81001233900020240001702 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: DANIEL ALFONSO LINARES GONZÁLEZ Demandados: DEPARTAMENTO DE ARAUCA Y OTROS Medio de control: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Asunto: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA DE AUTO QUE IMPUSO SANCIÓN POR DESACATO El despacho1 decide el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 6 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Arauca, que resolvió el incidente de desacato del auto de 4 de abril de 2024, expedido por esa misma Corporación y confirmado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2025, por medio de los cuales se decretaron las medidas cautelares en el presente asunto; en la decisión consultada se concluyó: “PRIMERO: Declarar en desacato, de la decisión judicial correspondiente a la medida cautelar de urgencia decretada en el asunto de la referencia, al señor Renson de (sic) Jesús Martínez Prada, en su condición de Gobernador del Departamento de Arauca, de conformidad con lo expuesto en la parte argumentativa de este proveído.

SEGUNDO: Imponer al señor Renson de (sic) Jesús Martínez Prada, en su condición de Gobernador del Departamento de Arauca, sanción consistente en multa equivalente a diez (10) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes - SMLMV, en favor de la Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, suma que deberá consignarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la ejecutoria de este proveído en la cuenta de la Rama Judicial - Multas y Rendimientos - Cuenta Única Nacional 3-082-00- 00640-8 del Banco Agrario de Colombia, remitiendo a este Estrado judicial copia de la correspondiente consignación. 1 El despacho es competente para resolver el presente asunto de acuerdo con lo prescrito por los artículos 41 y 44 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado por el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

En este mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 14 de julio de 2023, expediente no. 70052, CP José Roberto Sáchica Méndez y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto de 13 de junio de 2023, expediente no. 69767, CP Marta Nubia Velásquez Rico. Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 2 TERCERO: Antes de hacer efectiva la sanción impuesta en este auto, de conformidad con lo preceptuado inciso segundo del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, consúltese el presente proveído ante el Consejo de Estado, para lo cual, deberá enviarse la actuación. En caso de ser confirmada la decisión, y dentro del término concedido, el sancionado no acredita el pago de la multa impuesta, por Secretaría, ofíciese al Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Seccional de Administración Judicial Norte de Santander y Arauca, para su respectivo cobro a través de la jurisdicción coactiva de conformidad con lo previsto en los artículos 10 y 11 de la Ley 1743 del 26 de diciembre de 2014, remitiendo copia auténtica de este proveído y de la emitida por el Superior, junto con las constancias de ser primera copia, encontrarse ejecutoriada y la fecha en que venció el plazo para pagar dicha multa.” (índice 200 SAMAI primera instancia negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original).

ANTECEDENTES 1. La demanda El 22 de marzo de 2024, el señor Daniel Alfonso Linares González presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de protección de derechos e intereses colectivos en contra de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Arauca y el Departamento Nacional de Planeación en la que se formularon las siguientes pretensiones (índice 4 SAMAI primera instancia): “PRIMERO: Solicito se ampare (sic) los Derechos Colectivos al Goce del Espacio Público, El Patrimonio Público, a la Salubridad Pública y a la Seguridad y Prevención de Desastres Previsibles Técnicamente, en riesgo de ser vulnerados por las Entidades demandadas con ocasión a la suspensión de la Ejecución del Contrato de Obra No. COSMC-012- 2022 de CONSTRUCCIÓN OBRAS DE PROTECCIÓN EN VEREDA LA YUCA, SECTOR EL MUERTO Y VEREDA EL TORNO SECTORES EL LIMON Y EL GUAMO EN EL MUNICIPIO DE ARAUCA, DEPARTAMENTO DE ARAUCA, celebrado entre la ASOCIACIÓN REGIONAL DE MUNICIPIOS DEL CARIBE –AREMCA- y el CONSORCIO INFRAESTRUCTURA PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito se ordene a las Entidades demandadas, adoptar las medidas necesarias y pertinentes para evitar un daño contingente a los Derechos Colectivos invocados, dirigidos a proteger la obra confeccionada.” (fls. 1 y 2 negrillas y mayúsculas del texto original). En ese mismo escrito, con base en lo normado en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, el accionante solicitó como medida cautelar de urgencia que se ordenara al Departamento Nacional de Planeación y al Departamento de Arauca adoptar las Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 3 medidas necesarias y pertinentes para garantizar la estabilidad y terminación de las obras de protección de la vereda La Yuca, sector El Muerto y la vereda El Torno sectores El Limón y El Guamo del municipio de Arauca, departamento de Arauca, pues, la no ejecución del objeto del contrato de obra no. COSMC-012-2022 pone en peligro a todos los habitantes de dicha zona rural. 2.

Las providencias que ordenaron las medidas cautelares 1) Por auto del 4 de abril de 2024 (índice 6 SAMAI primera instancia), el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a la solicitud de decreto de las medidas cautelares de urgencia y ordenó al departamento de Arauca lo siguiente: “DÉCIMO PRIMERO: Decretar la siguiente medida cautelar de urgencia: Ordenar al Departamento de Arauca, para que en el término perentorio no superior a un (1) mes, tome las medidas administrativas efectivas y necesarias, para prevenir los eventuales riegos producto de la ola invernal que se avecina, en el sector de la vereda La Yuca - sector El Muerto-, y vereda El Torno - sector El Limón y El Guamo-, del municipio de Arauca, departamento de Arauca.” (fls. 16 y 17 mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original).

Como fundamento de la orden cautelar en la parte motiva de la providencia el tribunal puso de presente lo siguiente: “(…) se accederá a decretar medida cautelar de urgencia, la cual consistirá en ordenar al Departamento de Arauca, para que en el término perentorio no superior a un (1) mes, tome las medidas administrativas efectivas y necesarias, para prevenir los eventuales riegos producto de la ola invernal que se avecina, en el sector de la vereda La Yuca - sector El Muerto-, y vereda El Torno - sector El Limón y El Guamo-, del municipio de Arauca, incluyendo las acciones necesarias para terminar la ejecución del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca.” (fl. 15 negrillas fuera del texto original). 2) Mediante proveído de segunda instancia de 7 de febrero de 2025 (índice 13 SAMAI segunda instancia), la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó el decreto de la medida cautelar de urgencia y precisó que: “Tal y como lo señaló el actor popular, la suspensión provisional no impide que el departamento realice las gestiones dirigidas a terminar el proyecto <<Construcción obras de protección en vereda La Yuca, sector El Muerto y vereda El Torno sectores El Limón y El Guamo en el Municipio de Arauca, Departamento de Arauca>>, para garantizar los derechos Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 4 colectivos cuya protección inmediata se persigue mediante la medida cautelar ordenada por el tribunal (…).

Si el departamento suspendió el contrato celebrado por Aremca, debe entonces adoptar las disposiciones dirigidas a reanudar la ejecución de las obras que constituyen su objeto y a garantizar la terminación del proyecto; y debe hacerlo ordenando las medidas que logren disponer de la manera más inmediata y eficiente de los recursos asignados al mismo para el efecto.

Debe, en síntesis, tomar las medidas urgentes dirigidas a continuar la terminación de las obras contratadas que corresponden al proyecto, pues ello es imperioso para conjurar la emergencia por la ola invernal.” (fl. 7). 3. El incidente de desacato 1) A través de memorial presentado el 15 de mayo de 2024 (índice 35 SAMAI primera instancia), el accionante, con base en lo preceptuado por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 promovió incidente de desacato en contra del señor Renson Jesús Martínez Prada, gobernador del departamento de Arauca, por el incumplimiento de lo ordenado en el auto que decretó las medidas cautelares de urgencia en el presente proceso. 2) Por auto de 22 de mayo de 20242 (índice 39 SAMAI primera instancia), el tribunal ordenó requerir al gobernador del departamento de Arauca para que informara y acreditara si dio cumplimiento al proveído de 4 de abril de 2024 y en el evento de no haber acatado las medidas cautelares de urgencia diera cuenta de los motivos correspondientes. 3) Por escrito radicado el 23 de mayo de 2024 (índice 46 SAMAI primera instancia), el Departamento de Arauca informó al tribunal y al actor acerca de las medidas adoptadas para dar cumplimiento a la decisión cautelar de urgencia, tales como la elaboración de un informe de visita a las zonas afectas3 y, en especial, manifestó lo siguiente: “(…) la Administración Departamental atendiendo el principio de subsidiaridad y concurrencia positiva de acuerdo con el parágrafo 2° de la Ley 1523 de 2012, determinó incluir los sectores críticos de la vereda La Yuca (El Muerto) y los sectores el Limón y EL Guamo de la vereda el Torno, entre el Banco de Puntos críticos con riesgo de inundación 2 El despacho precisa que esta providencia se notificó al correo electrónico personal del señor Renson Jesús Martínez Prada (rensonmartinez@hotmail.com) el 23 de septiembre de 2024.

Dicha dirección electrónica se obtuvo del Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP II) (índice 125 SAMAI primera instancia). 3 Archivo “55_MemorialWeb_Otro-INFORMEVISITA_pdf(.pdf) NroActua 46(.pdf)”. Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 5 priorizados para intervenir con el Banco de Maquinaria Amarilla de Gestión del Riesgo Departamental mediante el proyecto denominado "CONSTRUCCIÓN DE OBRAS DE PROTECCIÓN PARA MITIGACIÓN DEL RIESGO Y ATENCIÓN DE DESASTRES EN EL DEPARTAMENTO DE ARAUCA MEDIANTE LA OPERACIÓN DE MAQUINARIA AMARILLA DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA" por valor de $ 800.000.000,00 con código BPIN 2023005810137, el cual se encuentra radicado ante el Banco de Programas y Proyectos de la Secretaria de Planeación Departamental a esperas de adición de recursos por el Superávit Fiscal 2024.” (fl. 2 archivo “56_MemorialWeb_Otro- RESPUESTAMEDIDACAU(.pdf)NroActua46(.pdf)”.

(mayúsculas sostenidas del texto original). 4) Mediante memorial remitido el 28 de mayo de 2024 (índice 52 SAMAI primera instancia), el actor manifestó que las medidas adoptadas por el departamento demandado para dar cumplimiento a la orden cautelar son ineficaces porque, escasamente, constituyen un proyecto que no cuenta con apropiación presupuestal ni plazo determinado y, además, ni siquiera evidencian la suscripción de un contrato cuyo objeto consista en terminar las obras de mitigación para la protección de las veredas determinadas en el auto de 4 de abril de 2024. 5) Con providencia de 26 de febrero de 20254 (índice 161 SAMAI primera instancia), el Tribunal Administrativo de Arauca inició en contra del gobernador del departamento de Arauca, Renson Jesús Martínez Prada, incidente de desacato por incumplimiento de lo ordenado en el proveído de 4 de abril de 2024, con apoyo en la siguiente consideración: “Analizado el contenido de los informes presentados por el actor popular y el representante de la entidad territorial, se observa que el señor Renson Jesús Martínez Prada, en calidad de Gobernador del Departamento de Arauca, no ha dado cumplimiento a la orden impartida en el literal decimo primero del auto emitido el 04 de abril de 2024; al advertir que a la fecha aún no se han tomado las medidas necesarias para prevenir los posibles riesgos que se pueden presentar como consecuencia de la ola invernal, en los sectores de la vereda La Yuca - sector El Muerto-, vereda El Torno - sector El Limón y El Guamo-, del municipio de Arauca, departamento de Arauca.

Que el haber iniciado con los estudios del proyecto que se pretende realizar para la respectiva mitigación, implica que aun objetivamente no se ha cumplido con la medida cautelar decretada de manera urgente. Destacando que a la fecha se desconoce el estado actual del proyecto “CONSTRUCCION DE OBRAS DE PROTECCION PARA MITIGACIÓN DEL RIESGO Y ATENCION DE DESASTRES EN EL DEPARTAMENTO DE ARAUCA MEDIANTE LA OPERACIÓN DE MAQUINARIA AMARILLA 4 Notificado mediante correo electrónico remitido al señor Renson Jesús Martínez Prada el 27 de febrero de 2025 a la dirección rensonmartinez@hotmail.com (índice 166 SAMAI primera instancia) y nuevamente el 18 de marzo de la misma anualidad (índice 183 SAMAI primera instancia).

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 6 DEL DEPARTAMENTO DE ARAUCA.” (fls. 3-4 mayúsculas sostenidas del texto original). 4. La contestación del incidente de desacato 1) A través de escrito calendado el 5 de marzo de 2025 (índice 169 SAMAI primera instancia), el señor Nasser Antonio Cruz Matus, en la condición de gobernador encargado del Departamento de Arauca5 manifestó, en síntesis, lo siguiente respecto de la apertura del incidente de desacato: a) El Departamento de Arauca ha dado cumplimiento a las medidas cautelares de urgencia dictadas por el tribunal, tanto así que adelantó un proceso de selección abreviada de menor cuantía para la ejecución del proyecto identificado con el número LO-02-IN-001-2024 y denominado “Construcción de obras de protección para mitigación del riesgo y atención de desastres en el Departamento de Arauca mediante la operación de maquinaria amarilla del Departamento de Arauca”, el cual contemplaba realizar intervenciones de carácter preventivo y así evitar consecuencias negativas sobre la población de las veredas indicadas en la providencia de 4 de abril de 2024.

No obstante, dicho proceso de selección fue declarado desierto mediante la Resolución no. 4314 de 3 de diciembre de 2024 porque el único proponente no cumplió con la capacidad residual requerida. b) El gobernador del Departamento de Arauca, con el objeto de garantizar la financiación de las obras exigidas por el tribunal y ante la imposibilidad de adjudicación del proceso de selección mencionado, el 4 de marzo de 2025 presentó un proyecto de ordenanza ante la Asamblea Departamental de Arauca con el propósito de modificar el presupuesto de la entidad territorial para la vigencia fiscal del año 2025. c) El Departamento demandado “(…) ha venido realizando un monitoreo constante en los sectores críticos del río Arauca, en los cuales están incluidos los aquí mencionados por el accionante, también se han realizado visitas a la comunidad y 5 Resolución no. 983 de 2025, por medio de la cual se autoriza una comisión y se encarga de las funciones del gobernador a un funcionario de la administración departamental, archivo “250_MemorialWeb_Recurso-RESOLUCION983DE2(.pdf)”.

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 7 se han hecho intervenciones con maquinaria del Departamento de Arauca, como son construcción de jarillones” (fl. 3). 2) Por intermedio de memorial presentado el 25 de marzo de 2025 (índice 187 SAMAI primera instancia), el señor Nasser Antonio Cruz Matus, en la condición de gobernador encargado del departamento de Arauca6, allegó un “(…) informe sobre el avance de las actividades programadas de prevención y mitigación del riesgo en la vereda El Torno, sectores El Guamo y El Limón (…)” (fl. 1).

En dicho documento se anuncia el traslado de material de arcilla en un volumen aproximado de 2.600 m3, una retroexcavadora y un bulldozer a los sectores El Guamo y El Limón de la vereda El Tomo para la instalación, compactación y entrega7 del refuerzo estructural del muro de contención del río Arauca, sin que se detalle intervención alguna con el objeto de terminar la ejecución del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca”. 5.

La providencia objeto de consulta 1) En proveído de 6 de junio de 20258 (índice 200 SAMAI primera instancia), el Tribunal Administrativo de Arauca resolvió el incidente de desacato en el sentido de imponer una multa equivalente a diez (10) SMLMV al gobernador del departamento de Arauca, Renson Jesús Martínez Prada, por el hecho de no cumplir en su totalidad las órdenes impartidas por dicha Corporación y por el Consejo de Estado en relación con la intervención en las veredas La Yuca y El Torno, con base en el siguiente razonamiento: a) En términos objetivos, la autoridad en contra de quien se adelanta el incidente no cumplió con el plazo de un (1) mes otorgado en el auto que decretó las medidas cautelares para satisfacer su objeto; en efecto, el lapso correspondiente inició el 17 6 Resolución no. 1199 de 2025, por medio de la cual se autoriza una comisión y se encarga de las funciones del gobernador a un funcionario de la administración departamental, archivo “273_MemorialWeb_Otro-INFORMEDEACTIVIDAD(.pdf)”. 7 El despacho destaca que el 8 de abril de 2024 se radicó un nuevo informe en el que se afirma que dicha obra fue culminada (índice 194 SAMAI primera instancia). 8 Notificado al señor Renson de Jesús Martínez Prada mediante correo electrónico remitido el 25 de junio de 2025 (índice 203 SAMAI primera instancia).

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 8 de abril y feneció el 17 de mayo de 2024, sin que en tal intervalo se realizara obra alguna. b) Aunque el informe allegado por el departamento de Arauca da cuenta de la intervención en el sector de la vereda El Torno, en nada se atiende lo correspondiente a la vereda La Yuca; asimismo, aunque se afirma que se construyó un jarillón, este solo es una medida de mitigación y, además, no se aportó ningún estudio técnico que soportara la idoneidad de dichas obras. c) Frente a la intervención y finalización del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca”, se advierte que no se evidencia avance alguno o que se hayan iniciado procedimientos administrativos orientados a conservar y/o continuar con la ejecución de las obras. d) En cuanto al elemento subjetivo, se estima que el incidentado obró con culpa grave porque solo ha dado cumplimiento parcial a la orden cautelar, de hecho “(…) si bien podría señalarse que se está disminuyendo el riesgo de afectación por inundación ante un eventual desbordamiento del río Arauca a los habitantes del sector con la construcción de los jarillónes, no ocurre lo mismo frente al riesgo de la pérdida de la obra como consecuencia del aumento de la fuerza de las aguas (…)”.

(fl. 19). 2) Mediante memorial radicado el 2 de julio de 2025 (índice 3 SAMAI), el señor Renson Jesús Martínez Prada se pronunció en relación con la sanción que le fue impuesta, en los siguientes términos: a) Al momento en que el incidente de desacato fue promovido no existía incumplimiento: el escrito por medio del cual se solicitó dar inicio al incidente de desacato fue radicado el 17 de mayo de 2024, esto es, antes de que el auto que decretó la medida cautelar proferido por el tribunal fuera notificado en debida forma al incidentado el 18 de julio de 2024; esta misma irregularidad ocurrió con el proveído por medio del cual se inició el incidente, pues, a pesar de que se dictó el 26 de febrero de 2025, solo fue debidamente comunicado luego del 17 de marzo siguiente.

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 9 b) No se produjo incumplimiento alguno que justifique la sanción porque la medida cautelar no contenía la orden de culminar el proyecto de “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca", el cual fue suspendido por el departamento demandado: el auto que decretó la medida cautelar en su parte resolutiva solo prescribía que se debían tomar las medidas necesarias para prevenir riesgos producto de la ola invernal en la vereda La Yuca sector El Muerto, así como también en la vereda El Torno sectores El Limón y El Guamo, sin que se estableciera mandato alguno en relación con la finalización de las obras suspendidas en dichos lugares. c) Los informes presentados por el departamento demuestran el cumplimiento de la orden cautelar, pues, se han tomado las medidas administrativas efectivas y necesarias para prevenir los eventuales riesgos producto de la ola invernal, aun cuando los trámites administrativos han sido dispendiosos por las mismas restricciones normativas, tanto para las apropiaciones presupuestales como los procesos contractuales y luego la ejecución correspondiente. 3) A través de escrito allegado a esta Corporación el 4 de julio de 20259 (índice 4 SAMAI), el apoderado del departamento de Arauca reiteró lo expuesto por el señor Renson Jesús Martínez Prada en el memorial del 2 de julio anterior.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con lo preceptuado por el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, le corresponde a esta Corporación conocer en grado jurisdiccional de consulta la sanción por desacato impuesta al señor Renson Jesús Martínez Prada, en la condición de gobernador del Departamento de Arauca. Por lo tanto, procede el despacho a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) el desacato de una orden proferida en un proceso de acción popular, y, 3) el caso concreto. 9 El memorial fue radicado el 3 de julio de 2025 a las 17:23 minutos, es decir, por fuera del horario de atención al público, por lo cual se entiende allegado el primer día hábil siguiente, como lo prescribe el artículo 109 del CGP.

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 10 1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión 1) En la forma y términos en los que está planteada la discusión, se tiene que el objeto de la controversia consiste en determinar si el señor Renson Jesús Martínez Prada, como gobernador del departamento de Arauca, desacató las medidas cautelares ordenadas por el Tribunal Administrativo de Arauca y confirmadas por esta Corporación y, en consecuencia, establecer si debe confirmarse o revocarse la sanción impuesta por el a quo. 2) La providencia consultada será confirmada, porque, para este caso concreto, se encuentran acreditados los elementos objetivo y subjetivo exigidos para declarar el desacato de las órdenes impartidas por el juez de la acción popular; dicho de otra manera, el señor Renson Jesús Martínez Prada, en la condición de gobernador del Departamento de Arauca no cumplió por decisión propia en su totalidad las órdenes impartidas en el auto de 4 de abril de 2024 dictado por el tribunal, el cual fue confirmado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2025. 2.

El desacato de una orden impartida en un proceso de acción popular 1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpla las órdenes judiciales prescritas por las autoridades competentes en los procesos que se adelanten por acciones populares incurrirá en multa de hasta cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial y será consultada al superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o confirmarse. 2) La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado lo siguiente en relación con el incidente de desacato en acciones populares: “El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 11 imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden proferida en el curso del trámite de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye la declaratoria de responsabilidad por el mero incumplimiento.

No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento del fallo, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso.

De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo.

En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

(…). Si bien el mero incumplimiento objetivo de un plazo no es suficiente para imponer sanción por desacato, en el caso bajo estudio, tal como se dejó dicho, se aprecia que superado con creces el término concedido para el cumplimiento de la sentencia, la administración municipal de Villavicencio no ha sido diligente en lograr el cerramiento del lote de terreno ubicado en la carrera 30 número 39-40 en condiciones que satisfagan las especificaciones técnicas de confiabilidad, estabilidad y seguridad para los habitantes y transeúntes del sector, comprometiendo los principios de eficacia y celeridad que, por mandato constitucional, caracterizan la función administrativa.

Tal proceder de manera alguna refleja el ánimo del ente territorial demandado en atender de manera oportuna y cabal el ordenamiento que se le hizo. Por tales razones ha incurrido en el desacato previsto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, y se debe confirmar la declaración realizada por el a-quo en tal sentido. Sin embargo, la máxima sanción impuesta se debe rebajar, por excesiva, a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En los demás aspectos de confirmará el proveído del 6 de marzo de 2008.” (resalta el despacho). Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 12 3) El cumplimiento implica la responsabilidad objetiva, mientras que el incidente de desacato estudia el comportamiento del funcionario incumplido de las providencias constitucionales; es decir, las razones que lo llevan a omitir el deber de atender la orden judicial. 4) En conclusión, la finalidad del desacato es la de sancionar al funcionario que, bien sea por su negligencia o por su propia voluntad, se ha negado injustificadamente al cumplimiento de una providencia judicial, esto es, que para que proceda la imposición de una sanción debe estar probada la negligencia o el dolo, por lo que no se puede presumir el elemento subjetivo por el solo hecho del incumplimiento. 5) A través del trámite incidental de desacato se adelanta una investigación disciplinaria que debe garantizar al funcionario el derecho al debido proceso, por lo que, de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones. 6) La Corte Constitucional lo sustentó en los siguientes términos: “Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales”.10 7) En relación con las facultades oficiosas del juez de la acción popular frente a la apertura del incidente de desacato el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO 34.

SENTENCIA. Vencido el término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de 10 Corte Constitucional, sentencia T-939/05. Sala Novena de Revisión. MP Clara Inés Vargas Hernández, ocho (8) de septiembre de dos mil cinco (2005).

Referencia expediente T-1118517. Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 13 perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular.

(…). En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo” (se destaca). 8) Lo anterior ha sido reiterado por la jurisprudencia de la Sección Primera del Consejo de Estado en el sentido de precisar las reglas que debe satisfacer como mínimo el trámite del desacato en las acciones populares, en los siguientes términos: “i) El incidente de desacato procede de oficio o a solicitud de parte. ii) El trámite se inicia con el auto de apertura del incidente de desacato contra la persona natural encargada de cumplir la orden impartida por el juez de la acción popular.

Esta providencia debe individualizar, en debida forma, a la persona responsable del cumplimiento para efectos de garantizar el debido ejercicio de los derechos de contradicción y de defensa. Es importante recordar que la sanción por desacato es personal y no institucional; es decir, la apertura del incidente no se debe realizar contra la institución, la dependencia o el cargo en abstracto, sino individualizada respecto de quien está obligado al cumplimiento de la orden impartida en la providencia presuntamente incumplida.

Asimismo, la providencia debe conceder un plazo razonable para que la persona dé cuenta de la razón por la cual no ha cumplido la orden impartida y presente sus argumentos de defensa. iii) La providencia de apertura del incidente debe ser notificada, en debida forma, a la persona contra la cual se haya iniciado el respectivo trámite incidental. iv) En caso que se haya solicitado la práctica de pruebas, el juez deberá proveer sobre estas, para lo cual determinará si son conducentes, pertinentes y útiles.

Asimismo, decretadas las pruebas, el juez fijará un Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 14 plazo para su práctica, acorde con los principios que rigen el trámite de las acciones populares. v) Una vez practicadas las pruebas, el juez procederá a resolver el incidente de desacato, conforme a los parámetros expuestos en esta providencia, para lo cual deberá verificar si se acreditan los elementos objetivo y subjetivo; es decir, que el incumplimiento objetivo es atribuible a la persona, en virtud de un vínculo de causalidad -culpa o dolo-, propios del régimen sancionatorio.

En todo caso, la sanción que se imponga debe ser personal, proporcional, y establecer en forma precisa el monto de la misma. Asimismo, solamente se podrá sancionar la persona respecto de la cual se inició el incidente de desacato, garantizándole sus derechos de contradicción y de defensa. vi) La providencia que resuelva el incidente de desacato deberá ser notificada en debida forma. vii) En caso de haberse impuesto sanción, el juez deberá remitir el expediente en consulta al superior. viii) Y, el trámite de desacato tiene por objeto el cumplimiento de las órdenes impartidas en la providencia y no la sanción en sí misma” (negrillas adicionales)11. 3.

El caso concreto En este asunto concreto, el despacho confirmará la decisión consultada, por las siguientes razones: 1) El elemento objetivo referente al incumplimiento al menos parcial de la medida cautelar está acreditado. a) En primer lugar, contrario a lo manifestado por el ciudadano incidentado, no hay duda de que este no ha dado estricto cumplimiento a las medidas cautelares en lo concerniente a la adopción de decisiones idóneas para lograr la culminación de las obras del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de Sala del 20 de febrero de 2020, rad. 85001-23-33-000-2015-00323-05(AP), CP Hernando Sánchez Sánchez. Esta tesis ha sido reiterada, entre otras, en los siguientes pronunciamientos: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de Sala del 27 de abril de 2023, rad. 73001-23-33-000-2013-00354-02, CP Hernando Sánchez Sánchez, ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de Sala del 31 de marzo de 2023, rad. 73001- 23-00-000-2001-01676-01, CP Nubia Margoth Peña y, iii) Consejo de Estado, Sección Primera. Auto de Sala del 3 de febrero de 2023, rad. 08001-23-33-000-2014-00656-02, CP Hernando Sanchez Sanchez. Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 15 Al respecto, debe preciarse lo siguiente: (i) A pesar de que el señor Renson Jesús Martínez Prada afirma que las referidas órdenes impartidas por el Tribunal Administrativo de Arauca y por el Consejo de Estado supuestamente no contemplan la finalización de la construcción del citado proyecto, lo cierto es que, de la lectura integral de las providencias correspondientes se puede concluir con facilidad lo opuesto a lo sostenido por el incidentado.

(ii) En efecto, mediante auto del 4 de abril de 2024 (índice 6 SAMAI primera instancia), el Tribunal Administrativo de Arauca accedió a la solicitud de decreto de medidas cautelares de urgencia pedidas por el actor y ordenó al departamento de Arauca lo siguiente: “DÉCIMO PRIMERO: Decretar la siguiente medida cautelar de urgencia: Ordenar al Departamento de Arauca, para que en el término perentorio no superior a un (1) mes, tome las medidas administrativas efectivas y necesarias, para prevenir los eventuales riegos producto de la ola invernal que se avecina, en el sector de la vereda La Yuca - sector El Muerto-, y vereda El Torno - sector El Limón y El Guamo-, del municipio de Arauca, departamento de Arauca.” (fls. 16-17 mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original).

(iii) Si bien en la parte resolutiva de la providencia no está explícito que la orden cautelar incluye la adopción de medidas administrativas para la lograr la terminación por parte del departamento de Arauca del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca”, lo evidente es que en el apartado considerativo de la decisión sí queda claro tal objeto, pues, el tribunal expresó que: “(…) se accederá a decretar medida cautelar de urgencia, la cual consistirá en ordenar al Departamento de Arauca, para que en el término perentorio no superior a un (1) mes, tome las medidas administrativas efectivas y necesarias, para prevenir los eventuales riegos producto de la ola invernal que se avecina, en el sector de la vereda La Yuca - sector El Muerto-, y vereda El Torno - sector El Limón y El Guamo-, del municipio de Arauca, incluyendo las acciones necesarias para terminar la ejecución del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca.” (fl. 15 negrillas fuera del texto original).

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 16 (iv) Asimismo, el Consejo de Estado con ocasión de resolver el recurso de apelación interpuesto en contra del auto de 4 de abril de 2024, de manera extensa, puntualizó que el departamento demandado como parte de la medida cautelar prescrita debía reanudar la ejecución de las obras y garantizar la terminación del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca.”, por cuanto, no existe impedimento legal para ello; en tal sentido, esta Subsección en el proveído de 7 de febrero de 2025 puso de presente lo siguiente: “Tal y como lo señaló el actor popular, la suspensión provisional no impide que el departamento realice las gestiones dirigidas a terminar el proyecto <<Construcción obras de protección en vereda La Yuca, sector El Muerto y vereda El Torno sectores El Limón y El Guamo en el Municipio de Arauca, Departamento de Arauca>>, para garantizar los derechos colectivos cuya protección inmediata se persigue mediante la medida cautelar ordenada por el tribunal (…).

Debe, en síntesis, tomar las medidas urgentes dirigidas a continuar la terminación de las obras contratadas que corresponden al proyecto, pues ello es imperioso para conjurar la emergencia por la ola invernal.” (fl. 7 negrillas fuera del texto original). (v) De acuerdo con lo anterior, para el despacho es palmario que las providencias judiciales mencionadas son lo suficientemente explícitas y claras en relación con la obligación que vincula al gobernador del Departamento de Arauca respecto de la culminación de las obras del proyecto “Construcción obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca”, pues, no hay duda de que la parte motiva de dichas decisiones expresamente destacaron la importancia de finalizar tal infraestructura para garantizar la protección de los habitantes de las veredas La Yuca y El Torno. En otros términos, aunque el señor Renson Jesús Martínez Prada argumenta que las órdenes de tipo cautelar no prescribían la terminación de las obras, lo cierto es que, la simple lectura de los autos que las contienen le habría podido permitir evidenciar que la forma de “(…) prevenir los eventuales riegos producto de la ola invernal (…)”se materializa a través de la culminación de dicho proyecto de construcción. Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 17 (vi) Además, en el propio informe de visita de campo aportado por el departamento demandado el 5 de marzo de 202512 (índice 169 SAMAI primera instancia) se destaca el deterioro de las obras y la necesidad de su terminación; sin embargo, la entidad territorial accionada solo propuso construir dos jarillones detrás de la obra actual, sin intervenirla; en tal sentido, en el referido informe técnico se especifica que la vereda El Torno, puntos El Guamo y el Limón constituyen sectores con las siguientes condiciones: “(…) ubicados en la construcción de las obras que no fueron terminadas por Aremca donde se estaban instalando unos colchacretos articulados que protegían la orilla y evitaban problemas de erosión y socavación. Pero estos a lo largo de la curva que se veía expuesta al choque con el río, no fueron terminados de instalar.

Encontramos que diferentes procesos de socavación y erosión en los sectores que quedaron descubiertos y son las zonas que llamamos de alta criticidad, estas han venido afectado la ribera de modo que con las diferentes interacciones entre el río y su orilla han mostrado fuertes procesos agresivos de socavación que han debilitado y derrumbado la orilla existente.

Aunado a lo anterior, también dentro de la misma obra encontramos diferentes puntos donde se evidencia que el fuerte golpe del agua ha venido afectando la integridad de las estructuras instaladas allí (…). Se propuso la construcción de dos jarillones de contención como variantes detrás de las zonas expuestas en ambos puntos críticos.” (fl. 1-2 negrillas fuera del texto). b) En segundo término, si lo anterior no fuera suficiente para dar por acreditado el elemento objeto analizado, en todo caso, tal como se encuentra demostrado con los informes allegados por el propio Departamento de Arauca el 23 de mayo de 2024 y el 8 de abril siguiente, es notorio que las obras menores adelantadas por el ente territorial demandado consistentes en el reforzamiento de jarillones solo se realizaron en la vereda el Torno, sectores El Guamo y El Limón, sin que se efectuara intervención alguna en la vereda La Yuca, circunstancia que demuestra, nuevamente, el incumplimiento al menos parcial de las determinaciones cautelares dictadas por el tribunal y por esta Corporación. 2) Ahora bien, en relación con el elemento subjetivo, el despacho comparte lo razonado por el a quo, debido a que la conducta del señor Renson Jesús Martínez Prada fue negligente por el hecho de no adoptar las medidas administrativas idóneas y suficientes para garantizar la terminación del proyecto “Construcción 12 Archivo “253_MemorialWeb_Recurso-Actividadesrealizad(.pdf)”.

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 18 obras de protección en vereda La Yuca sector El Muerto, y vereda El Torno sector El Limón y El Guamo, del municipio de Arauca, departamento de Arauca”, a pesar de que las decisiones del tribunal y de esta Corporación dan cuenta de la importancia que dicha infraestructura tiene para proteger la vida y actividad económica de los habitantes de las referidas veredas.

De igual forma, el despacho destaca que, aunque el servidor público incidentado conocía de la necesidad de culminar dichas obras, este no empleó las herramientas contractuales y de gestión administrativa disponibles para finalizarlas; esta omisión resulta de mayor gravedad si se tiene en cuenta que el señor Martínez Prada ordenó dar apertura a un proceso de selección abreviada de menor cuantía para la ejecución del proyecto LO-02-IN-001-2024 denominado “Construcción de obras de protección para mitigación del riesgo y atención de desastres en el Departamento de Arauca mediante la operación de maquinaria amarilla del Departamento de Arauca”, sin que tal instrumento contemplara la culminación de las obras mencionadas en las providencias cautelares ni intervención alguna en la vereda La Yuca13, circunstancia que evidencia su abierta y voluntaria renuencia a cumplir con las órdenes judiciales antes referidas. 3) En lo que atañe a la proporcionalidad de la sanción, el despacho estima que, por tratarse de un incumplimiento parcial, el monto de diez (10) SMLMV es adecuado y proporcional a la conducta objeto de sanción, al tiempo que es idónea para conminar al gobernador del Departamento de Arauca para cumplir a la mayor brevedad lo prescrito por la jurisdicción en este caso concreto, sin que sea necesario incrementar dicho valor. 4) En cuanto al argumento del gobernador Martínez Prada referente a que para el momento en que se solicitó dar inicio al incidente de desacato por parte del demandante aún no se le había notificado en debida forma el auto que decretó las medidas cautelares y, por ende, que el presente trámite es violatorio del debido proceso, el despacho estima que no tiene vocación de prosperidad, por cuanto, i) aunque la solicitud de inicio del incidente de desacato se radicó el 15 de mayo de 2024, lo cierto es que, el auto que dio apertura formal a este se profirió el 26 de 13 Tal como se puede observar en el documento “Diagnóstico de sectores a intervenir de manera preventiva debido al rango de criticidad por problemas de erosión y socavación en la vereda El torno, sectores El Guamo y El Limón.” (índice 169 Samai primera instancia archivo “251_MemorialWeb_Recurso-Actividadesrealizad(.pdf)”.

Expediente: 81001-23-39-000-2024-00017-02 (73.081) Demandante: Daniel Alfonso Linares González Protección de derechos e intereses colectivos Grado jurisdiccional de consulta 19 febrero de 2025, cuando ya estaba debidamente notificado el auto que decretó las medidas cautelares y había fenecido el plazo otorgado para cumplirlas, y ii) como lo ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado, el incidente de desacato se puede iniciar de oficio en este tipo de asuntos, por lo cual, la solicitud del accionante no era imprescindible. 5) Así las cosas, se confirmará la sanción objeto de consulta debido a que el servidor público ha incurrido en desacato, sin justificación válida alguna, de lo ordenado en el auto de 4 de abril de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo de Arauca, confirmado por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2025.

R E S U E L V E: 1°) Confírmase la sanción impuesta al señor Renson Jesús Martínez Prada, gobernador del Departamento de Arauca en el auto de 6 de junio de 2025 dictado por el Tribunal Administrativo de Arauca. 2°) Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022. RRE