Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo Demandado: Fiscalía General de la Nación Temas: Reestructuración administrativa / supresión de cargos Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 9 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso el reintegro del demandante al cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito y pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha del retiro del servicio.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo1, Juan Luis Mendoza Martelo presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 por medio del cual se distribuyeron los cargos de la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y el Oficio STH 17 del 30 de junio de 2017 que le comunicó la supresión del cargo de fiscal delegado ante el tribunal de distrito judicial. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo Como restablecimiento del derecho solicitó que i) se ordenara su reintegro al cargo que ocupaba en el momento de su desvinculación o a otro de similar condición y al pago de todos los salarios, prestaciones sociales, auxilios y demás emolumentos a que tiene derecho, desde la fecha en que fue retirado del servicio; ii) se reconociera el pago debidamente indexado con base en el índice de precio al consumidor de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 del CPACA; iii) se condenara en costas a la demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes2: El demandante se vinculó al cargo de fiscal delegado ante el tribunal de distrito Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana- Atlántico mediante nombramiento provisional a través de la Resolución 1150 del 26 de junio de 2014. Mediante oficio 17 del 30 de junio de 2017, la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación le comunicó que el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017 suprimió, entre otros, el cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito que desempeñaba en la entidad, motivo por el cual su vinculación laboral terminaba en la misma fecha de la comunicación. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 3, 5, 13, 25, 53, 113, 114, 121, 123, 125, 150 y 250 de la Constitución Política; 3, 5 y 41 de la Ley 909 de 2004, 2 del Acto Legislativo 1 de 2016; 8 y 10 del Decreto 1227 de 2005 y Ley 1654 de 2013. En cuanto al concepto de violación, se expusieron los siguientes argumentos3: El Decreto Ley 898 de 2017 solo buscó crear y conformar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra personas que participaron en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, de manera que, la creación de tal unidad implicó una restructuración del ente intervenido, no así, la supresión de los cargos que ya 2 Folio 3 3 Folios 5 al 21 3 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo estaban creados para establecer una nueva estructura y una planta distinta de un ente que no hace parte de la justicia especial para la paz, ni tiene como objeto la actividad orientada a cumplir con la ordenación del artículo 22 de la Constitución Política.
El Decreto Ley 898 de 2017, expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, carece de motivación suficiente que sustente la reforma estructural de la planta de personal de la FGN, circunstancia causada en razón a que el acuerdo final de paz en ninguna de sus apartes reguló aspecto alguno referido a la reestructuración de la entidad, como sí ocurrió con la creación y conformación de la unidad Especial de Investigación. En esa medida, confundió el aludido decreto el fortalecimiento de la capacidad investigativa de la entidad con la restructuración, la modificación de la planta y la supresión de cargos, situación que encuentra su explicación en la imposibilidad del ejecutivo de sustentar unas actividades que no tienen soporte en el acuerdo final para la paz.
El mencionado decreto, en su artículo 59, suprimió de la planta de personal 73 empleos de fiscal delegado ante tribunal de distrito, y mediante Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 se distribuyeron 134 cargos de esa misma naturaleza, de manera que, realmente no existió supresión del cargo que desempeñaba el actor; sumado al hecho que, con posterioridad a la expedición de la resolución en comento, no se expidió el acto de reincorporación a la que tenía derecho el demandante de acuerdo con las normas que regulan los procesos de reestructuración y modificación de las plantas de personal.
El decreto bajo estudio no contó con el estudio técnico ordenado por la ley, con toda la metodología de diseño en el que se recopilara la información relacionada con las funciones, perfiles y cargas de trabajo del recurso humano existente en la planta de personal que permitiera establecer la necesidad de la supresión de los empleos. 1.2.
Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación4: Con el Decreto Ley 898 de 2017 se creó en la entidad la Unidad de Investigación para el desmantelamiento de homicidios y masacres que atentan contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o 4 Folios 70 al 105 4 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, que incluye la organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo en cumplimiento de lo dispuesto en el acuerdo de paz.
La modificación de la planta de personal refuerza el área misional de la entidad, al privilegiar los procesos que permitan materializar la misión constitucional del ente acusador a través de la ejecución de actividades de investigación y acusación, fue así como se designaron 500 fiscales para poder llegar a los territorios en el posconflicto; se privilegió la presencia de fiscales en 151 municipios.
En consecuencia, la reducción de algunos cargos y la redefinición de la planta fue el canal que permitió reforzar la función principal de la entidad, valga decir, el ejercicio de la acción penal y la investigación de los hechos que revisten características de delito, de manera que, se logró mayor presencia institucional gracias a la redistribución de recursos sin costo fiscal, lo que hizo posible incrementar el número de fiscales delegados ante jueces municipales y promiscuos a cambio de la supresión de cargos directivos en el nivel central.
La supresión de los cargos se realizó en virtud de la habilitación legal que le dio el Decreto Ley 898 de 2017 y con ella se generó el cumplimiento de las finalidades trazadas en dicha norma, a través de la creación de una planta que posibilitara la creación de la Unidad Especial de Investigación y con el fin de contar con los recursos institucionales y humanos necesarios.
Para el cumplimiento de los deberes del ente acusador derivados del acuerdo final de paz, se requirió de una reorganización del área misional, lo que conllevó el cambio de la estructura en los niveles estratégicos de apoyo y seguimiento, control y por ende el ajuste de la planta de personal a fin de dar respuesta a las necesidades del postconflicto. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 9 de septiembre de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda y dispuso el reintegro del demandante al cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito y pagar los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha del retiro del servicio.
Para tal efecto, se pronunció en estos términos5: El Decreto Ley 898 de 2017, dispuso la supresión de 73 cargos de fiscal delegado ante tribunal de distrito de los 193 que habían sido creados a través del Decreto 5 Folios 338 al 344 5 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo 18 del 9 de enero de 2014, de manera que, en la planta global de la Fiscalía General de la Nación debían quedar un total de 120.
Sin embargo, la Resolución 2358 de 2017 ordenó distribuir 137 cargos de fiscal delegados ante tribunal de distrito, es decir, 17 empleos más de los mencionados, lo que permite inferir que la supresión no correspondió a los 73 empleos registrados en el mencionado decreto. La Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 como el Oficio 17 STH del 30 de junio de esa anualidad están viciados de nulidad por falsa motivación en tanto se fundamentaron en que el cargo del demandante había sido suprimido, lo que en efecto no ocurrió, motivo por el cual declaró su nulidad. 1.4.
El recurso de apelación La Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación6 y lo sustentó así: Mediante Resolución 2357 del 29 de junio de 2017, la entidad mantuvo transitoriamente 21 de los 73 cargos suprimidos de fiscal delegado ante tribunal de distrito por encontrarse en reten social hasta tanto fueran ingresados en nómina de pre pensionados por la administradora de pensiones, de manera que, una vez se generara la vacancia, se entendería suprimido el cargo inmediatamente.
En síntesis, se hizo efectiva la supresión de 52 cargos de fiscal delegado ante tribunal entre los cuales se encontraba el del demandante y de esa manera se dio cabal cumplimiento al Decreto 898 de 2017, en su artículo 59. La entidad no expidió acto administrativo de incorporación, reincorporación ni de nombramiento en el proceso de implementación de la planta, solo expidió los oficios de comunicación de los cargos que el Decreto 898 de 2017 suprimió. En esa medida, los 73 cargos que se suprimieron se ajustaron a lo señalado en el decreto ley, a la sentencia C-13 de 2018 y a los criterios de conveniencia, todas bajo el marco de discrecionalidad relativa.
Debido a la supresión del alto cargo que desempeñaba el demandante, permitió la creación de 182 nuevos empleos de fiscal local a cero costos, con los cuales fue posible que se hiciera presencia institucional en zonas apartadas del país y cumplir con la finalidad de la norma habilitante, esto es la implementación del acuerdo final y la construcción de una paz estable y duradera.
El hecho que el a quo, al realizar el conteo de los cargos distribuidos en la 6 Folios 351 al 371 6 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo Resolución 2359 de 2017, encontrara que existe un número superior a lo establecido en el Decreto Ley 898 de 2017, no es prueba que determine que la entidad no dio cumplimiento a la planta que dispuso el gobierno nacional, pues no se desvirtuó que no haya cumplido con la supresión de los cargos de fiscal delegado ante tribunal de distrito.
En efecto, el cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito identificado con el código ID22981, empleo que era el ocupado por el demandante fue suprimido tal como se demostró con la certificación que se aportó. De otra parte, los argumentos de la demanda y del concepto de la violación se sustentaron en el acuerdo de paz, el Acto Legislativos 1 de 2016 y el Decreto Ley 898 de 2017, pero no en la Resolución 2358 de 2017, de manera que la falsa motivación y la falta de motivación la predicó respecto de aquellas normas distinta de la aludida resolución al manifestar que el ejecutivo usurpó funciones del legislador, que se extralimitó en la autorización legal y que existió insuficiencia de motivación para modificar la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. 1.5 Pronunciamiento en segunda instancia La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación 1.6.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto en el presente asunto 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿se encuentra demostrado que el cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito identificado con el código ID22981 que ocupaba el demandante en la FGN fue suprimido? y ¿el demandante probó que el Decreto Ley 898 de 2017 por medio del cual se creó en la FNG la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz y que dispuso la 7 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo supresión de 73 cargos de fiscal delegado ante tribunal de distrito, entre los cuales se encuentra el que ocupaba el actor, esta viciado de nulidad por carecer de una motivación suficiente y de un estudio técnico que justificara la supresión del aludido empleo? 2.2.
Marco normativo Régimen de carrera administrativa en la FGN Por medio de la Ley 1654 de 2013 el Congreso de la República revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, dirigidas a «expedir el régimen de carrera especial de la FGN y de sus entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus servidores».
En desarrollo de tal facultad, profirió el Decreto Ley 20 de 2014 por el cual se clasificaron los empleos y se expidió el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de sus entidades adscritas. Respecto de las causales de retiro dispuso: «Artículo 96. Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes desempeñan empleos de libre nombramiento y remoción o de carrera en la FGN y en sus entidades adscritas se produce en los siguientes casos: […] 7.
Supresión del empleo. […] 14. Las demás que determinen la Constitución y ley». Supresión de cargos en la Fiscalía General de la Nación en virtud del Decreto Ley 898 de 2017. El Acto Legislativo 1 de 2016 que estableció los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, le otorgó facultades pro tempore al presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley tendientes a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo de aquel.
Así se estipuló en el artículo 2: «Artículo 2. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facultase al presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo 8 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Las anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses siguientes a su expedición».
En desarrollo de tal atribución, se expidió el Decreto Ley 898 de 2017, por medio del cual se creó, entre otras, la Unidad Especial de Investigación y se modificó la estructura del ente acusador y la planta de cargos. Lo anterior en atención a que el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera le impuso varios retos al ente investigador, entre los cuales se destacan: i) fortalecer la capacidad investigativa y de judicialización para procesar a quienes atenten contra defensores de derechos humanos, líderes sociales y quienes ejercen la política, combatir la corrupción, intensificar la persecución penal de las organizaciones criminales y los fenómenos criminales relacionados con drogas ilícitas; ii) adelantar procesos de especialización en la etapa de investigación y acusación para elevar las capacidades institucionales con el fin de combatir la impunidad; iii) implementar la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo; y iv) entregar informes a la Jurisdicción Especial para la Paz sobre hechos ocurridos con ocasión del conflicto armado.
El citado Decreto Ley 898 de 2017 introdujo algunos cambios en materia de estructura y planta de personal de la Fiscalía General de la Nación, en cuyo título IV dispuso la supresión de los siguientes empleos de la planta de personal, entre ellos, 73 cargos de fiscal delegado ante tribunal de distrito: 9 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo NUMERO DENOMINACIÓN DEL CARGO PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALÍAS 4 CONSEJERO JUDICIAL 291 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS 322 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DE CIRCUITO 73 FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO 1.101 ASISTENTE DE FISCAL 931 ASISTENTE DE FISCAL 244 ASISTENTE DE FISCAL III 210 ASISTENTE DE FISCAL IV PLANTA GLOBAL ÁREA ADMINISTRATIVA 6 DIRECTOR NACIONAL II 1 DIRECTOR ESTRATÉGICO 3 DIRECTOR ESTRATÉGICO I 5 DIRECTOR ESPECIALIZADO 3 SUBDIRECTOR NACIONAL 128 SUBDIRECTOR SECCIONAL 8 JEFE DE DEPARTAMENTO 23 ASESOR I 27 ASESOR II 91 PROFESIONAL EXPERTO 94 PROFESIONAL ESPECIALIZADO I 151 PROFESIONAL ESPECIALIZADO II 27 PROFESIONAL DE GESTIÓN I 95 PROFESIONAL DE GESTIÓN II 221 PROFESIONAL DE GESTIÓN III 11 TÉCNICO I 2 TÉCNICO 11 AUXILIAR I 7 AUXILIAR II 130 CONDUCTOR 140 CONDUCTOR II 1 CONDUCTOR III 2 ASISTENTE I 9 SECRETARIO ADMINISTRATIVO I 7 SECRETARIO ADMINISTRATIVO II PLANTA GLOBAL ÁREA POLICÍA JUDICIAL 205 PROFESIONAL INVESTIGADOR 62 PROFESIONAL INVESTIGADOR II 143 PROFESIONAL INVESTIGADOR 56 TÉCNICO INVESTIGADOR I 414 TÉCNICO INVESTIGADOR II 321 TÉCNICO INVESTIGADOR III 15 AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD I 107 AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD II 10 AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD III 16 AGENTE DE PROTECCIÓN Y SEGURIDAD IV 10 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo Por su parte, el artículo 60 de la mentada norma dispuso la creación de los siguientes cargos en la planta de personal de la entidad: NUMERO DENOMINACIÓN DEL CARGO PLANTA GLOBAL ÁREA ADMINISTRATIVA 1 DIRECTOR EJECUTIVO 3 DELEGADO 9 DIRECTOR NACIONAL I 6 DIRECTOR ESTRATÉGICO II 8 SUBDIRECTOR REGIONAL 85 ASESOR III 2 ASESOR DE DESPACHO 1 ASESOR EXPERTO 706 TÉCNICO II PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALÍAS 190 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS PLANTA GLOBAL ÁREA POLICÍA JUDICIAL 20 INVESTIGADOR EXPERTO Así mismo, el artículo 61 ibidem dispuso la creación de los siguientes cargos para la Unidad Especial de Investigación: NÚMERO DENOMINACIÓN DEL CARGO 1 DIRECTOR NACIONAL II 5 PROFESIONAL EXPERTO 5 PROFESIONAL ESPECIALIZADO II 5 PROFESIONAL DE GESTIÓN III 2 PROFESIONAL DE GESTIÓN I 3 FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO 4 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADO 4 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DEL CIRCUITO 5 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS 5 ASISTENTE DE FISCAL I 4 ASISTENTE DE FISCAL II 4 ASISTENTE DE FISCAL III 3 ASISTENTE DE FISCAL IV 5 SECRETARIO EJECUTIVO 11 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo 2 ASISTENTES I 1 PROFESIONAL INVESTIGADOR II 12 TÉCNICO INVESTIGADOR I 13 TÉCNICO INVESTIGADOR II 3 CONDUCTOR II Los artículos 62 a 67 del Decreto Ley 898 de 2017 previeron que i) los servidores continuarían en el desempeño de las funciones del empleo en el cual se encontraran nombrados y devengar su respectiva remuneración, hasta tanto se produjera su incorporación, un nuevo nombramiento o se les comunicara la supresión de sus cargos.
Además, la supresión efectiva de los cargos de los servidores que tuvieran causada la pensión, se efectuaría una vez ingresaran en nómina de pensionados; ii) la planta de cargos adoptada para cada área de la entidad es global y flexible y, por lo tanto, el fiscal general de la Nación se encontraba facultado para distribuir, trasladar y reubicar los empleos dentro de estas, de conformidad con las necesidades del servicio, los planes, estrategias y los programas de la entidad; iii) las incorporaciones y movimientos de personal realizados como resultado de la modificación de la planta no generarían para los servidores que ostenten derechos de carrera su pérdida o desmejora; las funciones asignadas a las dependencias establecidas en los citados artículos continuarían vigentes hasta tanto se distribuyera la nueva planta de personal y el fiscal general expidiera los actos administrativos necesarios para la entrada en funcionamiento de la nueva estructura; iv) el Decreto Ley 898 de 2017 no identificó los servidores cuyos cargos fueran suprimidos, ni quiénes serían incorporados a la nueva planta.
Posteriormente, se expidió la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 mediante la cual la fiscal general de la Nación (E) distribuyó los cargos de la planta, individualizó en debida forma e identificó a los servidores con el empleo y el área en el que quedaban vinculados, varios de ellos correspondientes a fiscales delegados ante tribunal de distrito.
Si bien en dicha resolución no se mencionó el nombre del empleado saliente sino solo el del entrante, produjo plenos efectos sobre aquel, por cuanto al designar de manera expresa los servidores vinculados en la nueva planta genera el efecto colateral de retirar implícitamente a otros, en cuanto no los seleccionó para ocupar el cargo que habían ejercido en la planta anterior.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-13 de 2018 estudió la exequibilidad del Título IV del Decreto Ley 898 de 2017, «planta de cargos de la FGN», correspondiente a los artículos 59 a 67 y concluyó que las modificaciones 12 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo realizadas en la planta de personal apuntan a reforzar el área misional de la entidad, en la medida en que se suprimen cargos directivos, se reduce el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, se presenta una reducción en los gastos de personal y las modificaciones a la planta de personal con lo cual se persiguen unos fines constitucionalmente válidos, lo que condujo a que declarara la exequibilidad de los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017, así como la de los artículos 62, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, que no ofrecen reparo alguno de constitucionalidad.
Sin embargo, declaró la exequibilidad condicionada del artículo 62 ibidem «en el entendido de que los derechos constitucionales laborales se protegerán de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta providencia». En relación con este condicionamiento, se resaltan los siguientes argumentos: «El artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017 regula la continuidad en el servicio.
Se prevé que los servidores continuarán desempeñando las funciones del empleo en el cual se encuentran nombrados y devengado su respectiva remuneración, hasta tanto se produzca su incorporación, un nuevo nombramiento o se les comunique la supresión de sus cargos, aclarando que “La supresión efectiva de los cargos de los servidores que tienen causada la pensión, se efectuará una vez ingresen en nómina de pensionados”. […] Sin embargo la Sala considera que dentro del proceso de ajuste institucional que se surte, resulta necesario preservar los derechos de los trabajadores y la vigencia y contenido del retén social, en el sentido de asegurar que los hombres y mujeres cabeza de familia en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; las personas que a 29 de mayo de 2017, fecha de expedición del Decreto Ley 898 de 2017, les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respetiva pensión; y las personas en condición de discapacidad, respecto de quienes se suprimen los cargos que venían ocupando, no sufran la afectación de sus derechos constitucionales.
En este sentido, se declarará la exequibilidad condicionada del artículo 62 del Decreto Ley 898 de 2017, en el entendido que las personas a las que se ha hecho referencia, cuyos cargos hayan sido suprimidos con ocasión del proceso de ajuste institucional, deberán ser reubicados o nombrados y posesionados en otro cargo igual o del mismo nivel de los que se crean o de los que se mantienen en la FGN».
En los anteriores términos, dicha corporación encontró ajustado al ordenamiento superior el Título IV del Decreto Ley 898 de 2017, puesto que atendió el requisito de conexidad suficiente y superó el juicio de estricta necesidad, por cuanto se demostró la existencia de una proximidad estrecha entre el objeto regulado en el texto del acuerdo final para la paz y las disposiciones sometidas al control de constitucionalidad; sin embargo, fijó un condicionamiento especial para el retiro de los servidores públicos, en el sentido de proteger a quienes «por su condición 13 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo personal ven limitadas las posibilidades de desempeño», por lo que a los beneficiarios del retén social debía garantizárseles la estabilidad laboral reforzada. 2.4.
Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: Resolución 1150 del 26 de junio de 2014, por medio del cual el demandante fue nombrado en provisionalidad en el cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito en la Subdirección de Fiscalías y Seguridad Ciudadana del Atlántico7. Oficio STH del 30 de junio de 20178 emitido por el subdirector de talento humano de la FGN a través del cual le comunicó al actor que «[…] el Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017 suprimió, entre otros cargos, el de FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DE DISTRITO que usted desempeña en la Fiscalía General de la Nación, motivo por el cual, su vinculación laboral terminará al finalizar el 30 de junio de 2017 (sic)…».
Decreto 18 del 9 de enero de 20149, por el cual se modificó la planta de cargos de la entidad demandada y en el cual se registró un total de 193 cargos de fiscal delegado ante tribunal de distrito. Certificación del 30 de mayo de 201810 expedida por el jefe del Departamento de Administración de Personal de la FGN en la cual hizo constar lo siguiente: «[…] Que revisada la historia laboral del señor JUAN LUIS MENDOZA MARTELO, identificado con cédula de ciudadanía No 8.729.790 expedida en Barranquilla, laboró en la Fiscalía General de la Nación desde el 30 de julio de 2014 hasta 30 de junio de 2017, desempeñando el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, en la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana- Atlántico.
Que el ID 22981 del cargo que ocupaba el servidor Mendoza Martelo, equivalente a Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, en la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana-Atlántico, fue suprimido a partir del 1 de julio de 2017, según lo establecido en el decreto ley 898 de 2017 (SIC)…». Copia del Decreto Ley 898 del 29 de mayo de 2017 por el cual «se creó al interior de la FGN la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, 7 Folios 30 y 31 8 Folios 33 y 34 9 Folios 35 al 40 10 Folio 131 14 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones».
Estudio técnico «proyecto de organización institucional» «ORGANIZACIÓN DE LA FISCALÍA DE LA GENTE, PARA LA GENTE Y POR LA GENTE» del 5 de enero de 2017, en el cual se realizó un extenso y pormenorizado análisis de la entidad y la propuesta de organización estructural11. Concepto técnico favorable emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública12 «para continuar con el trámite del decreto ley en la presidencia de la República».
Análisis de los cargos de la apelación. La parte recurrente adujo que el cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito identificado con el código ID22981 que era el ocupado por el demandante fue suprimido tal como se demostró con la certificación que se aportó al proceso, contrario a lo argüido por el tribunal en el fallo apelado.
Del examen realizado a las pruebas documentales aportadas al proceso, se obtuvo que de conformidad con la certificación del 30 de mayo de 2018 expedida por el jefe del Departamento de Administración de Personal de la FGN, el cargo identificado con el código ID 22981 correspondiente al de fiscal delegado ante tribunal de distrito en la Subdirección Seccional de Fiscalías y de Seguridad Ciudadana del Atlántico que ocupaba Juan Luis Mendoza Martelo, fue suprimido a partir del 1 de julio de 2017.
La supresión del aludido cargo se encuentra en consonancia con lo previsto en el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017 en tanto dispuso la supresión de algunos cargos de la planta de personal de la FGN, entre los cuales, se encuentran 73 empleos de fiscal delegado ante tribunal de distrito así: 11 Folio 139 al 284 12 Folios 303 al 305 15 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo NÚMERO DENOMINACIÓN DEL CARGO PLANTA GLOBAL ÁREA FISCALÍAS 4 CONSEJERO JUDICIAL 291 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES PENALES DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS 322 FISCAL DELEGADO ANTE JUECES DE CIRCUITO 73 FISCAL DELEGADO ANTE TRIBUNAL DEL DISTRITO 1101 ASISTENTE DE FISCAL I 931 ASISTENTE DE FISCAL II 244 ASISTENTE DE FISCAL III 210 ASISTENTE DE FISCAL IV De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 18 del 9 de enero de 2014 en la planta de personal de la FGN fueron creados un total de 193 cargos de fiscal delegado ante tribunal de distrito, de los cuales fueron suprimidos 73, según lo dispuesto en el artículo 59 del Decreto Ley 898 de 2017, de los cuales uno era el desempañado por Juan Luis Mendoza Martelo y que fue suprimido tal como lo certificó el jefe del Departamento de Administración de Personal, prueba que goza de plena veracidad al no haber sido tachada y menos aún, desvirtuada por el demandante.
De otra parte, la entidad apelante señaló que tanto en los argumentos de la demanda como el concepto de la violación se sustentaron en el acuerdo de paz, en el Acto Legislativos 1 de 2016 y el Decreto Ley 898 de 2017, pero no en la Resolución 2358 de 2017, de manera que la falsa motivación y la falta de motivación se predicó respecto de aquellas normas distinta de la aludida resolución al considerar el actor que el ejecutivo usurpó funciones del legislador, que se extralimitó en la autorización legal y que existió insuficiencia de motivación para modificar la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación. En otras palabras, deja claro la Sala que, si bien el demandante acusó de ilegalidad la Resolución 2358 de 2017 y el Oficio STH 17 del 30 de junio de 2017, lo cierto es que su fundamentación estuvo dirigida a cuestionar aspectos propios del Decreto Ley 898 de 2017.
Al examinar el Decreto Ley 898 de 2017, se observa que este tuvo su fundamento en el estudio técnico que le precedió. En efecto, al revisar el estudio técnico se encontró que allí se plasmó de manera minuciosa un análisis comparativo de las dependencias nuevas y actuales, las razones que motivaron su modificación, la consolidación y diseño de la estructura organizacional, el análisis de cargas de trabajo, los perfiles de los cargos y planta de personal incluido su impacto presupuestal, todo ello bajo «los parámetros metodológicos y técnicos exigidos en 16 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo la Guía de Rediseño Institucional de Entidades Públicas de julio de 2014, emitida por el Departamento Administrativo de la Función Pública -DAFP».
De manera particular y específica, dicho estudio dispuso, al referirse a las cargas de trabajo, lo siguiente: «[…] La entrada en vigencia de la Justicia para la Paz y los compromisos adquiridos por el Gobierno Nacional contenidos en el Acuerdo Final, le impone retos importantes a la Fiscalía General Nación en el ejercicio de la acción penal.
Las principales acciones a cargo del Ente Acusador se dirigen, entre otras cosas, a fortalecer la capacidad investigativa y de judicialización para procesar a quienes atenten contra defensores de derechos humanos, líderes sociales, combatir la corrupción, intensificar la persecución penal de las organizaciones criminales y los fenómenos criminales relacionados con drogas ilícitas, además de adelantar procesos de especialización en la etapa de investigación y acusación para elevar las capacidades institucionales con el fin de combatir la impunidad.
En un escenario de postconflicto, resulta esencial asegurar la efectividad de la lucha contra las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, incluyendo las que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo, las cuales representan una de las mayores amenazas para la implementación del Acuerdo Final. Para el cumplimiento de los deberes de la Fiscalía General de la Nación derivados del Acuerdo Final, se requiere la reorganización del área misional de la entidad, lo que conlleva el cambio de la estructura en los niveles estratégicos, de apoyo y de seguimiento, control y mejora, así como el ajuste de la planta de personal de la Entidad, a fin de dar respuesta a las necesidades del postconflicto, a la implementación de los Acuerdos y a la construcción de una paz sostenible y duradera.
Con el propósito de establecer el número de servidores que requiere la Entidad para cumplir con las nuevas responsabilidades otorgadas en el Acuerdo Final, se realizó la medición de la carga laboral, que es la aplicación de técnicas para determinar el tiempo que invierte un trabajador cualificado en llevar a cabo una tarea definida efectuándola según una norma (método) de ejecución preestablecida. […] Basados en los análisis estadísticos y de productividad de la entidad y considerando el cambio del país en materia de criminalidad en el postconflicto, se pudo establecer la necesidad de la entidad de fortalecer los fiscales delegados ante los Jueces Municipales y promiscuos, para atender la alta demanda de los delitos que afectan la seguridad ciudadana».
(Negrillas fuera de texto) Como puede observarse, el estudio técnico abordó de manera concienzuda, meticulosa y detallada cado de uno de los diversos componentes necesarios que justificaban el proceso de reestructuración de la entidad, basado en una metodología de diseño organizacional y ocupacional que tuvo en cuenta el análisis de los procesos misionales y de apoyo; ii) evaluación de la prestación de los 17 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo servicios; y iii) evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos y por supuesto, la focalización en la investigación y el ejercicio de la acción penal orientada al fortalecimiento de las capacidades de la FGN a nivel nacional, particularmente, en los territorios más afectados por la criminalidad, todo ello con ocasión justamente de la implementación del acuerdo final para la paz.
En esa medida, esta colegiatura encuentra que la Resolución 2358 del 29 de junio de 2017 es consecuente con el Decreto Ley 898 de 2017 y las justificaciones que dieron lugar a la reestructuración de la planta de personal y la supresión y creación de algunos cargos en la entidad demandada se encuentran debidamente justificados. En esa medida, la modificación de la planta de empleo de la entidad demandada se realizó dentro de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, bajo el entendido que dicho proceso de reorganización se fundó en las necesidades del servicio que le impuso la implementación del acuerdo de paz y que le permitió al órgano instructor atender con mayor eficacia los requerimientos de los ciudadanos y cumplir sus expectativas en materia de justicia en el escenario del postconflicto.
En esa medida, el aludido estudio arrojó la necesidad de fortalecer los fiscales delegados ante los jueces municipales y promiscuos para atender la alta demanda de los delitos que afectan la seguridad ciudadana en los territorios donde se ubicaban las FARC y en los cuales se requería de presencia institucional del órgano acusador con ocasión del cambio en materia de criminalidad en el postconflicto.
De esa manera, el aludido decreto estableció claramente la necesidad y urgencia de modificar la planta de cargos de la entidad a efectos de implementar una estructura que permitiera cumplir con obligaciones tales como la creación de la Unidad Especial de Investigación y la nueva organización del área misional de la FGN. Frente al tema, la Corte Constitucional en la sentencia C-13 de 2017, indicó que «[…] las modificaciones realizadas en la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación apuntan a reforzar el área misional de la Entidad, en la medida en que se suprimen cargos directivos; que se reduce el número de dependencias de la Dirección de Apoyo a la Gestión, pasando de 24 Subdirecciones Seccionales a 8 Subdirecciones Regionales; que como consecuencia de lo anterior, se presenta una reducción en los gastos de personal, y que las modificaciones a la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación persiguen unos fines constitucionalmente válidos, lo que conduce a declarar la exequibilidad de los artículos 59, 60 y 61 del Decreto Ley 898 de 2017, así como la de los artículos 62, 63, 64, 65, 66 y 67 del Decreto Ley 898 de 2017, que no ofrecen reparo alguno de constitucionalidad. […]».
De manera particular, la sentencia C-13 de 2017 en el punto 9.2.1. al referirse 18 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo sobre los propósitos perseguidos con el proceso de reajuste institucional consideró que con él se buscó contar con una entidad más eficiente en lo misional y menos costosa en la parte administrativa.
Se trata de un reacomodamiento institucional a costo cero, para enfrentar las necesidades y retos de la administración de justicia del posconflicto. La disminución de cargos administrativos, así como la supresión de 73 puestos de fiscales delegados ante tribunales de distrito judicial, le permitió a la FGN llegar por primera vez a 43 municipios del país y a aumentar la presencia de fiscales e investigadores en otros 108 a partir de julio de 2017, ente territoriales que precisamente se encontraban ubicados, muchos de ellos, en zonas donde tradicionalmente hacían presencia las FARC, tales como San Miguel (Putumayo), Medio Baudó (Chocó), San José del Fragua (Caquetá), Mapiripán (Meta), entre otros.
Se trata, en consecuencia, de consolidar la paz en los territorios más apartados de la geografía nacional. Entonces, ante los retos que impuso el acuerdo final para la paz respecto de la de seguridad y las diversas amenazas que se cernía sobre su implementación, hacia necesario que se adoptaran medidas destinadas a fortalecer la capacidad investigativa y en consecuencia, la reforma orgánica y de personal de la FGN, en tanto órgano de investigación y acusación llamado a incrementar su presencia institucional y planta física en tales territorios, con miras a enfrentar el escenario del posconflicto resultaba ineludible.
En razón de lo expuesto, la Sala considera que la supresión de algunas dependencias del órgano de investigación y acusación, en particular, la concerniente al cargo de fiscal delegado ante el tribunal de distrito como el ocupado por el demandante, constituyó un cambio orgánico que redundó en el fortalecimiento del área misional de la entidad con miras a la implementación del acuerdo de paz.
Por las razones expuestas en precedencia, la Sala revocará la sentencia del 9 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida, en atención a que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni que las partes hayan desplegado un actuar temerario. 19 Radicado: 08001233300020170140101(0601-2021) Demandante: Juan Luis Mendoza Martelo 3.
Conclusión La Sala encontró que el cargo de fiscal delegado ante tribunal de distrito identificado con el código ID22981 que era el ocupado por el demandante fue suprimido tal como se demostró con la certificación que se aportó al proceso y que tal supresión se sustentó en el marco constitucional y legal analizado, así como en el estudio técnico realizado por la entidad que dejó ver la necesidad y urgencia de realizar la reestructuración de la planta de personal y en particular, la supresión del cargo que ocupaba el actor en la FGN en virtud de los retos impuestos al ente acusador por el acuerdo final para la paz que hacía necesario llevar a cabo el fortalecimiento del área misional de la entidad con miras a atender la alta demanda de los delitos que afectan la seguridad ciudadana.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. – Revocar la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por Juan Luis Mendoza Martelo contra la Fiscalía General de la Nación y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. - Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.