los intereses moratorios que la entidad omitió pagar junto con el capital pagado en cumplimiento de la sentencia, intereses que dejaron de causarse y se convierten en una suma fija a partir del momento en que la entidad realizó el pago del capital base de su liquidación, susceptible de ser actualizada mediante la indexación para evitar su devaluación, y que no conlleva la aplicación simultánea de liquidación de intereses moratorios e indexación sobre una misma cantidad.» [se resalta] 95.
En consecuencia, aunque la entidad pagó la suma de $55.009.363 por concepto de intereses, esta no corresponde a la totalidad adeudada, de manera que se confirmará la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución, pero por las razones expuestas en precedencia. 32 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 2.6.
Costas en la primera instancia 96. La Ugpp consideró que debía condenarse en costas a la parte ejecutante porque la entidad fue la «real vencedora». Frente a este argumento se considera lo siguiente: 97. Lo primero que se advierte es que el a quo encontró probada la excepción de «pago parcial» y ordenó seguir adelante con la ejecución porque la entidad pagó de manera incompleta los intereses, es decir, fue la entidad la vencida en juicio y así se considera también en esta instancia, de manera que resulta incongruente que se imponga la condena a la parte ejecutante a quien se dio razón en que la obligación no se ha satisfecho en su totalidad. 98.
De otro lado, es menester señalar que esta Sala ha sostenido pacíficamente que la condena en costas en la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo está prevista en el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 99. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 100.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma54. 101.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 54 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 33 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas 102.
En consecuencia, comoquiera que la condena en costas no se impone por el hecho de haber sido vencido en juicio, sino que se debe examinar si existió alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso, se confirmará la decisión adoptada por el a quo. 2.7. Conclusión 103. Por las razones anotadas en precedencia, la Sala confirmará la sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución. Es cierto que la entidad pagó $55.009.363 al demandante por concepto de intereses; sin embargo, tal como lo sostuvo el a quo, la liquidación se efectuó conforme con el CPACA, a pesar de que en el título se ordenó el cumplimiento en los términos del artículo 177 del CCA; además, si bien es cierto que la Ugpp aportó un acto administrativo que, en cumplimiento del mandamiento ejecutivo, ordenó el pago de acuerdo con esta última norma, lo cierto es que no se aportó documento alguno que dé cuenta del desembolso efectivo en favor del acreedor.
A la par, se precisa que para efectos de liquidar el crédito se deberán tener en cuenta los criterios aquí señalados, en razón a que los intereses se suspendieron porque el ejecutante no anexó dentro del plazo todos los documentos que permitían la liquidación y pago de la condena. 2.8. Costas en la segunda instancia 104. En esta instancia, no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual, se abstendrá de imponer condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 9 de noviembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que ordenó seguir adelante con la ejecución, pero por las razones anotadas en la parte motiva de esta providente.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI. 34 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2017-00867-01 (1140-2024) Demandante Guillermo Alfonso Domínguez Cuevas La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Aclara el voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
PTH