CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., 7 de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25000-2016-00053-00 (0182-2016) Actor: Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC Acción: Medio de Control de Nulidad y restablecimiento del derecho – CPACA Temas: La actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa no opera de manera automática, pues se deber reunir el criterio de empleo equivalente entre el empleo suprimido y el empleo al que fue incorporado; reiteración de precedente jurisprudencial La Sala decide en única instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra el acto expedido por la autoridad nacional demandada Comisión Nacional del Servicio Civil - CNSC.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 CPACA, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por conducto de apoderada judicial, solicitó fuera declarada la nulidad parcial del siguiente acto administrativo: -Resolución Nº 3787 de 28 de agosto de 2015 “Por la cual se resuelve una solicitud en el Registro Público de Carrera Administrativa del servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS”, proferida por la Comisión Nacional del Servicio Civil que en el artículo primero negó la actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa del mencionado servidor en los empleos denominados Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15 y Técnico Administrativo, Código 3124, Grado 15 de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
La apoderada de la parte demandante no esgrimió pretensión alguna relativa al restablecimiento del derecho como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial incoada, en cambio pidió integrar en calidad de litisconsorte por activa al funcionario de la entidad demandante señor Pablo Antonio Fique Salas, toda vez que el acto de actualización de la inscripción en el registro público de carrera administrativa es declarativo del derecho y por tanto, hace parte de la esfera jurídica de dominio del mismo.
Los hechos que fundamentan la pretensión de nulidad parcial contra el acto administrativo demandado, se pueden resumir en los siguientes: Entre los años 2001 y 2002 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantó la modificación en la planta de personal por áreas y por etapas, razón por la cual el Gobierno Nacional expidió varios decretos mediante los cuales suprimió y creó algunos cargos al tiempo que incorporó algunos a la nueva planta de personal, entre ellos, el del servidor Pablo Antonio Fique Salas.
El estudio técnico determinó, que en la Dirección del Tesoro Nacional se requerían crear unos cargos técnicos para que la fortalecieran desde este punto de vista, en funciones de apoyo administrativo. El Gobierno Nacional expidió el Decreto Nº 1692 del 2 de agosto de 2002 “Por el cual se modifica la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, suprimiendo y creando algunos cargos en dicha entidad, contando con la autorización impartida por el Departamento Administrativo de la Función Pública mediante oficio del 8 de agosto de 2002, para que efectuara la incorporación respectiva de los empleos creados por el mencionado Decreto.
Al señor Pablo Antonio Fique Salas, se le informó sobre la supresión de su cargo de Auxiliar Administrativo Código 5120 grado 16 de la Subdirección de Planeación de la Dirección del Tesoro Nacional, en el que se le daba la opción de recibir una indemnización o ser incorporado a un cargo equivalente, quien optó por la incorporación la cual se llevó a cabo mediante la Resolución Nº 1582 del 8 de agosto de 2002, siendo incorporado en el cargo de Técnico Administrativo 4065-15 de la Dirección del Tesoro Nacional.
Transcurridos cinco años, mediante oficio del 7 de junio de 2007 la entidad demandante envió a la Comisión Nacional del Servicio Civil, la documentación requerida para la inscripción y actualización en el registro público de carrera administrativa del señor Pablo Fique en el cargo de Técnico Administrativo 4065-15. Mediante oficio del 7 de noviembre de 2007 la Comisión Nacional del Servicio Civil le solicitó a la entidad demandante, que presentara un estudio para establecer si existía o no conexidad de funciones entre los cargos, requerimiento que fue respondido mediante oficio del 28 de enero de 2008.
Luego de cinco años, mediante oficio del 5 de abril de 2013 dirigido a la CNSC, el Ministerio nuevamente remitió la documentación para la actualización de los derechos de carrera del funcionario Pablo Fique y de otros varios de la entidad. La entidad demandada expidió la Resolución Nº 3787 del 28 de agosto de 2015, mediante la cual negó la actualización de los derechos de carrera administrativa al funcionario Pedro Antonio Fique Salas, la cual es objeto de la presente nulidad parcial, decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición el cual fue rechazado por extemporáneo mediante Resolución Nº 4697 del 19 de noviembre de 2015.
Normas violadas y concepto de la violación: La parte demandante invocó como transgredidas por el acto administrativo parcialmente acusado de nulidad: las normas de la OIT Convenio Nº 158 de 1982, Recomendación Nº 119 de 1963; los artículos 25, 29, 53, 58, 83, 125 y 230 de la Constitución Política; los artículos 2º y 8º de la Ley 153 de 1887; el artículo 39 de la Ley 443 de 1998; el artículo 148 del Decreto 1572 de 1998 y, el artículo 46 del Decreto 1227 de 2005.
Esgrimió como causales de nulidad del acto acusado las siguientes: i) “la violación por ilegalidad”; ii) interpretación errónea de las normas en que debía fundarse el acto acusado; iii) infracción de las normas en que debía fundarse derivada del desconocimiento de los principios generales del derecho y, iv) falsa motivación. i) En cuanto a la violación por ilegalidad señaló la apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que la decisión demandada de no actualizar la incorporación del funcionario Pablo Fique, le genera efectos negativos y desconoce los actos administrativos proferidos por dicha cartera ministerial que se presumen válidos.
Solicitó que la decisión objeto de nulidad debe revisarse a la luz del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 legislación vigente para la época de los hechos, según la cual se tenían previstas las incorporaciones en cargos que de acuerdo a las necesidades del servicio, fueran creados en las nuevas plantas de personal de las entidades, por lo que la resolución acusada es ilegal al haberse fundado bajo la Ley 909 de 2004 y de su Decreto Reglamentario 1225 de 2005, como quiera que estas normas no se habían expedido al momento de los hechos y por ende, era imposible su aplicación de manera retroactiva. ii) Respecto de la violación por la interpretación errónea de las normas en que se funda el acto demandado, por cuanto la reestructuración de la planta de personal del Ministerio de Hacienda se efectuó en atención a las necesidades del servicio y contó con el aval del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo que las incorporaciones efectuadas con posterioridad, están sujetas al estudio que la Administración hizo tendiente a obtener una planta funcional.
Es por esta razón que, en su criterio, no se pueden calificar de “irregulares” dichas incorporaciones, ya que están legalmente sustentadas en el marco jurídico en que se dieron. iii) En cuanto a la violación por infracción de las normas en las que debía fundarse derivada del desconocimiento de los principios generales del derecho, por cuanto la actualización en el registro público de carrera del funcionario incorporado Pablo Fique a quien le fue negado, debía ser analizada bajo el imperio de la Ley 443 de 1998, que era la legislación vigente al momento de la reestructuración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Lo anterior por cuanto es un principio general del derecho, que las situaciones y relaciones jurídicas se rigen por las normas vigentes al momento en que se configuran, dada la dinámica legislativa que permite adecuar la normatividad a la realidad fáctica por lo que están en permanente evolución dada la coyuntura de cada época. iv) Respecto de la falsa motivación a juicio de la parte actora, el acto acusado fue falsamente motivado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, al partir del supuesto fáctico errado de que la incorporación del funcionario carecía de sustento jurídico, ya que la misma se soportó en el acto administrativo proferido para la reestructuración de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, decreto expedido por el Gobierno Nacional que atendió a criterios técnicos en el que cada área evaluó las necesidades para tener una planta funcional acorde con la dinámica de dicha cartera, decreto expedido en el año 2002 que no ha sido declarado ilegal. 2.
Actuación Procesal Mediante Auto del 10 de mayo de 2018 el despacho ponente admitió la demanda, ordenando la notificación personal al señor Pablo Antonio Fique Salas en calidad de litisconsorte conforme al numeral 3º del artículo 171 CPACA; al Agente del Ministerio Público según el numeral 2º ídem; al Presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado. 2.1.
Contestación de la demanda La apoderada de la Comisión Nacional del Servicio Civil radicó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda, por carecer de fundamento legal y respaldo probatorio. Frente a los hechos admitió algunos, negó otros y calificó otro de ser una apreciación personal de la demandante. En términos generales considera que la expedición del acto demandado se realizó con sujeción a la ley, por cuanto la actualización en el registro vigente del empleado de carrera procederá, cuando se cambie de empleo por ascenso, traslado, incorporación o reincorporación, llamando la atención en el sentido de que dicha actualización no opera de manera automática por el hecho de presentarse cualquiera de las opciones anteriores, sino que procederá si en efecto el cambio de empleo se ajusta a la normatividad que las regula según el artículo 47 del Decreto 1227 de 2005.
Lo anterior, por cuanto no se puede perder de vista la función que el artículo 130 de la Constitución Política le otorga a la Comisión Nacional del Servicio Civil, que no se trata de una función meramente de llevar estadísticas, sino que le otorga la responsabilidad de administrar y vigilar la carrera administrativa y el registro público de la misma.
Adujo la CNSC por conducto de su apoderado judicial, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el estudio previo que lo llevó a determinar la viabilidad de proceder a la incorporación del servidor Pablo Fique, no tuvo en cuenta la totalidad de los requisitos exigidos por el Decreto 1173 de 1993 en el que se fijaron las funciones, los estudios, la experiencia y el factor salarial de los cargos enfrentados, llegando a la conclusión de que una vez analizados no era procedente la actualización porque fue incorporado a un cargo que no era equivalente respecto del que fue suprimido.
Propuso como excepción la innominada sin efectuar consideración alguna. El señor Pablo Antonio Fique Salas convocado a la actuación en calidad de litisconsorte necesario, no contestó la demanda y la parte demandante, no se pronunció respecto del término de traslado de la excepción propuesta por la CNSC. 2.2. Audiencia Inicial El 29 de abril de 2019 ante este Despacho, se adelantó la audiencia inicial del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, a la cual asistieron la apoderada de la CNSC y el representante del Ministerio Público, dejándose constancia de que no asistieron los apoderados de la parte demandante ni el de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Respecto de la excepción innominada propuesta por la CNSV, el Despacho no evidenció excepción alguna pasible de ser declarada. Luego de la fijación del litigio que se contrae en verificar que el acto parcialmente acusado se expidió con infracción de las normas en que debía expedirse, con desconocimiento de los principios generales del derecho y con falsa motivación, estableció como problema jurídico por resolver, determinar si el señor Pablo Antonio Fique Salas inscrito en el registro público de carrera administrativa en el empleo de Auxiliar Administrativo, Código 5120, grado 11 (suprimido-nivel asistencial), le asiste el derecho a que la CNSC le actualice su registro al empleo de Técnico Administrativo código 4065 grado 15 (nivel técnico), al que fue incorporado mediante Resolución 1582 del 8 de agosto de 2002, luego de la modificación de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dispuesta por el Decreto 1692 de 2002”. 2.3.
Audiencia de práctica de pruebas En atención a lo dispuesto en el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, el 22 de julio de 2019 se llevó a cabo la audiencia de práctica de pruebas decretadas en la audiencia inicial. Durante esta Audiencia, se incorporaron al proceso las pruebas documentales, así como los demás contenidos en los medios electrónicos o CD contentivos de la historia laboral y la hoja de vida del señor Pablo Antonio Fique Salas.
Al no haber más pruebas por practicar, se cierra la etapa probatoria y se abre la de alegaciones y juzgamiento. 2.4. Alegatos de conclusión 2.4.1. Por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil La apoderada judicial de la entidad demandada descorrió el término de traslado para alegar de conclusión, en el que radicó escrito mediante el cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, en el sentido de que el acto acusado es legal por cuanto la incorporación efectuada por la entidad nominadora respecto del servidor Pablo Antonio Fique Salas no vinculaba automáticamente a la CNSC, por cuanto se debía verificar previamente la procedencia o no de la actualización en el Registro Público de Carrera, trámite que condujo a determinar que en el presente caso, la incorporación de dicho servidor no cumplió con el criterio de “empleo equivalente”, necesario para la misma.
En vista de que la parte actora no logró desvirtuar la legalidad del acto parcialmente demandado, solicitó fueran negadas las súplicas de la demanda. 2.4.2. Por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por conducto de su apoderada judicial, la entidad demandante reiteró los argumentos y las razones por las cuales solicita la nulidad parcial del acto acusado, que se fincan en los cuatro cargos invocados.
Refirió que “es el desconocimiento por parte de la CNSC de las normas vigentes para la época de la incorporación al momento de realizar la actualización, el que no puede ser trasladado a esta cartera ministerial como omisión o irregularidad alguna, toda vez que como se manifestó en el escrito del presente medio de control, en los años 2001 y 2002 se realizó una modificación a su planta de personal, efectuándola por áreas y etapas, de manera que se expidieron varios decretos por parte del Gobierno Nacional suprimiendo algunos cargos y creando otros, e incorporando a la nueva planta al funcionario acá referido, todo bajo las necesidades del servicio para la época que se realizó la modificación (…) Por tal razón, la actualización de los derechos de carrera del empleado incorporado en esas condiciones era procedente.
Lo importante es que, si la CNSC hubiera efectuado el análisis de la incorporación a la luz de la Ley 443 de 1998, su pronunciamiento hubiera sido otro, al determinar que las normas a tener en cuenta eran las de la época en que se realizó tal modificación, es decir artículo 39 de la Ley 443 de 1998”. 2.5. Concepto del Ministerio Público.
El señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación radicó concepto mediante el cual solicitó se denegaran las pretensiones de la demanda, advirtiendo de entrada que en vista de que los hechos que dieron lugar a esta demanda tuvieron lugar en el año 2002, a pesar de haber sido expedido el acto administrativo acusado en el año 2015, la legislación aplicable es la Ley 443 de 1998.
Señaló que en el caso del señor Pablo Antonio Fique Salas, después del proceso de modificación de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en atención al artículo 39 de la Ley 443 le informó que el cargo que desempeñaba había sido suprimido pero que podía optar por la incorporación. En el acto acusado se dieron las razones por las cuales la CNSC se negó a actualizar en el registro público de carrera administrativa del servidor, al tener en cuenta los siguientes aspectos: i) la denominación del empleo; ii) el nivel; iii) las funciones; iv) los requisitos académicos y, v) los requisitos de experiencia. Según el material probatorio en el caso del servidor Pablo Fique tanto la denominación de los cargos, como el nivel de los mismos, los requisitos de estudio y la experiencia exigidos por la entidad para el desempeño y las funciones del cargo son diferentes -entre el cargo suprimido y para el cual fue incorporado-, por lo cual estableció que no son empleos equivalentes.
Destacó el señor Procurador Delegado, que ni la entidad demandante ni el propio funcionario interesado, argumentaron ni allegaron prueba que demostrara que éste cumplía con los requisitos de estudio, experiencia y funciones para establecer que a pesar de que son cargos de diferente nivel, son equivalentes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 149 numeral 2° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al demandarse la nulidad de un acto administrativo proferido por una autoridad del orden nacional que carece de cuantía. 2.
Planteamiento del problema jurídico En el presente caso el problema jurídico se contrae en establecer si al señor Pablo Antonio Fique Salas inscrito en el registro público de carrera administrativa en el empleo Auxiliar Administrativo código 5120 grado 11 (suprimido – nivel asistencial), le asiste el derecho a que la Comisión Nacional del Servicio Civil le actualice su registro al empleo de Técnico Administrativo código 4065 grado 15 (nivel técnico), cargo al que fue incorporado mediante Resolución 1582 del 8 de agosto de 2002, con ocasión de la modificación de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Bajo esta óptica la Sala desarrollará el siguiente esquema metodológico: 2.1. Acto administrativo demandado; 2.2. Marco normativo que orienta la Carrera Administrativa y el Registro Público de la Carrera Administrativa; 2.3. Hechos probados y 2.4. Resolución del caso concreto. Reiteración de precedente jurisprudencial. 2.1. Acto Administrativo demandado Es el consignado en la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015 “Por la cual se resuelve una solicitud de actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa del servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS”, expedido por el Asesor Coordinación del Grupo de Registro Público de Carrera Administrativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que en su parte resolutiva dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. Negar la actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa del servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS identificado con cédula de ciudadanía N° 79545753 en los empleos denominados Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15 y Técnico Administrativo, Código 3124, Grado 15 pertenecientes a la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO. Notificar el contenido de la presente resolución, por conducto de la Secretaría de la Comisión Nacional del Servicio Civil, a la Subdirectora de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público o quien haga sus veces, ubicada en la carrera 8 N° 6-64, de la ciudad de Bogotá D.C. y al servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS, en la cra. 102 N° 86ª-46 Int. 17 apto 101 de la ciudad de Bogotá D.C., entregando copia íntegra y gratuita de la misma.
(…)
ARTÍCULO TERCERO: Contra el presente acto administrativo procede recurso de reposición, del cual podrá hacerse uso por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 76 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(…)” 2.2. Marco normativo que orienta la Carrera Administrativa y el Registro Público de la Carrera Administrativa En virtud del artículo 125 de la Carta Política los empleos en los órganos y en las entidades de la Administración Pública son de carrera, salvo las excepciones legales, por lo que el ingreso a los distintos empleos se hará previo el cumplimiento de los requisitos legales para determinar el mérito y las calidades de los aspirantes a ocuparlos, para lo cual se dispuso que el ingreso será por concurso y el retiro por las causales previstas a nivel constitucional y legal.
La finalidad de la carrera administrativa no es otra que la de reconocer el mérito como criterio de selección del empleo, así lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-391 del 16 de septiembre de 1993 M.P. José Gregorio Hernández Galindo: “Los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste como presupuesto indispensable para que el sistema opere.” En lo que respecta al concepto como tal de la carrera administrativa, la alta corporación judicial señaló en la sentencia C-1230 del 29 de noviembre de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil: “El sistema de carrera por concurso de méritos comporta, en realidad, un proceso técnico de administración de personal y un mecanismo de promoción de los principios de igualdad e imparcialidad, en cuanto permiten garantizar que al ejercicio de la función pública accedan los mejores y más capaces funcionarios y empleados, rechazando aquellos factores de valoración que chocan con la esencia misma del Estado social de derecho como lo pueden ser el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo; criterios que, por lo demás, se contraponen a los nuevos roles del Estado e influyen negativamente en su proceso evolutivo de modernización, racionalización y optimización, implementados con el objetivo de avanzar en la prestación de un mejor servicio a la comunidad.” Por su parte, el artículo 130 de la Constitución Política creó la Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial.
El Constituyente concibió esta Comisión como un órgano autónomo, cuyo propósito en términos de la Corte Constitucional fue el siguiente: “El propósito de reconocerle a la Comisión Nacional del Servicio Civil el carácter de ente autónomo e independiente, y asignarle la función específica y general de administrar y vigilar “las carreras de los servidores públicos”, se concreta en excluir o separar del manejo de dichas carreras, en cuanto a su organización, desarrollo y consolidación, a la Rama ejecutiva del Poder Público, para hacer realidad el propósito que promueve el sistema de carrera por concurso público, cual es el de sustraer los empleos del Estado de factores subjetivos de valoración, como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, que chocan con el adecuado ejercicio de la función pública.
Si de acuerdo con la regulación legal vigente, la Rama Ejecutiva del poder Público tiene a su cargo el nombramiento de los servidores públicos que hacen parte de los órganos que la integran -teniendo en cuenta para el efecto los resultados del concurso de méritos-, resultaría contrario a la filosofía que inspira el régimen de carrera, que también fuera de su resorte exclusivo la función de organizarla, desarrollarla y controlarla, o lo que es igual, de administrarla y vigilarla, pues ello conllevaría a la existencia de un monopolio sobre el sistema de carrera en manos de la Rama Ejecutiva, rompiendo con ello el criterio de imparcialidad y neutralidad que el constituyente, a través de los artículos 125 y 130 de la Carta, quiso reconocerle al mecanismo general de provisión de cargos en el sector estatal.” A partir de la Constitución Política de 1991, la carrera administrativa fue objeto de regulación mediante la Ley 27 del 23 de diciembre de 1992 “Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones”.
Posteriormente el Congreso de la República expidió la Ley 443 del 11 de junio de 1998 “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones.”, que fue reglamentada por varios decretos, entre ellos por el Decreto Nacional 1572 de 1998 y el Decreto 1173 de 1999, legislación ésta que posteriormente fue derogada por la Ley 909 del 23 de septiembre de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.
En el capítulo III de la Ley 443 de 1998 de los artículos 26 al 29, se reglamentó el tema del Registro público de carrera administrativa, así: “ARTÍCULO 26.- Registro público de carrera administrativa. Derogado por el Artículo 58 de la Ley 909 de 2004. Crease el Registro Público de la Carrera Administrativa, el cual estará conformado por todos los empleados inscritos o que se llegaren a inscribir.
La administración y organización de este Registro Público corresponderá a la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien para el efecto se apoyará en el Departamento Administrativo de la Función Pública. Cada Departamento y el Distrito Capital llevarán en su jurisdicción el registro de la carrera, el cual se entenderá integrado al Registro Nacional.
Las directrices, orientación y control para llevar el Registro Departamental y del Distrito Capital, serán competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil; su vigilancia inmediata corresponderá a la Comisión Departamental respectiva, o a la del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, en los términos en que lo establezca la Comisión Nacional.
Texto Subrayado declarado INEXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 372 de 1999.
PARÁGRAFO. - El Registro Público de Carrera Administrativa tendrá un capítulo para el recurso humano dedicado a la investigación y al desarrollo tecnológico. El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología apoyará su organización y administración.
ARTÍCULO 27. - Inscripción y actualización. Derogado por el Artículo 58 de la Ley 909 de 2004. La inscripción y/o actualización consistirá en la anotación en el Registro Público del nombre, sexo y documento de identidad del empleado, el empleo en el cual se inscribe o efectúa la actualización, el nombre de la entidad, el lugar en el cual desempeña las funciones, la fecha de ingreso al registro, y el salario asignado al empleo.
Cada Comisión del Servicio Civil dispondrá lo necesario para que las autoridades departamentales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá conformen el Registro Público de su jurisdicción, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida la Comisión Nacional del Servicio Civil. La Comisión Nacional del Servicio Civil, a través del Departamento Administrativo de la Función Pública, realizará las inscripciones y/o actualizaciones en el Registro Público del personal de las entidades del orden nacional Texto Subrayado declarado INEXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 372 de 1999.
ARTÍCULO 28. - Notificación. Derogado por el Artículo 58 de la Ley 909 de 2004. La notificación de la inscripción y/o actualización en la carrera administrativa se cumplirá con la anotación en el registro público.
ARTÍCULO 29. - Certificación. Derogado por el Artículo 58 de la Ley 909 de 2004. La inscripción y/o actualización en la Carrera Administrativa será comunicada al interesado y al jefe de personal o a quien haga sus veces en la correspondiente entidad, por medio de certificación que para el efecto será expedida por la autoridad Nacional, Departamental o del Distrito Capital que lleve el Registro Público, dentro de los parámetros establecidos por la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Los jefes de personal o quienes hagan sus veces podrán expedir las certificaciones posteriores que requieran los empleados de carrera sobre su situación en ella, sin perjuicio de las certificaciones que puedan expedir las autoridades mencionadas. Texto Subrayado declarado INEXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 372 de 1999.” De acuerdo con la normatividad transcrita, resulta claro que la función del registro público de la carrera administrativa no es otra que la de consolidar toda la información laboral que contiene los datos de todos los servidores públicos inscritos o que llegaren a inscribirse.
Por tanto, se trata de un registro de información de datos que es organizada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, con fundamento en el aporte de información que le suministre el Departamento Administrativo de la Función Pública, la cual será llevada a nivel territorial por cada departamento y por el Distrito Capital dentro del ámbito de sus jurisdicciones, quienes manejarán su propio registro de carrera que se entenderá integrado al Registro Nacional.
Ahora bien, la Ley 443 de 1998 fue objeto de reglamentación por varios decretos expedidos por el Presidente de la República entre ellos por el Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998 “Por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto - Ley 1567 de 1998”, que en el Título II reglamentó el Registro público de la carrera administrativa de los artículos 90 al 103, se destacan las siguientes normas: “Artículo 90º.- La inscripción en la carrera administrativa consiste en la declaración expresa de que un empleado ostenta derechos de carrera, la cual se realiza mediante la anotación en el Registro Público de la Carrera de los datos de identificación del empleado y del cargo respecto del cual adquiere los derechos.
Artículo 91º.- La Comisión Nacional del Servicio Civil realizará la inscripción y actualizaciones en el Registro Público del personal de las entidades del orden nacional y las Comisiones Departamentales y del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, las de los empleados de su jurisdicción. Todos estos registros conformarán el registro público de la carrera administrativa.
(…) Artículo 93º.- Del Registro Público harán parte las inscripciones vigentes, las cuales serán actualizadas cuando hubiere lugar a ello en relación con el nuevo empleo ejercido por el inscrito, y las inscripciones no vigentes por retiro de los empleados de la carrera. Parágrafo.- Las inscripciones deberán contener las anotaciones a que hubiere lugar en la última situación en que se encuentre en el registro público, cuando el empleado se retire del servicio por renuncia regularmente aceptada, cuando se encuentre desempeñando empleo de libre nombramiento y remoción o de período fijo para lo cual haya sido previamente comisionado o cuando haya optado por la incorporación en caso de supresión del empleo.
Estas inscripciones se mantendrán con estas anotaciones hasta que se presenten las situaciones administrativas que permitan la actualización del registro o su cancelación definitiva, en los términos previstos en la ley para cada una de ellas. (…) Artículo 97º.- Al empleado inscrito en la carrera administrativa que cambie de empleo por ascenso, traslado, incorporación, o cuyo ingreso sea ordenado judicialmente, le será actualizada su inscripción en el Registro Público de la Carrera.
Artículo 98º.- La notificación de la inscripción o actualización en la carrera se cumplirá con la anotación en el Registro Público de la Carrera. Artículo 99º.- Cuando se niegue la inscripción o la actualización en el Registro Público de la Carrera, la respectiva Comisión del Servicio Civil así lo manifestará mediante resolución motivada, la cual se notificará al interesado, conforme con el procedimiento especial que para el efecto se adopte.” De acuerdo con el marco legal transcrito, la inscripción en la carrera administrativa entendida como la declaración de que un empleado ostenta derechos de carrera, es realizada mediante la anotación en el Registro Público de la Carrera, efectuada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a quien le corresponde la función de realizar tanto la inscripción como las actualizaciones en el Registro Público.
Igualmente hará las inscripciones vigentes y las inscripciones no vigentes por retiro, así mismo las inscripciones vigentes serán actualizadas cuando a ello hubiere lugar con el nuevo empleo, en caso de presentarse alguna de las siguientes situaciones: cambio de empleo por ascenso, traslado, incorporación, o cuyo ingreso sea ordenado judicialmente.
Así mismo cuando se niegue la inscripción o la actualización en el Registro Público de la Carrera, la respectiva Comisión del Servicio Civil expedirá resolución motivada que será notificará al interesado. Por otra parte, en la Ley 443 de 1998 se previeron las opciones que tiene el empleado de carrera administrativa en caso de que su cargo sea suprimido con ocasión de la modificación de la planta de personal de la respectiva entidad u órgano de la administración pública, supuesto que ocurrió en el presente caso: “ARTÍCULO 39.- Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresión del cargo.
Los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o de modificación de planta, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes o a recibir indemnización en los términos y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
Para la incorporación de que trata este artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 1. La incorporación se efectuará, dentro de los seis meses siguientes a la supresión de los cargos, en empleos de carrera equivalentes que estén vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal, en el siguiente orden: (…) 2.
La incorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño de los respectivos empleos exigidos en la entidad obligada a efectuarla. 3. La persona así incorporada continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión de su empleo y le será actualizada su inscripción en la carrera. 4.
De no ser posible la incorporación dentro del término señalado, el exempleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización. ( ) (subrayas nuestras) Se observa que en caso de que el empleado de carrera, se vea afectado porque su cargo fue suprimido o fusionado, tendrá la opción de optar por la incorporación al empleo que aparece en la nueva planta de personal, siempre y cuando se trate de un empleo equivalente, que están vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal y se acrediten los requisitos mínimos para el desempeño, caso en el cual continuarán con los derechos de carrera que tenían al momento de la supresión de su empleo y les deberá ser actualizada su inscripción. La definición de empleo equivalente encuentra su fundamento normativo en el artículo 158 del Decreto 1572 del 5 de agosto de 1998 “Por el cual se reglamenta la Ley 443 de 1998 y el Decreto - Ley 1567 de 1998”, al prever: “Artículo 158º.
Se entiende por empleos equivalentes aquellos que pertenezcan al mismo nivel jerárquico, tengan igual asignación salarial y funciones iguales o similares y para su desempeño se exijan los mismos o similares requisitos de experiencia y de estudios.” A su vez, el Decreto 1173 del 29 de junio de 1999, en el artículo 1° previó: “ARTÍCULO 1°.
Modificar el artículo 158 del Decreto 1572 de 1998, el cual quedará así: "Artículo 158. Se entiende que un empleo es equivalente a otro cuando tienen funciones iguales o similares, para su ejercicio se exijan requisitos de estudio y de experiencia iguales o similares y cuando la asignación básica de aquél no sea inferior a la de éste." Como se observa, en el Decreto 1173 de 1999 reglamentario de la Ley 443 de 1998, se modificó la definición de “empleo equivalente” que traía el Decreto 1572 de 1998, también reglamentario de la mencionada legislación. La Sala pone de presente que la Ley 909 de 23 de septiembre de 2004 si bien es cierto derogó en forma expresa los lineamientos trazados por la Ley 443 de 1998, igualmente lo es que los presupuestos fácticos y normativos tanto de la carrera administrativa, como las funciones de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por ende lo relativo a la incorporación de servidores públicos y el registro público de carrera administrativa, fuero reproducidos sin cambio significativo.
Igualmente mediante el Decreto 1227 de 21 de abril de 2005 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567 de 1998”, se llevó a cabo la regulación del registro público de carrera administrativa, que en todo caso sigue la misma línea trazada por la Ley 443 de 1998 y por sus decretos reglamentarios 1572 de 1998 y 1173 de 1999. 2.3.
Hechos probados Se encuentran debidamente acreditados los siguientes hechos que tienen relevancia para el caso en examen: 2.3.1. Documento denominado Estudio Técnico de la estructura del Área Administrativa, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contiene planta actual de la Secretaría Administrativa, relación de cuadros cargos vacantes, Justificación de la planta propuesta. 2.3.2.
Decreto Número 1692 del 2 de agosto de 2002 “Por el cual se modifica la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, expedido por el Presidente de la República mediante el cual se suprimieron de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ubicados en la Dirección General del Tesoro Nacional, entre otros, dos cargos denominados Auxiliar Administrativo código- 5120-16 al tiempo que creo diez cargos denominados Técnico Administrativo 4065-15. 2.3.3.
Oficio 000397 del 8 de agosto de 2002 dirigido al Director del Departamento Administrativo de la Función Pública por el Ministro de Hacienda y Crédito Público mediante el cual le solicitó la autorización para la incorporación y provisión de cargos en dicha entidad, en virtud del Decreto 2505 de 1998. 2.3.4. Oficio sin número del 8 de agosto de 2002 suscrito por el Director General del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante el cual le impartió autorización para efectuar la incorporación y provisión de los cargos enlistados en el escrito. 2.3.5.
Comunicación 3051 del 8 de agosto de 2002 suscrita por la Subdirectora de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual le informa al señor Pablo Antonio Fique Salas de la supresión del cargo que venía desempeñando en calidad de titular denominado Auxiliar Administrativo Código 5120 Grado 16 de la Subdirección de Planeación de la Dirección General del Tesoro Nacional, en virtud del Decreto 1692 del 2 de agosto de 2002, por lo que a partir de esa misma fecha quedaba retirado del servicio.
En este mismo oficio se le informó al servidor público que le asistía el derecho de optar entre ser incorporado a un empleo equivalente dentro de los seis (6) meses siguientes o a percibir una indemnización, según el artículo 137 del Decreto 1572 de 1998. 2.3.6. Comunicación del 8 de agosto de 2002 mediante la cual el señor Pablo Antonio Fique Salas, le comunicó al Ministro de Hacienda y Crédito Público que optó por la incorporación a un empleo equivalente en la nueva planta de personal de dicha entidad, con ocasión de la supresión del cargo que ocupaba. 2.3.7.
Estudio de requisitos mínimos para cargos propuestos, en el que se detalla el caso particular del servidor público Pablo Antonio Fique Salas quien ocupaba el cargo Auxiliar Administrativo 11 y el cargo propuesto es Técnico Administrativo 15. 2.3.8. Resolución Número 1582 del 8 de agosto de 2002 “Por la cual se incorporan unos funcionarios en la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que dispuso: “Que mediante el Decreto N° 1692 del 2 de agosto de 2002 se modificó la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Que de conformidad con el citado Decreto, se suprimieron entre otros los siguientes cargos de los cuales eran titulares los funcionarios relacionados a continuación: (…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. - Incorporar en la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público los siguientes funcionarios de carrera administrativa: DIRECCIÓN GENERAL DEL TESORO NACIONAL ARTÍCULO SEGUNDO.- La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá, D.C. ROBERTO JUNQUITO BONNET Ministro de Hacienda y Crédito Público 2.3.9. Oficio 2-2007-014796 del 7 de junio de 2007 dirigido a la Presidenta de la Comisión Nacional del Servicio Civil por el Subdirector de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual le remitió la carpeta contentiva de la documentación requerida para efectuar la inscripción y actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa, de 107 servidores públicos de dicha entidad ministerial, entre ellos en el puesto 97 aparece el nombre del servidor público Fique Salas Pablo Antonio. 2.3.10.
Oficio 21703 del 7 de noviembre de 2007 dirigido al Subdirector de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el Jefe del Grupo Registro Carrera Administrativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el que le informó que una vez analizada la documentación aportada para el proceso de actualización encontró lo siguiente: “(…) El señor PABLO ANTONIO FIQUE SALAS identificado con la cédula de ciudadanía N° 79.545.753, cambió de Nivel ya que fue inscrito en el escalafón de Carrera Administrativa como Auxiliar Administrativo código 5120 grado 11 (Nivel Asistencial) según Resolución del 26 de marzo de 1996 de la Comisión Nacional del Servicio Civil y solicita la Actualización por incorporación en el cargo de Técnico Administrativo (Nivel Técnico), Código 4065 Grado 15, por lo que es necesario presentar un estudio que permita establecer si existe conexidad de funciones entre los cargos.” (subrayas nuestras) 2.3.11.
Oficio del 28 de enero de 2008 dirigido al Grupo de Registro de Carrera Administrativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil, por el Subdirector de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante el cual se pronuncia respecto del requerimiento efectuado por la CNSC para la inscripción y actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa. 2.3.12.
Oficio 2-2013-010814 del 5 de abril de 2013 mediante el cual el Subdirector de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le remite la información requerida para lograr la actualización de 30 servidores públicos de la entidad que fueron incorporados en las pasadas reestructuraciones llevadas a cabo, que habían sido aprobadas por el Departamento Administrativo de la Función Pública. 2.3.13.
Oficio del 14 de marzo de 2014 suscrito por el Subdirector de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público dirigido al Coordinador de Carrera Administrativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil, mediante el cual remitió veintisiete (27) solicitudes de inscripción, actualización y/o cancelación definitiva en el Registro Público de Carrera Administrativa, en la que figura la solicitud de actualización de la incorporación del funcionario Pablo Antonio Fique Salas. 2.3.14.
Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015 “Por la cual se resuelve una solicitud de actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa del servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS”, que negó la actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa del mencionado servidor, acto administrativo objeto del presente control de legalidad. 2.3.15.
Comunicación del 25 de septiembre de 2015 dirigida al Asesor del Grupo de Registro Público de Carrera Administrativa por la abogada designada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el cual sustentó el recurso de reposición en contra de la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015. 2.3.16. Resolución N° 4697 del 19 de noviembre de 2015 “Por la cual se rechaza por extemporáneo un recurso de reposición, interpuesto en contra de la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015, que negó la solicitud de actualización del Registro Público de Carrera Administrativa, del servidor público Pablo Antonio Fique Salas, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”, expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 2.4.
Caso Concreto Concita la atención de la Sala resolver en única instancia, el problema jurídico fijado en la Audiencia Inicial llevada a cabo por el suscrito Despacho Ponente, el cual consiste en determinar si al señor Pablo Antonio Fique Salas, inscrito en el Registro Público de Carrera Administrativa en el empleo de Auxiliar Administrativo código 5120 grado 11, le asiste el derecho a que la Comisión Nacional del Servicio Civil le actualice su registro al empleo de Técnico Administrativo código 4065 grado 15, al que fue incorporado mediante Resolución 1582 del 8 de agosto de 2002.
En otras palabras, pero en todo caso dentro del marco del problema jurídico planteado, corresponde a la Sala verificar si la decisión contenida en el acto administrativo acusado –Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015-, de negarle la actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa del mencionado servidor público –vinculado a la presente actuación contenciosa como litisconsorte necesario-, en el empleo denominado Técnico Administrativo código 4065 grado 15, transgredió o no la normatividad que reglamenta el tema analizada en el acápite 2.2. de esta providencia. De acuerdo con el material probatorio relacionado en el acápite 2.3. ut supra, se encontraron acreditados los siguientes hechos: (i) En el año 2002 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió el Decreto Número 1692 del 2 de agosto, mediante el cual modificó su planta de personal para lo cual suprimió algunos de los empleos relacionados en el artículo primero, entre ellos dos cargos denominados Auxiliar Administrativo 5120-16 al tiempo que creó diez cargos denominados Técnico Administrativo 4065-15; ii) que el señor Pablo Antonio Fique Salas quien se desempeñaba en calidad de titular en uno de los cargos de Auxiliar Administrativo código 5120 grado 16 de la Subdirección de Planeación, al haberle sido suprimido su empleo, optó por la incorporación en la nueva planta de personal de la entidad;
(iii) mediante Resolución 1582 del 8 de agosto de 2002 expedida por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, el citado servidor público fue incorporado en la nueva planta de personal de la entidad, en el empleo denominado Técnico Administrativo código 4065 grado 15; (iv) que desde el año 2007 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó y remitió a la CNSC, la documentación requerida tanto para la inscripción como para la actualización en el Registro Público de Carrera Administrativa de 107 servidores de la entidad, entre ellos la del señor Pablo Fique, la cual fue negada a través de la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015, objeto del presente control de legalidad.
La Comisión Nacional del Servicio Civil esgrimió como argumento central del acto administrativo demandado, el haber encontrado que los requisitos del cargo suprimido frente a los del cargo que se dio la incorporación, no resultaban equivalentes. En la parte considerativa de la Resolución N° 3787 de 2015, así lo consignó la entidad demandada: “Al analizar la igualdad y/o equivalencia entre los empleos Auxiliar Administrativo, Código 5120, Grado 16 y Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15, se encontró que, en cuanto a funciones, requisitos de estudio y de experiencia, los mismos son totalmente diferentes: En este orden de ideas, es preciso concluir que la incorporación efectuada al servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS en el empleo denominado Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15 no cumplió con los presupuestos de empleo equivalente señalados en el Decreto 1173 del 29 de junio de 1999, norma vigente para la fecha de dicha incorporación. Dado lo anterior, no es procedente ordenar la actualización del aludido servidor púbico en el Registro Público de Carrera Administrativa en el empleo Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15 y subsiguientes, de conformidad con las razones antes expuestas.
(…)” (subrayas fuera de texto) Así las cosas, la CNSC en el acto acusado invocó como causal para negar la actualización del servidor Pablo Fique en el empleo Técnico Administrativo, al cual fue incorporado luego de la supresión del empleo que desempeñaba como Auxiliar Administrativo en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el año 2002, la falta de equivalencia entre dichos cargos, como quiera que eran distintos en cuanto a las funciones, los requisitos académicos y la experiencia laboral.
La Sala observa que esta misma Subsección, ya se pronunció en un proceso en el que se analizaron los mismos supuestos fácticos y jurídicos que ahora se estudian, motivo por el cual serán reiterados los argumentos analizados mutatis mutandi para el caso sub judice, en la sentencia del 5 de agosto de 2021 radicación número: 11001-03-25-000-2015-00401-00(0917-15) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, fallo en el que se analizaron entre otros aspectos los mismos que en la presente demanda se invocaron como causales de nulidad, fallo en el que se llegó a la conclusión de que la inscripción en el Registro Público de Carrera Administrativa no opera de manera automática, por cuanto la Comisión Nacional del Servicio Civil debe efectuar de manera obligatoria, la verificación de que las funciones laborales y los requisitos académicos así como la experiencia exigida entre los cargos ( el que fue suprimido y al que fue incorporado el servidor público), cumpla con los criterios de empleo equivalente.
Al respecto en el citado fallo se consignó lo siguiente: “En tal sentido, se advierte que no le asiste razón al Ministerio demandante en su dicho, comoquiera que, según lo afirma la CNSC, la actualización en el registro de carrera no es consecuencia directa y necesaria de la incorporación del respectivo servidor, sino que está sometida a la autorización de ese organismo, a cuyo cargo se encuentra la verificación de que las funciones laborales y requisitos académicos y de experiencia fueran análogos con los del empleo del que fue retirado como consecuencia de la supresión, estudio que se realizó ampliamente en los actos administrativos acusados y que dio lugar a establecer la imposibilidad de modificar los registros.
Es más, el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 (que estima el Ministerio se interpretó de manera errada por la accionada) es claro en establecer que la incorporación es procedente cuando se trata de cargos equivalentes, condición que no se colmó”. (subrayas nuestras) Ahora bien, la Sala no acoge ni la primera ni la tercera causal de nulidad endilgada al acto acusado por la parte demandante, relativas al supuesto desconocimiento de la legislación vigente para el momento de los hechos y al desconocimiento de los principios generales del derecho, porque según la actora debió expedirse la resolución enjuiciada a la luz del artículo 39 de la Ley 443 de 1998, por lo que es ilegal al haberse proferido con fundamento en la Ley 909 de 2004 y de su Decreto Reglamentario 1225 de 2005, normas que no se habían expedido al momento de los hechos y por ende, era imposible su aplicación de manera retroactiva.
Lo anterior, por cuanto analizado el contenido de la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015, se observa que el marco normativo invocado por la CNSC fue el siguiente: “Frente a este caso, se tiene que el Congreso de la República es el órgano competente para expedir las leyes que regulan el ejercicio de las funciones públicas según el numeral 23 del artículo 150 de la Constitución Política.
Con base en esa reserva legal, el legislador ha establecido los requisitos y calidades para el acceso a la función pública en todos los niveles de la Administración, a través de la Ley 27 de 1992 derogada por la Ley 443 de 1998 y ésta, a su vez, por la Ley 909 de 2004, actualmente vigente. (…) B. NOCIÓN DE EMPLEO EQUIVALENTE Genéricamente el empleo equivalente es aquel que siendo del mismo nivel, sin importar su denominación, conserva funciones análogas o asimilables alas del empleo suprimido y grado salarial no inferior al de éste.
El concepto de empleo equivalente ha sido definido históricamente por los siguientes Decretos: Decreto N° 2400 del 19 de septiembre de 1968, artículo 48 Decreto N° 2329 del 29 de diciembre de 1995, artículo 56 Decreto N° 1572 del 15 de agosto de 1998, artículo 158 Decreto N° 1173 del 29 de junio de 1999, artículo 1° Decreto N° 1227 del 21 de abril de 2005, artículo 89 Decreto N° 1746 del 01 de junio de 2006, artículo 1° Entonces, la noción de empleo equivalente dependiendo de la época de la incorporación, contempla como elementos a tener en cuenta a la hora de establecer la equivalencia, el nivel al que pertenecen los empleos, funciones, requisitos de experiencia y estudio iguales o similares, y la misma o superior asignación salarial.
(…) En este orden de ideas, es preciso concluir que la incorporación efectuada al servidor público PABLO ANTONIO FIQUE SALAS en el empleo denominado Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15 no cumplió con los presupuestos de empleo equivalente señalados en el Decreto 1173 del 29 de junio de 1999, norma vigente para la fecha de dicha incorporación.” (Negritas nuestras) De acuerdo con los apartes transcritos se observa que no es cierto como lo reprochó la parte demandante, que el acto acusado se hubiera expedido con fundamento en la Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario 1225 de 2005, como quiera que en la resolución enjuiciada se hizo un recuento normativo de la legislación que regula el tema del concepto de empleo equivalente, a luz de la Ley 443 de 1998 y de sus decretos reglamentarios, en especial se invocó como desconocido el Decreto 1173 del 29 de junio de 1999, tal y como lo acredita el aparte destacado en negrita.
Entonces no cabe duda, que el fundamento legal gira en torno del artículo 39 de la Ley 443 de 1998 que dispone que los empleados públicos de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, como consecuencia de la supresión o de modificación de la planta de personal, podrán optar por ser incorporados a empleos equivalentes, exigencia que fue desarrollada mediante los decretos invocados en la resolución acusada.
Por lo anterior, no se evidencia la causal de nulidad invocada por la parte actora, relativa a la supuesta “Violación por infracción de las normas en que debía fundarse derivada del desconocimiento de los principios generales del derecho”. Es preciso advertir que el criterio normativo del empleo equivalente se ha mantenido a lo largo de la legislación y no ha cambiado así hubiera sido derogada expresamente la Ley 448 de 1998 por la Ley 909 de 2004, legislaciones reglamentadas por el Gobierno Nacional mediante los respectivos decretos, que se insiste, han conservado de manera uniforme y sin variación la exigencia según la cual, es procedente la incorporación laboral de un empleo que fue suprimido siempre y cuando, se parta del criterio de que se trata de un empleo equivalente frente al propuesto en la nueva planta de la entidad reestructurada.
Ahora bien, respecto de la causal de nulidad relativa a la violación por la interpretación errónea de las normas en que se funda el acto demandado, como quiera que en el sentir de la demandante, la reestructuración de la planta de personal del Ministerio de Hacienda se efectuó en atención a las necesidades del servicio y contó con el aval del Departamento Administrativo de la Función Pública, por lo que las incorporaciones estaban sujetas al estudio que la Administración hizo tendiente a obtener una planta funcional, resulta ilustrativo tener de presente el análisis efectuado en la providencia del 5 de agosto de 2021, que en la presente oportunidad se prohíja: “Tampoco es viable dar el alcance que pretende la actora a los Decretos 2504 y 2505 de 10 de diciembre de 1998, pues si bien estos prevén la posibilidad de que las entidades que suprimen empleos de su planta decidan el procedimiento para incorporar a los servidores que consideren pertinentes, a quienes seguidamente se les debe actualizar la inscripción en el registro, ello no significa que sea un permiso para obviar u omitir el estudio que debe adelantar la CNSC, al paso que las autorizaciones que emitió el Departamento Administrativo de la Función Pública no fueron para ingresar a los precitados señores a su nueva planta de personal, sino para avalar los trámites «[…] de provisión de empleos o movimientos de personal […] como resultado de un proceso de reestructuración, fusión o supresión […]», en los que por demás ese organismo anotó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público «[…] se hace responsable de la calificación de excepcionalidad en los términos del Decreto 2505 de 1998, igualmente, del cumplimiento del artículo 1º del Decreto 2504 de 1998, en materia de provisión de cargas de carrera» (f. 43), como se evidencia de las pruebas aportadas por las partes.” (subrayas nuestras) Por tanto, según el aparte transcrito esta Sala observa que no se puede confundir el trámite que adelantó en su oportunidad el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para modificar su planta de personal, para lo cual en su oportunidad efectuó el estudio técnico y la justificación de la planta propuesta de la Dirección Administrativa (folios 3-25), que dio lugar a la expedición del Decreto 1692 del 2 de agosto de 2002 “Por el cual se modifica la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (folios 26-29) así hubiera contado con el visto bueno del Departamento Administrativo de la Función Pública, el cual no se puede confundir con el cumplimiento de las exigencias propias para la incorporación y posterior actualización de la inscripción en el registro del servidor Pique Salas, tal y como lo hizo la CNSC en el acto demandado.
Bien lo dice el precedente jurisprudencial transcrito, que el procedimiento para la incorporación no significa que sea un permiso para obviar u omitir el estudio que debía adelantar la CNSC, en este caso para actualizar el Registro Público de Carrera Administrativa del servidor Pablo Antonio Fique Salas, toda vez que las autorizaciones que en su oportunidad emitió el Departamento Administrativo de la Función Pública no fue para ingresar a dicho funcionario a la nueva planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sino para avalar los trámites de la reestructuración administrativa de la que fue objeto la entidad.
Siendo así, pierde solidez también la causal de nulidad de falsa motivación del acto administrativo demandado, al considerar la demandante que la CNSC partió del supuesto fáctico errado según el cual la incorporación del funcionario Pique Salas carecía de sustento jurídico, pues sí lo tiene y se encuentra consignado en el Decreto 1692 del 2 de agosto de 2002, mediante el cual el Gobierno Nacional reestructuró la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público acto que atendió a criterios técnicos en el que cada área evaluó las necesidades para tener una planta funcional acorde con la dinámica de dicha cartera, decreto que además no ha sido declarado ilegal.
Se trata entonces de dos supuestos fácticos autónomos e independientes, pues si bien es cierto y no está en discusión que el Gobierno al efectuar la reestructuración de la planta de personal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, estaba en la obligación de verificar que existía un empleo igual o equivalente en aras de mantener la vinculación laboral del empleado con derechos de carrera administrativa, igualmente lo es que dicha incorporación en la nueva planta, no operaba de manera directa, pues sería tanto como reconocer que se está ante un ascenso automático, que bien se sabe está prohibido a la luz de las normas que regulan la carrera administrativa.
Y es que en el presente caso lo que se evidencia es que la entidad demandada, al efectuar el estudio comparativo entre los cargos suprimido y el cargo al que fue incorporado el servidor público Pablo Antonio Pique Salas, no observó que fueran equivalentes, tal y como así lo consignó en el siguiente cuadro comparativo: Según el cuadro anterior, esta instancia observa que la CNSC sí encontró evidentes las razones legales para considerar que la incorporación del servidor público Pique Salas no atendió las exigencias consignadas en el artículo 1° del Decreto 1173 de 1999, para hablar de empleo equivalente entre el último empleo en el que está inscrito Auxiliar Administrativo, Código 5120, Grado 16 y el empleo en el que fue incorporado Técnico Administrativo, Código 4065, Grado 15, que se pueden resumir en las siguientes: i)Respecto de la denominación del empleo pues en el que se encuentra inscrito en la carrera administrativa el señor Pique Salas es como Auxiliar Administrativo y se incorporó como Técnico Administrativo; ii) en cuanto al nivel por cuanto el cargo que ostentaba era del nivel asistencial y fue incorporado a uno del nivel técnico; iii) respecto de las funciones pues las que corresponden al cargo de Auxiliar son totalmente distintas a las del cargo Técnico Administrativo; iv) en cuanto a los requisitos académicos mientras para ser Auxiliar Administrativo se requiere de diploma de bachiller, para el cargo de Técnico Administrativo se exige de tres (3) años de educación superior en área relacionadas con economía, ingeniería industrial o ingeniería de sistemas o en Estadística y, v) respecto de la experiencia para el empleo de Auxiliar se exige de tres (3) meses de experiencia relacionada, para el empleo de Técnico Administrativo se exige como mínimo de veinticuatro (24) meses de experiencia relacionada.
En vista de que no cabe duda que no se está ante empleos equivalentes, la CNSC no se equivocó al no ordenar la actualización del aludido servidor público en el Registro Público de Carrera Administrativa en el empleo Técnico Administrativo Código 4065 Grado 15, tal y como lo dispuso en el acto administrativo objeto de la presente nulidad. Finalmente, la parte accionante adujo que el acto demandado transgredió disposiciones de rango superior y normas de rango internacional como las normas de la OIT consignadas en el Convenio Nº 158 de 1982 Recomendación Nº 119 de 1963, argumento que fue analizado así en la providencia del pasado 5 de agosto del presente año, que ahora se comparte: “Por otra parte, no se encuentra que la negativa de actualizar el registro público de carrera administrativa desconozca instrumentos internacionales, pues estos, en todo caso, remiten a la normativa interna aplicable, al paso que el convenio sobre la terminación de la relación de trabajo 158 de 1982 y la recomendación sobre la terminación de la relación de trabajo 119 de 1963 de la OIT promueven la protección del trabajador cuando medie la terminación de la relación laboral por iniciativa del empleador, lo que no acontece en este litigio.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados fueron expedidos con apego al orden jurídico vigente, por consiguiente, se negarán las súplicas de la demanda.” En vista de que ninguno de los cargos de la presente demanda fueron acogidos en sede de única instancia, como quiera que la actualización en el Registro Único de Carrera Administrativo no colmó las condiciones de incorporación desde el punto de vista del sistema de carrera, como quiera que la actuación de la CNSC se limitó a verificar la equivalencia entre los empleos suprimido e incorporado del servidor público Pablo Antonio Fique Salas, esta Sala denegará las súplicas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en contra de la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015 proferida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tal y como así será dispuesto en la parte resolutiva de este fallo.
Sobre la condena en costas En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala no condenará en costas a la parte demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. III. FALLA Artículo Primero.- NIÉGANSE las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público en contra de la Resolución N° 3787 del 28 de agosto de 2015 proferida por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC), conforme a las consideraciones esgrimidas en la parte motiva de esta providencia. Artículo Segundo.- Sin condena en costas para la parte demandante, con fundamento en las razones expuestas en precedencia. Artículo Tercero.- En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones a que haya lugar.
Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER