Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 47001-23-33-000-2021-00070-01 (3562-2023) Demandante: Rafael Lucas Arias Alcocer Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA Tema: Relación laboral encubierta.
Contratos de prestación de servicios-instructor. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada, contra la sentencia proferida el siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Rafael Lucas Arias Alcocer instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del SENA, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del oficio 2-2017-003538 del 1 de agosto de 2019, por medio de la cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir.
Que se declare que existió un vínculo laboral desde el 1 de enero de 2007 hasta el 23 de noviembre de 20171 y, se condene a la entidad a pagar las prestaciones 1 Se advierte que el demandante en la demanda señaló como extremos temporales los correspondientes entre el 1 de enero de 2007 hasta el 23 de noviembre de 2017; sin embargo, en la subsanación de la Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sociales.
Que cancele los aportes al sistema de seguridad social en pensión.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios al SENA como instructor, del 1 de enero de 2007 al 23 de noviembre de 2017, a través de varios contratos de prestación de servicios. Que ejecutó sus labores en distintos municipios del departamento del Magdalena bajo continua subordinación, recibía órdenes e imposiciones sobre la carga laboral, horario, lugar o sitio de trabajo.
TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El 29 de abril de 2021 se admitió la demanda y, se notificó a la entidad demandada, quien manifestó que los hechos expuestos no eran ciertos, porque entre las partes no existió una relación laboral, sino un vínculo contractual, que satisfizo los parámetros de la Ley 80 de 1993. Que el demandante no probó la sujeción o dependencia en la ejecución de la labor y no podía hacerlo porque siempre contó con total independencia en sus actividades, pues era quien organizaba los horarios con los aprendices.
Que voluntariamente suscribió los contratos de prestación de servicios y se obligó a cumplir con las obligaciones contractuales. Propuso como excepciones, las de caducidad, inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido y prescripción. Se celebró audiencia inicial el 16 de marzo de 2022, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa conciliatoria, se decretaron las pruebas solicitadas y se programó la audiencia para su práctica.
Mediante auto del 8 de abril del mismo año se incorporó la prueba documental, se resolvió que se dictaría sentencia anticipada y se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión. Luego, se dictó demanda indicó que su vinculación con el SENA tuvo lugar desde el 1 de febrero de 2012 hasta el 15 de diciembre de 2017. Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la entidad demandada.
SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022), declaró no configurada la excepción de caducidad y accedió parcialmente a las pretensiones, al considerar que el demandante prestó personalmente el servicio, recibió una remuneración y la subordinación se encontraba implícita en la actividad docente que desarrolló. Que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el SENA tiene como función permanente la formación laboral y profesional, por lo que pertenece al sistema de educación no formal.
Que, por esto, la entidad debía desvirtuar la presunción de subordinación que se predica frente a los contratistas vinculados para prestar sus servicios como formadores, pero no lo hizo así. Declaró la nulidad del acto administrativo demandado y la existencia de una relación laboral entre las partes, ordenando reconocer las prestaciones salariales y sociales ordinarias percibidas por los instructores de planta causadas entre el 1 de agosto y el 23 de diciembre de 2017, debiendo liquidarse con base en la compensación pactada en el contrato de prestación de servicios.
Que operó parcialmente la prescripción frente a las prestaciones derivadas de los contratos suscritos del 2007 al 2014, por no haberse presentado la reclamación dentro de los tres años siguientes a la terminación del vínculo; salvo lo relacionado con los aportes a pensión. Que calculara el IBC pensional del actor durante los periodos en los que prestó sus servicios, mes a mes y, en el evento de encontrar una diferencia en esos valores, cotizara en el respectivo fondo de pensiones la suma faltante.
Negó las demás pretensiones y no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación indicando que no existe ningún medio de prueba del que se pueda inferir que el demandante estaba sujeto a órdenes o directrices permanentes, que cumplía un horario o turnos establecidos por la entidad o que le era impuesta la metodología de enseñanza.
Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que contrario a esto, contaba con total autonomía e independencia tanto en la planificación del programa como en los horarios. Que tampoco se acreditó la permanencia en la labor, pues el objeto de los contratos de prestación de servicios fue distinto y la contratación fue transitoria, excepcional y por el tiempo estrictamente necesario.
Que no se cuenta con elementos para revisar si el actor desempeñó funciones similares a las de un instructor de planta y, de esta manera, que cumplía actividades propias de la misión de la entidad. Que la conclusión del Tribunal es contraria al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, pues el elemento de la subordinación no puede extraerse únicamente del clausulado contractual y debe probarse por parte del contratista.
Que la supervisión contractual y la obligación de presentar informes mensuales de actividades no implica dependencia, sino que hacen parte de la coordinación necesaria para cumplir el objeto contratado. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 24 de octubre de 2023 fue admitido el recurso de apelación, y en dicha providencia se dispuso que, una vez ejecutoriada, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.
Pronunciamiento de las partes Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá determinar si bajo la apariencia de contratos de prestación de servicios existió un vínculo laboral entre las partes y como consecuencia de ello, si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión de esa relación. Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.
El Contrato Estatal de Prestación de Servicios, se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, el cual dice: «Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En los contratos de prestación de servicios, se requiere que la prueba de la relación contractual sea palmaria, es decir, que se pueda determinar con claridad si entre la actora y la entidad demandada existía un verdadero contrato de prestación de servicios, o por el contrario una relación de tipo laboral, que es la que procede a analizarse.
La relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, a su vez, el elemento de la remuneración. Este tema, de diferenciar el contrato de prestación de servicios y la relación laboral ha sido objeto de constantes controversias, por ello se trae a colación la sentencia C-154 del 19 de marzo de 1997 de la Corte Constitucional, que expresa claramente las diferencias entre el contrato de trabajo y el de prestación de servicios, dice al respecto: «Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
(Negrillas para resaltar). De acuerdo con lo anterior, se colige que es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia al contrato de prestación de servicios del contrato de trabajo o de la relación laboral, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Acerca de los conceptos de subordinación y permanencia que son propios del concepto de empleo público, (relación de trabajo) se pronunció el Consejo de Estado en sentencia de unificación del nueve (09) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), en el proceso radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143- 01(1317-16) CE-SUJ2-025-21, con ponencia del consejero RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, en los siguientes términos: «2.3.3.2.
Subordinación continuada Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 102. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.
No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.2 103. La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,3 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.
A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.
(…) 3.1.4. Unificación del sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. 131. La autorización prevista en el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, para celebrar contratos de prestación de servicios cuando las actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados, es esencialmente temporal; por lo tanto, este tipo de contratos, cuando se suscriben con personas naturales, no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo. 132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos. 134.
En ese orden de ideas, la Sala unifica el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.”.(subrayas del texto original).
Corresponde, además por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral como son: una actividad personal, un salario y la subordinación. Así lo ha consignado la jurisprudencia del Consejo de Estado en varias oportunidades: “41. Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 42.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.»2. 2 Sentencia del 28 de octubre 2021.
Consejero Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00393-01(3755-17). Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Corolario de la relación empleador-trabajador, es el nacimiento de la obligación por parte del primero, de cancelarle al segundo, beneficios inherentes a su calidad, tales como las prestaciones sociales.
Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.
Resolución al caso concreto De conformidad con las pruebas, se puede establecer que el demandante prestó sus servicios al SENA mediante los contratos de prestación de servicios que se relacionan así: - Orden de prestación 166 de 2007, cuyo objeto consistió en: «impartir formación profesional en el área de mecánica automotriz y desarrollar el objeto de la presente orden de servicios en el departamento del Magdalena».
El plazo de ejecución fue de tres meses, por 200 horas. El valor de la orden fue de $ 3.423.000. - Orden de prestación 367 de 2007, cuyo objeto fue: «impartir formación profesional en el departamento del Magdalena en la especialidad de mecánica». El plazo de ejecución fue de dos meses, por 140 horas de formación. - Contrato No. 332 de 2008, el objeto consistió en: «prestación de servicios personales, como instructor para impartir formación profesional dentro del Programa de Desplazados, vigencia 2008».
El plazo de ejecución fue de tres meses y diez días. El valor total es fue de $ 6.530.016. - Contrato No. 566 del 5 de agosto de 2009, cuyo objeto fue: «prestación de servicios personales, como instructor contratista, impartiendo formación profesional integral y asesoría en el área de MECANICA EN EL PROGRAMA DE PERSONAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO del CENTR EN EL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA dentro de las formaciones, vigencia 2.009» El plazo de ejecución fue de 500 horas, desde el 14 de agosto al 24 de diciembre de 2009.
El valor total del contrato fue de $ 8.950.660, en valor unitario de hora de $ 17.450, más IVA. - Contrato No. 394 de 2010, cuyo objeto fue: «prestación de servicios Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 personales, como instructor contratista, impartiendo formación profesional integral para dar respuesta a las necesidades de personas en situación de desplazamiento en el área de MECANIZACIÓN en los diferentes programas que imparta el Centro en el departamento del Magdalena» El plazo de ejecución fue 700 horas, a partir del 11 de febrero al 30 de septiembre de 2010.
El valor total fue de $ 12.756.100. - Contrato No. 413 de 2011, cuyo objeto fue: «prestación de servicios personales de carácter temporal como instructor para impartir formación profesional integral en el Programa de personas en situaciones de desplazamiento; dar respuesta a las necesidades de capacitación en el departamento del Magdalena en el área de MANTENIMIENTO Y SERVICIOS/AUTOMOTRIZ» El plazo de ejecución fue 350 horas de formación, a partir del 17 de marzo al 30 de junio de 2011.
El valor total fue de $ 6.542.900. - Contrato No. 901 de 2011, con el mismo objeto que el inmediatamente citado antes. El plazo de ejecución fue de 420 horas de formación, a partir del 1 de agosto de 2011. El valor total fue de $ 7.851.480. - Contrato No. 346 de 2012, cuyo objeto fue: «prestación de servicios personales de carácter temporal como instructor para impartir formación profesional integral en el Programa de personas en situaciones de desplazamiento; dar respuesta a las necesidades de capacitación en el departamento del Magdalena en el área de MANTENIMIENTO Y SERVICIOS/MECANICA DIESEL» El plazo de ejecución fue 400 horas de formación, sin exceder el 30 de junio de 2012.
El valor total fue de $ 6.680.000. - Contrato No. 1183 de 2012, con el mismo objeto que el inmediatamente citado antes. El plazo de ejecución fue de 250 horas de formación, sin exceder el 30 de diciembre de 2012. El valor total fue de $ 6.437.250. - Contrato No. 727 de 2013, cuyo objeto fue: «prestar los servicios profesionales de carácter temporal, como instructor impartiendo formación profesional integral, apoyar el desarrollo de las actividades de formación titulada, formulación de proyectos y diseño de actividades de aprendizaje; para dar respuesta a las necesidades de capacitación en el departamento del Magdalena en el área de MECANIZACIÓN» El plazo de ejecución fue de 200 horas, sin exceder el 31 de diciembre de Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2013.
El valor total fue de $ 5.304.200. - Contrato No. 237 de 2014, cuyo objeto fue: «prestar los servicios profesionales de carácter temporal, para desarrollar actividades de instructor contratista, en la que ofrece el Centro de Formación en el programa de formación complementaria en la especialidad de motores fuera de borda». El plazo de ejecución fue de siete meses, sin exceder el 30 de agosto de 2014.
El valor total fue de $ 13.303.300. - Contrato No. 654 de 2017, cuyo objeto consistió en: «prestar los servicios personales de carácter temporal, para desarrollar actividades de instructor, en la ejecución de acciones de formación profesional integral, en el programa de TÍTULADA Y COMPLEMENTARIA, dentro del departamento del Magdalena, que frece el Centro Acuícola y Agroindustrial de Gaira en su oferta regular en la especialidad de MECANICA (MOTORES DIESEL)».
El plazo de ejecución fue de tres meses y quince días, sin exceder la vigencia presupuestal. El valor total del contrato fue de $ 9.453.896. Contrato No. 771 de 2017, con el mismo objeto que el referenciado inmediatamente antes. El plazo de ejecución fue de 71 horas, sin exceder la vigencia presupuestal. El valor total del contrato fue de $ 2.117.978.
De dichos contratos se puede evidenciar el acuerdo de voluntades tendiente a obtener la prestación de un servicio a cambio de una remuneración y, que, los contratos se suscribieron por las partes, entre 2007 y 2017, con varias interrupciones entres estos. La Subsección considera que le asiste razón a la entidad recurrente, en cuanto a que no está probada la configuración de una relación laboral encubierta y, que el elemento de la subordinación no puede darse por hecho, por la simple ejecución de ciertas actividades, correspondiéndole, en estos casos, a la parte interesada, acreditar su acaecimiento.
En ese sentido, a partir de los antecedentes contractuales, en los que reposan las garantías de cumplimiento, certificados de idoneidad del contratista, los pagos de seguridad social, algunas actas de inicio o de liquidación y unos informes de supervisión y/o interventoría, en los que se certifica que el demandante cumplió satisfactoriamente las actividades, no puede extraerse con un mínimo grado de certeza que se le exigiera al demandante que ejecutara el Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 objeto contractual con unas condiciones de tiempo y modo impuestas por la entidad.
De eso documentos solo se extrae que el actor fue contratado por el SENA, en diferentes años, con el fin de prestar sus servicios como instructor en áreas relacionadas con la mecánica automotriz, mecanización y mantenimiento y reparación de motores, en diversos cursos cortos o programas dirigidos a una población específica en el departamento del Magdalena.
La contratación se definió por un número determinado de horas de formación o instrucción, según el módulo o curso a impartir, sin establecer, por regla general, plazos máximos para ello. No existen elementos probatorios que demuestran la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario, la actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento sobre la manera en que desarrolló sus actividades y, de esta forma, que se desbordó la coordinación que existe en materia de contratación. Tampoco se acreditó que al contratista se le haya impuesto la forma en que debía dictar cada programa o que el contenido o ejes temáticos de los diferentes cursos de formación haya obedecido exclusivamente a las directrices de la entidad.
Adicionalmente, la diferencia en los objetos contractuales antes descritos desdibuja la permanencia en una sola actividad por parte del demandante y, de esta forma, uno de los indicios del encubrimiento de una relación laboral. Contrario a lo expuesto por el juez de primera instancia, para esta Sala no puede equipararse la actividad ejecutada por el demandante, descrita en los objetos contractuales, a la desarrollada por los educadores contratados en instituciones educativas oficiales y, por este hecho, entenderse configurado el elemento de la subordinación. Lo anterior, teniendo en cuenta que los segundos sí están regidos en su función por distintos estamentos que imponen las condiciones de tiempo, modo y lugar en la prestación del servicio, como lo ha expresado esa corporación en otras oportunidades3.
Se precisa que la demandada ofrece programas de formación en sus líneas técnicas y tecnológicas específicas y, también desarrolla otro tipo de formación, la cual se adecua a las necesidades sobrevinientes de los grupos sociales de 3 Sobre el tema, la sentencia proferida el 20 de enero de 2022 por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de Estado, rad 13001-23-33-000-2014-00331-01 (0367-2018) consejero Ponente: William Hernández Gómez Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 interés, cuya atención gestiona conforme los requerimientos de la comunidad, como es el caso de los cursos o capacitaciones temporales o esporádicos.
Luego, conforme lo ha expresado esta Subsección en otras oportunidades 4, la vinculación de instructores, por ser indispensable para la ejecución de su objeto principal, puede darse a través de una relación legal y reglamentaria o, mediante contrato de prestación de servicios, pues ello ha sido permitido y reglamentado por el Estatuto General de Contratación y los manuales de funciones y circulares expedidos por el SENA; sin desbordar las características de cada tipo de contrato.
De esta manera, dada las particularidades de la vinculación del demandante y los objetos contractuales descritos en precedencia, no puede concluirse la existencia de una relación laboral encubierta. Como argumento adicional, se destaca que esta Subsección15 ha sido consistente al señalar que, en el caso de los formadores del SENA vinculados a través de contratos de prestación de servicios, los mismos tienen la carga de probar que se encontraban bajo una continua subordinación y dependencia respecto de los funcionarios de la entidad, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Por lo tanto, para la Sala, en este caso, no se demostró con certeza la presunta subordinación a la que se sometió la demandante, contrario a lo afirmado en la sentencia de primera instancia y, por tanto, se revocará la decisión y, en su lugar, se denegarán las pretensiones invocadas. De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 11 de marzo de 2021, expediente 2016-00214, y del 7 de julio de 2022, expediente 2018-00033.
Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A considera que, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa, a partir del recurso de apelación, que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte vencida expuso argumentos razonables de defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en ninguna de las instancias.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar la sentencia del siete (7) de diciembre de dos mil veintidós (2022) proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
En consecuencia, se dispone: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda interpuesta, por las razones explicadas en la parte considerativa de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en ambas instancias. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Radicación: 47001233300020210007001 (3562-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente