CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 76001-23-33-000-2016-01135-01 Nº Interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento Pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 30 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda La señora Alba Alicia Sánchez Ramírez Peña, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución UGM 025010 de 11 de enero de 2012, expedida por la extinta Cajanal, mediante la cual negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación. A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que se condene a la entidad demandada: (i) reconocer y pagar una pensión gracia a su favor con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional (15 de septiembre de 2010), con los respectivos reajustes;

(ii) actualizar las sumas Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 2 adeudadas, de acuerdo con el IPC certificado por el DANE y el artículo 187 del CPACA y; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: La señora Alba Alicia Sánchez Peña nació el 15 de septiembre de 1960 y laboró al servicio del departamento del Valle del Cauca como maestra alfabetizadora desde el 20 de octubre de 1980, según Resolución No. 830 de 31 de octubre de 1980.

Señaló que se desempeñó como docente nacionalizada desde el 21 de enero al 28 de julio de 1982 en la institución educativa María Auxiliadora del municipio de La Cumbre. Indicó que prestó sus servicios en los siguientes establecimientos educativos: (i) el 5 de agosto de 1982, en la Institución Educativa Rosalba Mafla (Jamundí); (ii) el 4 de septiembre de 1984, en la Institución Educativa María Vernaza (Cali);

(iii) el 1º de marzo de 2000, en la Institución Educativa Luis Carlos Rojas Garcés (Cali); (iv) el 21 de octubre de 2003, en la Institución Educativa Rafel Navia Varón (Cali); (v) el 22 de mayo de 2007, en la Institución Manuel María Mallarino (Cali) y; (vi) el 27 de enero de 2011, en la Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea (Cali).

Manifestó que la extinta Caja Nacional de Previsión Social, a través de Resolución UGM 025010 de 11 de enero de 20121, negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 2, 25, 58. De la Ley 39 de 1903, los artículos 3,4 y 13. De la Ley 114 de 1913, los artículos 1 y 4. 1 Folios 2-6 Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 3 Ley 4 de 1966.

De la Ley 4 de 1976, los artículos 1 y 2. De la Ley 153 de 1987, el artículo 2. De la Ley 91 de 1989, el artículo 15. Del Decreto 1848 de 1969, el artículo 88. Decreto 446 de 1973. Decreto 1221 de 1975. Como concepto de violación señaló que le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia, en tanto cumplió 50 años de edad y se desempeñó como docente por más de 20 años.

Consideró que el tiempo de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como maestra alfabetizadora en el Centro Seccional de Educación para Adultos de la Institución Educativa Santísima Trinidad de la ciudad de Cali, es computable para acceder al reconocimiento de la pensión jubilación gracia. 2. Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda2.

Expuso que el tiempo de servicio prestado por la actora como maestra alfabetizadora es de carácter nacional, de modo que no cumple con los requisitos para acceder a la referida prestación. Como excepciones propuso las que denominó como “inexistencia de la obligación”, “ausencia de vicio de los actos administrativos acusados” y prescripción. 3.

La sentencia de primera instancia 2 Folios 81-87 Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 4 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 30 de agosto de 2019, negó las pretensiones de la demanda. (Con condena en costas)3. Manifestó que la señora Alba Alicia Sánchez Peña laboró como docente de carácter nacional antes del 31 de diciembre de 1980, de allí que no cumplió con el requisito del tiempo de servicios exigidos en la norma para acceder al reconocimiento pretendido, conforme lo previsto en el literal a), numeral 2) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

Consideró que “ tampoco el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, ni la certificación del 26 de octubre de 2015, elaborada por la profesional Universitaria de la Secretaria de Educación Municipal de Cali y mucho menos el certificado de tiempo municipal del 30 de junio de 1995, logran cambiar de parecer a esta Sala, porque ninguna de estas pruebas precisan de manera diáfana que el tipo de vinculación de la señora Alba Lucía Sánchez Peña, antes del 31 de diciembre de 1980, haya sido de carácter territorial (…) aunque pareciere que el colegio donde prestó el servicio educativo la actora es del orden territorial, lo cierto es que cualquier sombra de duda queda despejada con la Resolución No. 830 del 31 de octubre de 1980, la cual especificó que la plaza que ocuparía la señora Alba Alicia Sánchez Peña, a partir del 20 de octubre de 1980, es del orden nacional”. 4.

El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, argumentando que su nombramiento como maestra alfabetizadora lo efectuó el departamento del Valle del Cauca, a través de la Secretaría de Educación Departamental en una plaza nacional, y sus salarios fueron cancelados directamente por dicha entidad, en tanto que para esa fecha no existían los fondos educativos regionales (FER)4. 3 Folios 123 a 127 4 Folios 134 a 146 Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 5 Indicó que su vinculación ocurrió en el nivel territorial el 31 de diciembre de 1980, toda vez que fue nombrada por el secretario de educación departamental del Valle del Cauca, mediante Decreto No. 830 de 31 de octubre de 1980, y su posesión en el cargo se hizo el 15 de noviembre del mismo año. Expuso que “si el nombramiento de mi mandante se hizo a través de la Secretaría de Educación Departamental asignada a desempeñar funciones de formación no formal, o sea formación para adultos, cubriendo una incapacidad de maternidad, qué importancia tiene la plaza a la que fue enviada si en últimas los recursos con los que le pagaron sus salarios provenían directamente de esta entidad territorial quien tenía la carga prestacional de los docentes nombrados a través de su secretaria de educación, pues reitero, para esa época no existían los FER, lo que nos indica que su nombramiento es de carácter departamental como bien lo certifican los tiempos de servicios expedido por los funcionarios de este ente del Estado”.

Señaló que la certificación de tiempos de servicio y el documento expedido el 26 de octubre de 2005 por el profesional universitario de la Secretaría de Educación del municipio de Cali dan cuenta del carácter territorial de su vinculación, de modo que tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión jubilación gracia. Finalmente, destacó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las plantas de personal y los establecimientos públicos educativos que se conocían como nacionales o nacionalizados, pasaban a tener carácter departamental, distrital y municipal, a partir del proceso progresivo de descentralización, razón por la que “luego de sometida al proceso de nacionalización, el carácter de su vinculación es municipal”. 5.

Alegatos de conclusión Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 6 5.1 La parte actora retiró los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia5. 5.2. La UGPP concluyó que la actora no cumple con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de una pensión jubilación gracia, en tanto que para ello se requiere tener 20 años de servicio como docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado, y vincularse con anterioridad del 31 de diciembre de 19806.

Destacó que la Resolución No. 830 del 31 de octubre de 1980 acredita que la demandante ingresó al servicio de educación desde el 20 de octubre de 1980 y su nombramiento fue de carácter nacional, de manera que la señora Alba Alicia Sánchez Peña no tiene derecho al reconocimiento y pago del referido derecho pensional, en tanto se encuentra demostrado que no ingresó como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980. 6.

El Ministerio Público no presentó concepto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante. 2.

Del problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte actora, corresponde a la Sala determinar si revoca el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto se establecerá, si la 5 Índice 13 plataforma SAMAI. 6 Índice 15 plataforma SAMAI Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 7 señora Alba Alicia Sánchez Peña tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia. Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos: 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos relevantes probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1 La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley 37 de 1933 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 8 cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley” 7.

Debido a la disparidad de criterios que se plantearon en esta Sección del Consejo de Estado, con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados, se señala que el 21 de junio de 20188, se dictó la sentencia SUJ-11-S2 en la que se unificó el asunto.

En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia S-699 de 29 de agosto de 1997, Consejero ponente, Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 9 legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional. Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.

Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía d e los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados9, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como 9 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989.

Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 10 de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal10; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito11”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202212 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del literal a), numeral 2, artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos 10 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano; M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 11 legalmente establecidos para su reconocimiento”.

A su vez, en la sentencia de unificación 029 de 11 de agosto de 202213 se reiteró que la pensión gracia se considera una prestación especial, cuyo propósito fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados a la Nación. Y, se agregó que constituye un privilegio gratuito porque la Nación hace el pago sin que el docente haya prestado sus servicios a la Nación, pues es una pensión destinada a los docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Otra característica que se resaltó fue que, si bien está a cargo del Tesoro Nacional, se encuentra sujeta a un régimen especial que no requiere afiliación del beneficiario a la Caja Nacional de Previsión Social (ahora UGPP). Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 2.3.

Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Alba Alicia Sánchez Peña nació el 15 de septiembre de 1960, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía14. Por tanto, el 15 de septiembre de 2010 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2-2022, proceso con radicado 23001-23-33-000-2014-00444-01 (1655-2017), M.P. César Palomino Cortés. 14 Visible a Folio 80 del CD Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 12 (ii) Vinculación del demandante y tiempo de servicio (i) Copia auténtica de la Resolución No. 030 de 31 de octubre de 198015, expedida por el secretario de educación departamental del Valle del Cauca, mediante el cual se nombró a la señora Alba Alicia Sánchez Peña como maestra alfabetizadora (1980-1981) en el Centro Seccional “Santísima Trinidad”.

En dicho acto administrativo consta que la accionante fue nombrada en una plaza de carácter nacional. (ii) Copia auténtica del Acta de Posesión No. 1935 de 15 de noviembre de 198016, suscrita por la parte actora ante el oficial de posesiones del departamento del Valle del Cauca, en el cargo de maestra alfabetizadora del Centro Seccional de Educación para Adultos de la Institución Educativa Santísima Trinidad.

(iii) Certificado de tiempos de servicio No. 1.242 de 13 de abril de 201117, expedido por la secretaría de educación departamental del Valle del Cauca en donde consta que la actora se desempeñó como maestra alfabetizadora del Centro de Educación para Adultos Santísima Trinidad del 20 de octubre de 1980 al 30 de junio de 1981, con tipo de vinculación en una plaza del orden nacional.

(iv) Certificado de tiempos de servicio de 26 de septiembre de 201218, expedido por la secretaría municipal de Cali, en donde informa que la actora laboró al servicio de la Seccional del Centro de Educación para Adultos como docente de carácter territorial. (v) Formato único para expedición de certificado de historia laboral, emitido por la Secretaría de Educación de Cali el 26 de octubre de 2015, en donde consta que la accionante tuvo nombramiento en provisionalidad como 15 Folio 6 y 7 16 Folio 9 17 Folio 80 CD 18 Folio 11 Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 13 docente primaria, con régimen de pensiones nacionalizada y situación laboral activo, así19: Tipo de novedad Acto administrativo Desde Situación administrativa Plantel Municipio Ing y Reing Institución Educativa Carlos A. Sardi G. Cali (Val) Resolución No. 0183 de 19 de noviembre de 1981 22/10/1981 Situación administrativa Plantel Municipio Ing.

Y Reing. Institución Educativa María Auxiliadora La Cumbre (Val) Decreto No. 0125 de 21 de enero de 1982 28/01/1982 Situación Administrativa Plantel Municipio Traslado Institución Educativa Rosalba Mafla Jamundí (Val) Decreto No. 1492 del 5 de agosto de 1982 05/08/1982 Situación Administrativa Plantel Municipio Traslado Institución Educativa María Vernaza Cali (Val) Decreto No. 0590 del 4 de 4 de septiembre de 1984 “26/04/1984” Situación Administrativa Plantel Municipio Traslado Institución Educativa Luis Carlos Rojas Garcés Cali (Val) Resolución No. 0624 de 1 de marzo de 2000 06/03/2000 Situación Administrativa Plantel Municipio Incorporación Institución Educativa Rafel Navia Varón Cali (Val) Decreto No. 0500 de 21 de octubre de 2002 09/12/2003 19Folios 12 a 16 Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 14 Situación Administrativa Plantel Municipio Traslado Institución Educativa Manuel María Mallarino Cali (Val) Resolución No. 2321 de 22 de mayo de 2007 22/05/2007 Situación Administrativa Plantel Municipio Traslado Institución Educativa Álvaro Echeverry Perea Cali (Val) Resolución No. 0576 de 27 de enero de 2011 01/02/2011 Acto administrativo demandado Por medio de la Resolución UGM 025010 del 11 de enero de 2012, la UGPP negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Alba Alicia Sánchez Peña, al considerar que no cuenta con los requisitos para acceder a la prestación deprecada, en tanto que los tiempos laborados antes del 31 de diciembre de 1980 fueron prestados con una vinculación de carácter nacional. 2.3 Del caso concreto La señora Alba Alicia Sánchez Peña solicita la nulidad del acto administrativo proferido por la entidad accionada que negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, por considerar que su vinculación fue de carácter nacional con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, razón por la que no cumple con el requisito para acceder a la prestación deprecada, conforme el literal a), numeral 2, artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, en atención a que la accionante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 laboró como maestra en una plaza del orden nacional. Inconforme con esta decisión, la parte demandante recurrió la providencia de primera instancia sosteniendo que la naturaleza de su vinculación es Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 15 territorial, toda vez que fue nombrada mediante un acto administrativo expedido por el secretario de educación del departamento del Valle del Cauca y posesionado ante la misma autoridad.

Destacó que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las plantas de personal y los establecimientos públicos educativos que se conocían como nacionales o nacionalizados, pasaban a tener carácter departamental, distrital y municipal, a partir del proceso progresivo de descentralización. Pues bien, en el sub lite está acreditado que la señora Alba Sánchez, mediante la Resolución No. 030 de 31 de octubre de 1980, fue nombrada como maestra alfabetizadora del Centro de Educación para Adultos Santísima Trinidad desde el 20 de octubre de 1980 hasta el 30 de junio de 1981, con vinculación en una plaza del orden nacional.

Hecho que encuentra respaldo en el acto administrativo de nombramiento y el certificado de tiempo de servicio No. 1.242 de 13 de abril de 2011, expedido por la secretaría de educación departamental del Valle del Cauca Asimismo, se encuentra que según Formato único para expedición de certificado de historia laboral, emitido por la Secretaría de Educación de Cali el 26 de octubre de 2015, consta que la accionante tuvo nombramiento en provisionalidad como docente primaria, con un régimen de pensiones nacionalizado, acreditando un tiempo total de 30 años en diversas instituciones educativas Ahora bien, se observa que, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, la señora Alba Alicia Sánchez Peña desempeñó su labor como maestra alfabetizadora en el Centro de Educación para Adultos Santísima Trinidad del 20 de octubre de 1980 al 30 de junio de 1981, en una plaza del orden nacional20.

De lo anterior, es posible establecer que si bien su nombramiento fue efectuado por una autoridad territorial, lo cierto es que ocupó una plaza del 20 En el mismo sentido, es posible ver la caracterización de la institución educativa en el siguiente link: http://colegios.pereiraeduca.gov.co/instituciones/deograciascardona/naturajurid.htm Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 16 orden nacional que era administrada por el gobernador, conforme con los hechos probados en el proceso, lo que impide acceder a la pensión jubilación gracia reclamada.

Al respecto, se destaca que de acuerdo con la sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2)21, “lo esencialmente relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no el origen de los recursos de la entidad nominadora destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo”.

Asimismo, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202222 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial para efectos del reconocimiento de la pensión gracia que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

(Negrilla y subrayado fuera del texto) En efecto, se precisa entonces que para acceder al reconocimiento y pago de una pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, tener una vinculación como docente en planteles departamentales, distritales o municipales con anterioridad del 31 de diciembre de 1980; cumplir 20 años al servicio de instituciones educativas de carácter territorial o nacionalizado, haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

Se concluye entonces que en el sub examine la vinculación de la actora 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia SUJ2-011-S2 de 21 de junio de 2018. radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Gladys Amanda Hernández Triana. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022, proceso con radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), Actor: Hirma Nubia Jiménez Lozano;

M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 17 antes del 31 de diciembre de 1980 en el Centro de Educación para Adultos Santísima Trinidad era nacional, sin que exista en el plenario medio probatorio en contrario, de modo que no se cumple con la totalidad de requisitos para acceder al derecho pensional.

Finalmente, la Sala observa que la parte recurrente argumenta que con la descentralización de la educación dejó de ser un maestro nacional y con ello pasó a conformar parte de la planta de personal municipal. En punto de lo debatido, se precisa que esta Subsección ha reiterado en sendas oportunidades que los docentes con nombramiento nacional que hayan sido incorporados a las plantas territoriales en virtud del proceso de descentralización de la educación continúan con el carácter de nacionales, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación23. Sobre el particular, esta subsección en sentencia de 16 de mayo de 201924, sostuvo: “Ahora, frente a la incorporación de la planta de personal docente del Instituto Docente Núcleo Escolar del Municipio de Quinchía al Departamento de Risaralda, efectuada el 2 de enero de 1996 por el Gobernador de Risaralda con el Decreto 08, efectivamente se observa que la demandante era docente nacional, y tal como se concluyó en las consideraciones de esta providencia, los docentes, directivos docentes nacionales, que se incorporaron sin solución de continuidad -tal como ocurre en este caso- a la planta departamental en virtud de la Ley 60 de 1993, tendrán como régimen prestacional, el establecido en la Ley 91 de 1989, este es, el previsto para los empleados públicos nacionales, razón por la que le podría corresponder una pensión ordinaria de jubilación y no la pensión gracia creada para los maestros territoriales”.

En línea con lo anterior, en fallos del 23 de febrero y 16 de marzo de 2023, la 23 Sentencia del 25 de agosto en el expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y del 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022), citadas en la sentencia del 23 de febrero de 2023 con radicado 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2022) y ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. 24 Consejo de Estado, sección segunda, expediente: 66001-23-33-000-2016-00086-01(2163-18).

Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 18 Subsección B de la Corporación enfatizó en el mismo criterio, así25: “(…)se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.

Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación»26 (sic). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada (que se insiste, el consejero ponente no comparte) se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de la Ley 60 de 1993 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación; posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.

Como se explicó en precedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º a 4º y 6º de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración y prestación del servicio educativo fue asignada de manera directa a los municipios, distritos y departamentos; en consecuencia, los tiempos laborados por los pedagogos que sean incorporados a las plazas de las plantas de personal de esas entidades, adquieren la connotación de orden territorial (…)“.

Así las cosas, se concluye entonces que la descentralización de la educación no conllevó a que las distintas clases de maestros hubiesen desaparecido y que, en consecuencia, todos hayan adquirido el carácter de territoriales, de manera que no le asiste razón a la parte recurrente. Agotados los puntos de inconformidad alegados por la parte recurrente, la Sala procederá a confirmar la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 25 Sentencias con radicados 73001-23-33-000-2019-00118-01 (3709-2022) y 41001-23-33-000-2019-00236-01 (1249-2022), ponencias del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter. 26 Ver, por ejemplo, fallos de 25 de agosto, expediente 76001-23-33-000-2015-01378-01 (2785-2018), M. P. César Palomino Cortés; y (ii) 1° de septiembre de 2022, expediente 68001-23-33-000-2019-00272-01 (2401-2022).

Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 19 De la condena en costas Sea lo primero precisar que las costas procesales hacen referencia a todos los gastos necesarios o útiles que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho27, y los ordinarios del proceso28 29. Al respecto se tiene que el artículo 188 del CPACA prevé que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

Empero dada su derogatoria, impera acudir al Código General del Proceso. Respecto a la interpretación de la referida normativa, esta Subsección ha considerado que para la imposición de la condena en costas es menester ir más allá de un criterio objetivo, para analizar también aspectos como la temeridad o mala fe de quien acude a la administración de justicia. Ciertamente esta Corporación en sentencia de 1.º de diciembre de 201630 consideró que “corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma”.

Se agregó en dicha providencia que “Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades 27 Artículo 361 del Código General del Proceso. 28 Artículo 171 No. 4 en conc.

Art. 178 ib. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicado 54001-23- 33-000-2014-00106-01(0156-15) de 13 de febrero de 2020. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 30 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 20 inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP)”.

Precisado lo anterior, se observa que en el sub examine, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Ciertamente, la Sala estima que no le asiste razón al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al condenar en costas a la parte vencida, teniendo en cuenta que si bien el fallo de primera instancia resultó desfavorable a los intereses de la parte actora, lo cierto es que en el presente caso no se observa un actuar temerario de la parte accionante y no se evidencia conducta que justifique la imposición de la condena en costas, razón por la que se revocará el numeral 2º de la decisión de primera instancia, que condenó en costas a la parte demandante.

En consecuencia, la Sala destaca que la condena en costas no procede de manera automática y como se indica en el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, y teniendo en cuenta que en el trámite del proceso no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida en esta instancia. Así las cosas, se confirmará decisión de primera instancia, salvo en lo que se refiere a la condena en costas del numeral 2º de la referida providencia, la cual será revocada.

III. DECISIÓN Vistas las consideraciones que anteceden, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 21 que negó las pretensiones de la demanda, salvo en lo que se refiere a la condena en costas del numeral 2º de la parte resolutiva de dicha providencia, la cual será revocada.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, salvo el numeral 2º que se revoca en tanto condenó en costas a la parte demandante.

SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en las dos instancias.

TERCERO: Se acepta la renuncia del poder presentada por el abogado Santiago Martínez Devia para actuar en representación de la entidad demandada, de conformidad con el memorial visible a índice 29 SAMAI.

CUARTO: Se reconoce personería al señor Jhon Jairo Bustos Espinosa, para actuar como apoderado de la entidad demandada, de conformidad con el memorial visible a índice 31 SAMAI.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Número interno: 3139-2020 Demandante: Alba Alicia Sánchez Peña Demandado: UGPP 22 CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmada electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmada electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmada electrónicamente)