CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa Asunto: Sentencia Temas: ERRADICACIÓN DE CULTIVOS ILÍCITOS / RIESGO EXCEPCIONAL – por actividad de erradicación de cultivos ilícitos / FALLA DEL SERVICIO – por omisión en los deberes de desminado – ausencia de criterios de imputación en el caso concreto Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Se demanda la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado por las lesiones causadas a un erradicador de cultivos ilícitos como consecuencia de la explosión de una mina antipersonal. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Como se ha indicado, corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se denegaron las pretensiones de los demandantes. 2.

Dicha sentencia decidió la demanda presentada el 2 de septiembre de 20081, por el señor Godeardo Gómez Gómez en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, el Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con el fin de que se les declare solidaria y patrimonialmente responsables por las lesiones que sufrió por la explosión de una mina antipersonal, mientras ejecutaba labores de erradicación de cultivos ilícitos.

Las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho invocados en la demanda fueron los siguientes: Pretensiones 1 Folio 80 c. 1. Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 2 3. Solicitó que se condene a las entidades demandadas a pagar por perjuicios morales la suma equivalente a quinientos cincuenta (550) SMLMV; quinientos cincuenta (550) SMLMV por afectación a las condiciones de existencia; treinta y cuatro millones ochocientos treinta mil pesos M/cte.

($34’830.000) y, por perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente, pidió la suma que resulte probada por concepto de gastos médicos. Hechos 4. Se expuso, en síntesis, que el señor Gómez Gómez “fue vinculado”2 por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional de la Presidencia de la República, con el objeto de ejecutar actividades de erradicación de cultivos ilícitos en el municipio de Balboa, Cauca. 5.

El 8 de septiembre de 2006, alrededor de las 7:00 a.m., mientras el señor Gómez Gómez se encontraba ejecutando las labores encomendadas, se activó un artefacto explosivo, cuyas esquirlas le causaron graves lesiones en los órganos de la visión y oído; además, le generó afectaciones anatómicas en el brazo, la oreja y el pie derechos. 6.

Acaecida la explosión, las autoridades administrativas encargadas de la erradicación de cultivos ilícitos trasladaron al citado señor al Hospital San José de Popayán, donde fue dado de alta, pese a su grave estado de salud y a la imperiosa necesidad de ser intervenido quirúrgicamente. Posteriormente, fue hospitalizado en la Clínica Comfandi de Cali, donde lo operaron, tras lo cual, el 3 de octubre de 2006, miembros de la Cruz Roja Internacional lo trasladaron a la Clínica Colsubsidio en Bogotá, para su valoración especializada y luego fue llevado al Instituto de Ortopedia Roosvelt, para su rehabilitación. 7.

El 10 de agosto de 2007, el señor Gómez Gómez fue valorado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca, la cual determinó que el referido señor había perdido el 29.84% de su capacidad laboral. 8. En relación con los hechos descritos, manifiesta el actor que las lesiones que padeció resultan imputables al Estado, puesto que, de un lado, la Policía Nacional incumplió el deber que le asiste de ejecutar labores de desminado en las zonas de erradicación de cultivos y, de otro, la Nación – Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República obligaron al señor Gómez Gómez a soportar un riesgo superior y excepcional al que habitualmente debía afrontar en el ejercicio de labores como erradicador de cultivos ilícitos3. 2 No se expresó la fecha de la vinculación ni la modalidad de contrato adoptado. 3 Folios 56 a 80 c. 1.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 3 La defensa 9. La Nación – Ministerio del Interior y de Justicia adujo que la erradicación de cultivos ilícitos era una actividad bajo coordinación, dirección y gestión de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, establecimiento público del orden nacional con autonomía administrativa, patrimonio y personería jurídica propia, motivo por el cual era el único llamado a responder por los daños ocasionados en el ejercicio de aquella actividad.

Con fundamento en lo anterior propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva4. 10. La Policía Nacional se opuso igualmente a las pretensiones, para lo cual adujo que una de sus funciones principales es la de proteger la vida, honra y bienes de las personas en la Nación, pero tal deber constitucional no es de carácter absoluto, pues su cumplimiento está supeditado a la disponibilidad de capacidad técnica, personal y logística y, por ende, pese al deber de salvaguarda de aquellos bienes jurídicos, no puede endilgársele responsabilidad pues era materialmente imposible prever y desactivar todas las minas antipersona que son instaladas por subversivos, como aquella que causó daños al señor Gómez Gómez, de quien adujo, había asumido voluntariamente tal riesgo al haber aceptado desplegar las actividades de erradicación de cultivos ilícitos a cambio de una remuneración pagada por el Estado5. 11.

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no presentó alegatos, ya que fue desvinculada del proceso por el a quo, quien estimó que no le asistía relación funcional con el daño alegado por el demandante6. Alegatos de parte y concepto del Ministerio Público 12. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda7, mientras las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

La decisión recurrida 13. Al dictar sentencia, el Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda, por considerar ausente la legitimación por pasiva de la Nación – Ministerio de Justicia y del Interior, y la falta de acreditación de alguna falla en el servicio a cargo de la Policía Nacional. 4 Folios 119 a 123 c. 1. 5 Folios 131 a 136 c. 1. 6 Conforme con el auto del 27 de mayo de 2009, visible a folios 116 y 117 c. 1. 7 Folios 154 a 157 c. 1.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 4 14. Como fundamento de su decisión, destacó que la erradicación de cultivos ilícitos era una actividad cuya coordinación, dirección y gestión correspondía a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, sin que en ella interviniera funcional o materialmente la Nación – Ministerio de Justicia y del Interior, razón por la que no era posible adelantar juicio de responsabilidad en su contra. 15.

En relación con la Policía Nacional manifestó que no toda afectación a la vida o la integridad de las personas por la activación de artefactos explosivos instalados por terceros generan automáticamente la responsabilidad de ese órgano estatal, pues, para tal efecto, teniendo conocimiento de la disposición de dichos artefactos, no intervino oportunamente para su desactivación y consecuentemente se produjo el daño. Según el órgano policial, en el caso de la referencia no existió falla en el servicio, ya que la entidad policial no fue avisada oportunamente de la ejecución de las actividades de erradicación de cultivos ilícitos en la zona de Balboa, Cauca y de la posible existencia de artefactos explosivos en esa zona, de modo que no había un criterio de imputación que justifique la responsabilidad. 16.

A lo anterior, agregó que, si bien obraba en el plenario el oficio 2581 de 2009, por el cual el comandante del Departamento de la Policía Nacional, regional Cauca, admitió que dicha autoridad tenía a su cargo la seguridad de los erradicadores de cultivos ilícitos, lo cierto era que tal declaración se hacía en torno a la generalidad de tal tarea, pero no hacía relación con una coordinación previa, anticipada y concreta respecto de las actividades ejecutadas el día de los hechos por el señor Gómez Gómez con la referida Agencia, como tampoco había ningún otro medio de convicción que así lo indicara, situación que confirmaba la imposibilidad de atribución jurídica del daño al órgano policial8.

EL RECURSO INTERPUESTO 17. En la apelación, el demandante adujo que el a quo desestimó las conocidas condiciones de alto riesgo de los erradicadores manuales de cultivos ilícitos, por lo que desconoció los criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado en torno a la responsabilidad estatal por afectaciones provenientes de minas antipersonales e incurrió en una indebida apreciación probatoria. 18.

Indicó que, de conformidad con informes de prensa de la época, los grupos armados ilegales usaban la instalación de minas antipersonales con el fin de impedir la lucha contra los cultivos ilícitos, situación que, a 2012, había cobrado la vida de 270 erradicadores y por la cual entidades internacionales y nacionales como la “Campaña Internacional para la Prohibición de Minas” y la Procuraduría General de 8 Folios 172 a 191 c. principal.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 5 la Nación destacaban el riesgo de esa actividad y recomendaban la suspensión del uso de civiles para tal efecto. 19. Citó algunos pronunciamientos jurisprudenciales relativos a la responsabilidad estatal por riesgo excepcional y a las causales de exoneración por causa extraña, tras lo cual indicó que, con fundamento en esa jurisprudencia, la responsabilidad de la Policía Nacional se hallaba comprometida en el caso de la referencia a título de “riesgo excepcional y falla en el servicio”, pues dicho órgano conocía del uso y disposición de minas antipersona en las zonas de cultivos ilícitos, tenía a su cargo el deber de efectuar el desminado previo, como lo evidenciaba el oficio allegado por esa autoridad al plenario y, a pesar de estas dos circunstancias, no desplegó actividad alguna en el lugar de los hechos que impidiera la concreción del daño que padeció el señor Gómez Gómez9.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 20. La Policía Nacional arguyó que, si bien obra prueba del daño sufrido por el demandante, no sucedía lo mismo con la relación de causalidad con la autoridad demandada y precisó que, aun cuando esa Institución tiene a cargo la función constitucional de proteger a las personas y sus bienes, no implica asumir las consecuencias que cualquier evento adverso a un ciudadano, como el acaecido con el señor Gómez Gómez.

Sobre este argumento advirtió la existencia de falta de legitimación material en la causa por pasiva10. 21. En concepto del Ministerio Público la sentencia apelada debía confirmarse porque, aun cuando la explosión de una mina antipersonal implica la concreción de un riesgo propio de la actividad riesgosa de erradicación de cultivos ilícitos, lo cierto es que en el caso concreto no puede declararse la responsabilidad a cargo de la Policía Nacional, puesto que la persona jurídica a la cual estaba vinculado el citado señor y se beneficiaba de su actividad, es la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la cual no fue demandada en este litigio11. 22.

La demandante guardó silencio. C O N S I D E R A C I O N E S 23. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte actora. 9 Folios 212 a 228 c. principal. 10 Folios 245 a 252 c. principal. 11 Folio 258 a 256 c. principal. Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 6 El objeto del recurso 24.

Como se ha dejado indicado, el fundamento del recurso de apelación gravita en torno a: (i) una indebida apreciación probatoria respecto del nexo causal y (ii) un supuesto desconocimiento de la jurisprudencia vigente relacionada con las actividades riesgosas por actividades de desminado; por lo tanto, la Sala enfocará su análisis sobre tales aspectos, con el fin de determinar si los argumentos de alzada tienen vocación de prosperidad.

Lo probado 25. De acuerdo con el exiguo acervo documental recaudado en este proceso, se encuentra demostrado lo siguiente: 26. El señor Godeardo Gómez Gómez fungía como erradicador de cultivos ilícitos de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, de acuerdo con el formato de hoja de vida de “reclutamiento”12 obrante en el expediente; sin embargo, no se indica la fecha, la naturaleza del vínculo, su modalidad o las obligaciones de tal relación, ya que el único medio de convicción adicional que obra en el expediente en torno a este aspecto es el oficio del 29 de marzo de 2007, en el cual dicha Agencia indicó que por las labores de erradicación que ejecutaba se entregaba un “incentivo económico … la suma de $27.000 pesos diarios” 13. 27.

Aunado a lo anterior, se tiene que el 8 de septiembre de 2006, en horas de la mañana, cuando el señor Godeardo Gómez Gómez llegaba a la zona de “Los Andes Altos” del corregimiento de San Alfonso, en el municipio de Balboa, Cauca, a fin de iniciar sus labores de erradicación, fue víctima de la explosión de una mina antipersonal que yacía entre las plantas; así lo indican las certificaciones expedidas por la Personería Municipal de Balboa del 13 de septiembre de 200614 y por la Coordinación del Grupo Móvil de Erradicación del Programa Presidencial Contra Cultivos Ilícitos – PCI15 del 17 de diciembre de 2007. 28.

La zona donde se produjo la explosión era una región de afluencia de grupos armados al margen de la ley, en la cual operaba el Octavo Frente de las FARC, conforme lo indica la certificación de la Alcaldía Municipal de Balboa del 15 de agosto de 200716. 12 Folio 45 c. 1. 13 Folio 40 c. 1. 14 Folio 3 c. 1. 15 Folio 53 c. 1. 16 Folio 51 c. 1.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 7 29. Como consecuencia de la detonación del artefacto explosivo, el señor Gómez Gómez resultó herido y trasladado a Popayán, donde fue atendido en el Hospital Universitario de San José17; posteriormente fue remitido a la ciudad de Cali, donde fue recibido por la Clínica Confandi Tequendama18 y, finalmente, a Bogotá, donde fue objeto de asistencia médica en la Clínica Colsubsidio19 y el Instituto de Ortopedia Roosevelt20.

En fecha posterior fue valorado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, la cual determinó que el citado señor tuvo una disminución de la capacidad laboral equivalente al 29.84%, derivada de un trastorno por “estrés postraumático – depresión”, “hipoacusia neurosensorial” y “disminución fuerza – dolor miembro inferior derecho”, mediante certificación del 10 de agosto de 200721.

Caso concreto 30. La prueba recaudada evidencia que el 8 de septiembre de 2006, el señor Gómez Gómez sufrió un daño como consecuencia de la detonación de un artefacto explosivo del orden de las minas antipersonales, instalado por miembros de grupos al margen de la ley, el cual le generó graves lesiones de carácter permanente, cuestión respecto de la cual ninguna de las partes se halla en desacuerdo; no obstante, la discusión que en esta instancia se plantea es si ese daño resulta o no imputable a las demandadas, ya que, según la parte demandante provino del ejercicio de una actividad cuyo riesgo se concretó por la falta de cumplimiento de las obligaciones constitucionales de la Policía Nacional de salvaguarda y desminado, asunto que había reconocido en el oficio remitido a la judicatura durante el trámite de la primera instancia. De las actividades riesgosas 31.

Es preciso recordar que, una actividad, como sucesión continuada de actos orientados con un fin claro y delimitado, adquiere la connotación de riesgosa, en la medida en que su desarrollo sitúa a quien la ejecuta o a los terceros, en una condición inminente de recibir una lesión en su persona o su patrimonio, la cual desborda la condición natural de sufrir daños que toda conducta humana por sí misma puede generar (riesgo inocuo) y trasciende en grado importante (riesgo extraordinario) en una sociedad de riesgos22, en consideración a la magnitud y gravedad de sus efectos y a la frecuencia y potencialidad de su ocurrencia, sin que, 17 Folio 6 c. 1. 18 Folio 31 c. 1. 19 Folios 7 a 30 c. 1. 20 Folio 50 c. 1. 21 Folio 52 c. 1. 22 BECK, ulrich: “la teoría de la sociedad del riesgo, hacia una nueva modernidad”, traducción de Jorge Navarro et Al, Paidós, Barcelona, 1998.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 8 por tal razón, la actividad esté prohibida por el ordenamiento jurídico, dada la utilidad funcional que ostenta para el desarrollo social23. 32.

Así, aun cuando existe consenso jurisprudencial sobre algunas actividades y su connotación de riesgosas, como la conducción de energía eléctrica, el uso de armas de fuego, la conducción de vehículos automotores, la manipulación de sustancias químicas o explosivas, entre otras, la noción conceptual de riesgo permite que se identifiquen otras que satisfagan los presupuestos para tal efecto, tarea que indefectiblemente le corresponderá al juez conforme con la casuística de avanzada que la sociedad presente y el juicio de responsabilidad que ante su vista se plantee. 33.

Ahora, en el marco de una sociedad agitada por los vaivenes del conflicto, el Estado colombiano ha tenido que desplegar diversas actividades en procura del restablecimiento del orden constitucional y democrático de derecho y, para tal efecto, ha procurado el combate de los grupos armados ilegales y de delincuencia organizada, mediante la eliminación de las diferentes formas de financiación que estos han adoptado para soportar la empresa criminal, como el caso del cultivo de material vegetal base de estupefacientes, para lo cual ha adoptado, entre otros, planes de erradicación manual con el apoyo de personal civil, bajo la coordinación de órganos públicos como la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, ahora, Departamento para la Prosperidad Social24. 34.

Como es connatural al contrarresto de la ilicitud, estos grupos procuran la adopción de actividades tendientes a obstaculizar el éxito de las finalidades estatales y, con tal objetivo, se valen de confrontaciones armadas y el despliegue de distintas estrategias de guerra, como de la disposición de artefactos explosivos del tipo de las minas antipersonales en zonas rurales, a pesar de la expresa prohibición consagrada en el Tratado de Ottawa o Convención de 1997 “sobre la prohibición de las minas antipersonal y sobre su destrucción”, vigente y aplicable en el ordenamiento doméstico nacional por virtud de la Ley 759 de 200225. 35.

En este contexto y, aunque la ejecución de labores manuales de erradicación de cultivos, en principio, no es una actividad que conlleve posibles afectaciones graves a la persona o su patrimonio, cuando recae sobre material vegetal base de estupefacientes sembrado en zonas de alta beligerancia, como Balboa (Cauca), en la que se registraban operaciones del Octavo Frente de las FARC, conforme con la certificación de la Alcaldía Municipal de ese municipio del 15 de agosto de 200726, 23 SÁNCHEZ, Luis: “La responsabilidad civil extracontractual sin culpa: La tutela de la seguridad de los transeúntes en el derecho romano y la moderna responsabilidad por actividades peligrosas”, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2020. 24 “La guerra escondida: minas antipersonal y remanentes explosivos en Colombia”, informe del Centro Nacional de Memoria Histórica y la Fundación Prolongar, Legis, 2017. 25 ibidem. 26 Folio 51 c. 1.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 9 acarrea un riesgo intrínseco y superlativo para quien la ejecuta, como el caso del señor Gómez Gómez, pues, sin duda, lo expone de forma inminente y potencial a sufrir daños provenientes de la intervención irregular de los insurgentes, a través de diversos medios, como por ejemplo los artefactos explosivos ocultos, de modo que su actividad de erradicar manualmente cultivos ilícitos es susceptible de catalogar como riesgosa, como lo reconoció esta Corporación en un caso análogo al de la referencia27. 36.

Ahora, en el plano del régimen de responsabilidad extracontractual por actividades riesgosas, comprendido como un escenario de responsabilidad objetiva, es diáfano considerar que la obligación de indemnizar los daños ocasionados durante su ejecución se funda en un criterio de creación, gestión, control o administración del riesgo y, por ende, el deber de reparación recae en el sujeto que tiene bajo su cargo alguno de los citados criterios y lo compromete, incluso, sin mediar evidencia de un actuar negligente de su parte; sin perjuicio, por supuesto de que, ante la evidencia de un actuar descuidado, también surja para aquél la obligación de reparar, pero con un reproche subjetivo adicional que desborda la noción del riesgo28. 37.

Lo anterior, sin perder de vista que, cuando la ejecución de una actividad riesgosa está acompañada de una relación de subordinación previa, determinada, específica y remunerada de labores de un sujeto en beneficio de otro, los daños que se deriven por la concreción del riesgo y la indemnización correspondiente están a cargo del Sistema General de Seguridad Social y Riesgos Laborales, creado por la Ley 100 de 1993, y podrá llegar a comprometer a quien funge como empleador, si se evidencia que su obrar culposo tuvo injerencia en la ocurrencia del daño, como consagra el Código Sustantivo del Trabajo29. 38.

En este caso, se encuentra demostrado que el señor Godeardo Gómez Gómez efectuaba la labor de erradicación de cultivos ilícitos en el municipio de Balboa (Cauca), con ocasión del “reclutamiento” que hizo de él la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional30 y por el cual esa entidad otorgaba 27 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 21 de noviembre de 2018, exp. 47628. 28 Op. Cit.

“En este punto, no huelga señalar que, tratándose de un régimen objetivo, como lo es el de la actividad peligrosa (riesgo excepcional), el Estado debe resultar responsable, naturalmente, si hubo falla de su parte; pero también si no la hubo, pues lo característico de un régimen objetivo es que no puede haber exoneración con la sola prueba de la diligencia o prueba del cumplimiento de los deberes a cargo, lo que, valga destacar, no significa que la falla no pueda estar presente (sin que ello derive en la conversión del régimen objetivo en subjetivo), pues en efecto, en este tipo de régimen (objetivo), determinar y relevar la eventual presencia de alguna falla del demandado es, en realidad, indiferente en términos de reparación, pero importante sí frente a ese otro cometido de la responsabilidad que es la prevención o evitación de conductas, lo cual se logra a través de la realización del reproche respectivo”. 29 “CULPA DEL EMPLEADOR.

Cuando exista culpa suficiente comprobada del {empleador} en la ocurrencia del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, está obligado a la indemnización total y ordinaria por perjuicios, pero del monto de ella debe descontarse el valor de las prestaciones en dinero pagadas en razón de las normas consagradas en este Capítulo”. 30 Folio 45 c. 1.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 10 a su favor como “incentivo económico … la suma de $27.000 pesos diarios”, según lo indican el extracto de hoja de vida y el oficio del 29 de marzo de 2007, por el cual dicha agencia respondió una petición de información al ahora demandante31. 39.

De acuerdo con lo anterior, resulta clara la existencia de una relación entre el demandante y la citada agencia presidencial y, a pesar de que carecen de información que permita identificar la naturaleza de la relación, las prestaciones a cargo de cada parte o, por lo menos, la fecha de su surgimiento, dejan claro que en ella no se encuentra presente la Policía Nacional y, en consecuencia, el vínculo del señor Gómez Gómez sirve como eje de imputación de responsabilidad respecto del órgano policial, pues, a partir de este, el criterio de atribución sólo puede ubicarse en la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, pues era el ente beneficiado -funcionalmente hablando- de las labores ejecutadas por el referido señor, pero comoquiera que ésta no fue demandada ni vinculada en este proceso, no es posible adelantar ningún juicio de responsabilidad patrimonial en su contra.

De la falla en el servicio de la Policía Nacional 40. Ahora, el segundo cargo de la apelación se funda en la supuesta falla en el servicio en la que incurrió el ente de seguridad civil y que se hace consistir en la falta de ejecución de actividades de desminado en las zonas de Balboa, Cauca, donde el señor Gómez Gómez realizaba la erradicación de cultivos ilícitos, actuaciones que, en criterio del actor, hubieran impedido la concreción del daño. 41.

De acuerdo con el artículo 218 constitucional a la Policía Nacional le corresponde el deber de garantizar el “mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”. 42. Este imperativo general lleva intrínseca la obligación de ejecutar todas aquellas actividades tendientes a salvaguardar la integridad de las personas y de adoptar medidas para aquellas que contribuyen al combate de la ilegalidad, como por ejemplo las que adelantan la erradicación de cultivos ilícitos, bien como “jornaleros contratados por acción social de la Presidencia de la República”;

“los erradicadores pagos por gobiernos departamentales y municipales u otras entidades que se vinculen” o “erradicadores propios de la unidad”, tal como lo prevé el numeral 2.4.5 del literal B de la Directiva Permanente 11 del 16 de febrero de 2006 o “Plan Institucional Todos Contra la Coca”, modificada por la directiva permanente 09 de 8 de marzo de ese año de la Policía Nacional y, además, como lo refleja de manera general el oficio del 16 de septiembre de 2009 remitido por el Departamento de 31 Folio 40 c. 1.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 11 Policía del Cauca, con ocasión de un requerimiento que hiciera el a quo; dicho documento dice: “Que la seguridad al personal de erradicadores de cultivos ilícitos, es prestada por profesionales entrenados en técnicas de combate en operaciones rurales, los cuales tienen como función instalar bases de patrullaje asegurando las zonas más críticas en las partes altas, al igual que el lugar donde los erradicadores pernoctan, así mismo los cultivos ilícitos son revisados antes de ingresar a ellos por los guías caninos y seguidamente por el técnico operativo en desminados y explosivos (TODEX), los cuales portan los detectores de metales, tendientes a la seguridad física de estas personas como la del personal policial”32. 43.

Ahora, según las “Instrucciones de Coordinación” de esta directiva administrativa del órgano policial, para adelantar la lucha contra el narcotráfico, “los comandantes de región de policías metropolitanas y departamentos de policía comprometidos con el plan son los responsables de la seguridad del personal que efectuará la erradicación manual” y, con ese propósito, “deben desarrollar las actividades tendientes a prevenir las acciones de los grupos armados ilegales tales como: emboscadas, minas antipersonales, trampas explosivas entre las matas a erradicar y otros señuelos utilizados por los delincuentes, contar con el personal idóneo apoyado con los perros antiexplosivos” y “se debe tener en cuenta que los grupos al margen de la ley utilizan en contra del personal de la Policía que va a desarrollar el plan de erradicación además de trampas y elementos explosivos, municiones con cianuro, trampas con estacas y punzones permeados de materia fecal, animales venenosos etc”, todo lo cual debe efectuarse en coordinación con el director de Grupos Móviles de Erradicación de Presidencia de la República, en consideración a que es el responsable logístico de los erradicadores adscritos a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 44.

Lo dicho confiere certeza a la Sala acerca de que la Policía Nacional tenía la obligación de ejecutar todas las actividades necesarias tendientes a garantizar la seguridad de las personas dedicadas a la erradicación de cultivos ilícitos; sin embargo, dicha tarea era adelantada por personal adscrito a diferentes entidades públicas, en consideración a que integraba una política pública transversal contra el narcotráfico y, por tanto, para la prestación efectiva de la seguridad de estos sujetos a través del desminado de los territorios a erradicar, era precisa una coordinación previa, específica y técnica dada la magnitud de las operaciones que podían ser municipales, departamentales o nacionales. 45.

Así, la determinación de la falla en el servicio de la Policía Nacional no se reduce a la mera verificación de la falta de despliegue de desminado, pues es necesario, sin duda, que exista prueba demostrativa de que el órgano fue comunicado, articulado o avisado de forma previa a las labores de erradicación de plantaciones ilícitas por parte del personal adscrito, vinculado o al servicio de los municipios, 32 Folio 30 c. 2.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 12 departamentos o de la tantas veces citada Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que coordinaban la erradicación de cultivos ilícitos. 46.

Precisada la anterior circunstancia, es del caso indicar que al proceso no fue aportado ningún medio probatorio relacionado con la supuesta coordinación interinstitucional a la cual se refiere la Directiva Permanente 11 del 16 de febrero de 2006 o “Plan Institucional Todos Contra la Coca” y que, en el contexto del presente proceso en el que solo fue demandada una de las instituciones comprometidas en la acción de erradicación de cultivos ilícitos, evidencie un conocimiento previo por parte del órgano policial sobre la realización de las labores de erradicación de cultivos ilícitos por personal adscrito a la citada agencia para la fecha en que ocurrió el suceso. 47.

No obstante lo anterior, y en aras de acercar en lo posible la decisión de esta judicatura a la realidad material del caso, la Sala solicitó a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional que informara si había pedido o coordinado con la Policía Nacional el acompañamiento para las labores de erradicación manual de cultivos ilícitos en el municipio de Balboa, Cauca para el mes de septiembre de 2006, cuando ocurrieron los hechos materia de litigio33. 48.

En respuesta, la Agencia de Renovación del Territorio (ART), mediante oficio 20211200032681 del 11 de marzo de 2021, informó que la citada agencia había sido suprimida por orden del Gobierno Nacional; no obstante, indicó que al realizar una búsqueda en el “archivo central”, en el cual reposaban los documentos de la suprimida autoridad administrativa, halló dos informes de campo suscritos por el coordinador zonal de la entonces Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional: “Informe del 1° de septiembre de 2006, el cual se identifica el departamento del Cauca, municipio de Balboa, cuyo objetivo se describe como ‘COORDINAR CON LA POLICÍA Y EL EJÉRCITO LA CUARTA FASE DE ERRADICACIÓN EN EL DEPARTAMENTO DEL CAUCA PARA EL MONTAJE DE 12 GRUPOS’ Informe del 27 de septiembre de 2006, donde la actividad 4 (Actividad de erradicación), del 8 de septiembre de 2006 se indica como datos relevantes: ‘Se presentan cuatro heridos al explotar una carga explosiva (sic), los heridos son llevados a la ciudad de Popayán donde son atendidos.

Los nombres de las personas heridas son (…) Goedardo Gómez”34. 49. Asimismo, informó la ART que, pese al hallazgo de los dos informes citados, “no se logró identificar algún documento contentivo de alguna solicitud de acompañamiento dirigida a la Policía Nacional para los erradicadores manuales de 33 Mediante auto del 10 de septiembre de 2020 obrante a folios 322 y 323 c. principal. 34 Folio 346 c. principal.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 13 cultivos ilícitos, o en su defecto de los protocolos que en esa oportunidad se utilizaban”35. 50. Al razonar sobre estos medios documentales, estima la Sala que, en su conjunto, hacen referencia a una coordinación entre la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la Policía Nacional y el Ejército Nacional en relación con las actividades de erradicación de cultivos ilícitos, en el municipio de Balboa, Cauca, pues, según el informe del 1° de septiembre de 2006, las reuniones de cooperación que se efectuaron en agosto de 2006 entre altos mandos policiales, militares y administrativos tuvieron como objetivos definir asuntos logísticos como la determinación de las zonas, la adquisición de herramientas, el transporte de erradicadores y la necesidad de incrementar el número de personas a cargo de la actividad de erradicación manual. 51.

No obstante, dicho informe, como el del 27 de septiembre de 2006, no indican que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional hubiera solicitado, coordinado o por lo menos indicado a la Policía Nacional la necesidad de inspección o revisión de la zona de “Los Andes Altos” del corregimiento de San Alfonso, en el municipio de Balboa, Cauca y que, por tanto, conminara a esa entidad a adelantar labores de detección de minas antipersona, que evitaran hechos como los debatidos en este asunto. 52.

Fuerza de esta hipótesis es que la ART, en oficio 20211200032681 del 11 de marzo de 2021, afirmó que “no se logró identificar algún documento contentivo de alguna solicitud de acompañamiento dirigida a la Policía Nacional para los erradicadores manuales de cultivos ilícitos, o en su defecto de los protocolos que en esa oportunidad se utilizaban”. 53.

Así las cosas, como ha razonado con antelación esta Sala, las obligaciones dispuestas en un marco constitucional y legal, si bien caracterizan la orientación que un Estado persigue y justifican el modelo mismo de organización democrática y de Derecho que se adopta desde el constituyente, deben comprenderse en el esquema lógico y razonable de las capacidades y posibilidades institucionales, para cada caso; por tanto, bajo esta premisa, no es posible endilgar responsabilidad, a título de falla en el servicio, a la Policía Nacional porque no ejecutó la revisión e inspección a un área de posible existencia de artefactos explosivos instalados por terceros, cuando la autoridad administrativa a cargo de la coordinación de operaciones de esa naturaleza no desplegó las conductas necesarias para tal propósito y, con ello, no activó las medidas y acciones para que el órgano policial pudiera disponer de la articulación necesaria para garantizar la satisfacción del deber constitucional y legal de protección de las personas que le asiste, con la capacidad técnica que dispone para tal efecto. 35 Ibídem.

Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 14 54. En conclusión, le asiste razón al apelante cuando asegura que la erradicación de cultivos ilícitos en una zona de beligerancia con actores armados ilegales corresponde a una actividad riesgosa; no obstante, la reparación del daño que se consolidó en ejercicio de dicha actividad no puede ser atribuida a la Policía Nacional, en consideración a que no subsistía entre ésta y aquél algún tipo de vínculo contractual, legal o reglamentario que comprometiera su responsabilidad como beneficiario de la actividad y, además, porque la prueba recaudada oficiosamente y a petición de parte tampoco evidenció que dicho órgano estatal hubiera incurrido en una falla en el servicio, toda vez que no se demostró que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -quien no fue demandada- hubiera coordinado de forma previa y precisa con el órgano policial las actividades de erradicación de plantíos ilegales que ejerció el señor Gómez Gómez y que, a la postre, implicó para él los daños cuya reparación ahora solicita. 55.

En consecuencia, al no existir criterio de imputación respecto de la Policía Nacional, se impone confirmar la sentencia del 15 de febrero de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca. Costas 56. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

IV. PARTE RESOLUTIVA 57. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 15 de febrero de 2013, por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: Sin condena en costas. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Radicación: 19001-23-31-000-2008-00316-01 (47136) Actor: Godeardo Gómez Gómez Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y otros Referencia: Reparación directa 15 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

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