Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 2 de agosto de 2024 Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor (Empreaco EAT) Demandada: Terminal de Transportes del Socorro S.A. (TTS) Referencia: Controversias contractuales Temas: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – complementación de la sentencia de primera instancia – tacha de falsedad – existencia, validez y eficacia de los actos jurídicos.

Síntesis del caso: la parte demandante solicita, entre otras pretensiones, que se declare la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la entidad demandada suspendió, terminó y liquidó unilateralmente un contrato de prestación de servicios. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y la parte demandada en contra de la Sentencia proferida el 3 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander, en la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con la reforma que se le introdujo.1 Contenido: 1.

Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Trámite relevante en primera instancia – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5. Recursos de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 28 de agosto de 2018, la Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor (Empreaco EAT) presentó demanda,2-3 en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la Terminal de Transportes del Socorro S.A. (TTS), en cuyas pretensiones solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “DECLARATIVAS: PRIMERA: Que se declare que entre (…) EMPREACO E. A. T (…) y [la TTS] existió contrato de prestación de servicios No 001 de 1 de diciembre de 20104 1 El Consejo de Estado es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2 Páginas 6-22 del archivo PDF “001Demanda” del expediente digital del Tribunal. 3 La demanda fue reformada el 28 de noviembre de 2019 (páginas 2-25 del archivo PDF “012ReformaDemanda” del expediente digital del Tribunal). 4 Esta pretensión fue adicionada en la reforma de la demanda.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 11 SEGUNDA: Que se declare que el contrato de prestacion de servicios No 001 de 1 de diciembre de 2010, fue objeto de modificaciones en virtud de los OTRO SI No 01 y el OTRO SI No 002 del 17 de junio de 2015, entre las partes (…) TERCERA: Que se declare que el contrato de prestación de servicios No 001 de 1 de diciembre de 2010, fue objeto de prórroga mediante Resolución No 018 de 23 de junio de 2015, la cual dio lugar a la celebración del OTRO SI No 3 de fecha 24 de junio de 2015, entre las partes (…)5 CUARTA: Que se declare que (…) EMPREACO E.A.T (…) cumplió a cabalidad el contrato de prestación de servicios No 001 de 1 de diciembre de 2010, junto con los OTRO SI No 01, el OTRO SI No 002 del 17 de junio de 2015, y el OTRO SI No 003 de fecha 24 de junio de 2015 (…) QUINTA: Que se declare que la [TTS], incumplio el contrato de prestación de servicios No 001 de 1 de diciembre de 2010, junto con todos sus OTRO SI No 01, OTRO SI No 002 del 17 de junio de 2015, OTRO SI No 003 de fecha 24 de junio de 2015, en lo que tiene que ver con la obligación contenida en la cláusula Cuarta Forma de pago, modificada mediante Otro Si No 001 por medio del cual se modifico el contrato 001 de 20106 SEXTA: Que se declare la nulidad de la Resolución 24 del 5 de julio de 2016, por Medio del Cual se Suspende Unilateralmente el Contrato de Prestación de Servicios No 001 de 01 de diciembre de 2010 (…) SÉPTIMA: Que se declare la nulidad de la Resolución 040 de 29 de agosto de 2016 (…), por medio de la cual se declara la terminación y liquidacion unilateral del contrato de prestacion de servicios No 001 de 01 de diciembre de 2010, por desconocer las normas contractuales y sustanciales que gobiernan el contrato OCTAVA: Que se declare la nulidad de la resolución No 054 del 26 de octubre de 0216, por medio de la cual se resuelve y Decide el recurso de reposición presentado en contra de la resolución No 040 de agosto de 2016 (…), por desconocer las normas contractuales y sustanciales que gobiernan el contrato NOVENA: Que se declare la nulidad de la resolucion No 30 de 01 de marzo de 2017, por medio de la cual se Liquida Unilateralmente el Contrato de Prestación de Servicios No 001 de 01 de diciembre de 2010, por desconocer las normas contractuales y sustanciales que gobiernan el contrato DECIMA: Que se declare la nulidad de la resolucion No 037 del 06 de abril de 2017, POR la cual se resuelve recurso de reposición oportunamente interpuesto y sustentado por (…) EMPREACO E A T en contra de la Resolución No 030 del primero (01) de marzo de 2017 (…) DE CONDENA: PRIMERA Que en virtud del incumplimiento del contrato de prestacion de servicios No 001 de 01 de diciembre de 2010, y sus modificaciones a través de cada uno de sus OTRO SI, se declare que la sociedad (…) EMPREACO E A T tiene derecho a ser indemnizada por los perjuicios sufridos, a título de lucro cesante pasado, la suma de (…) $26,006,080 (…) por concepto de las actas parciales pendientes de pago por parte del Convocado, al momento de la liquidación unilateral, de los meses de mayo, junio y 5 días de julio de 2016 SEGUNDA: Que se declare que las anteriores sumas deben ser pagadas con la respectiva indexación, desde las fechas en que se hicieron exigibles y hasta el momento del pago, conforme a las formulas establecidas por el Consejo de Estado, esto es, aplicando la formula de actualización de la renta (…) TERCERA: Que se condene a la [TTS] a pagar en favor de (…) EMPREACO E A T (…), la suma de (…) 643.565.750 (…), este valor como lucro cesante, por la utilidad futura dejada de percibir por la demandante, estimando el valor de acta mensual en $12 142 416,7 a partir del valor de las ultimas seis actas causadas antes de la terminacion del contrato, y calculando el periodo de agosto de 2016 a noviembre de 2020 CUARTA: Que se condene a pagar las anteriores sumas de dinero a la [TTS] a favor de (…) EMPREACO E A T con el reajuste por concepto de indexacion al momento del pago aplicando las formulas del Consejo de Estado (…) QUINTA: Que se condene a la [TTS] debe pagar a (…) EMPREACO E A T a título de perjuicios materiales — daño emergente por los daños causados a sus bienes inmateriales del convocante como es el good will, por la afectación 5 Esta pretensión fue adicionada en la reforma de la demanda. 6 Originalmente se había solicitado declarar que la TTS incumplió el contrato “al terminarlo de manera unilateral.” Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 11 sufrida a este activo y los costos de recuperación del buen nombre, en suma equivalente a (…) 78,124,200 (…) con el reajuste por concepto de indexación al momento del pago aplicando las formulas del Consejo de Estado SEXTA: Que se condene a la [TTS] debe pagar a (…) EMPREACO EA T a título de perjuicios materiales — lucro cesante por la afectacion en su reputacion y la frustración de negocios con terceros, en suma equivalente a (…) 78,124,200 (…) con el reajuste por concepto de indexación al momento del pago aplicando las formulas del Consejo de Estado”. 2.

En el escrito de reforma de la demanda, la parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 3. 1) El 1 de diciembre de 2010, la TTS y Empreaco EAT celebraron el contrato de prestación de servicios No. 1 de la misma fecha, cuyo objeto consistía en (se trascribe): “la ejecución de los procesos, subprocesos (práctica de pruebas de alcoholimetría a los conductores que estén próximos a ser despachados de la terminal, y efectuar el recaudo de la tasa de uso y prueba de alcoholimetría que deben pagar los conductores de las empresas de transporte publico intermunicipal por el ingresos a la terminal”. 4. 2) Mediante otrosí No. 2 de 17 de junio de 2015, las partes modificaron el objeto del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, el cual quedó así (se trascribe): “El Contratista de se compromete para con el CONTRATANTE a efectuar el recaudo de la tasa de uso que deben pagar los conductores de la empresas de transporte publico intermunicipal (Sic) que ingresen o sean despachados de la Terminal y realizar la función de vigilancia y control de los vehículos de transporte público intermunicipal y particulares que ingresan a la Terminal, ejerciendo control sobre la zona de plataforma cargue y descargue de pasajeros y el recaudo de los cánones de arrendamiento que por uso de parqueadero deben cancelar los diferentes usuarios”. 5. 3) El plazo de ejecución del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 se estipuló en 5 años, contados a partir de su suscripción, “con la posibilidad de tener prórrogas por otro periodo”.

Mediante otrosí No. 3 de 24 de junio de 2015, las partes prorrogaron el plazo de ejecución contractual en 5 años, “contados a partir del primero (1) de diciembre de 2015 y hasta el 30 de noviembre de 2020”. 6. 4) Mediante Resolución No. 24 de 5 de julio de 2016, luego de haber evidenciado el “incumplimiento grave de las obligaciones a cargo del contratista”,7 la TTS suspendió unilateralmente y por un término de 2 meses el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, con el fin de (se trascribe): “adelantar tramites que permit[ieran] obtener información clara 7 Según se afirmó en la reforma de la demanda, el “incumplimiento grave” a que se hace referencia en la resolución está relacionado con los siguientes aspectos de la ejecución contractual (se trascribe): “Pago de la seguridad social de los empleados”;

“Cumplimiento del personal necesario para la debida ejecucion del contrato”; “Cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, en cuanto a la vigilancia y control de ingreso de vehículos de transporte publico intermunicipal, personas que ingresan a la terminal y ejercer el control sobre la zona de plataforma cargue y descargue, y recaudo de arriendos”;

“Cumplimiento de la obligación de allegar el soporte de pago de las prestaciones sociales de los trabajadores de la empresa”; y “Aceptar las instrucciones del interventor, y dar respuesta por escrito a las observaciones”. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 11 y suficiente de los hechos, y consecuencias de la omision de las obligaciones, y tomar la decisión respectiva frente a lo establecido en la cláusula novena del contrato, referente a la terminación del contrato”. 7. 5) El 29 de agosto de 2016, mediante Resolución No. 40 de la misma fecha, la TTS terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 y ordenó su liquidación unilateral, con fundamento en que Empreaco EAT incumplió “la obligación de pago oportuno de la seguridad social [de] sus empleados”.

Empreaco EAT interpuso recurso de reposición en contra de la anterior resolución, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante Resolución No. 54 de 26 de octubre de 2016. 8. 6) Mediante Resolución No. 30 de 1 de marzo de 2017, confirmada por medio de la Resolución No. 37 de 6 de abril de 2017, la TTS liquidó unilateralmente el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010.8 1.2.

Posición de la parte demandada 9. El 5 de noviembre de 2019, la TTS contestó la demanda.9 Propuso la excepción que denominó “inexistencia del alegado incumplimiento”, en desarrollo de la cual sostuvo que “e[ra] claro, demostrable y palpable el incumplimiento por parte de (…) Empreaco EAT”. 10. La TTS no contestó la reforma de la demanda. 1.3.

Trámite relevante en primera instancia 11. Al contestar la demanda antes de la reforma que se le introdujo, la TTS tachó de falso el otrosí No. 3 al contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 acompañado por Empreaco EAT a la demanda. 1.4. Sentencia de primera instancia 12. El 3 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia,10 en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda con la reforma que se le introdujo: 13. 1) El Tribunal consideró que, “por la naturaleza de la entidad contratante y el régimen jurídico aplicable al contrato, no era posible que [la TTS] expidiera actos administrativos para terminar el contrato anticipadamente.” No obstante lo anterior, “analizado el contenido de la decisión de terminar anticipadamente el contrato bajo la égida de un incumplimiento contractual”, el Tribunal concluyó que “la decisión adoptada por la entidad 8 En consideración a lo decidido por el Tribunal con respecto a las pretensiones de declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados y al alcance de los recursos de apelación, la Sala se abstendrá de relacionar los cargos de nulidad formulados en contra de aquellos. 9 Archivo PDF “011ContestaciónTransporteSocorro” del expediente digital del Tribunal. 10 Índice 84 Samai del Tribunal.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 11 demandada se ajust[ó] a lo pactado entre las partes”, razón por la cual negó “el reconocimiento y pago de indemnizaciones como consecuencia de la terminación del [contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010].” Al respecto, apuntó que (se trascribe): “[L]as partes en ejercicio de la autonomía contractual establecieron la posibilidad de terminal unilateralmente el contrato ante el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones contratadas o su ejecución tardía (…) Expresamente se planteó como una obligación del contratista garantizar el pago de la seguridad social del personal que requería, para ejecutar el objeto de contrato (…) [S]egún lo evidenciado en el proceso, el requerimiento formulado por la [TTS] se dio como consecuencia del incumplimiento por parte de EMPREACO en el pago de la seguridad social de los empleados contratados.

Especialmente, lo relacionado con el pago de Seguridad Social del señor Diego Fernando Corzo Galindo, del mes de mayo de 2016, la cual al verificarse su autenticidad se estableció que esa planilla correspondía al pago de la seguridad social de la señora Natalia Acosta Aparicio. Sobre esta situación anómala, la gerencia de la [TTS] presentó denuncia penal, que culminó con la extinción de la acción penal por aplicación del principio de oportunidad, ya que la denunciada resarció a la empresa denunciada.

En consecuencia, teniendo en cuenta que esa obligación constituía una de las obligaciones pactadas en el contrato de prestación de servicios, es posible concluir que esta situación encaja o se tipifica dentro de las causales que las partes en ejercicio de la autonomía de la voluntad establecieron en el acuerdo contractual. Bajo ese orden de ideas, no se evidencia que la terminación del contrato por parte de la [TTS] implique un desconocimiento del contrato, porque dicha actuación se ejerció conforme lo pactado por las partes, al encontrar que la irregularidad advertida (falsedad en la planilla de cotización de la seguridad social del personal contratado) era una de las obligaciones del contratista.” 14. 2) Por otro lado, “[e]n cuanto a la liquidación unilateral del contrato”, el Tribunal estimó que esta “no tiene efectos porque la entidad demandada no tenía competencia para ejercer dicha actuación” –“primero debido a que se trata de un contrato regido por el derecho privado y segundo, porque tampoco surgió de facultades convenidas entre las partes”–.

En consecuencia, declaró “la liquidación judicial del contrato” de prestación de servicios No. 1 de 2010 y dispuso “el pago del saldo pendiente producto de la ejecución contractual a corte del momento en que se declaró terminado anticipadamente.” 15. En la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se dispuso lo siguiente (se trascribe): “PRIMERO: DECLARAR que la [TTS], no incumplió el contrato al terminar anticipadamente el contrato suscrito con (…) EMPREACO EAT.

En consecuencia, no hay lugar al reconocimiento de perjuicios como consecuencia de la terminación unilateral (…)

SEGUNDO: DECLARAR que la liquidación unilateral del contrato realizada por la [TTS], por medio de la Resolución No. 30 de 01 de marzo de 2017, no surte efectos jurídicos ni tiene efectos vinculantes entre las partes. Por lo anterior, se establecerá que [Empreaco EAT] no tiene la obligación de cancelar la suma por valor de $113.143.120 millones, por concepto de mayor valor cobrado durante el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2013 el 17 de julio 2015 (…) Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 11 TERCERO: DECLARAR liquidado judicialmente el Contrato de Prestación de Servicios No. 001 de 2010 celebrado entre la [TTS] y (…) EMPREACO EAT (…)

CUARTO: En consecuencia, la [TTS], debe cancelar a favor de EMPREACO EAT, el valor pendiente por pagar (correspondiente a los meses mayo, junio y cinco días de julio de 2016) (…) $26.006.080 (…), suma que se actualizará a valor presente conforme la siguiente formula: (…)

QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda (…)

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia procesal (…)

SÉPTIMO: Una vez en firme esta providencia sin que las partes promuevan recurso alguno, por secretaría de la Corporación y previas las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, archívese el expediente.” 1.5. Recursos de apelación 16. El 19 de octubre de 2022, la TTS interpuso recurso de apelación11 en contra de la Sentencia de 3 de octubre de 2022.

En el escrito de apelación, se opuso a que, en la liquidación judicial del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, el Tribunal estableciera un saldo a favor de Empreaco EAT; lo anterior, con fundamento en los incumplimientos contractuales de la demandante –uno de los cuales (a saber, la “falsedad en la planilla de cotización de la seguridad social del personal contratado”) el Tribunal tuvo por acreditado y, a juicio suyo, justificó la terminación unilateral del contrato–.

Al respecto, luego de recordar el contenido de la cláusula quinta del contrato,12 concluyó que (se trascribe): “[e]s entonces lógico y justo que a la empresa EMPREACO, no se le puede retribuir el pago de las actas parciales cuando precisamente no se cancelaron en su momento por el no cumplimiento a las obligaciones pactadas y reiterativas en el tiempo.” 17.

El 21 de octubre de 2022, Empreaco EAT interpuso recurso de apelación13 en contra de la Sentencia de 3 de octubre de 2022. En el escrito de apelación, solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda: 18. 1) Indicó que existe una “[d]isonancia entre el problema jurídico14 y su solución” pues (se trascribe): “El problema jurídico se planteó en términos de legalidad del acto de terminación y liquidación del contrato, pero la solución se planteó bajó la tesis de la imposibilidad de expedir actos administrativos, pero con la salvedad que la decisión de terminación unilateral del contrato se tornó ajustada a lo pactado entre las partes, considerando la literalidad del contrato y su alcance.

En ese sentido, el defecto se expresa en que, si el acto administrativo no podía ser expedido, mal podía formularse de esa manera el problema jurídico (…) 11 Índice 87 Samai del Tribunal. 12 Según afirmó la TTS en su recurso de apelación (se trascribe): “Revisado el contrato de prestación de servicios No. 001 de 1 de diciembre de 2010, se puede constatar al tenor de la clausula quinta que una de las obligaciones del contratante era cancelar el valor porcentual mensual, estipulado en el presente contrato, previa expedición de certificado de cumplimiento de la prestación del servicio contratado expedida por el interventor y una vez verificado el cumplimiento en igual manera en lo estipulado en las demás clausulas y condiciones previstas en este documento (…)”. 13 Índices 89 y 90 Samai del Tribunal. 14 Según afirmó Empreaco EAT en su recurso de apelación (se trascribe): “El fallo, parte de considerar de forma errada el problema jurídico al considerar ¿si hay lugar a la nulidad de la resolución 040 del 29 de agosto de 2016, por medio de la cual se ordena la terminación del contrato 001 de 2010, y la resolución 030 de 2017 que liquidó de forma unilateral este contrato?”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 11 [S]i la entidad demandada, no podía expedir actos administrativos, se debe calificar el contenido de los actos jurídicos de terminación que fueron expedidos, para determinar si son existentes, y de serlo, se debe considerar si son válidos o no. Aspecto que fue omitido y superado, con un simple ejercicio de convalidación o conversión del acto jurídico inexistente en uno válido, que no era aplicable a este caso.” 19. 2) De otra parte, argumentó que el “pacto de terminación unilateral es inexistente o, de forma subsidiaria, es inválido”, por no ajustarse a los requisitos para la existencia y la validez de este tipo de estipulaciones. 20. 3) Por último, aseveró que la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 es “un acto cuya sanción es de nulidad plena desde el ámbito del derecho público, y de inexistencia o, subsidiariamente, de invalidez, desde el ámbito del derecho privado”, pues su ejercicio se dio en “desconocimiento de los principios generales que rigen la contratación privada”, desatendió “normas concretas y las estipulaciones del contrato”, y no fue “el resultado de un incumplimiento probado”. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo – 2.2. Sobre la condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 21. La Sala modificará y revocará parcialmente la sentencia apelada, exclusivamente en relación con las decisiones de declarar que la TTS no incumplió el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 al terminarlo anticipadamente –en su lugar, declarará que la terminación unilateral del contrato realizada por la TTS no produjo efectos–, y de condenar a la TTS al pago de una suma de dinero en favor de Empreaco EAT –esta decisión será revocada–. 22. 1) Como punto de partida, en los términos de la primera parte del inciso segundo del artículo 287 del Código General del Proceso (CGP),15 la Sala complementará la sentencia de primera instancia en el sentido de aceptar la tacha de falsedad formulada por la TTS respecto del otrosí No. 316 al contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010,17 aspecto frente al cual el Tribunal no realizó pronunciamiento alguno. La falsedad del referido documento está debidamente acreditada en el expediente mediante el cotejo grafológico realizado por la Seccional de Investigación Criminal Santander de la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional.18 Según se lee en las conclusiones del estudio y la interpretación de resultados (se trascribe): 15 “El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado (…)”. 16 Páginas 26-28 del archivo PDF “012ReformaDemanda” del expediente digital del Tribunal. 17 Páginas 1-4 de las pruebas aportadas con la demanda (archivo PDF “002Anexos” del expediente digital del Tribunal). 18 Índice 101 Samai del Tribunal.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 11 “Las signaturas cuestionadas relacionadas en el ítem 4.1.1, como de la señora BELKIS MARISOL MUÑOZ ARENAS [Gerente y representante legal de la TTS para la fecha], NO UNIPROCEDEN ESCRITURALMENTE, con las muestras escriturales tomadas la señora BELKIS MARISOL MUÑOZ ARENAS (…) El soporte cuestionado correspondiente a dos (02) documento como de un formato del TERMINAL DE TRANSPORTE DEL SOCORRO S.A. (…), referenciado como OTRO SI No. 003 ‘PRORROGA CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS No. 001-2010’, referenciado en el numeral 3.1.1;

NO se identifica con las características extrínsecas que presenta la muestra patrón aportada por el funcionario investigador.” 23. 2) La TTS pretendió terminar unilateralmente el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 con fundamento en la cláusula novena del negocio jurídico,19 una estipulación existente que formaba parte del contrato en torno al cual gira la presente controversia, y respecto de la cual no aparece de manifiesto una causal de nulidad absoluta que justifique su declaratoria oficiosa en los términos de la primera parte del artículo 1742 del Código Civil20 y el inciso tercero del artículo 141 del CPACA.21 24. 3) La pretendida terminación unilateral del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 fue un acto jurídico existente, pues correspondió a una manifestación de voluntad de un sujeto, la cual tuvo un objeto posible y determinado.

Adicionalmente, se trató de un acto válido, pues fue emitido por un sujeto capaz, cuyo consentimiento no estaba viciado, y tuvo un objeto lícito. 25. 4) No obstante lo anterior, la Sala considera que la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 no produjo ningún efecto, en la medida en que, para la fecha en que fue emitido este acto jurídico, el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 ya se encontraba terminado, como pasa a explicarse: 26.

La cláusula segunda del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 establecía que su plazo de ejecución era de 5 años contados a partir de su firma, plazo que sería “prorrogable por un periodo igual por acuerdo entre las partes, o si la parte interesada no avisara por escrito a la otra con una antelación no menor a tres (3) meses al vencimiento del término inicial o el de sus prorrogas su deseo de terminarlo”;22 es decir, el plazo inicial del contrato iba originalmente hasta el 1 de diciembre de 2015. 19 “CLAUSULA NOVENA CAUSALES DE TERMINACION DEL CONTRATO El contratante, podra dar por terminado el presente contrato antes del vencimiento del plazo en los siguientes casos 1) Por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones contratadas o su ejecucion tardía, defectuosa o de forma diferente a la acordada, lo cual no dara lugar a indemnizacion alguna para el contratista 2) Por mutuo acuerdo de las partes 3) Por la desaparicion del programa de Seguridad preventiva o por extincion del objeto del contrato por disposicion legal a que este contrato se refiere 4 Por decision Judicial ejecutoriada 5 Por las demas causa prescritas en la ley ”. 20 Artículo 1742: “La nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aún sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato (…)”. 21 Artículo 141: “(…) El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.

El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes.” 22 “CLAUSULA SEGUNDA PLAZO El termino de duracion del presente contrato para todos los efectos legales, es de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la suscripcion del presente contrato, prorrogable por un periodo igual por acuerdo entre las partes o si la parte interesada no avisara por escrito a la otra con una antelacion no menor a tres (3) meses al vencimiento del termino inicial o el de sus prorrogas su deseo de terminarlo”.

Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 11 27.

Mediante comunicación No. TTS 100-01-122 de 27 de agosto de 2015,23 en vista de que a la fecha la Junta Directiva de la entidad no se había “pronunciado respecto a la prórroga o no” del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, la TTS manifestó a Empreaco EAT que el contrato vencería el 30 de noviembre de 2015.24 28. Solo hasta el 18 de abril de 2016, cuando el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 ya se encontraba terminado desde el 2 de diciembre de 2015, mediante comunicación No. TTS 100-01-035 de la misma fecha,25 la TTS indicó a Empreaco EAT (se trascribe): “el dia CATORCE (14) de Abril del presente año, se llevo a cabo reunión de Junta Directiva, donde se determino que el contrato de Prestación de Servicios No 001 de fecha PRIMERO (01) de Diciembre del 2010, suscrito con la Terminal de Transportes del Socorro, se prorrogo por un periodo igual al anterior o sea CINCO (05) Años”. 29.

En este punto, la Sala pone de presente que, al margen de que, con posterioridad a la terminación del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, la ejecución de actividades contractuales por parte de Empreaco EAT con la aquiescencia de la TTS haya perfeccionado un nuevo contrato consensual de prestación de servicios –en virtud del régimen contractual de la TTS–,26 la declaratoria de existencia de un negocio jurídico de tal naturaleza no fue solicitada como una pretensión en la reforma de la demanda; por el contrario, lo que Empreaco EAT solicitó –en la pretensión tercera de la reforma de la demanda– fue que se declarara que el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 fue prorrogado mediante la 23 Página 169 de las pruebas aportadas con la contestación de la demanda (archivo PDF “011ContestaciónTransporteSocorro” del expediente digital del Tribunal). 24 “[P]or medio de la presente me permito comunicarle que el contrato de Prestación de Servicios No. 01 de 2010, vence el día 30 de noviembre de 2015 (…) Las facultades para la suscripción de mencionado contrato fueron dadas por la Honorable Junta Directiva (…), quienes a la fecha no se han pronunciado respecto a la prórroga o no del mismo”. 25 Página 238 de las pruebas aportadas con la contestación de la demanda (archivo PDF “011ContestaciónTransporteSocorro” del expediente digital del Tribunal). 26 El artículo 3 del Decreto 2762 de 2001 señala que: “Las empresas administradoras y operadoras de terminales de transporte terrestre automotor son sociedades de capital privado, público o mixto, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio y organización propios y se regirán por las disposiciones pertinentes de acuerdo al tipo de sociedad que se constituya.” De conformidad con el inciso primero del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 –antes de la modificación introducida por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011–: “Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que se encuentren en competencia con el sector privado nacional o internacional o desarrollen su actividad en mercados monopolísticos o mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.

Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes.” En virtud del literal b) del artículo 2 de la Ley 105 de 1993: “Corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas.” Asimismo, el parágrafo 2 del artículo 17 de la Ley 105 de 1993 establece que: “La política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y control operativo, será ejercida por el Ministerio de Transporte.” Según el artículo 4 de la Ley 336 de 1996: “El transporte gozará de la especial protección estatal y estará sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras de la materia, las que se incluirán en el Plan Nacional de Desarrollo, y como servicio público continuará bajo la dirección, regulación y control del Estado, sin perjuicio de que su prestación pueda serle encomendada a los particulares.” En los términos del inciso primero del artículo 27 de la Ley 336 de 1996: “Se consideran como servicios conexos al de transporte público los que se prestan en las Terminales, Puertos Secos, aeropuertos, Puertos o Nodos y Estaciones, según el modo de transporte correspondiente.” Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 10 de 11 Resolución No. 18 de 23 de junio de 201527-28 y el otrosí No. 3 de 24 de junio de 2015. 30.

Así las cosas, para la Sala es claro que, para la fecha en que la TTS decidió terminar unilateralmente el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, el negocio jurídico ya se encontraba terminado desde antes y, por consiguiente, se modificará la decisión del Tribunal de declarar que la TTS no incumplió el contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 al terminarlo anticipadamente; en su lugar, se declarará –al igual que lo hizo el Tribunal respecto de la liquidación unilateral– que la terminación unilateral del contrato realizada por la TTS no produjo efectos.

Consecuencialmente, habrá de revocarse la decisión del Tribunal de condenar a la TTS a “cancelar a favor de Empreaco EAT el valor pendiente por pagar correspondiente a los meses [de] mayo [y] junio y cinco días de julio de 2016”, pues esta suma de dinero se reclamó con base en un supuesto incumplimiento contractual y fue reconocida por el Tribunal como resultado de la liquidación judicial del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010, negocio jurídico que, recién se indicó, se encontraba terminado desde el 2 de diciembre de 2015. 2.2.

Sobre la condena en costas 31. De conformidad con el artículo 188 del CPACA29 y el numeral 1 del artículo 365 del CGP,30 se condenará en costas de esta instancia a Empreaco EAT, pues su recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente. En los términos del numeral 1 del artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura,31 se fijan tres salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de agencias en derecho. 3.

DECISIÓN 32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 Folios 1131-1132 de las pruebas aportadas con la reforma de la demanda (archivo PDF “012ReformaDemanda” del expediente digital del Tribunal). 28 En la parte resolutiva de esta resolución se lee (se trascribe): “ARTICULO PRIMERO Prorrogar el Contrato de Prestación de Servicios No 001 del primero (1) del mes de diciembre de 2010, por igual término al inicial o sea cinco (5) años, contados a partir del primero (1) del mes de diciembre de 2015 y hasta el 30 de Noviembre de 2020, por las razones anotadas en la parte considerativa.

ARTÍCULO SEGUNDO. Suscríbase el correspondiente OTRO SI al Contrato de Prestación de Servicios No 001 del primero (1) del mes de diciembre de 2010”. 29 Artículo 188: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. 30 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código (…)”. 31 “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”. Radicación: 68001-23-33-000-2018-00739-01 (69.300) Demandante: Empreaco EAT Demandada: TTS Referencia: Controversias contractuales Decisión: Modificar y revocar parcialmente la decisión de primera instancia ______________________________________________________________________________________________________________ 11 de 11 RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR Y REVOCAR PARCIALMENTE la Sentencia de 3 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, la cual quedará así: “PRIMERO: ACEPTAR la tacha de falsedad formulada por la Terminal de Transportes del Socorro S.A. respecto del otrosí No. 3 al contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010.

SEGUNDO: DECLARAR que la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios No. 1 de 2010 realizada por la Terminal de Transportes del Socorro S.A. no produjo efectos.

TERCERO: DECLARAR que la liquidación unilateral del contrato realizada por la Terminal de Transportes del Socorro S.A., por medio de la Resolución No. 30 de 01 de marzo de 2017, no surte efectos jurídicos ni tiene efectos vinculantes entre las partes. Por lo anterior, se establecerá que Empreaco EAT no tiene la obligación de cancelar la suma por valor de $113.143.120 millones, por concepto de mayor valor cobrado durante el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2013 el 17 de julio 2015 (…)

CUARTO: DECLARAR liquidado judicialmente el Contrato de Prestación de Servicios No. 001 de 2010 celebrado entre la Terminal de Transportes del Socorro S.A. y (…) EMPREACO EAT (…)

QUINTO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda (…)

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia procesal (…)”.

SEGUNDO: CONDENAR en costas de esta instancia a la Empresa Asociativa de Trabajo y Apoyo al Conductor (Empreaco EAT). Por Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que incluirán, por concepto de agencias en derecho, lo indicado en esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ salvamento de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA