Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: MÓNICA LUCÍA ZAMBRANO ROSERO Demandada: NACIÓN, MINISTERIO DEL INTERIOR;
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA1; AGENCIA COLOMBIANA PARA LA REINTEGRACIÓN DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS2 Tema: Existencia de relación laboral. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 24 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño que denegó las pretensiones de la demanda.
DEMANDA La señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, demandó a la Nación, Ministerio del Interior; Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, para lo cual formuló, en síntesis, las siguientes: Pretensiones3 1.
Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Oficio OFI14-003675/JMSC 5202023 del 26 de febrero de 2014 expedido por el Secretario General de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas. • Oficio OFI14-00015850/JMSC 52040 del 25 de febrero de 2014 expedido por la Jefe del Área de Talento Humano del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. 1 En adelante DAPRE. 2 En adelante ACR. 3 Folios 209 y 218 (Integración demanda), C1. 2 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero • Oficio OFI14-000005156/SGH-4030 del 12 de febrero de 2014 expedido por la Subdirectora de Gestión Humana del Ministerio del Interior 2.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho solicitó: • Declarar la existencia de una relación laboral entre la señora Mónica Zambrano Rosero y las sucesivas entidades así: i) con el Patrimonio Autónomo DAPRE, Fondo de Programas Especiales para La Paz, administrado por la Fiduprevisora S.A., entre el 25 de noviembre de 2005 y el 31 de agosto de 2006; ii) con el Ministerio del Interior entre el 1.° de septiembre de 2006 y el 12 de abril de 2007; iii) con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 13 de abril y el 30 de junio de 2007; iv) con el Patrimonio Autónomo CERLALC, representada por la Fiduagraria, entre el 5 de julio de 2007 y el 28 de febrero de 2009; v) con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 5 de marzo del 2009 y el 31 de diciembre de 2011; vi) con la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas entre el 26 de enero y el 15 de diciembre de 2012. • Condenar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, al Ministerio del Interior, a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, y a la Presidencia de la República, a pagar solidariamente una indemnización de perjuicios equivalente a: a) Las diferencias que existieron entre la remuneración recibida por la demandante y el salario que le correspondía recibir si hubiese estado vinculada como empleada pública, en un cargo que debió ser creado para dichos efectos durante el periodo comprendido entre el 25 de noviembre del 2005 y el15 de diciembre de 2012.
Además del valor por concepto de prestaciones sociales entre el 25 de noviembre de 2005 y el 30 de diciembre de 20114, con las escalas de remuneración fijadas por el gobierno cada año para dicho cargo. b) El valor por concepto de prestaciones sociales que hubiese percibido vinculada como empleada pública de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, desde el 30 de diciembre de 2011 hasta el 15 de diciembre de 2012, para cuando fue creada la planta de personal de la ACR. c) Los aportes al sistema general de seguridad social en salud y pensiones durante el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 y el 31 de diciembre de 2012, con el salario base de liquidación para la época 4 Fecha creación de la planta de personal de la ACR mediante Decreto 4975 de 2011. 3 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero como empleada pública, en el cargo correspondiente (Profesional Especializado, Código 2028, Grado 23) y las escalas de remuneración fijadas por el gobierno cada año para dicho cargo. d) La indexación de las sumas anteriormente relacionadas.
Fundamentos fácticos5 1. La Ley 368 de 1997 creó el Fondo de Programas Especiales para la Paz, como una cuenta especial del DAPRE, el cual tenía por objeto la financiación de programas de paz encaminados a fomentar la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas que demostraran la voluntad de incorporarse a ésta a través de la desmovilización y la dejación de las armas. 2.
Entre el Fondo de Programas Especiales para la Paz y la Fiduprevisora S.A. se suscribió un encargo fiduciario de administración y pago 110 de 2005, cuyo objeto era la transferencia de los recursos entregados al Fondo por el Ministerio del Interior y de Justicia, con el objeto de que la fiduciaria los administrara, invirtiera, elaborara los convenios y los contratos y realizara los pagos que el fideicomitente le indicara; y con la finalidad de crear instrumentos de apoyo ágil, eficiente y seguro para el adecuado cumplimiento del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas del Ministerio del Interior y de Justicia. 3.
La señora Mónica Lucia Zambrano Rosero estuvo vinculada así: a. El DAPRE, Fondo de Programas Especiales para la Paz, Fiduprevisora S.A., desde el 25 de noviembre de 2005 hasta el 31 de agosto de 2006, en virtud del contrato de prestación de servicios 084-93-2005, cuyo objeto era «gestionar y coordinar la atención de los servicios de apoyo psicosocial para los beneficiarios del programa de reincorporación a la vida civil de personal y grupos alzados en armas radicados en el municipio de Pasto». b. Productividad Empresarial Ltda., desde el 1.° de septiembre de 2006 hasta el 12 de abril de 2007, como trabajadora en misión para la entidad usuaria Ministerio del Interior y Justicia por medio de contrato de obra o labor contratada, con la misma connotación de las funciones ejercidas en el contrato de prestación de servicios 084-93-2005. c. El DAPRE, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, desde el 13 de abril de 2007 hasta el 13 de junio de la misma anualidad, en virtud del contrato de prestación de servicios 369, con objeto de «prestar atención psicosocial a la población objeto de la Alta Consejería para la reintegración social y económica de personas y grupos alzados en armas en la ciudad de Pasto.» d. El Patrimonio Autónomo CERLALC, administrado por la Fiduagraria S.A. desde el 5 de julio de 2007 al 28 de febrero de 2009, a través de contrato de prestación de servicios, cuyo objeto era «coordinar y hacer seguimiento a las estrategias, metas y actividades establecidas por la ACR que permitían cumplir con la Política de Reintegración diseñada para el área de influencia del centro de servicios de Pasto». e. El DAPRE, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, desde el 5 de marzo de 2009 al 31 de diciembre de 2011 en virtud de los contratos de prestación de servicios 419, 1096 de 2009; 369 de 2010 y 521 de 2011, cuyos objetos fueron los de «gerenciar, liderar, coadyuvar en la implementación de estrategias de reintegración en el centro de servicios principal o los satélites que le sean 5 Folios 209 a 216 (Integración demanda), C1. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero asignados por el supervisor y coordinar en la zona respectiva la ejecución de las estrategias de atención y cobertura a los participantes en el proceso de Reintegración». 2.
Las labores desarrolladas a través de los diferentes vínculos fueron realizadas de forma personal por la demandante; con dedicación de tiempo completo, bajo indicaciones y órdenes por parte de superiores sobre la forma cómo debía cumplir sus funciones; y para lo cual recibió una remuneración. 3. Así mismo, afirmó que las funciones por ella desempeñada eran las de un empleado público, y que estas no eran de carácter temporal sino permanente. 4.
A través del Decreto 4975 del 30 de diciembre de 2011 se creó la planta de personal de la Agencia Colombiana para la Reintegración, que incluyó el cargo de «Profesional Especializado, Código 2080, Grado 23», al cual se le asignaron las funciones que desempeñó la señora Zambrano Rosero. No obstante, esta no fue nombrada en ninguno de los cargos creados. 5.
Entre el 26 de enero de 2012 y el 31 de diciembre del mismo año, estuvo vinculada con la ACR6, a través de contrato de prestación de servicios 295, el cual tenía como objeto «coadyuvar en la implementación de las estrategias de reintegración en el centro de servicios y/ o lo satélites según lo establecido en el contrato» 6. Las funciones que desarrolló en virtud de este último también fueron prestadas en forma personal, remuneradas, con dedicación de tiempo completo, bajo indicaciones, y órdenes de sus superiores sobre como ejecutar sus actividades con continua subordinación o dependencia, con lo cual se encubrió una verdadera relación con el cumplimiento de los tres elementos del contrato de trabajo. 7.
Las distintas vinculaciones celebradas por la demandante con las diferentes empleadoras fueron coincidentes casi en su totalidad, en cuanto a las obligaciones contractuales de cada uno de los contratos. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de modo que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones y las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por los intervinientes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: 6 Folio 116 5 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero «[…] PRIMERO.– DECLARAR no probadas las excepciones previas denominadas: “INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN” y “PRESCRIPCIÓN” formuladas por la apoderada legal del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDECIA DE LA REPÚBLICA por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: sobre las excepciones denominadas: “LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO, INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD LEGAL, LA CALIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO DEBE ADQUIRIRSE CONFORME A LO DISPUESTO POR LA LEY e INEXISTENCIA DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO” por tener la connotación de mérito o de fondo, se resolverán en la correspondiente sentencia. […]» (mayúsculas y negrillas del texto original) Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] examinar si a la parte demandante le asiste o no el derecho a la estructuración de un contrato laboral. […]. ¿Existió o no entre las entidades accionadas y la actora una verdadera relación laboral de tipo legal y reglamentario, que dé lugar a la declaratoria de los actos administrativos demandados y al reconocimiento de perjuicios y de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales dejados de cancelar?» Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos.
SENTENCIA APELADA7 Mediante sentencia proferida el 24 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Nariño negó las súplicas de la demanda presentada por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, con fundamento en las siguientes razones: En primer lugar, señaló que el análisis se centraría en la subordinación y dependencia continuada, por lo que consideró necesario referirse en primer término a los antecedentes de la Agencia Colombiana para la Reintegración, para lo cual indicó que fue creada el 3 de noviembre de 2011, como una unidad administrativa especial adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y que tenía como objetivo fortalecer la implementación de la política de reintegración del gobierno colombiano, política que tenía como antecesor el Programa para la Reincorporación de la Vida Civil, del Ministerio del Interior y de Justicia, que funcionó entre el 2003 y el 2006.
Sobre el particular, precisó que el Programa para la Reincorporación de la Vida Civil era «un programa de reintegración enfocado en el individuo, que buscaba reformar y preparar a las personas desmovilizadas, a través de atención psicosocial, capacitación académica y acceso al sistema nacional de salud, además del aporte de una mensualidad económica», el cual tenía una connotación de corto plazo, y que se vio superado por congestión del sistema, dado el creciente número de desmovilizaciones individuales y colectivas. 7 Folios 403 a 411 6 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Luego, resaltó que para responder a las exigencias del proceso de desmovilización, se creó en 2006 la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración, en el que se pasó de programas de corto a largo plazo, «con mayor capacidad de cobertura y gestión, y con mejores herramientas y capacidad para realizar acompañamiento a los desmovilizados».
En ese sentido, puntualizó que los anteriores antecedentes permitían evidenciar la motivación sobre la forma de vinculación de personal a estos programas, esto es, dado su funcionamiento temporal y excepcional, así como que no se podían mantener relaciones laborales en tanto solo eran creados según necesidad, sin que se pensara como una medida permanente.
En segundo lugar, y de acuerdo con lo anterior, señaló que la demandante estuvo vinculada entre noviembre de 2005 y agosto de 2006 con el Fondo de Programas Especiales para la Paz – Fiduprevisora S.A.; entre septiembre de 2006 y abril de 2007 con Productividad Empresarial Ltda., como trabajadora en misión en el Ministerio del Interior y de Justicia; entre abril y junio de 2007 con la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de las Personas y Grupos Alzados en Armas, a partir de lo cual, consideró que no existía una relación laboral que se pudiera deducir de alguna entidad en concreto, por cuanto la prestación de servicios «respondía a las necesidades que se presentaban en determinados momentos frente a la ejecución de programas» implementados por el Estado, de modo que su vinculación fue variable y, por lo tanto, encontró demostrada la ausencia de permanencia. En tercer lugar, frente a la prueba testimonial indicó que de las declaraciones de Manuel Andrés Pantoja Ospina y Andrés Mauricio Jaramillo Vallejo, se podía concluir que las funciones que desarrolló la demandante siempre fueron las contratadas; que el nivel central hacía el seguimiento de metas, y que fue en virtud de su incumplimiento que se prescindió de sus servicios.
De acuerdo con lo anterior, concluyó que no se demostró que la contratista recibiera órdenes para el ejercicio de sus labores, sino que se hacía una evaluación de resultados por parte del supervisor del contrato; además, que el cumplimiento de horario se justificaba por la constante cantidad de personas que asistía al centro de servicio, lo cual, consideró, era transversal al objeto contractual, y que aun cuando portaba carné de identificación, este indicaba su calidad de contratista.
En consecuencia, afirmó que en el sub examine no se logró demostrar la existencia de una relación laboral, puesto que ninguna de sus funciones desarrolladas estuvieron por fuera de lo contratado, la entidad contratante realizó un seguimiento del cumplimiento de metas sin que mediasen órdenes o instrucciones sobre la forma de realizar su trabajo y, con sustento en la finalidad transitoria que, en un inicio, tenía el programa gubernamental, señaló no era posible presumir el elemento de subordinación. RECURSO DE APELACIÓN8 La señora Mónica Lucía Zambrano Rosero apeló la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que la prueba documental y testimonial permite acreditar con contundencia la prestación de servicio permanente y subordinada, en tanto no podía ejecutar de manera autónoma las labores que le imponían las entidades demandadas.
En ese sentido, no desconoció el hecho de que la Agencia Colombiana de Reintegración no fue creada inicialmente de forma permanente, pero que la 8 Folios 447 a 448. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero necesidad del servicio obligó al Gobierno Nacional a crear una planta de personal en el que se incluyó un cargo con las mismas funciones que ella realizaba como contratista.
Por lo anterior, señaló no compartir la conclusión a la que llegó el tribunal, porque la libelista nunca fue autónoma para realizar las actividades para las cuales fue contratada, no pudo conformar su propio equipo de trabajo, el cual era escogido y designado desde la Agencia Colombiana de Reintegración, el horario de trabajo también era determinado por esta última, para lo cual agregó que no podía considerarse válido el hecho de que la contratista debía acogerlo por tratarse del periodo de atención al público.
Frente a la prueba testimonial señaló que los deponente fueron sus compañeros de trabajo dentro de las mismas instalaciones en la ciudad de Pasto, así como que estos refirieron claramente sobre las funciones de carácter permanente, el control que era ejercido desde el nivel central, que la atención de usuarios no era autónoma sino que estuvo subordinada al cumplimiento de cronogramas y metas impuestas por un coordinador, y que mientras estuvo vinculada, la prestación del servicio fue continuada y permanente, a pesar de las interrupciones entre un contrato y el otro.
Para concluir expresó que con los dichos de los testigos se demostró que la demandante prestó sus servicios y atendió tareas de naturaleza intrínseca de la Agencia Colombiana para la Reintegración, en forma continua e ininterrumpida, y subordinada a los directivos de esta institución. En consecuencia, solicitó revocar en integralidad la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, acoger las pretensiones de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante9 reiteró los argumentos expresados en el recurso de alzada. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República10 y la Agencia Colombiana para Reintegración11 ratificaron los argumentos expuestos a lo largo del proceso y solicitaron confirmar la decisión de primera instancia. El Ministerio Público guardó silencio según constancia secretarial visible a folio 475.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de alzada.
Problemas jurídicos Con fundamento en los anteriores argumentos, los problemas jurídicos que se debe resolver en esta instancia son los siguientes: 9 Folio 467 a 468. 10 Folios 470 a 472. 11 Folios 473 a 474. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero 1.
¿En el presente caso, quién es el llamado a responder por las condenas que surjan con ocasión de la declaratoria de la existencia de una relación laboral encubierta? 2. ¿La señora Mónica Lucía Zambrano Rosero demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo que estuvo vinculada con las entidades demandadas, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente, y con empresas de intermediación laboral? En caso afirmativo, 3.
¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa? 4. ¿Al declararse la existencia de la relación laboral con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad demandada, y las vinculaciones mediante terceros intermediarios, cómo debe restablecerse el derecho de la demandante? 5.
¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensión? Marco normativo y jurisprudencial En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes.
Asimismo, el artículo 53 ejusdem establece que los convenios internacionales sobre el derecho al trabajo, debidamente ratificados por el Estado colombiano, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). Por esta razón, desde el ámbito del derecho internacional, el principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la OIT,12 constituye, junto con otros principios convencionales,13 un axioma laboral de aplicación directa en el ordenamiento jurídico interno. Ahora bien, al margen de lo previsto para el derecho al trabajo, en lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios (uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado), el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 lo recoge como un tipo de negocio jurídico o contrato típico, en los siguientes términos: «3.
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual en sus artículos 6 y 7 consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada». 9 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.» Como se ve, el anterior precepto establece, de manera expresa, que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo).
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado expuso la necesidad de generar una interpretación vinculante respecto del entendimiento del contrato estatal de prestación de servicios contemplado en el mencionado artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y la forma en que este queda desvirtuado para dar lugar a la declaratoria de una relación laboral encubierta o subyacente.
Lo anterior, teniendo en cuenta que toda relación jurídica que implique conductas o actividades laborales, incluidas, claro está, aquellas en las que el Estado es el empleador, deberá ser analizada en consideración de los derechos fundamentales de los trabajadores previstos en el señalado artículo 53 de la Constitución y en los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado.
En tal sentido, en el citado fallo de unificación, al analizarse los elementos del contrato de trabajo (subordinación, prestación personal del servicio y remuneración), se reiteraron ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de contratos estatales de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto condición sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, en el que precisó que en la actualidad se puede matizar ante el surgimiento de una «nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas»; ii) el horario de las labores, resaltando que el establecimiento o imposición de jornadas laborales o turnos deberá ser valorado en función del objeto contractual convenido; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
No obstante lo anterior, la Sección precisó que aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formas; pero, de ninguna manera, una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política.14 14 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000- 2001-05650-01(0924-09);
C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 10 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Finalmente, sobre este punto, determinó que incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia continuada, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Expuestos los anteriores fundamentos, la Sección Segunda determinó las siguientes reglas de unificación: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. En la primera regla, la sentencia fue enfática en destacar la importancia de dar cabal cumplimiento al principio de planeación, el cual exige a las entidades estatales, so pena incluso de nulidad, la utilización de sus recursos de la manera más eficiente; por esta razón, el «término estrictamente indispensable» puede advertirse en la fase precontractual, pues es allí donde la entidad justifica, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima imprescindible para la ejecución de un contrato futuro.
De ahí que los contratos de prestación de servicios no puedan concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales. En la segunda regla, la sentencia de unificación estableció en 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, el término de solución de continuidad para aquellos contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, cuya consecuencia jurídica es la de establecer la prescripción de derechos una vez declarada la relación laboral subyacente.
En consecuencia, de no superarse dicho lapso, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades». A este respecto, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se reiteró que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en punto a la prescripción de derechos prestacionales derivados de la relación laboral encubierta o subyacente, ha venido aplicando la postura de la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016,15 según la cual, en caso de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe 15 sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 11 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización,16 por lo que de no presentarse la reclamación en ese periodo, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no está sometidos a dicho término.17 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada.
Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.
En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. De las empresas de servicios temporales y las relaciones jurídicas que surgen con los trabajadores en misión y las empresas usuarias El marco normativo de las empresas de servicios temporales está contenido en la Ley 50 de 28 de diciembre de 199018 y el Decreto 24 de 199819, modificado por el Decreto 50320 de esa misma anualidad.
Es así como en el artículo 71 de la prenotada Ley 50 de 1990, definió lo que es una Empresa de Servicios Temporales en los siguientes términos: «Es empresa de servicios temporales aquella que contrata la prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de éstas el carácter de empleado».
En este orden de ideas, se entiende que el objeto de las empresas de servicios temporales es suministrar a un tercero la prestación de un servicio temporal o transitorio de personas naturales, frente a las cuales la EST tiene la calidad de empleador, dicho tercero es calificado por la ley como el usuario quien es «toda persona natural o jurídica que contrate los servicios de las empresas de servicios temporales.» (Art. 73). 16 En los precisos términos de la sentencia de unificación, se indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]» (Negrita fuera del texto) 17 Siendo deber del juez administrativo pronunciarse en todos los casos, aun si no se hubiesen deprecado de forma expresa, en el sentido de ordenar que se realicen los aportes sobre las diferencias que se demuestren causadas, mes a mes, respecto de la parte que le correspondía a la entidad contratante como empleadora. 18 Por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones. 19Por el cual se reglamenta el ejercicio de la actividad de las empresas de servicios temporales. 20 Por el cual se modifica y adiciona el Decreto número 0024 del 6 de enero de 1998, que reglamenta el ejercicio de la actividad de las Empresas de Servicios Temporales 12 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Así mismo, en el artículo 74 ibídem, consagra la clasificación de los trabajadores de dichas empresas de la siguiente manera: «Los trabajadores de las EST son de dos clases: trabajadores de planta, que desarrollan su actividad en las dependencias de las EST; y trabajadores en misión, que son aquellos que la empresa de servicios temporales envía a las dependencias de sus usuarios a cumplir la tarea o servicio contratado por éstos».
De acuerdo con la normatividad referenciada en precedencia, las empresas de servicios temporales conforman una modalidad de trabajo en la que no existe vínculo directo entre quien se beneficia del trabajo y el trabajador que lo realiza o presta el servicio. Ahora, el artículo 77 de la Ley 50 de 1990 establece los eventos de procedencia de la contratación de servicios a través de las empresas de servicios temporales EST así: «Artículo 77.
Los usuarios de las empresas de servicios temporales sólo podrán contratar con éstas en los siguientes casos: 1. Cuando se trate de las labores ocasionales, accidentales o transitorias a que se refiere el artículo 6o del Código Sustantivo del Trabajo. 2. Cuando se requiere reemplazar personal en vacaciones, en uso de licencia, en incapacidad por enfermedad o maternidad. 3.
Para atender incrementos en la producción, el transporte, las ventas de productos o mercancías, los períodos estacionales de cosechas y en la prestación de servicios, por un término de seis (6) meses prorrogables hasta por seis (6) meses más». Dichas causales de procedencia se fundamentan en la intención del legislador de proteger a los trabajadores temporales con el objeto de que los usuarios no burlen sus garantías laborales cuando en realidad requieren los servicios de trabajadores de manera permanente.
En tal sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-330 de 199521, al estudiar la constitucionalidad del numeral 3 del artículo 77 de la Ley 50 de 1990 consideró que la finalidad de esta norma es «la protección de los trabajadores, para que las empresas no abusen de la posibilidad de contratar trabajadores temporales, haciendo a un lado los permanentes».
Del mismo modo, indicó la Corte que las causales para la procedencia de esta figura, atienden a que el trabajo es un derecho que goza de especial protección del Estado (art. 25 CP) y a que éste tiene la obligación de proteger a las personas que por su condición económica se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, en tanto «en la compleja relación empresa de servicios temporales, usuario y trabajador, la parte más débil es este último».
Bajo estos supuestos, es claro que la Ley 50 de 1990 en su artículo 71 permite la contratación con empresas de servicios temporales, pero bajo los precisos límites del artículo 77 ibídem, motivo por el cual, al igual que lo ha expresado la Sala en los casos en que ha aplicado el principio de la primacía de la realidad para reconocer la existencia del contrato realidad, no resulta viable acudir a la contratación de empresas de servicios temporales cuando se trate del desarrollo de actividades permanentes o propias del objeto de la entidad, pues de ser así, 21 M.P. Jorge Arango Mejía 13 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero se estarían desconociendo principios constitucionales que rigen la función pública.
Primer problema jurídico ¿En el presente caso, quién es el llamado a responder por las condenas que surjan con ocasión de la declaratoria de la existencia de una relación laboral encubierta? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la evolución normativa del Fondo de Programas Especiales para la Paz, la entidad llamada a responder por las condenas a que haya lugar con ocasión de la declaratoria de la existencia de una relación laboral corresponderá a aquella o aquellas, respecto de la(s) cual(es) se verifique(n) los tiempos de vinculación contractual que, dadas las circunstancias del PRVC, podría ser el Ministerio del Interior y de Justicia, el DAPRE - Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, y/o la Agencia para la Reintegración y Normalización. Por medio del artículo 9 de la Ley 368 de 1997, se creó el Fondo de Programas Especiales para La Paz, «como una cuenta especial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sin personería jurídica, administrada como un sistema separado de cuentas», cuyo objeto era la «financiación de programas de paz encaminadas a fomentar la reincorporación a la vida civil de grupos alzados en armas, que demuestren su voluntad de incorporarse a la vida civil mediante su desmovilización y la dejación de armas.» Con la Ley 418 de 1997 se crearon las normas tendientes a dotar al Estado Colombiano de «[…] instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales aprobados por Colombia»; así mismo, el parágrafo 1.º del artículo 6 de dicho compendio, dispuso que el Gobierno Nacional reglamentaría «una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementarán en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de intervención integral.
La financiación de estos planes, programas y estrategias provendrán de recursos adicionales del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector privado.» A su turno, el parágrafo del artículo 14 de la Ley 434 de 1998, modificó el inciso primero del artículo 10 de la Ley 368 de 1997, e incluyó en el objeto del Fondo de Programas Especiales para La Paz «[…] la financiación de las acciones que realice el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia […]».
El artículo 25 de la Ley 782 de 2002 que prorrogó y modificó la Ley 418 de 1997 «dispone que las personas desmovilizadas bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen de la ley o en forma individual podrán beneficiarse, en la medida que lo permita su situación jurídica, de los programas de reincorporación socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional»; es por ello que, a efectos de facilitar a los desmovilizados mecanismos que les permitieran incorporarse a un proyecto de vida de manera segura y digna, que se promulgó el Decreto 128 de 2003 para reglamentar lo pertinente en materia de reincorporación a la sociedad civil, en donde se previó que la política conducente a desarrollar el programa de reincorporación a la sociedad y los beneficios socioeconómicos reconocidos, sería fijada por el Ministerio del Interior, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Por su parte, el Decreto 200 de 2003 estableció como una de las funciones del Ministerio del Interior y de Justicia la de diseñar, coordinar, ejecutar y evaluar la política de Estado dirigida a la reincorporación a la vida civil de personas o grupos armados y organizados al margen de la ley, que se desmovilicen o hagan dejación voluntaria de las armas, en coordinación con el Ministerio de Defensa Nacional.
Así, de conformidad con el artículo 45 de la Ley 489 de 1998, que señala que cuando, por mandato legal o en razón de sus características, existan funciones a cargo de dos o más ministerios, departamentos administrativos o entidades descentralizadas, el Gobierno Nacional podrá crear comisiones intersectoriales, se ordenó, mediante el Decreto 1262 de 2004, la creación de la Comisión Intersectorial para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, la cual estaría encargada «de la coordinación y orientación superior de la ejecución de los programas y actividades relacionados con reincorporación a la vida civil de personas o grupos armados y organizados al margen de la ley, que se desmovilicen o hagan dejación voluntaria de las armas».
Comisión bajo la cual operó el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de las Personas y Grupos Alzados en Armas hasta el año 2006, cuando por virtud del artículo 1 del Decreto 3041 de 2006, se modificó la estructura del Ministerio del Interior y de Justicia, y se dispuso que las funciones señaladas en el numeral 7, artículo 2 y en el numeral 19, artículo 6 del Decreto 200 de 2003, relacionadas con la coordinación y dirección para desarrollar el PRVC, serían cumplidas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, DAPRE.
Para los anteriores efectos, el Decreto 3043 de 2006 creó en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual desarrolló el mencionado programa durante 5 años. Con la expedición del Decreto 4138 de 2011 se creó la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, ACR, como una «unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada […], adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República».
En punto a los contratos vigentes celebrados por el DAPRE en el marco de las funciones asignadas a la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración, el artículo 23 de dicho decreto, indicó: «Artículo 23. Contratos Vigentes. Los contratos y convenios actualmente vigentes celebrados por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, cuyo objeto corresponda a las funciones y actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, se entienden subrogados a la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, la cual continuará con su ejecución en los mismos términos y condiciones. […] El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a través del Fondo de Programas Especiales para la Paz, continuará ejecutando, hasta tanto se efectúen las adecuaciones presupuestales, las apropiaciones presupuestales comprometidas hasta la entrada en funcionamiento de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.
Este procedimiento se aplicará para la ejecución de las cuentas por pagar y las reservas presupuestales de las vigencias fiscales de 2010 y 2011. 15 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Los contratos que versen o hayan tenido por objeto actividades propias o relacionadas con las funciones y actividades propias de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas serán liquidados por la Agencia para lo cual el Departamento Administrativo de la Presidencia deberá remitirle la documentación que se requiera».
Con ocasión de la emisión del Decreto 897 de 2017, la unidad administrativa cambió su nombre a la de Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN, y para todos los efectos de sus funciones será referida con dicha denominación. Bajo el anterior recuento normativo, encuentra la Sala que la ejecución del programa PRVC, estuvo inicialmente bajo la dirección de dos entidades del orden nacional, que se sucedieron en su continuidad sin que existiera subrogación entre una y otra de los derechos y obligaciones surgidos con ocasión del mismo, y que corresponden al Ministerio del Interior y de Justicia, y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas.
En lo que atañe a esta última, entiende la Subsección que, de conformidad con las disposiciones referenciadas, las obligaciones contractuales que se encontraran vigentes al ingreso en la vida jurídica de la ARN, serían subrogadas, dando continuidad a las mismas en términos y condiciones. En conclusión: la determinación de la persona jurídica llamada a responder ante la posible declaración de existencia de un contrato realidad en el asunto que se discute, dependerá de los tiempos en los que se acredite la vinculación contractual, y la verificación de los beneficiarios del servicio prestado por la demandante, que bien podría ser el Ministerio del Interior y de Justicia; el DAPRE – Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas; y/o la ARN.
Segundo problema jurídico ¿La señora Mónica Lucía Zambrano Rosero demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo que estuvo vinculada con las entidades demandadas, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente, y con empresas de intermediación laboral? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con el análisis jurídico y probatorio, en el caso de la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero se encuentran demostrados los tres elementos que configuran una verdadera relación laboral, razón por la cual, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, hay lugar a declarar su existencia. Sobre el asunto sometido a discusión Advierte la Sala que, en el presente asunto, la demandante pretende la declaración de la existencia de una relación laboral sin solución de continuidad, entre ella y las entidades que a continuación se enuncian y por los periodos que se identifican seguidamente; y, en consecuencia, que se ordene el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de ley y demás acreencias laborales que surjan con ocasión de dicha declaratoria. 16 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero i) con el Patrimonio Autónomo DAPRE, Fondo de Programas Especiales para La Paz, administrado por la Fiduprevisora S.A., entre el 25 de noviembre de 2005 y el 31 de agosto de 2006; ii) con el Ministerio del Interior entre el 1.° de septiembre de 2006 y el 12 de abril de 2007; iii) con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 13 de abril y el 30 de junio de 2007; iv) con el Patrimonio Autónomo CERLALC, representada por la Fiduagraria, entre el 5 de julio de 2007 y el 28 de febrero de 2009; v) con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, entre el 5 de marzo del 2009 y el 31 de diciembre de 2011; vi) con la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas entre el 26 de enero y el 15 de diciembre de 2012.
El tribunal de primera instancia consideró no acreditado el vínculo laboral aducido por la señora Mónica Zambrano Rosero, toda vez que el carácter de la vinculación de la demandante denotaba temporalidad al prestar sus servicios para el desarrollo de programas que eran creados a necesidad del Gobierno Nacional; así mismo, el hecho de haber estado prestando sus servicios para varias entidades, a través de diferentes vinculaciones impedía determinar la entidad respecto de la cual podría haberse declarado la existencia de la relación laboral; finalmente, sostuvo que las pruebas testimoniales permitían concluir que las funciones desarrolladas por la interesada siempre estuvieron en el marco de las labores contratadas, de manera que, con base en tales argumentos estimó no demostrado el elemento de la subordinación. No obstante, según se desprende del recurso de alzada presentado por la demandante, en el presente asunto hay lugar a declarar la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes y, por lo tanto, es procedente el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas por la señora Zambrano Rosero, pues la prueba testimonial da cuenta de los elementos constitutivos del contrato realidad; y, la permanencia de su cargo se encuentra sustentada en el hecho de que, al crearse la planta de personal de la Agencia Colombiana de Reintegración, el Gobierno Nacional lo incluyó con las mismas funciones por ella desempeñadas.
De acuerdo con lo anterior, precisa esta Subsección que quien pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral oculta bajo la modalidad de contratación por prestación de servicios, tiene el deber de demostrar, a través de los medios probatorios a su disposición, la configuración de los elementos esenciales del contrato de trabajo.
Así las cosas, y de acuerdo a la documentación obrante en el expediente, se observa que la señora Mónica Zambrano Rosero prestó sus servicios al Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, de la siguiente manera22: 22 Folios 116 a 170 contratos y certificaciones. 17 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Vinculación contractual con la Fiduciaria La Previsora S.A., administradora del encargo fiduciario DAPR-FONDO DE PROGRAMAS ESPECIALES PARA LA PAZ N.º de contrato u orden Periodo Valor Objeto Folio 084-93-2005 25/11/05 31/08/06 $13.266.667 Bajo las directrices del PROGRAMA DE REINTEGRACIÓN A LA VIDA CIVIL DE PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS PRVC, gestionar y coordinar la atención de los servicios de apoyo psicosocial para los beneficiarios del PRVC radicados en la Municipio de pasto. 159 a 170, C1.
Vinculación como trabajadora en misión a través de Productividad Empresarial Ltda. N.º de contrato u orden Periodo Valor Objeto Folio 01/09/06 12/04/07 Laboró en la compañía como trabajador en misión para la empresa usuaria Ministerio del Interior y de Justicia Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Grupos y Personas Alzadas en Armas, desempeñando el cargo de Profesional. 147, C1.
Vinculación contractual directa con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas N.º de contrato u orden Periodo Valor Objeto Folio CPS 369/07 13/04/07 30/06/07 $57.200.000 Brindar los servicios profesionales para desarrollar en la jurisdicción (departamento o ciudad) indicada, la propuesta de atención psicosocial a la población objeto de la Alta Consejería para la Reincorporación Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas – Alta Consejería de acuerdo con los lineamientos que esta establezca.
El servicio será prestado en la ciudad de pasto. 151, C1. Vinculación contractual con el Patrimonio Autónomo CERLALC – Fiduagraria S.A. N.º de contrato u orden Periodo Valor Objeto Folio 05/07/07 31/01/08 $16.800.000 Contratación de los servicios profesionales para desarrollar y aplica la propuesta de atención psicosocial a la población beneficiaria del Programa Nacional para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, en el o los municipios que le sean asignados por el supervisor de la orden, de acuerdo con las necesidades del Programa y los lineamientos de la Unidad de Reintegración Social – Apoyo Psicosocial. 154, C1. 01/02/08 30/04/08 $7.800.000 Coordinador y ejecutar la estrategia de atención y cobertura del Programa Nacional para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas – Red Nacional de Atención – en el centro de servicio de la ACR ubicado en Pasto. 152, C1. 02/05/08 28/02/09 $40.000.000 Coordinar y hacer seguimiento a las estrategias, metas y actividades establecidas por la ACR que 153, C1. 18 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero permitan cumplir con la Política de Reintegración diseñada para el área de influencia del Centro de Servicio Pasto.
Vinculación contractual directa con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas N.º de contrato u orden Periodo Valor Objeto Folio CPS 419/09 05/03/0923 04/10/09 $37.800.000 Prestar los servicios profesionales para gerencia el centro de servicios satélites que le sea asignado, por el supervisor y coordinador en la zona respectiva, la ejecución de la estrategia de atención y cobertura de los participantes en el proceso de Reintegración. 129 a 132, C1.
CPS 1096/09 27/10/09 10/06/10 $33.555.200 Prestar los servicios profesionales para gerencia el centro de servicios satélites que le sea asignado, por el supervisor y coordinador en la zona respectiva, la ejecución de la estrategia de atención y cobertura de los participantes en el proceso de Reintegración. 133 a 139, C1. CPS 369/10 21/06/10 31/12/10 $29.960.000 Prestar los servicios profesionales para liderar el centro de servicios satélite que le sea asignado y coordinar en su jurisdicción la implementación de las estrategias de reintegración según lo establecido en el contrato. 126 a 128, C1.
CPS 521/11 12/01/11 31/12/11 $52.280.200 Prestar con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales para coadyuvar en la implementación de la estrategia de reintegración en el centro de servicio y/o los satélites. 140 a 144, y 156, C1. Vinculación contractual directa con la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, ACR N.º de contrato u orden Periodo Valor Objeto Folio CPS 295/12 27/01/12 31/12/12 $67.000.000 Prestar con plena autonomía técnica y administrativa, sus servicios profesionales para coadyuvar en la implementación de la estrategia de reintegración en el centro de servicio y/o los satélites. 116 a 123, C1.
La anterior relación probatoria permite colegir que, entre el 25 de noviembre de 2005 y el 31 de diciembre de 2012, la libelista prestó sus servicios profesionales para el desarrollo del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Grupos y Personas Alzadas en Armas a las entidades demandadas, mediante vinculación contractual y a través de empresas de servicios temporales.
Ahora bien, en el caso concreto y conforme con el recurso de apelación, se advierte que la inconformidad planteada en la alzada consiste en una supuesta insuficiente valoración del material probatorio por parte del tribunal, según la cual, no se configuró el elemento de la subordinación y dependencia continuada. En ese sentido, la Subsección verificará si la señora Zambrano Rosero logró acreditar la prestación personal del servicio, remunerada y bajo continua subordinación y dependencia. a) La prestación personal del servicio. 23 Folio 145, C1.
Refiere que en este contrato se presentó una terminación anticipada. 19 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Para esta Subsección está acreditado que la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero prestó de forma personal sus servicios con ocasión a los diferentes contratos celebrados, para desarrollar funciones requeridas en cumplimento de los objetos contractuales contenidos en los contratos que suscribió, como se relacionó al analizar los extremos temporales de la relación. b) Remuneración por el servicio prestado.
Frente al elemento de la remuneración, la Sala puede inferir razonablemente que a la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero se le cancelaban periódicamente las sumas reconocidas a título de honorarios en los diferentes contratos de prestación de servicios. Ello se advierte, principalmente, de las cláusulas relacionadas con: i) el valor de los contratos; y ii) la forma de pago en la cual se estipulaban los montos mensuales que recibiría la demandante por sus servicios. c) Subordinación y dependencia continuada Este elemento esencial del contrato de trabajo, según el artículo 23 del CST24, es considerado por la doctrina como el determinante para distinguir la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, y que faculta al empleador para exigir el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al tiempo, modo o cantidad de labores, así como para imponerle reglamentos y el poder disciplinario, teniendo en cuenta para ello, los límites constitucionales que imponen el respeto a la dignidad humana del trabajador y sus derechos mínimos, es decir, bajo criterios de razonabilidad y sin arbitrariedad.
De acuerdo con lo anterior, la subordinación parte del poder de dirección respecto a las actividades de trabajo y como potestad disciplinaria del empleador para conservar el orden en la empresa, pero únicamente en lo atinente al ámbito laboral. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-386 de 2000 indicó: «[…] La subordinación del trabajador al empleador como elemento distintivo y definidor del contrato de trabajo ha sido entendida, según la concepción más aceptable por la doctrina y la jurisprudencia, como un poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como éste debe realizar las funciones y cumplir con las obligaciones que le son propias, con miras al cumplimiento de los objetivos de la empresa, los cuales son generalmente económicos.
Se destaca dentro del elemento subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre éste para asegurar un comportamiento y una disciplina acordes con los propósitos de la 24 «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990.
El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: […] b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; […]» (Subraya la Sala). 20 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero organización empresarial y el respeto por la dignidad y los derechos de aquél. […]»25 Colofón de lo expuesto, como subordinación y dependencia continuada se debe entender el elemento esencial y configurativo de la relación laboral, según el cual el empleador, en ejercicio de su potestad de dirección, puede exigir a sus empleados el acatamiento de órdenes e instrucciones sobre el modo y la cantidad de trabajo, el cumplimiento de horarios para el desarrollo de este, y la imposición de los reglamentos internos, en cualquier momento, respetando la dignidad del trabajador y sus derechos mínimos constitucionales y laborales.
Bajo tal entendimiento, se tiene que la parte demandante sustentó su recurso de apelación sobre la base de que, la ejecución de labores propias del objeto social de las entidades demandadas, y la creación de una planta de personal en la Agencia Colombiana para Reintegración, en la cual se incluyó un cargo equivalente con las mismas funciones que desarrollaba la demandante, permiten concluir que prestó sus servicios para la Nación, Ministerio del Interior; el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; y la Agencia Colombiana para la Reintegración, en forma permanente e ininterrumpida y bajo continua subordinación. En ese sentido, dado que la objeción de la demandante se centró en el hecho de que la prueba tanto documental como testimonial dan cuenta de la configuración de los aspectos esenciales del contrato realidad, y que, para esta Sala los elementos de prestación personal del servicio y de remuneración o contraprestación, propios de la relación laboral, se encuentran debidamente acreditados en el sub examine, se procede entonces a realizar el análisis correspondiente al elemento de la subordinación y dependencia continuada, para lo cual se estudiará, en primer término, la prueba testimonial allegada al plenario26. • En primer lugar, el señor Manuel Andrés Pantoja Ospina indicó que: «[…] Yo ingresé a la Alta Consejería para la Reintegración, en este tiempo se llamaba así, en octubre de 2008, en la ciudad de Pasto, cuando me presenté en la sede del centro de servicio estaba a cargo la doctora Mónica Zambrano, ejerció como gerente de este centro de servicio. - yo me desempeñaba como profesional jurídico para la atención de personas desmovilizadas, mi vinculación con la Alta Consejería fue mediante la figura de contrato de prestación de servicios, tenía a cargo la parte jurídica, los beneficios jurídicos de las personas desmovilizadas y también la asesoría jurídica para los funcionarios miembros que conformaban el centro de servicio de la ciudad.
La señora Mónica Zambrano se encargaba de la gerencia, de la representación de la Alta Consejería a nivel del departamento de Nariño. Cumplía los roles pues que eran encargados directamente desde la oficina principal en la ciudad de Bogotá, y también del control hacia los diversos funcionarios o contratistas del centro de servicio, […] roles que determinaba la Alta Consejería y que debían ser cumplidos con los profesionales en términos generales.
PREGUNTA: Algo más le consta o esto es todo lo que usted tiene conocimiento. RESPUESTA: Pues la vinculación finalizaba o cesaba a finales de cada año, se iniciaba al siguiente año. Los roles de Mónica cambiaron, pero las funciones seguían siendo las mismas, inicialmente era gerente, después fue líder del centro de servicio, coordinadora, pero siempre ha desempeñado las mismas funciones en el quehacer diario.
PREGUNTA: Sírvase manifestar si sabe o recuerda cómo fue la vinculación de la demandante con la institución. RESPUESTA: Todo el tiempo de permanencia fue mediante un contrato que se suscribía con el funcionario representante de la Alta Consejería, tengo conocimiento de que la Alta Consejería cuando inició existían solamente, creo que 3 funcionarios, estaba el Alto Consejero, el consejero auxiliar y el asesor jurídico, pero el resto de la planta personal fue mediante contrato de prestación de servicios.
En el 2011 hubo una modificación a la planta de personal donde se cambió la estructura interna de la Alta Consejería y cambió el nombre a Agencia Colombiana para la Reintegración. Se crearon unos cargos a nivel nacional, pero a nivel regional no se crearon esos cargos, no recuerdo bien qué 25 Magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 26 Folios 371 a 376, C1. 21 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero otras ciudades, incluyendo pasto.
Pasto debió haber estado dentro de esa reforma que se hizo, mas sin embargo, se hicieron nombramientos a nivel nacional, pero en Pasto no, en Pasto siguió trabajando bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, desempeñando las mismas funciones de funcionarios ya nombrados en otras ciudades. PREGUNTA: Usted menciona que la demandante se vinculó mediante contrato de prestación de servicios, usted sabe o recuerda los términos en los que se consignaba el contrato: tiempo de duración, funciones, remuneración, salud, pensiones, etcétera.
RESPUESTA: Bien, la modalidad era igual, cuando yo ingresé a la Alta Consejería la doctora Mónica ya se encontraba laborando y la modalidad de contrato para todos los colaboradores del centro de servicio fue igual. Las funciones desempeñadas correspondían a parámetros que fijaba directamente la Agencia y había una verificación prácticamente permanentemente, cumplimiento de metas y envío de matrices donde se visualizaba el trabajo realizado, bien por la gerente del centro de servicio, como la de los demás profesionales del centro de servicio.
El pago de salud y pensión, como para todos, correspondía a cada uno de los profesionales. La remuneración mediante la presentación de cuenta de cobro, anexando otros documentos que indicaban el cumplimiento de las obligaciones. En lo referente a los viajes, porque teníamos que desplazarnos dentro del departamento de Nariño a los sitios donde se encontraba el personal desmovilizado, lo cubría directamente la Agencia a través del pago de los tiquetes aéreos, como los viáticos por gastos que tuviéramos con ocurrencia al desplazamiento.
PREGUNTA: Sírvase manifestar si usted sabe o recuerda si la demandante tenía un superior jerárquico y de quién recibía órdenes directamente. RESPUESTA: Inicialmente, cuando se llamaba Alta Consejería, era directamente el Alto Consejero, el doctor Frank Pearl. Posterior a las modificaciones internas que tuvo la Agencia, estuvo creo que de gerente general Joshua Mitrotti, después de eso estuvo creo que Guísela de Andreis que se desempeñaba como directora programática de reintegración y era ella quien le respondía o tenía que rendirle cuentas, pues del cumplimiento de metas en el departamento de Nariño. PREGUNTA: Para el pago de la remuneración mensual qué requisitos y trámites debía cumplir la demandante.
RESPUESTA: Bien, me refiero porque eran los mismos requisitos, entonces supongo que eran los medios, para ello había un formato que manejaba la agencia en el cual se relacionaba el valor de la totalidad del contrato y mensualmente pues se iba haciendo un descuento […], también del pago de salud y pensión, se anexaba también una certificación del cumplimiento de funciones, si mal no recuerdo y estos documentos eran remitidos a Bogotá y una relación también de desplazamientos para el correspondiente pago de los viáticos.
PREGUNTA: La demandante, cuando requería de permisos o licencias, etcétera, a quién debía solicitarlos ella directamente, sabe usted eso. RESPUESTA: Pues debió haber sido al superior inmediato, […] PREGUNTA: Usted sabe si la demandante cumplía horario de trabajo y quién se lo imponía a ella. RESPUESTA: horario de trabajo, en la página web siempre aparecía que los centros de servicios cumplían un horario de atención al público de 8 de la mañana a 5 de la tarde, entonces era necesario estar en ese tiempo, todos estábamos en el centro de servicio cumpliendo horario por la atención al público y la atención personalizada que teníamos frente a los desmovilizados.
Permisos claro, las ausencias de oficina, pues tenían que tramitarse directamente con la persona encargada en Bogotá, al igual que la autorización de desplazamientos o requerimientos médicos que tuvieran. PREGUNTA: Pero ese horario, quién lo imponía, algún directivo, una circular o aparecía en la página. RESPUESTA: Aparecía en la página, en la página web, y las instrucciones que recibíamos de Bogotá a través de correos electrónicos acerca de las jornadas, pues de atención a los desmovilizados que se presentaban bien dentro del centro de servicio o los desplazamientos que hacíamos a diferentes municipios, había un cronograma de trabajo con un horario establecido previamente.
PREGUNTA: Sírvase manifestar si sabe, si la parte demandada le entregaba a la demandante algunos distintivos para acreditarla como trabajadora o empleada de la institución. RESPUESTA: Sí, todos los funcionarios, todos los trabajadores teníamos un carnet distintivo. PREGUNTA: Recuerda que decía ese carnet más o menos. RESPUESTA: Sí, tuvimos dos carnets en los cuales, decía contratista.
PREGUNTA: Usted sabe las razones por las cuáles la demandante fue desvinculada de la institución demandada. RESPUESTA: Eso fue para el año 2011, diciembre de 2011. Entiendo que fue una reestructuración, una evaluación de resultados, cumplimiento de metas, el seguimiento que hacía directamente la Agencia respecto al trabajo de cada centro de servicio.
PREGUNTA: Sírvase decir si sabe o recuerda si las funciones que realizaba la demandante eran de coordinación o de subordinación en la institución. RESPUESTA: Considero que se mezclaban señor magistrado, habían unas metas que cumplir, con algún seguimiento diario mediante correos electrónicos, y todas las labores que se desempeñaron en el centro de servicio están supeditadas al cumplimiento de esas metas.
Apoderada parte demandante. PREGUNTA: Doctor Manuel usted refirió que en su calidad de funcionario de la Alta Consejería para la Reintegración ustedes estaban obligados a realizar viajes, desplazamientos. ¿Usted puede referir al respecto de los viajes quién los programaba, eran ustedes autónomos o era directamente la doctora Mónica autónoma en programar esa clase de viajes, a qué obedecían estos desplazamientos? RESPUESTA: Habían directrices directamente del nivel nacional que indicaban la necesidad de hacer contacto con personas desmovilizadas para hacerle seguimiento al proceso de reintegración, esos desplazamientos eran o debían ser coordinados con Bogotá, para después hacer una programación interna y presentar un cronograma de viajes.
PREGUNTA: Ustedes eran autónomos en la fijación de ese cronograma o 22 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero debían obedecer instrucciones desde Bogotá. RESPUESTA: Obedecíamos instrucciones de Bogotá, porque la intención era estar en contacto con las personas desmovilizadas.
PREGUNTA: Usted sabe en qué fechas la demandante prestó los servicios para la Alta Consejería para la Reintegración, sabe usted cuándo ella entró y cuándo se desvinculó. RESPUESTA: Cuando yo entré en octubre 2008, la doctora Mónica ya se encontraba laborando y lo hizo hasta diciembre de 2011, que fue cuando se desvinculó. Tengo conocimiento que ella se vinculó, creo en 2006 o 2007, no, no estoy muy seguro.
PREGUNTA: Usted refiere que en el 2011 hubo una modificación a la planta de personal de la Alta Consejería y también cambió de nombre y se creó una planta de personal. En ese tiempo existía un funcionario de planta que cumplía las mismas funciones que realizaba la doctora Mónica. RESPUESTA: En el 2011 sí. PREGUNTA: Con anterioridad a esa fecha existían funcionarios de planta que realizaban las mismas funciones que la doctora Mónica.
RESPUESTA: No, no existe. Apoderada de la parte demandada “ACR” (Olga Lucía Paiva Rocha). PREGUNTA: Cuál fue su relación con la Agencia Colombiana para la Reintegración, bajo qué modalidad estuvo prestando servicios en la agencia y en qué tiempo con la Agencia Colombiana para la Reintegración. RESPUESTA: Fue la misma modalidad antes y después como contratista.
PREGUNTA: Usted en qué año fue contratista de la Agencia colombiana para la reintegración. RESPUESTA: En octubre del año 2008 empecé funciones o vínculo laboral con la Alta Consejería. PREGUNTA: Con la Alta Consejería porque en ese momento la Agencia Colombiana para la Reintegración no existía. RESPUESTA: Es cierto. PREGUNTA: Usted tuvo un contrato de prestación de servicios con la Agencia colombiana para la Reintegración durante el año 2012, podría manifestarle al despacho quién fue la supervisora de su contrato.
RESPUESTA: Fue la doctora Mónica Lucia Zambrano. PREGUNTA: Usted recuerda bajo qué modalidad se vinculó a la Sra. Mónica Zambrano en la Agencia Colombiana para la Reintegración. RESPUESTA: Contrato de prestación de servicios y estábamos todos bajo la misma modalidad. PREGUNTA: Qué tiempo de duración tuvo este contrato de ella con la Agencia. RESPUESTA: Los contratos normalmente eran anuales, enero a diciembre […] en una ocasión se presentó una terminación anticipada, se modificó el término contractual, pero, era anual.
PREGUNTA: Pero específicamente con la Agencia cuánto duró la doctora Mónica. RESPUESTA: Entiendo que duró hasta diciembre 2011 con la Agencia colombiana para la reintegración, permítame corrijo algo, en el 2011 se dio la modificación y ella trabajó hasta diciembre de 2012. PREGUNTA: Se dio la modificación de qué, podría explicar cuál fue la modificación. RESPUESTA: primero cambió el nombre de nominación de la entidad, paso de Alta Consejería para la reintegración, a Agencia Colombiana para la Reintegración. Anteriormente, cómo lo anoté, existían, tengo conocimiento, 3 funcionarios que eran el Alto Consejero, el consejero auxiliar y el asesor jurídico y el resto de la planta de personal, por así decirlo, eran contratistas.
En la modificación o en la reestructuración que tuvo la entidad y cambió la denominación Agencia Colombiana para la Reintegración, se creó una planta de personal con funcionarios que fueron nombrados de manera paulatina o progresiva, esa situación se dio a nivel nacional y excluyó a algunos centros donde las personas que estaban a cargo del manejo continuaron con la modalidad, cumpliendo las mismas funciones, ya de funcionarios que fueron nombrados por la Agencia Colombiana para la Reintegración PREGUNTA: Pero quisiera que hiciera una aclaración, los que estaban nombrados por la Agencia Colombiana para la Reintegración estaban como en otros territorios, dice usted a nivel de Pasto no hubo planta.
RESPUESTA: No hubo planta. PREGUNTA: Todos, la gente que desempeñaba o que estaban vinculadas con la entidad, estaban era a través de contrato de prestación de servicios, el caso también es específico para usted, verdad. RESPUESTA: Si, es cierto. PREGUNTA: Usted estando bajo la modalidad de prestación de servicios, realizaba labores de coordinación o de subordinación. RESPUESTA: Sí, yo desempeñaba labores de coordinación, mi función era muy específica, yo era profesional jurídico y brindaba orientación jurídica a los desmovilizados y orientación jurídica también al personal que se encontraba en el centro de servicio.
PREGUNTA: Usted recibía órdenes, instrucciones de alguien para adelantar su labor o era totalmente independiente. RESPUESTA: No era independiente porque recibía instrucciones directamente de la oficina Jurídica de la Agencia. PREGUNTA: Usted como también estuvo vinculado como contratista de la Agencia, cumplía un horario. RESPUESTA: Debía estar a las 8:00 de la mañana, la salida a mediodía y hasta las 6:00 de la tarde normal.
PREGUNTA: Usted debía solicitar permiso. RESPUESTA: indicaba que iba a salir de la oficina a cumplir cualquier otra función. PREGUNTA: Qué relación pues mantuvo usted con la Sra. Mónica Zambrano desde el punto de vista laboral, pues cómo fue su relación mientras estuvo bajo la modalidad de contratista en la Agencia Colombiana para la Reintegración. RESPUESTA: Bien, si es en términos laborales la relación laboral que existe es la coordinación, el manejo de información, las instrucciones normales que se daban, las reuniones de seguimiento al avance en el cumplimiento de metas de los demás profesionales, como las que yo tenía que reportar a Bogotá. PREGUNTA: Usted nos podría contar específicamente cuáles eran las labores de coordinación que realizaba la señora Mónica Zambrano en la sede del grupo territorial aquí en pasto respecto a la reintegración. RESPUESTA: Inicialmente, pues tenía la representación de la Agencia o de la entidad a nivel territorial.
Entre las funciones que tenía era hacer los contactos con diferentes entidades, bien de orden municipal o de orden departamental para poder posicionar el programa de reintegración en el departamento. La programación de diferentes reuniones, los enlaces con estas entidades, el 23 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero apoyo que deberían o que se podría lograr con entes territoriales o nivel municipal, la verificación también del cumplimiento de las obligaciones de los demás profesionales que integraban el centro de servicio y reporte de las mismas o de inconvenientes a Bogotá. PREGUNTA: Usted recuerda quién era el supervisor del contrato de Mónica Zambrano. RESPUESTA: Me refería a 3 personas de acuerdo a los 3 momentos que tuvo la entidad Inicialmente a Dr. Frank, Joshua Mitrotti que entiendo que está de director de la Agencia y Gisela de Andreis que creo fue la última directora programática de la integración, a quienes rindió cuentas, por así decirlo la doctora Mónica.
PREGUNTA: Usted nos podría decir y manifestar dentro de su declaración que para efectuar el pago del contrato se debían cumplir con determinados requisitos, hablaba en su momento de la cuenta de cobro y que se debían también relacionar que les hacían como un seguimiento como a las obligaciones suscritas dentro del contrato, entonces quisiera que nos explicará cómo se hacía finalmente la el diligenciamiento de esta cuenta de cobro y los informes que se presentaban al supervisor sobre el cumplimiento de contrato.
RESPUESTA: Primero quiero aclarar que no recuerdo que dijera cuenta de cobro, eso quiero ser enfático, era un formato que indicaba el valor del contrato y cómo se iba reduciendo en la medida que se iban generando los pagos, bien era una hoja que contenía esa información, era más más de tipo contable, a ese documento se le anexaba los formatos de pago, la evidencia del pago de salud y pensión, el informe de actividades mensual.
Era un reporte que era necesario enviar a Bogotá, se establecía en el cumplimiento de metas mensual, que debía reportarse a Bogotá para el seguimiento que hacía Bogotá sobre eso. PREGUNTA: Podría indicarnos cuáles eran las tareas que desempeñaba el supervisor de su contrato, cómo desempeñaba la señora Mónica, la labor de supervisión. RESPUESTA: Vía correo electrónico, Bogotá me envía indicaciones sobre el desarrollo de mis actividades se las copiaba también a la doctora Mónica bien hacíamos reuniones de trabajo Donde está verificado el cumplimiento del seguimiento a las labores y desempeñar dentro del rol como profesional jurídico este tipo de actividades.
Apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (María Yohana Carillo Carreño). PREGUNTA: Usted tiene conocimiento si la demandante tuvo alguna vinculación con alguna otra entidad Y en el periodo que ella presenta la demanda desde el 2006 al 2013. RESPUESTA: No tengo conocimiento. PREGUNTA: Usted como funcionario de la jurídica, tiene conocimiento desde donde se hacía la contratación, desde la ciudad de Bogotá o directamente aquí en la ciudad de Pasto.
RESPUESTA: Desde Bogotá. PREGUNTA: Y había algún procedimiento para la contratación que documentó usted como contratista qué se les exigía, qué documentos para poder contratar y firmar el contrato de prestación de servicios. RESPUESTA: A ver a mí me vincularon directamente en Bogotá, yo me encontraba en esa ciudad, imagino que era igual para los demás, pues la presentación de hoja de vida, la afiliación, una constancia de habilitación a salud y pensión, documentos, bueno, fotocopia de la cédula, certificado, antecedentes disciplinarios, antecedentes fiscales pasado judicial, los documentos que soliciten o me solicitaron en ese momento a mí. PREGUNTA: Dentro del contrato había se resaltaba algo donde decía que la clase de vinculación del contrato era regido por ley 80 del año 1993.
RESPUESTA: Obviamente pues los contratos de prestación de servicios llevan unas cláusulas que hace relación al tipo de vinculación o contratación que se está adelantando. Es cierto que tienen esas cláusulas y me acuerdo de esas cláusulas en esa. PREGUNTA: En ese contrato también existía alguna cláusula donde se decía que sus tareas a desarrollar o el objeto a desarrollar dentro de ese contrato era de con plena autonomía, con pleno consentimiento y demás, según el artículo que reseña la ley 80.
MAGISTRADO (Despacho): Recalificaré la pregunta, está inducida la respuesta. Replantea la pregunta o la formula el magistrado. Tiene la palabra doctora Carillo, gracias señor magistrado. Pues lo único que yo quiero manifestar es si él tenía ese consentimiento, si existía una cláusula donde decía que era con su plena autonomía y consentimiento del firmar, pues no decía que se firma este contrato con conocimiento de la cláusula donde dice, de acuerdo a la Ley 80 de 1993, que es con plena autonomía y consentimiento para desarrollar el objeto del contrato.
RESPUESTA: En razón a mi profesión, pues yo conozco las diferencias entre las distintas modalidades de contratación, obviamente un contrato de prestación de servicio tiene unas cláusulas que van encaminadas a ese, indicando obviamente que no existe una relación laboral con la persona que está haciendo contrato. Pero una cuestión es lo que dice el documento y otra cuestión es lo que realmente está haciendo.
PREGUNTA: Usted me dice que en el formato Donde se tenía que allegar mensualmente para el pago era un formato, no era una cuenta de cobro, no era que se anexaba unos términos de las tareas que se desarrollaban mes a mes. RESPUESTA: Está pidiendo información sobre un documento que era bastante complejo porque era el nivel contable si yo comparo una cuenta de cobro normal, una cuenta de cobro, dice la entidad, tal debe a fulano de tal la suma de tanto por concepto de X valores, este documento que maneja o manejaba en ese tiempo la agencia era bastante complejo, una numeración, unas fechas, un período, un valor total y un valor que si va desagregando en la medida que se van haciendo los pagos, eso es lo que recuerdo del documento, pero que el documento dijera cuenta de cobro, no lo recuerdo, no lo tengo presente que dijera o que tuviera.
Apoderada de la parte demandada Ministerio de Interior (Gutiérrez Jaramillo). PREGUNTA: Señor Manuel, dentro de las tareas o metas que usted dice que cumplía eran acordes al objeto del contrato de los contratistas que para la época en que usted laboraba con la entidad, se ajustaban al objeto de contrato o eran diferentes. RESPUESTA: desbordaba en algunas ocasiones, porque se recibían otras instrucciones, que no 24 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero estaban dentro del contrato.
PREGUNTA: Esas instrucciones eran de su supervisor o eran de otro funcionario. RESPUESTA: en mi caso de Bogotá, de diferentes personas, no necesariamente del supervisor. PREGUNTA: conoce si las directrices que le hacían a la señora Mónica eran del supervisor o de un funcionario diferente. RESPUESTA: No lo recuerdo. Ministerio Público. PREGUNTA: Doctor Manuel, tenga la bondad y nos comenta si, en la Agencia colombiana para la reintegración o anteriormente la Alta Consejería para la Reintegración existía un manual de funciones en donde estuvieran especificadas las funciones, concretamente de la señora Mónica Zambrano rosero, como coordinadora regional.
RESPUESTA: Para la época de Alta Consejería desconozco el manual de funciones cuando se creó la Agencia, si se creó un manual de funciones, sí existían funciones específicas para el rol, el rol que estaba desempeñando la doctora Mónica. PREGUNTA: Usted nos comenta que la doctora Mónica Zambrano terminó su vinculación con la agencia colombiana en diciembre del 2012, usted sabe si después de la salida de ella de la entidad fue reemplazada y en qué modalidad la reemplazó la persona que haya llegado al cargo, es decir, fue nombrada o también se vinculó con contrato de prestación de servicios.
RESPUESTA: La Agencia hizo un proceso de selección abierto en el cual después de hacer la verificación, pues de idoneidad de las personas, vínculo mediante contrato a un ex contratista de otro centro de servicio, no recuerdo de qué centro de servicio, pero era también profesional de la Agencia. PREGUNTA: A propósito de la pregunta, usted sabe si la doctora Mónica Zambrano, cuando entró a laborar agotó todo algún proceso de selección. RESPUESTA: Desconozco esa parte porque yo entré cuando ya estaba laborando.
PREGUNTA: Y en su caso Dr. RESPUESTA: Hubo un proceso de selección. PREGUNTA: Usted, nos comentaba también que la doctora Mónica Zambrano tenía que solicitar permiso a alguien del nivel central, pero usted conoce si ella efectivamente solicitó, hizo uso de estos permisos si le fueron concedidos y le fueron negados. RESPUESTA: Lo desconozco porque eran más bien como charlas internas dentro del centro de servicio, me voy al médico porque tengo cita médica o voy a acompañar a X persona porque está enferma.
Recuerdo que, si hacía la gestión, normalmente era telefónicamente o vía correo electrónico. PREGUNTA: Usted nos comentaba que las funciones se medían a través de cumplimiento de metas. Estas metas igual nos comentó que se desbordaban en ocasiones el objeto contractual ampliemos un poquito esta respuesta. RESPUESTA: Lo hago de acuerdo al trabajo que yo desempeñé bien.
PREGUNTA: Esto se puede contextualizar en las funciones de la doctora Mónica Zambrano. RESPUESTA: Bueno, lo voy a hacer de manera general, habían ocasiones en los cuales Bogotá pedía una información supongamos datos estadísticos sobre atención a desmovilizados, bien sea salud o información para el trabajo y la información de último momento, que era necesaria desarrollarla inmediato, por los requerimientos que hacía la entidad, en ocasiones era necesario dejar otro tipo de actividades para poder desarrollar puntualmente ese tipo de solicitudes que hacía Bogotá implicaba el manejo de todo el equipo para brindar la información consolidada, informe y remitirlo. […]» • Por su parte, el señor Andrés Mauricio Jaramillo Vallejo sostuvo lo siguiente: «[…] Tengo conocimiento de las labores que desempeñaba la doctora Mónica Sambrano. Yo ingresé en ese momento a la Alta Consejería para la Reintegración en el 2007, Me desempeñaba como asistente de atención, es decir, que recepcionaba solicitudes, quejas y reclamos de los participantes del programa de las personas que llegaban a solicitarle, también se gestionaba la resolución de estas de estas solicitudes y pues, bueno, desarrollado algunas otras actividades que me requería. Mónica Zambrano era mi supervisora del contrato pues a ella le rendía yo informe si lo hacía, las solicitudes necesarias conforme a mis actividades dentro de la Agencia o Alta Consejería en ese momento.
PREGUNTA: Que sabe sobre la situación de ella. RESPUESTA: A bueno la doctora Mónica desarrollaba, hasta donde recuerdo supervisaba los contratos de todos los compañeros del Centro de Servicios, adelantaba la gestión frente a comisiones, viáticos que se requerían, para la atención de los participantes en el en el departamento. Eso implicaba, que cuando un participante vivía en cualquier municipio del departamento, los profesionales debíamos desplazarnos hasta allá para para su atención. Igual la doctora Mónica hacia como de enlace con el nivel central, digamos que el nivel central tenía unos requerimientos, relacionados con metas, servicios y atenciones que nosotros realizábamos a los participantes del programa y la doctora Mónica era la encargada también digamos de canalizar esa información al nivel central.
PREGUNTA: Sírvase manifestar si le consta como fue la vinculación de la demandante con la institución, bajo qué modalidad, si usted sabe los términos, etcétera. RESPUESTA: Bueno, lo que recuerdo es que era un contrato de prestación de servicios, cierto, se renovaba cada cierto mes, no tengo muy presentes como con las fechas, pero normalmente los contratos se renovaban cada 10 meses, si no estoy mal, bueno, hasta ahí. PREGUNTA: En el caso de la demandante, específicamente usted conoció los términos en los cuales, ella fue contratada por la institución, lo del contrato, remuneración, funciones, pensiones, salud, tiene conocimiento de ella específicamente.
RESPUESTA: Pues bueno, la verdad es que no podría decir mucho acerca del contrato de ella, pero pues lo que recuerdo es que era en prestación de servicios. PREGUNTA: Usted sabe, recuerda, si ella tenía un superior jerárquico y si sabe los nombres pueden manifestarlo. RESPUESTA: Entiendo que ella le rendía cuentas al 25 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero doctor Frank, estamos hablando más o menos del 2007 al si no estoy mal, 2010, entiendo yo que ella rendida informes directamente a esta persona que entiendo es, era en ese momento el supervisor del contrato.
PREGUNTA Usted puede explicarnos cómo era la forma que la institución le pagaba a la demandante su remuneración mensual, que requisitos o trámites se hacían. RESPUESTA: La remuneración estaba supeditada a la presentación de un informe de actividades, pues acorde a su contrato, se presentaba el informe como requisito para el pago de sus honorarios, se adelantaba, pues una, digamos como una el informe, hasta donde recuerdo lo realizaba, con la información de los contratistas que laboramos en ese momento y ella necesita hacer también un pago de salud y pensión y adelantar, como es ese trámite previo o digamos adjuntar ese ese pago al informe de actividades, para que le hagan el respectivo desembolso de sus honorarios, hasta donde yo entiendo se lo hacían a una cuenta bancaria de su nombre.
PREGUNTA: Usted sabe, recuerda, cuando la demandante pedía permiso o licencias a quien lo solicitaba y si era directamente aquí en Pasto, Bogotá o cómo era ese procedimiento. RESPUESTA: los permisos entiendo que los hacía directamente a Bogotá entendería yo que el supervisor de su contrato, pero realmente no sabría decir exactamente a quién, porque bueno, eso no estaba dentro de mis conocimientos en ese momento, entonces aquí en pasto, no tenía ella una persona que aquí a quien le pueda responder, sino que lo hacía directamente al nivel central.
PREGUNTA: Usted sabe o recuerda si la demandante cumplía con un horario de trabajo y quién le imponía su horario de trabajo. RESPUESTA Nosotros atendíamos persona y teníamos, digamos unas condiciones de atención dadas, por la demanda de nuestros participantes en ese momento, entonces sí tenemos como un horario de atención a los que la doctora Mónica, también se acogía, estamos hablando de horario de oficina de 8 a 12, de 2 a 5 de la tarde, si no estoy mal en los que se hacía la atención que está abierta la oficina, para la atención de los de los participantes y en ese tiempo, también se hacía algún otro tipo de gestión relacionados con las posiciones que teníamos en ese momento, entonces digamos que en ese en ese sentido, si tenemos un horario de trabajo y la doctora Mónica, también lo asumía. PREGUNTA: Usted sabe, recuerda, si la demandante portaba algún distintivo de la institución para poder llevar a cabo su trabajo.
RESPUESTA: Si, es decir, tenía el carnet de la “ACR”, eso era como una condición de portarlo, como como parte de nuestro trabajo, sí señor. PREGUNTA: Usted recuerda que decía el carnet aproximadamente. RESPUESTA: Bueno, esa es una pregunta de memoria muy dura, Agencia Colombiana para la Reintegración, el nombre de la persona. La verdad es que no, no recuerdo muy bien.
No puedo recordar eso. PREGUNTA: El carnet distinguía demandante como contratista, por ejemplo, sí decía contratista. RESPUESTA: SÍ, decía contratistas. PREGUNTA: Usted sabe aproximadamente los términos y fechas aproximadamente, en las cuales, la demandante estuvo vinculada con la institución. RESPUESTA: Puedo recordar cuando yo ingresé, ella estaba en ese momento Alta Consejería en el 2007 y yo puedo dar fe de cuando yo ingresé, fue junio, perdón mayo de 2007 y durante voy a hacer un poquito de cuentas, sería hasta el 2012, si no estoy mal, hasta el 2012 que ella estuvo vinculada con en ese momento ya Agencia colombiana para la Reintegración. PREGUNTA: Por el conocimiento que usted nos acaba de exponer, Usted puede decir si, él si la demandante realizaba funciones de subordinación o de coordinación administrativa.
RESPUESTA: Entiendo que ya recibía unas directrices de nivel central, tenía a algunas personas que le que le hacían requerimientos y entendería yo que es que se encargaba de llevar acabo de ejecutar esas solicitudes a nivel central acá en la región, a la vez, digamos coordinaba al equipo de trabajo que tenía a su cargo aquí en el centro de servicios de Pasto y hasta donde entiendo se respondía, la doctora Mónica respondía por las actividades que le exigían del nivel central, entonces, entenderé yo que hay algo de subordinación allí. PREGUNTA: Usted sabe o recuerda, si antes de la vinculación de la demandante a la institución ese cargo ya existía en la institución y qué modalidad tenía ese ese cargo.
RESPUESTA: Usted me habla de otro de otros en otras ciudades, en las otras ciudades o aquí en pasto. PREGUNTA: ¿El cargo de ella que tenía ya existía en la institución anteriormente o fue creado con ella a la vinculación o cómo funcionaba eso? RESPUESTA: Bueno, aquí en el centro de servicios, en cuando se está hablando del 2007, fue el año en el que se creó el centro de servicios de la ACR, aquí en pasto, entonces no existía ese cargo, entiendo yo que en otros, en otros departamentos donde el programa pues estaba arrancando, digamos en el mismo momento ya existían personas que estaban encargadas de la coordinación de centros de servicios, no sabría decirle en modalidad de trabajo de contrato estaban ellos, pero si tengo entendido que sí estaban ya o por lo menos ese cargo ya estaba creado en otras partes.
PREGUNTA: Usted sabe cuáles fueron las razones por las cuales, la demandante ya no fue vinculada con la institución. RESPUESTA: Bueno realmente no podría decir exactamente qué pasó, hubo una evaluación, según recuerdo un encuentro a nivel nacional de coordinadores de centros de servicios es una evaluación de algunos desempeños en cuanto a meta en cuanto a objetivos conseguidos.
Entendería que unas cifras que no estaban acordes a la atención en el Departamento de Nariño y probablemente, haya sido por el incumplimiento de algunas cifras, algunas metas que la doctora Mónica no continuó en el cargo que tenía. Apoderada de la parte demandante. PREGUNTA: Señor Andrés Mauricio, Usted podría referir si las funciones que desempeñaba la doctora Mónica se requerían de manera permanente a partir del momento en que usted dice que se vinculó también a la gente a la Alta Consejería para la Reintegración. RESPUESTA: Qué pena cuando usted dice permanente a qué se refiere.
PREGUNTA: Me refiero a que, si la necesidad de la 26 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero atención a estas personas a quienes iban dirigidos los programas se requería de manera permanente, allá. RESPUESTA: Sí, claro, pues la atención era continua, no se podía parar con la atención porque estábamos digamos, atendiendo personas en un proceso de reintegración que requería una atención continua, por ejemplo, en el aspecto de salud, la gestión se tenía que hacer en cualquier momento del año, porque era una obligación de la Agencia en ese momento, que las personas que llegaban ingresen al sistema de salud o al sistema educativo o a los procesos de atención psicosocial dependiendo de lo que pues estamos de su ruta de reintegración en el momento entonces, digamos que el requerimiento de atención era permanente, continua, no importaba realmente sí, sí era fin de año o había fiestas acá, o sea, eso no había, no había ninguna, ningún pare.
PREGUNTA: Usted ha referido que para efectos de verificar la prestación ella tenía un supervisor, usted podría referir qué funciones ejercía ese supervisor frente a la doctora Mónica. RESPUESTA: Bueno, como les decía hace un momento hay unas había unas condiciones, unos requerimientos que le hacían de nivel central al centro de servicios relacionados con la atención a los participantes y ya a su adecuada, digamos a la ruta de reintegración que ellos seguían, había unas directrices de nivel nacional que se aplicaban en todos los centros de servicios y por supuesto nosotros teníamos que cumplir también con esas con esas condiciones.
A la doctora Mónica la exigían, que digamos todos esos tipos de atención dentro de la ruta de reintegración de cada participante se cumplan. Y ella era digamos la directa responsable de que él es el centro de servicios cumpla con esas con ese tipo de atención entonces, diría yo que si existía unas exigencias directas que le decía a su supervisor, en cuanto a las atenciones que nosotros realizamos dentro del centro de servicios.
PREGUNTA: Esos requerimientos que le hacía el supervisor estaban dentro del objeto del contrato de la doctora Mónica o sobrepasaban ese objeto iban más allá de lo que ella había suscrito con la Alta Consejería y posteriormente con la Agencia. RESPUESTA: bueno esa es una pregunta complicada, había unas condiciones del contrato que digamos que todas las condiciones del contrato, la doctora Mónica las debía cumplir y existían algunas situaciones en las que desde mi posición podría percibir que le exigían un poco más porque en definitiva a ella le se renovaban los contratos de los contratistas y no podíamos tener digamos un pare en la atención de nuestros participantes entonces, normalmente la doctora Mónica era la que asumía estos tiempos extras en los que no se podía o no se tenía a los contratistas completo, recuerdo que a la doctora Mónica le hacían unas prórrogas de contrato, cuando el centro de servicios no tenía la totalidad de contratistas a disposición, entonces me parece que si le tocaba hacer un poco más, tenía unas actividades extras dentro de sus labores.
PREGUNTA La doctora Mónica era autónoma para conformar este grupo de trabajo, es decir, ella tenía la posibilidad de vincular a personas contratistas como usted. RESPUESTA: No, el proceso de contratación siempre lo hicieron desde el nivel central había como unas condiciones de idoneidad que tendrían que ver como con los perfiles que buscaban dentro de la Agencia para cumplir con las tareas a cabalidad, entonces se hace un proceso de selección es bastante complejo, bastante duro con revisión de hojas de vida, con entrevistas y hasta donde yo puedo recordar siempre se hizo desde el nivel central.
PREGUNTA: La doctora Mónica qué funciones cumplía frente a usted. RESPUESTA: Ella era mi supervisora del contrato. PREGUNTA: Sabe usted si la doctora Mónica tenía que programar viajes para cumplir el objeto contractual con el que ella fue vinculada a la Alta Consejería y posteriormente a la Agencia. RESPUESTA: Sí, ella se desplazaba bastante diría yo, tenía que aparte de los de los desplazamientos a Bogotá, que, pues eran frecuentes, también se hacían algunos desplazamientos dentro del departamento para adelantar gestiones frente a entes territoriales, sobre todo no en función de las atenciones que nosotros hacíamos, como les decía antes en cuanto a salud en cuanto a la vinculación al sistema educativo en algunos momentos era necesario que la doctora Mónica se desplace para que adelante reuniones con personas que podían tomar decisiones más certeras, en el municipio que le corresponde, entonces si ella viajaba PREGUNTA: Y esos viajes quien los programaba ella de manera autónoma obedecían directrices del nivel central.
RESPUESTA: Eran las dos circunstancias me parece, a la doctora Mónica la requerían de nivel central ella viajaba y también se programaban algunos viajes relacionados con la gestión que ya ella realizaba en algunos municipios entonces se programaban digamos unos viajes con anticipación que los aprobaban o no del nivel central dependiendo de la pertinencia de ese momento o del requerimiento de la gestión que la doctora Mónica adelantaba en el departamento.
PREGUNTA: Quién cancelaba esos viajes la doctora Mónica directamente o había que recobrar esos viáticos o se hacía una disponibilidad de parte de la Agencia o de la Alta Consejería. RESPUESTA: la Alta Consejería, bueno, se hacían las solicitudes de los viáticos y la Alta Consejería los reembolsaba sí, es decir, que estaban por fuera de los honorarios mensuales.
PREGUNTA: Sabe usted cuáles era el valor mensual que recibía como remuneración la doctora Mónica. RESPUESTA: Pues no sabría el monto exacto, tendría que estaba alrededor de los 5 millones de pesos, pero no la verdad, no tengo el monto exacto. Apoderada de la parte demandada “ACR” (Olga Lucía Paiva Rocha). PREGUNTA: Quisiera que nos dijeran si para el caso específico de pasto había otra persona en planta que desempeñaba las mismas funciones de la Sra. Mónica Zambrano, me refiero a el objeto de su contrato, que era “coadyuvar en la implementación de las estrategias de reintegración en el centro de servicio y todas esas labores de coordinación”, había otra persona acá en pasto que hacía lo mismo.
RESPUESTA: No, señora. PREGUNTA: Usted, que fue contratista de la Agencia, nos manifiesta que la señora Mónica 27 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Zambrano fue la supervisora de su contrato quisiera que nos dijera si ella en condición de supervisora del contrato a usted le exigía un horario.
RESPUESTA: Digamos que la exigencia no venía precisamente de la doctora Mónica, pero digamos tenemos unos horarios de atención cierto, que los cumplíamos sí, entonces estábamos hablando de 8 a 12 y de 2 a 5 de la tarde, más o menos, porque había una demanda de atención en el centro de servicios, entonces no se cumplía ese horario. PREGUNTA: Usted considera como contratista que fue de la Agencia Colombiana para la Reintegración y que se podría ejecutar un contrato de prestación de servicios cuando usted no tiene asignadas unas labores y podría directamente ejecutar esas labores fuera del horario, teniendo en cuenta que lo que estamos haciendo es aplicando una política estatal de reintegración donde debemos atender un determinado número de personas y unas necesidades que se presentan en el momento.
RESPUESTA: Usted se refiere a que hay una, digamos, que podríamos haber hecho las mismas actividades por fuera del centro de servicio, no entendí muy bien la pregunta. PREGUNTA: Si usted como contratista podría estar totalmente aislado de la entidad desempeñar unas funciones sin tener una coordinación que le permita establecer y decirle qué actividades debe realizar y en qué tiempos.
Magistrado (Despacho). Objeción aceptada. Puede reformular la pregunta. PREGUNTA: Usted como contratista de la entidad debía desarrollar unas actividades que estaban directamente relacionados con la política de reintegración. RESPUESTA: Sí, señora. PREGUNTA: Dentro de esas actividades se podrían desarrollar de manera independiente. RESPUESTA: Nosotros obedecíamos a un cronograma de actividades mensual, tenemos unas actividades planeadas durante el mes que respondía a requerimientos de nivel central, Entonces digamos que no teníamos esa independencia para decidir qué hacíamos o que nosotros respondíamos a un cuadro de metas, un cuadro de objetivos de la de la Agencia que tenía que ver con los requerimientos de nuestros participantes en cuanto a salud, educación, atención, sicosocial, procesos jurídicos, cualquier necesidad, aquellos que ellos tenían debíamos tener como un plan de acción que nos permitía desarrollar actividades en el departamento a cabalidad tratando de hacer la cobertura de todos los participantes en ese momento no teníamos digamos como autonomía en cuanto a las actividades que nosotros podríamos programar tenemos que supeditarnos a lo que el nivel central nos exigía, entonces no sé si respondo a la pregunta, pero yo diría que no teníamos ese tipo de autonomía para decidir qué hacemos o que no hacíamos en ese en ese momento.
PREGUNTA: Es decir, ustedes tenían unas labores que estaban sujetas a una coordinación del nivel central. RESPUESTA: Había una coordinación del nivel central que se canalizaba por la doctora, por medio de la doctora Mónica, para que nosotros las ejecutamos acá en Nariño. PREGUNTA: manifestaba usted dentro del interrogatorio que los contratos en la agencia se renovaban quisiera que nos explicara eso, cómo se renovaba el contrato, cuál era el procedimiento de renovación o si se hacían nuevos contratos.
RESPUESTA: Bueno, no sé si utilice bien el término, Teníamos un rango de tiempo en el que funciona nuestro contrato. Normalmente, entre los 8 o 10 meses y había un periodo de pausa si lo puede llamar así en el que el que después quedábamos digamos por fuera de la de la Agencia y luego pues nos hacían un contrato diferente, no sé si eso sea renovación, pero el contrato era otro radicado, otro número de contrato, incluso había algunos cambios en las en las funciones pero no sé si ese término renovación pues no sé qué pasa, Pues ahí, en ese sentido, entonces eso sería como más o menos la explicación. PREGUNTA: A nivel de esta ciudad de Pasto en el centro de servicios de la Agencia Colombiana para la Reintegración existía planta de personal.
RESPUESTA: funcionario se refiere usted. PREGUNTA: si me refiero a funcionarios. RESPUESTA: No, señora. PREGUNTA: Usted hasta qué año estuvo vinculado con la Agencia RESPUESTA: Hasta el 15 de diciembre de 2013. Apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (María Yohana Carillo Carreño). PREGUNTA: Para desarrollar las tareas asignadas por la coordinación de Bogotá, usted decía que habían unos tiempos para desarrollarlas, pudo haber sucedido que durante esos tiempos no se hubiera podido ejecutar tales tareas esa coordinación les ampliaba tiempo para que las pudieran ejecutar, esto teniendo en cuenta que de pronto se sucedían causas exógenas a la voluntad de ustedes esta coordinación les podía emplear el término para rendir lo que se les exigía. RESPUESTA: No sé si tengo clara esa pregunta cuando se dice tiempo se refiera a digamos unos plazos estipulados para la atención de sí tenemos unos tiempos que se relacionaban con el tipo de atención, por ejemplo, había una atención psicosocial que requería los lapsos de tiempo de 1 o 2 meses, una vez el participante ingresa a la Agencia y luego se programaba unas atenciones mensuales.
En cuanto al ingreso al sistema de salud y el sistema educativo, era una cuestión digamos como de tiempo asociada a las instituciones que prestaban el tipo de atención en el ingreso al sistema de salud era pues prácticamente inmediato teníamos una gestión adelantada con las instituciones de salud que nos permitían acceder directamente al ingreso de nuestros participantes al sistema de salud, con el sistemas educativo teníamos una cuestión de digamos de flexibilidad en cuanto al ingreso pero se supeditaba también a que haya una disponibilidad de cupos y que los tiempos nos coincidan un poco porque ellos se adelantaba en educación por ciclos que obligaba a estar digamos dentro de los de los tiempos que las instituciones educativas daban para ingresos y para el respectivo proceso educativo entonces digamos que ahí tenemos que esperar un poco, puede ser que 1 o 2 meses para que la persona pueda ingresar al sistema educativo en general tenemos unas disposiciones de tiempo que se relacionaban como con la ruta de reintegración, es decir, que el participante no podía tener espacios muertos, digamos, de los que él no esté realizando 28 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero actividades o no esté vinculado en ese momento en la en la Agencia la atención tiene que hacerse de inmediato si, era una atención que requería una un tipo de medición de tiempo digamos que muy estricto porque podíamos poner en riesgo al participante en cuanto a su ruta en cuanto a esa que la persona llegaba a la vida civil en unas condiciones y entonces teníamos unas condiciones de tiempo que debemos cumplir para que para que todos estos riesgos se bajen al mínimo, entonces digamos que por ese lado sí debíamos cumplir con unos requisitos de tipo bastante estrictos.
PREGUNTA: Ustedes recibirán unos pagos mensualmente bajo la modalidad de contrato de prestación de servicio esos pagos, cómo se efectuaban Eso tenían que hacerlos a una cuenta de ustedes o ir a una oficina y firmar una documentación. RESPUESTA: A mi me consignaban en la cuenta. PREGUNTA: Qué protocolo para que usted pudiera suscribir en esos contratos de prestación de servicios que documentación tenía que allegarse a al momento de la suscripción o para elaborar el contrato.
RESPUESTA: Bueno habían unos formatos que nos enviaban directamente del nivel central, tenemos que diligenciar la hoja de vida del sector público SIGEC, tenemos que diligenciar esto, tener al día las condiciones normales de Procuraduría, Contraloría, de pasado judicial de Rut, nuestra tarjeta profesional para los psicólogos, Bueno, creo que eran unos documentos que nos exigían.
PREGUNTA: Para realización del pago les exigían de las tareas mensuales o no, no les exigían desarrolladas las tareas que se habían ejecutado durante el mes. RESPUESTA: Si nosotros teníamos un sistema de cargue de información en los que se reflejaba las actividades que nosotros íbamos realizando, entonces digamos que había una información actualizada de la gestión que nosotros hacíamos y la consigna vamos directamente al sistema.
Aparte de eso también realizamos un informe de actividades mensual que era como el requisito para recibir los honorarios. PREGUNTA: Para la ejecución del trabajo a desarrollar las tareas, el objeto del contrato, dentro del contrato se plasmaban unos términos, unas obligaciones o algo así por el estilo, unos términos, la vigencia de tal día a tal fecha.
RESPUESTA: Sí, había un objeto contractual había unos términos, específicos para cada contrato. PREGUNTA: Y se dio cumplimiento a ellos o en algún momento la Agencia incumplió y el trabajador siguió trabajando fuera del término especificado. RESPUESTA: Yo diría que se dio cumplimiento. Apoderada de la parte demandada Ministerio de Interior (Gutiérrez Jaramillo).
PREGUNTA: Me podría indicar si conoce o conoció el contrato de la Sra. Mónica Zambrano. RESPUESTA: No de primera mano. PREGUNTA: Conoció o no conoció el contrato. RESPUESTA: No. PREGUNTA: Conoce el objeto del contrato de la Sra. Mónica Zambrano. RESPUESTA: Bueno, tendré que decir que no. PREGUNTA: Me podría indicar cómo supervisora de su contrato la señora Mónica cómo verificaba el cumplimiento de su contrato.
RESPUESTA: Bueno, lo hacía por medio del sistema de información que nosotros manejamos, cada contratista tenía un usuario en el que lo usábamos para subir la información al sistema, es una información en tiempo real, ella tenía la posibilidad de revisar cifras lo que nosotros íbamos haciendo, además que tenemos un contacto permanente dentro del centro de servicios para nosotros enterarla a ella de lo que íbamos realizando día a día, hacíamos reuniones semanales tenemos comité en el que se socializaba las actividades que se realizaron durante la semana y bueno rendíamos informes mensuales para que ella tenga digamos esa información consignada y eso nos servía de requisito para recibir nuestros honorarios.
PREGUNTA: Esos informes que usted dice que entregaban hacía parte de las obligaciones contractuales o era un requerimiento de la supervisora o así, aparte de un procedimiento para la cuenta de cobro de sus honorarios. RESPUESTA: Era un punto de nuestro contrato que debíamos rendir informes mensuales, también era un requisito para acceder a nuestros honorarios, si esas dos condiciones.
PREGUNTA: Dentro de su contrato hay una cláusula de autonomía frente a las actividades que ustedes desarrollaba, en su contrato había alguna cláusula que le permitiera ser autónomo en sus funciones. RESPUESTA: ¿Cuándo usted es autónomo que a qué se refieren? PREGUNTA: Por lo general los contratos de prestación de servicios, conllevan una cláusula de autonomía en el ejercicio o el desarrollo de la obra a realizar, Mi pregunta es en su contrato, estaba.
RESPUESTA: Eso no lo puedo recordar realmente. PREGUNTA: Usted me puede decir cuál era el objeto de su contrato o las obligaciones que estaban contempladas allí a desarrollar de acuerdo al cargo que usted desarrollaba. RESPUESTA: Dentro de la Alta Consejería hablando del 2007, está el objeto contractual era atender solicitudes, quejas y reclamos, más adelante cambien de labores y estaba encargado de la vinculación del sistema de educación a los participantes y luego cambió el objeto contractual y se convirtió en el nombre del contrato era de integrador, en el que asumíamos como toda la ruta de reintegración en cuestión, se hacía una malgama de todas las los beneficios que el participante recibía en el momento y el profesional las desarrolladas hablando de la atención psicosocial de salud, educación ese sería. PREGUNTA: Su supervisora de contrato le impartía órdenes o directrices relacionadas con el objeto del contrato.
RESPUESTA: Había unas directrices que ella nos hacía llegar digamos, teníamos unas obligaciones contractuales ahí, que debemos cumplirlas hasta donde yo entiendo directrices que estaban dentro de repito de las directrices nacionales, sí entonces nosotros desarrollábamos todas las actividades que en definitiva nacían de los contratistas o los profesionales reintegradores en todo el país, vemos las mismas directrices para todos.
PREGUNTA: De acuerdo a su respuesta anterior que hacían era atenciones y respondían quejas, me dijo discúlpeme en la respuesta anterior, su objeto de contrato. RESPUESTAS: quejas y reclamos. PREGUNTA: Dentro del mismo contrato le decían en qué horario o en que sitio usted debía 29 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero prestar ese servicio.
RESPUESTA: En el contrato decía que debíamos atender las solicitudes en el centro de servicios y el centro de servicios tenía una disposición de horarios a nivel nacional. PREGUNTA: disculpen le estoy preguntando en el contrato de prestación de servicios, no lo que ustedes realizab, sino lo que dice el contrato. RESPUESTA: No puedo recordar si decía exactamente que había unos horarios de atención, nosotros obedecíamos al servicio que se prestaba a la Agencia en ese momento de atención a los participantes que tenía un horario estipulado.
PREGUNTA: Ósea al momento de firmar su contrato usted era consciente de que usted va a prestar en determinado tiempo un servicio. / Magistrado (Despacho) Objeción aceptada se le solicita la apoderada replantea la pregunta. PREGUNTA: Tiene usted conocimiento si había alguna orden impartida de orden central en la cual la señora Mónica Zambrano debía cumplir un horario.
RESPUESTA: No tenemos conocimiento. Agente del Ministerio público. Señor Andrés Mauricio tenga la bondad y nos explica algunos puntos, le voy a hacer las siguientes preguntas tomadas de su narración, simplemente para dar claridad Primero se ha dicho que la doctora Mónica Zambrano estaba sujeta al cumplimiento de unas metas. PREGUNTA: Usted sabe si ella como coordinadora de acá de Nariño, tenía autonomía en la elaboración de esas metas y Bogotá simplemente se las aprobaba o Bogotá las imponía o al menos ella tenía alguna injerencia en la formulación de dichas metas.
RESPUESTA: Bueno, las metas se estipulaban desde Bogotá, si había como unos requerimientos generales de atención o digamos, de la Política de Reintegración, se basaba en unas condiciones generales a nivel nacional, que también hacían que se contextualicen un poco en las regiones nosotros de alguna forma formulábamos un plan de acción que no permitía desarrollar nuestras actividades dentro del departamento teniendo en cuenta que la Política de Reintegración en la parte de digamos de ejecución como tal tenía que acondicionarse a las situaciones regionales, pero en general, toda la atención la hacíamos basándonos en las Políticas de Reintegración de nivel central.
PREGUNTA: Pero entonces sí tenían autonomía para la elaboración del plan de acción. RESPUESTA: un plan de acción que se ajustaba a los requerimientos de nivel central. PREGUNTA: También usted mencionaba o al menos así lo entendí yo que se mandaba un cronograma de viajes, lo hacían ustedes para que lo apruebe el nivel central, me aclara ese punto, por favor.
RESPUESTA: Sí dentro de las condiciones de atención se requería que los profesionales viajen a los municipios donde residían los participantes del programa del momento entonces, como decía antes, ellos debían recibir digamos unas atenciones específicas en cuanto a atención psicosocial, el ingreso al sistema de salud y el de educación, entre otras cosas, el apoyo jurídico, otras cosas que se ofrecían ahí, pero esto se debía realizar en el lugar de residencia del participante eso obligaba a que a que formulemos unos cronogramas de viajes para atenderlos los teníamos que hacer por adelantado sí y eso lo aprobaba nivel central.
PREGUNTA: Con respecto a la autonomía por decirlo así de la doctora Mónica Zambrano en relación con permisos y licencias, usted sabe a quién solicitaba estos permisos y si alguna vez le fueron concedidos o le fueron negados. RESPUESTA: Bueno realmente no tengo recuerdo de licencias, no de permisos que haya solicitado entiendo yo que lo hace directamente al nivel central supervisor del contrato, pero realmente no recuerdo eso.
PREGUNTA: usted también nos comentaba que los contratos tenían un término definido de aproximadamente 10 meses, una vez concluía un contrato y antes de firmar el siguiente es la entidad realizaba algún tipo de convocatoria o simplemente lo renovaba con el mismo contratista. RESPUESTA: se dieron circunstancias en las que existían necesidad de contratar a alguien más si porque aumentó la demanda o porque se miraba la necesidad de que otro profesional ingrese, entonces si se abría una convocatoria, para las personas que estábamos dentro de la “ACR” se hacia una renovación, nos vamos haciendo un nuevo contrato en el siguiente periodo, pero si hubo alguna vez uno o dos años en los que sí se requirió contratar, abrir una convocatoria para contratar a alguien más. PREGUNTA: Usted también estuvo vinculado a la entidad a través de contratos de prestación de servicio, le preguntó usted también ha interpuesto demandas en el mismo sentido de la que hoy nos ocupa.
RESPUESTA: No, señora. Magistrado (Despacho) PREGUNTA: Sírvase decir si sabe o recuerda sí a la demandante durante el tiempo en que ella estuvo vinculada para la renovación de los contratos hubieron algunos lapsos o tiempos en los cuales, ella no tuvo contratación, usted sabe algo de eso. RESPUESTA: Unas renovaciones de contrato que se tenían unos lapsos de tiempo en los que recuerdo ella no estaba contratada, como le decía hace un rato dentro de las actividades que se realizaban en el centro de servicios era necesario que exista una persona que esté gestionando las diferentes atenciones a los participantes y por eso tenía digamos una cierta continuidad la doctora Mónica más qué diría yo, más que los otros contratistas, pero sí tengo recuerdos de algunos lapsos de tiempo en los que ella no estuvo contratada eran relativamente cortos estoy hablando de días pero si existieron.
PREGUNTA: De acuerdo a su respuesta durante ese tiempo en que ella no estuvo contratada, quien ejercía las funciones de ellas en la institución, si recuerda. RESPUESTA: No sabría decirlo exactamente porque digamos que no estaba como dentro de mis labores, bueno no le ponía como mucha atención a esa situación, pero entendería yo que hasta que la doctora Mónica se vinculaba de nuevo se aplazaban algunas cosas que requerían de la atención de en ese momento de la coordinadora, pero no sabría responder exactamente la respuesta porque bueno no estaba dentro desde mi conocimiento en ese momento.
PREGUNTA: Usted ha dicho que en algún lapso la demandante no estuvo vinculada, es decir, hubieron unos espacios de interrupción le preguntó 30 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero en esos espacios ella iba a trabajar a la institución. RESPUESTA: Bueno sí, recuerdo que a pesar de que no había un contrato de por medio había cosas que continúan pendientes ahí y ella necesitaba ponerse al frente entonces si ella asistía digamos como para, estas circunstancias se daban básicamente al final de año calendario entonces era necesario que alguien digamos se apersone de algunas actividades que quedaban inconclusas con los participantes y yo recuerdo que ella lo hacía. […]» Análisis probatorio A efectos de atender los planteamientos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, procede la Sala a realizar el análisis de las pruebas documentales y testimoniales recaudadas en el curso del proceso.
Se advierte en primer lugar, que la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero ejerció funciones como contratista al servicio de la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia; del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República – Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas; y de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, en el marco de, entre otras, las siguientes obligaciones contractuales: «1.
Gerenciar las actividades del CS buscando que las mismas se articulen y estén de acuerdo con las estrategias y las metas asignadas por la ACR. 2. Planear, organizar y ejecutar y controlar actividades del CS que sean acordes a los planes de acción regionales misionales de la ACR de las actividades adicionales que permitan el cumplimiento de las estrategias y metas en el tiempo establecido 3.
Presentar las sugerencias a las respectivas áreas de tal manera que generen valor agregado a dichos planes de acción. 4. Establecer relaciones con las instituciones públicas y privadas del orden local o departamental que permitan apoyar la ejecución de las estrategias de la política de reintegración. 5. Gestionar los recursos financieros técnicos por parte de las instituciones que permita complementar la estrategia de reintegración a nivel territorial. 6.
Revisar los resultados de las estrategias a través de los indicadores de cubrimiento de los frentes de acción, de presupuesto y atención a los participantes. Y hacer retroalimentación mensual sobre los mismos a las gerencias de cada una de las áreas involucradas. 7. Velar por el cumplimiento de los valores, políticas, protocolos y estrategias de comunicación establecidas por la ARC. 8.
Cumplir y hacer que se cumpla el protocolo de atención y prevención de riesgos diseñados por la UPAR para los participantes y los profesionales del CS. 9. Apoyar al grupo de procesos organizacionales en la selección de contratistas de acuerdo con la necesidad del ACR. 10. Apoyar al grupo de procesos organizacionales en la selección de contratistas de acuerdo con las necesidades del ACR. 10.
Liderar y convocar la implementación de los comités de acompañamiento regional y mesas sectoriales, así como hacer seguimiento a los compromisos adquiridos por ellos y promover la regionalización de la política de reintegración. 11. Hacer seguimiento a los compromisos que generen en las mesas de trabajo, planes de desarrollo y comités de acompañamiento a través de los informes de gestión. 12.
Liderar el comité disciplinario para casos especiales de participantes atendiendo las disposiciones legales sobre la materia. 13. revisar en el comité semanal de seguimiento de actividades del CS y ajustar los avances en metas y estrategias propuestas por cada una de las áreas misionales de la ACR. 14. Representar a las ACR en los comités locales de DDR. 15.
Realizar el informe de seguimiento del SC respectivo. 16. Presentar el informe de diagnóstico departamental - proceso de Reintegración el cual deberá contener el avance de la estrategia local. 17. Presentar los informes que le sean requeridos de su área de influencia. 18. Ejecutar y hacer seguimiento al instructivo de desplazamiento de los contratistas.» «1.
Asesorar la planeación y ejecución y hacer seguimiento al cumplimiento de metas y los planes de acción asignados a su CS en el marco de las estrategias de la ACR. 2. Presentar informes de resultados. 3. Apoyar a la unidad de comunicaciones en la divulgación y su posicionamiento del proceso de 31 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero reintegración. 4.
Supervisar a los contratistas asignados al CS. 5. Contactar y hacer seguimiento a las instituciones públicas, empresas y fundaciones privadas y organizaciones internacionales a nivel local que generen valor al proceso de reintegración. 6. Apoyar a la unidad funcional de comunicaciones de su región y con las demás audiencias que sean identificadas como estrategias bajo sus lineamientos. 7.
Promover la socialización permanente de los instructivos de seguridad integral de la ACR y controlar y supervisar su cumplimiento por parte de los contratistas. 8. Atender los casos de riesgo de participantes bajo las directrices de protocolo de orientación y apoyo a desmovilizados en riesgo y gestionar de acuerdo a los estándares de cobertura, calidad y eficiencia los casos de riesgo de participantes del proceso. 9.
Informar de manera oportuna a las autoridades de su jurisdicción sobre los riesgos de los participantes, contratistas e instalaciones. 10. Supervisar el cumplimiento de los diferentes procesos y procedimientos operativos y administrativos del CS. 11. Asesorar en la implementación de los procedimientos relacionados con el archivo e incluir en los informes mensuales el estado de gestión documental.» «1.
Formular en coordinación con el equipo del centro de servicios la ejecución de los planes de trabajo que permita la implementación y seguimiento de la política de reintegración en la jurisdicción del centro de servicios. 2. Propender por el adecuado funcionamiento del centro de servicios asignado. 3. Realizar las gestiones y seguimientos a los casos de resto de participantes. 4.
Efectuar el seguimiento al avance, culminación de los participantes en la ruta de reintegración. 5. Verificar que se realice el registro oportuno de la información SIR de manera confiable y actualizada. 6. Generar espacios con actores externos para el desarrollo de la política de integración en su jurisdicción de acuerdo a las características regionales. 7.Verificar que los procesos y procedimientos por la entidad sean aplicados al centro de servicios asignado. 8.
Participar de los consejos, juntas, comités y demás instancias en las que sea designado o que permitan las articulaciones de las políticas de reintegración. 9. Guiar el proceso para la promoción de espacios de convivencia y reconciliación de acuerdo al marco normativo vigente que rige la política de integración» Las actividades aquí descritas resultan coincidentes con la referencia efectuada por los testigos en la audiencia de pruebas al indicar, que el rol desempeñado por la señora Zambrano Rosero era de carácter gerencial, de liderazgo y coordinación del centro de servicios para la atención de los programas de reincorporación y reintegración a la vida civil de las personas y los grupos alzados en armas, como política diseñada y estructurada por el Gobierno Nacional.
Las diferentes labores contenidas en el marco obligacional de los contratos de prestación de servicios denotan la importancia del cargo ejecutado por la demandante, en el funcionamiento de la unidad prestadora del servicio, pues refieren la atención de asuntos misionales, al encontrarse en la necesidad de acogerse a los planes de acción asignados desde la ACR, luego ARN, en el ámbito de sus propias estrategias institucionales; de formular planes para la implementación y seguimiento de la política de reintegración en la jurisdicción que le fue encomendada, a través del centro de servicios; la verificación de los procesos del nivel central en la unidad correspondiente; la participación en comités y otras instancias para articular las políticas de reintegración; la revisión y retroalimentación de resultados de las estrategias de la ACR; y el seguimiento al cumplimiento de los valores y protocolos de comunicación de la entidad, entre otros.
Así mismo, a nivel estructural y funcional, su rol comportaba una labor de coordinación y administración del centro de servicios y de su personal, al identificarse que ejecutó actividades relacionadas con la implementación de procedimientos operativos; de gestión documental; de verificación de protocolos 32 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero de atención y prevención de riesgos tanto del personal del centro de servicios como de los usuarios; de apoyo en los procesos de selección de contratistas, conforme los requerimientos de la ACR y de su supervisión. Los deponentes informaron entonces que el ya mencionado centro de servicios, cuya jurisdicción era el departamento de Nariño, sede principal en la ciudad de Pasto, se encontraba a cargo o gerenciado por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, quien además fungía como representante de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración y cumplía roles encargados directamente desde la oficina central, ubicada en la ciudad de Bogotá. Pese a que, con ocasión de la transformación que fue teniendo el programa y la política gubernamental de reintegración a la vida civil de personas y grupos alzados en armas, los roles o cargos desempeñados por la interesada, cambiaron de denominación, las funciones por ella desplegadas mantuvieron unidad de objeto con variaciones en su titulación, pero que en esencia representaban la ejecución de funciones misionales y administrativas del centro de servicios como unidad que materializaba los lineamientos dictados por la ACR, luego ARN.
Tal era el espectro de sometimiento a las directrices del orden nacional que, la verificación de metas e índices de cumplimiento se efectuaban directamente con la oficina central, a donde se remitían las matrices de seguimiento al trabajo realizado por la gerente del centro de servicios y los demás profesionales vinculados con la unidad.
Vale la pena resaltar dentro de la labor de liderazgo desempeñada por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, la relacionada con el trámite y gestión de viajes y desplazamientos a zonas de interés dentro de la jurisdicción asignada, a efectos de hacer seguimiento a los casos de los usuarios del centro de servicios, en cada una de las etapas del programa de reintegración; así como la de coordinación con otras autoridades territoriales para la implementación de la política de reincorporación, estructurada por el Gobierno Nacional.
En punto a dichos desplazamientos, se precisa que los mismos eran autorizados por la oficina principal en la ciudad de Bogotá, quienes además, eran los que solventaban las expensas de dichos viajes, al parecer, bajo la denominación de viáticos, no incluidos en los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios. Ahora, se desprende de las declaraciones recepcionadas que, por la naturaleza y proceso evolutivo del programa de reintegración, a nivel estructural no existía una planta de personal ni un sistema jerárquico funcional que permitiera de manera clara identificar la designación de superiores o autoridades más allá de quienes asumieron en su momento el cargo de Alto Consejero o Director de la ACR o ARN.
Sin embargo, los deponentes coinciden en indicar que la demandante reportaba su labor y el cumplimiento de las metas del centro de servicios a su cargo, directamente al representante de la entidad en el orden nacional. Deviene también de la relación probatoria que, a pesar de no obrar documento que de cuenta de la obligatoriedad en el cumplimento de horarios por parte de la convocante, la naturaleza de sus actividades, que debían ubicarse bajo los lineamientos de las entidades demandadas, requerían la prestación constante del servicio en un horario definido de 8:00 am a 5:00 pm. 33 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero La determinación horaria así prevista, se encontraba visible en la página web de la entidad, implicando con ello un permanente sometimiento de los profesionales del centro de servicios a los parámetros de atención de usuarios dispuestos por el nivel central y,en consecuencia, de su coordinadora, la señora Zambrano Rosero.
En lo que atañe a la solicitud de permisos, los declarantes sostuvieron que los mismos debían ser tramitados directamente con la oficina nacional en la ciudad de Bogotá, quién además, disponía de las solicitudes de desplazamiento y otro tipo de requerimientos efectuados por los contratistas del centro de servicios de la ciudad de Pasto.
Refirieron también los deponentes que debían portar carnet que los identificara como personal vinculado con la ACR, posteriormente ARN; circunstancia fáctica que refleja la necesidad de investir de autoridad a los prestadores del servicio, de manera que puedan reflejar una identidad institucional y ser observados como el medio a través del cual el Estado se encuentra cumpliendo una función misional.
Sobre la continuidad de la relación contractual, se tiene que el desarrollo de las actividades del centro hacían imperativo la permanente disposición del servicio a los usuarios; ello, aunado a lo declarado por los testigos refleja consistencia en la necesaria atención y seguimiento de personas en proceso de reintegración, por virtud del deber misional de la entidad demandada.
De la relación documental de los contratos de prestación de servicios, en cuadro que antecede, deviene también la necesidad que tenía el programa, posteriormente la ACR y luego la ARN, de contar con el servicio de la demandante, pues no de otra forma se justifica la no temporalidad de su vinculación en el rol de coordinadora, o gerente del centro de servicios.
Al respecto llama la atención lo señalado por el señor Andrés Mauricio Jaramillo Vallejo al precisar que, cuando la unidad no tenía el personal suficiente para atender la demanda de servicio, la interesada debía suplir dichas deficiencias lo que comprendía la ejecución de actividades extras dentro de sus labores cotidianas. Para puntualizar este aspecto se resalta que, conforme a lo recopilado en las declaraciones, una vez desvinculada la demandante de la entidad, la misma procedió a efectuar un proceso de selección con miras a proveer el cargo que venía desempeñando la señora Zambrano Rosero, circunstancia que evidencia una vez más la relevancia de contar con una persona que, con las calidades requeridas, diera continuidad al servicio prestado a los usuarios por la demandada, en el departamento de Nariño. En lo que atañe a la existencia del cargo desempeñado por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, se recuerda que dada la naturaleza inicial del programa para la reintegración de personas y grupos alzados en armas, el mismo no había sido creado, y que solo con posterioridad al Decreto 4975 de 2011 «Por el cual se establece la Planta de Personal de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones», se dispuso la inclusión del cargo denominado Profesional Especializado Código 2028, Grado 23.
Aluden los testigos que, es con ocasión de la creación de la planta de personal en el año 2011, que se puede determinar la existencia de un cargo con funciones equivalentes a las ejecutadas por la demandante. A su turno, la libelista señaló 34 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero en su escrito de demanda que el cargo que podría ser considerado para los precisos efectos del presente proceso, como asimilable al desempeñado por ella es el que responde al nombre de Profesional Especializado Código 2028, Grado 23.
Sin embargo, encuentra la Sala que dicho cargo fue suprimido por virtud del Decreto 2413 de 2012 de la planta global, para luego ser creado en el Despacho del Director General, y que, durante el tiempo en que el mismo estuvo vigente, no se profirió el acto administrativo que desarrollara el manual específico de funciones y competencias laborales de los empleados de la planta de personal en mención, por lo que atendiendo al principio positivisado de la carga de la prueba, no tiene esta Corporación elementos de juicio que permitan corroborar que las actividades que hubiese desplegado el Profesional Especializado Código 2028, Grado 23, correspondieran a las ejecutadas por la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero.
Con todo, para esta Subsección resulta claro que, contrario a lo aducido por el tribunal de primera instancia, las pruebas allegadas en el curso del proceso permiten dilucidar que, si bien las funciones desempeñadas por la señora Zambrano Rosero se encontraban enmarcadas dentro del alcance de los objetos de los contratos de prestación de servicios que suscribió con las entidades demandadas, y de lo certificado por la empresa de servicios temporales, debió cumplir y acatar instrucciones y directrices a instancias de las mismas, por superiores que determinaban su desempeño, el cumplimiento de horarios, y el sometimiento a trámites administrativos.
Ahora, a efectos de determinar las partes que intervinieron en los acuerdos bilaterales, y que por tanto fueron beneficiarias de la prestación del servicio de la demandante, conviene remitirse al recuento normativo desarrollado en el primer problema jurídico que se abordó en la presente providencia para, al amparo del mismo, determinar cuál o cuáles de las entidades convocadas debe(n) responder por las condenas que surjan con ocasión de la existencia de la relación laboral encubierta.
Encuentra la Sala que, entre el DAPRE – Fondo de Programas Especiales para La Paz y la sociedad Fiduciaria la Previsora S.A., se suscribió el contrato de encargo fiduciario de administración y pagos No. 110 de 2005, cuyo objeto era «[…] La entrega por parte de EL FIDEICOMITENTE a LA FIDUPREVISORA de recursos entregados al Fondo de Programas Especiales para La Paz por parte del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA con el objeto que LA FIDUPREVISORA los administre, invierta, elabore los convenios y los contratos y realice los pagos que EL FIDEICOMITENTE le indique, con cargo a los recursos administrados […]; con la finalidad de crear un instrumento de apoyo ágil, eficiente y seguro para el adecuado cumplimiento del PROGRAMA PARA LA REINCORPORACIÓN A LA VIDA CIVIL DE LAS PERSONAS Y GRUPOS ALZADOS EN ARMAS del MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA, exclusivamente en lo que respecta a desmovilizaciones colectivas […]»27.
En el marco del anterior contrato de encargo fiduciario, se suscribió entre la Sociedad Fiduciaria La Previsora S.A. y la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, el contrato de prestación de servicios 084-93-2005 de 2005. A su turno, consta en el expediente que, para el año 2006 y parte del 2007, la demandante laboró por intermedio de la EST Productividad Empresarial Ltda. como trabajadora en misión para el Ministerio del Interior y de Justicia, con el objetivo de desarrollar labores relacionadas con el Programa para la Reincorporación a la Vida Civil de Grupos y Personas Alzadas en Armas, PRVC. 27 Contrato de prestación de servicios No. 084-93-2005 (fls. 159 a 167, C1.) 35 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Así, se tiene que los anteriores contratos rigieron hasta el año 2007, la relación laboral probada entre la interesada y el Ministerio del Interior y de Justicia como entidad encargada funcionalmente de ejecutar la política encaminada a materializar el programa de reincorporación a la sociedad de las personas y grupos que quisiesen dejar de manera voluntaria las armas; de lo que deviene que fue ésta, la entidad era la beneficiaria del servicio prestado por la señora Zambrano Rosero y con respecto de la cual, se determinó la configuración de los elementos del contrato realidad por el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2007.
Posteriormente, la vinculación contractual de la interesada se dio con la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN, al haber suscrito de manera sucesiva contratos de prestación de servicios con el DAPRE - Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, con el Patrimonio Autónomo CERLALC – Fiduagraria S.A. y con la ARN, quien por virtud del artículo 23 del Decreto 4138 de 2011, previamente en cita, se subrogó en los derechos y obligaciones de los contratos vigentes a la entrada en rigor de dicho compendio.
En ese sentido, los elementos constitutivos de la relación laboral que surgieron entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y el DAPRE – Alta Consejería, persistieron en el tiempo por el lapso comprendido entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, conforme se desprende del análisis probatorio efectuado en líneas que preceden.
En conclusión: al haberse demostrado en el proceso la presencia de los elementos que configuran una relación laboral encubierta o subyacente, debe declararse la existencia de una relación laboral encubierta entre el Ministerio del Interior y de justicia; y la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN con la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, por los períodos arriba referenciados.
Tercer problema jurídico. ¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los periodos contractuales y la reclamación administrativa? La Subsección sostendrá la siguiente tesis: los interesados en la declaratoria de existencia de un contrato realidad no pueden exonerarse de su deber de reclamar el derecho dentro de los tres años siguientes a la finalización del vínculo contractual; es por ello que, en el presente caso se encuentra configurado el fenómeno jurídico de la prescripción extintiva respecto de algunas de las prestaciones sociales a las que tendría derecho la demandante, toda vez que transcurrieron más de tres años entre la terminación de uno de los vínculos contractuales y la reclamación administrativa.
Prescripción aplicada al contrato realidad 36 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero En materia de derechos laborales de los empleados públicos, los artículos 41 del Decreto 3135 de 196828 y 102 del Decreto 1848 de 196929 (reglamentario del primero), regulan que las acciones que emanen de los derechos consagrados en dichas normas prescriben en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
Particularmente, en cuanto al reconocimiento de la existencia de la relación laboral encubierta a través de un contrato de prestación de servicios, esta Sección, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, estipuló las siguientes reglas respecto a la prescripción extintiva de los derechos salariales y prestacionales derivados del contrato realidad30: «[…] i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). 28 «Artículo 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.» 29 «Artículo 102.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.» 30 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ2-05 del 25 de agosto de 2016. Consejero Ponente Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación 23001-23-33-000-2013- 00260-01 (0088-2015). 37 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero vii) El juez contencioso-administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador. […]».
(Subrayado de la Subsección) Conforme con lo previsto en la sentencia de unificación jurisprudencial citada, en su aparte aquí transcrito, se tiene que: • El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años, contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. • En aquellos casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. Sobre el particular, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 indicó: «[…] Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. […]».
(Subrayado de la Subsección) Ahora, si bien es cierto que esta Sala ha sostenido en varias ocasiones, particularmente en el año 2018, que cuando existen múltiples contratos u órdenes de prestación de servicios y entre uno y otro se presentaban interrupciones de al menos un día, debe considerarse suficiente para determinar la interrupción del vínculo contractual, de manera que a partir de la finalización de cada uno de estos periodos debe iniciar la contabilización del término de prescripción, lo anterior fue revaluado ante la disparidad de criterios sobre el momento a partir del cual ha de contarse el fenómeno extintivo del derecho.
En tal sentido, y de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 202131, esta Sección ha adoptado un nuevo enfoque que considera menos lesivo para efectos de contabilizar dicho lapso, en tanto que se ha dispuesto fijar un período de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.
Lo anterior permite aclarar que, en caso de múltiples vinculaciones contractuales en los que se presenten interrupciones, debe entenderse que, para efectos de 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Radicado: 05001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016). Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021). 38 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero determinar la fecha a partir de la cual empieza a correr el término prescriptivo, no habrá solución de continuidad cuando entre contrato y contrato no transcurran más de 30 días hábiles (sin perjuicio de que el juez contencioso pueda determinar un término superior en un caso específico).
En otras palabras, si entre uno y otro vínculo contractual no transcurren más de 30 días hábiles de interrupción, el juez contencioso deberá determinar que no existió solución de continuidad, de modo que no podrá tener como extremo para contabilizar la prescripción la finalización del primer vínculo, en tanto, se reitera, a la luz de la jurisprudencia se debe entender que no hubo una ruptura del vínculo laboral y, por consiguiente, se debe contabilizar como una única relación. Ahora bien, para la Sala resulta pertinente exponer que, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.
Razonamiento del cual debe concluirse que del hecho de que no hubo solución de continuidad solo lleva aparejado la no configuración de la prescripción extintiva frente a la reclamación de reconocimiento de la relación laboral encubierta, y no puede interpretarse como una obligación de la entidad pública a liquidar las prestaciones a las cuales resulte condenada, sobre los tiempos en los que se interrumpió la relación contractual.
Conforme a lo anotado en el segundo problema jurídico, para la Sala está plenamente acreditada la vinculación de la demandante con el Ministerio del Interior, así como con la Agencia para la Reincorporación y Normalización, a través de contratos de prestación de servicios y de empresas de servicios temporales, en los siguientes lapsos: Vinculación con el Ministerio del Interior: del 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2007.
Vinculación con la ARN: del 13 de abril de 2007 al 31 de diciembre de 2012. Como se ha indicado previamente, y vale la pena reiterar, la demanda persigue, entre otros aspectos, el reconocimiento y pago de las acreencias laborales por el periodo en que la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero prestó sus servicios a las entidades demandadas, durante el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 y el 15 de diciembre de 2012.
Así, de conformidad con lo señalado en la multicitada sentencia de unificación, el estudio de la prescripción deberá efectuarse siempre que se aborde y compruebe la existencia de la relación laboral reclamada, pues el hecho de que esté contenido el derecho pensional, que se recuerda, es imprescriptible no implica que esa imprescriptibilidad se haga extensiva a los demás derechos laborales que derivan del contrato realidad.
En ese sentido, y para los precisos efectos de esta decisión, se debe tener en cuenta que, de conformidad con lo previamente indicado, la demandante sostuvo dos vinculaciones con dos entidades diferentes, que comprendieron distintas relaciones laborales debidamente acreditadas; es por ello que, la última fecha en la que la señora Zambrano Rosero estuvo vinculada contractualmente con el Ministerio del Interior, corresponde al 12 de abril de 2007 y a su vez, la última fecha en la que prestó sus servicios a la ARN, fue el 31 de diciembre de 2012. 39 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Encuentra entonces la Sala que, de acuerdo al Oficio OFI14-000005156-SGH- 4030 del 12 de febrero de 2014, la solicitud administrativa que perseguía el reconocimiento y pago de las acreencias laborales fue radicada ante el ente ministerial el 6 de febrero de 2014.
A su turno, consta en Oficio OFI14-003675/JMSC 5202023 del 26 de febrero de 2014, que la reclamación correspondiente fue recibida por la entonces ACR (Agencia Colombiana para la Reintegración) el 6 de febrero de 201432. De manera que, por tratarse de vinculaciones interrumpidas al servicio público, el término para contar la prescripción extintiva debe empezar a partir de la finalización de cada uno de los periodos laborados, lo que quiere decir que para el presente asunto y, de acuerdo a lo estimado en los problemas jurídicos que anteceden, el plazo para reclamar los derechos prestacionales derivados del último lapso de vinculación laboral con el Ministerio del Interior, comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 al 12 de abril de 2007, corrió hasta el 12 de abril de 2010, por lo que debe concluirse que prescribieron las prestaciones causadas en el periodo anotado.
No ocurre así con las prestaciones laborales causadas en el tiempo de la relación laboral comprobada con la ARN, esto es, entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, por cuanto el plazo para elevar la petición de reconocimiento y pago de las mismas, corrió hasta el 31 de diciembre de 2015, y la reclamación administrativa, se itera, fue presentada el 6 de febrero de 2014.
No obstante, de acuerdo con la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016, la prescripción no puede aplicarse a los aportes que por pensión se debían realizar por parte del empleador, que en este caso corresponden al Ministerio del Interior y a la ARN33. Dicha regla jurisprudencial tiene fundamento en: i) la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales34; ii) el principio in dubio pro operario35; iii) el derecho constitucional fundamental a la igualdad36 y; iv) el principio de no regresividad en armonía con el mandato de progresividad37.
De igual forma, la sentencia de unificación en cita ordenó al Juez Administrativo estudiar en todos los procesos en los cuales proceda el reconocimiento de la relación laboral o contrato realidad, aunque no se haya solicitado expresamente, 32 Folios 25 a 32 y 33 a 35, C1. 33 «[…] En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)33, y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.[…]» 34 «[…] que se orienta a que las prerrogativas reconocidas en las preceptivas que rigen la relación entre empleadores y trabajadores no se modifiquen en perjuicio de estos últimos, por cuanto tienen relación directa con el mejoramiento constante del nivel de vida y la dignidad humana.» 35 «[…] conforme al cual en caso de duda ha de prevalecer la interpretación normativa más favorable a los intereses del trabajador, premisa contenida tanto en el artículo 53 de la Constitución Política como en el 21 del Código Sustantivo del Trabajo.» 36 «[…] en virtud del cual el Estado debe propender por un trato igualitario para todos aquellos que prestan (o han prestado) sus servicios al Estado bajo una verdadera relación laboral, cualquiera que sea su denominación (servidor público o contratista), a quienes habrá de protegerse especialmente la posibilidad de acceder a un derecho pensional.» 37 «[…] que implica el avance o desarrollo en el nivel de protección de los trabajadores, en armonía con el mandato de progresividad, que se encuentran consagrados en las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad […]» 40 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero el tema concerniente a las cotizaciones adeudadas por la administración al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Y, en consecuencia, precisó que la imprescriptibilidad frente a los aportes a seguridad social en pensiones no opera frente a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino en relación con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional.
Para el efecto, indicó que la administración se encuentra en la obligación de determinar mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por el contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía al empleador.
En conclusión y de conformidad con los razonamientos precedentes, considera esta Subsección que a la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero se le extinguió el derecho, por prescripción, a los emolumentos deprecados como son las cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas, entre otros, a que habría lugar a reconocer y pagar entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007, excepto en lo relacionado con los aportes a seguridad social en pensiones por tratarse de una prestación imprescriptible.
En punto al reconocimiento y pago de los aportes al sistema pensional que se encuentran a cargo del Ministerio del Interior, debe aclararse que los mismos solo corresponden al lapso durante el cual, la demandante estuvo vinculada por virtud del contrato de prestación de servicios suscrito con la Fiduciaria La Previsora S.A., pues conforme se observa en certificación expedida por el Gerente Operativo de la EST Productividad Empresarial S.A.S., del 25 de febrero de 2014, «[…] durante la vigencia y al momento de la terminación del vínculo laboral, pagó a su representada la totalidad de salarios, prestaciones sociales, vacaciones y demás acreencias laborales a las que tenía derecho, realizando las cotizaciones al sistema integral de seguridad social, con el salario pactado [….]»38.
Frente a las prestaciones y aportes al sistema pensional, causados entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, no se presentó el fenómeno de la prescripción en tanto que fueron reclamados dentro de los tres años siguientes a la finalización del último periodo contractual (que corresponde al sostenido con la ARN). Cuarto problema jurídico ¿Al declararse la existencia de la relación laboral con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad demandada, y las vinculaciones mediante terceros intermediarios, cómo debe restablecerse el derecho de la demandante? Restablecimiento del derecho derivado de la existencia de la relación laboral Esta Subsección ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer evidente la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir al precepto constitucional del artículo 53 de la Constitución Política que contempla la primacía de la realidad sobre las 38 Folio 89, C1. 41 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos instituidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.
Así las cosas, la consecuencia de probar la existencia de la relación laboral o de la vinculación legal y reglamentaria es el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que no se cancelaron a la demandante. Empero, el reconocimiento de la aludida relación, no implica conferir la condición de empleado público, en tanto que, para que ello suceda, se deben acreditar los requisitos regulados en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política, por ende, el restablecimiento del derecho se ordena a título indemnizatorio, por las prestaciones sociales dejadas de percibir.
Al respecto, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, dictada por esta corporación, señaló: «[…] Frente al anterior panorama jurisprudencial, resulta imperioso unificar el precedente con el fin último de acoger el criterio que sea más favorable a los ciudadanos que acuden ante la justicia contencioso-administrativa en busca de obtener el reconocimiento de los derechos que eran inherentes a una relación laboral pero que la Administración disfrazó con la suscripción de un contrato estatal, para lo cual ha de advertirse que el restablecimiento del derecho es una consecuencia lógica de la nulidad que se decreta, ya que una vez ejecutoriada la sentencia que así lo declara, el acto administrativo desaparece del mundo jurídico, por lo que los derechos y situaciones afectados deben volver a su estado inicial, es decir, que en las controversias de contrato realidad hay lugar a reconocer las prestaciones que el contratista dejó de devengar y el tiempo de servicios con fines pensionales, pues su situación jurídica fue mediante un contrato estatal, pero que en su ejecución se dieron los elementos constitutivos de una relación laboral, que en caso de haber sido vinculado como empleado público hubiese tenido derecho a las mismas prestaciones que devengan los demás servidores de planta de la respectiva entidad.
Por consiguiente, no resulta procedente condenar a la agencia estatal demandada al pago de las prestaciones a las que tenía derecho el contratista-trabajador a título de reparación integral de perjuicios, dado que estas se reconocen como efecto de la anulación del acto que las negó, pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, esto es, a pesar de tener una remuneración constituida por los honorarios pactados, le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo.
Pero lo anterior no es óbice para que la persona (demandante) reclame el pago de los perjuicios que estime le fueron causados por el acto presuntamente ilegal, pues en virtud del artículo 138 del CPACA “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”, sin embargo, aquellos deben acreditarse a través de los medios probatorios que el sistema normativo prevé. Ahora bien, en lo que atañe al ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el docente vinculado por contrato de prestación de servicios, cabe anotar que este corresponderá a los honorarios pactados […]» 42 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero En punto a cuáles son las prestaciones sociales susceptibles de ser reconocidas, es del caso precisar que, esta Subsección, en providencia del 21 de junio de 201839, indicó: «“[…] Ahora bien, en este punto con el fin de determinar cuáles son las prestaciones sociales que se deberán reconocer a título de reparación del daño integral al declararse una relación de carácter laboral, la Sala acude a la clasificación que se ha hecho de estas prestaciones sobre la base de quien debe asumirlas.
En ese orden de ideas, se encuentran las que son asumidas por el empleador directamente y las que se prestan o se reconocen de forma dineraria por el Sistema de Seguridad Social Integral. Dentro de las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador se encuentran las ordinarias o comunes como son entre otras las primas, las cesantías; y las prestaciones sociales que se encuentran a cargo del Sistema Integral de Seguridad Social son la salud, la seguridad social, los riesgos profesionales y el subsidio familiar, que para ser asumidas o reconocidas por cada sistema debe mediar una cotización. Así, que en caso de que exista un contrato de trabajo o se posea la calidad de servidor público la cotización debe realizarse por el empleador en el caso del sistema de riesgos profesionales y del sistema de subsidio familiar y en el caso de cotizaciones a los sistemas de pensión y salud deben realizarse por el empleador y el empleado en forma compartida según los porcentajes establecidos en la Ley para cada caso […]”40» De acuerdo con lo anterior, es claro que en el componente de restablecimiento del derecho que se otorga a título indemnizatorio para los casos en que se demostrase la existencia del contrato realidad, la condena se limita al pago de las prestaciones sociales ordinarias que devenga un empleado público en similar situación. Encuentra la Subsección que, de conformidad con los planteamientos del libelo introductorio, la demandante solicita el reconocimiento y pago de las diferencias que existieron entre los honorarios percibidos y el salario que debió corresponderle de haberse creado el cargo de manera oportuna, al momento de iniciar su prestación de servicios a las entidades demandadas; así como el valor por concepto de prestaciones sociales generadas entre el 25 de noviembre de 2005 y el 15 de diciembre de 2012, para lo cual refiere la creación del cargo Profesional Especializado, Código 2028, Grado 23.
Al respecto, se tiene que el Decreto 4975 de 2011, previó en su artículo 1.º la planta de personal de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, incluyendo el cargo denominado Profesional Especializado, Código 2028, Grado 23. A su turno el Decreto 2413 de 2012, por medio del cual se modificó dicha planta de personal, suprimió el cargo en comento, entonces perteneciente a la planta global de la ACR, para luego crearlo en el Despacho del Director General.
Obra en el expediente certificación allegada por la Asesora de Talento Humano 39 Ver sentencia del 21 de junio de 2018, con ponencia del Suscrito ponente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 08001-23-31-000-2011-00413-01 (1608-14), interpuesta por la señora Zunilda Mercedes Domínguez Moreno en contra de la E.S.E. Hospital Local de Malambo. 40 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección B, Sentencia del 18 de septiembre de 2014, Expediente No. 68001-23-33-000-2013-00161-01 (0739-2014) Actor: Elkin Hernández Abreo. 43 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero de la ACR, el 18 de julio de 2016,41 en el que informó el salario correspondiente para el cargo Profesional Especializado, Código 2028, Grado 23, y los factores de liquidación de las prestaciones sociales.
Observa la Sala que los actos administrativos que desarrollaron el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal de la Dirección General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, fueron proferidos a partir del año 2016, y que el último de aquellos, correspondiente a la Resolución 1416 de 2020, contempla dentro de los cargos de la Dirección General, el ya mencionado Profesional Especializado.
Al respecto es de anotar, que al no existir para la época en que la demandante estuvo vinculada con la ARN, el puesto de trabajo con respecto del cual pretende se efectúe la liquidación de las diferencias salariales y prestaciones sociales dejadas de percibir (con ocasión de la relación laboral encubierta), ni el manual de funciones que permitiera corroborar el ejercicio de labores asimilables (en el tiempo en que se verificó el ejercicio de actividades de la interesada y la existencia del cargo aludido), no es posible disponer el reconocimiento en los términos por ella solicitados.
Es por eso que, en atención a los lineamientos jurisprudenciales previamente referenciados, el ingreso sobre el cual habrán de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por la demandante, corresponderá a los honorarios pactados en los acuerdos bilaterales suscritos entre la convocante y el DAPRE - Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas;
EL Patrimonio Autónomo CERLALC – Fiduagraria S.A.; y la ARN. En ese orden de ideas, la señora Zambrano Rosero tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales comunes como son: i) las cesantías e intereses a las cesantías; ii) la compensación de las vacaciones en los porcentajes que correspondan de acuerdo con los tiempos laborados por cada contrato; iii) la porción correspondiente a las primas que legalmente perciben los empleados públicos con similares funciones y cargo de la ARN, en el tiempo laborado por la demandante.
Las anteriores prestaciones serán reconocidas por los periodos contractuales debidamente acreditados del 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, excluyendo las causadas con base en los contratos suscritos entre 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007, por prescripción extintiva del derecho. Quinto problema jurídico ¿Hay lugar a reembolsar a la demandante las sumas pagadas por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud y pensiones? Al respecto la Sala sostiene la siguiente tesis: de conformidad con la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el reconocimiento al que hay lugar en materia de seguridad social, específicamente frente a los aportes a salud y pensión, comprende únicamente el pago de los porcentajes que debieron haber sido cotizados por los empleadores al fondo de pensión respectivo, durante el tiempo en que se acreditó la relación laboral. 41 Folios 352 a 355, C1. 44 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Como se indicó en precedencia, la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016 ordenó al Juez Administrativo estudiar en todos los procesos en los cuales proceda el reconocimiento de la relación laboral o contrato realidad, aunque no se haya solicitado expresamente, el tema concerniente a las cotizaciones adeudadas por la administración al Sistema de Seguridad Social en Pensiones Dicha circunstancia conlleva a que también se verifiquen las reglas jurisprudenciales desarrolladas por la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 que, en materia de devolución de los aportes efectuados al Sistema de Seguridad Social en Salud, por los beneficiarios de una relación laboral comprobada, señaló: «[…] 161.
Finalmente, por albergar el fundamento de la interpretación que aquí se adopta, merece especial consideración lo señalado por la misma Corte Constitucional en la Sentencia C-895 de 2009, que frente a la protección constitucional de los recursos de la Seguridad Social y la destinación específica de los aportes a salud y pensión, expuso, de manera concreta, lo siguiente: Teniendo en cuenta este mandato superior, la jurisprudencia ha reconocido de manera uniforme y pacífica que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en salud como en pensiones, con independencia de la denominación que de ellos se haga (cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, copagos, tarifas, deducibles, bonificaciones, etc.), no pueden ser utilizados para propósitos distintos a los relacionados con la seguridad social debido a su naturaleza parafiscal.
Al referirse al alcance del artículo 48 de la Constitución en este aspecto, la Corte ha explicado lo siguiente: “En relación con dicho precepto superior [artículo 48 CP] la Corte Constitucional en numerosas decisiones de tutela ha estado llamada a examinar el tratamiento que se debe dar a los recursos de la seguridad social que se encuentren depositados en entidades financieras en liquidación para asegurar precisamente el mandato de destinación y utilización exclusiva de los recursos de las instituciones de seguridad social.
Al respecto la Corte ha hecho énfasis en i) la naturaleza parafiscal de los recursos de la seguridad social tanto en materia de salud como en pensiones ii) en el tratamiento particular que debe dársele a dichos recursos en los procesos de liquidación de las entidades financieras y iii) en la imposibilidad de asimilar el caso de los depósitos de recursos parafiscales de la seguridad social en las entidades financieras con las indemnizaciones debidas por concepto de contratos de reaseguro de las enfermedades de alto costo”. 3.1.2 Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99, C1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C086/02, C-789/02). [Negrilla fuera de texto]. 162.
En definitiva, es claro que las anteriores sentencias se encuentran en armonía con el artículo 48 de la Carta, que consagra expresamente que «no se podrán 45 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella»,42 […]. 163.
En atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el parágrafo del artículo 182 de la Ley 100 de 1993 ordena a las empresas promotoras de salud (EPS) manejar los recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados «en cuentas independientes del resto de rentas y bienes de la entidad». Esto, porque tales dineros únicamente pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios en los dos regímenes (subsidiado y contributivo), sin que quepa destinarlos para otros presupuestos.
Asimismo, estos recursos ostentan la condición de ingresos no gravados fiscalmente, pues su naturaleza parafiscal (establecida en la Ley 100 de 1993, en desarrollo del artículo 48 constitucional) prohíbe su destinación y utilización para fines distintos a los consagrados en ella. 164. Las anteriores razones han conducido a esta Sección43 a considerar improcedente la devolución de los aportes a salud realizados por el contratista, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia de una relación laboral encubierta.
Como se ha indicado, en función de su naturaleza parafiscal,44 estos recursos son de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y, por tanto, independientemente de que se haya prestado o no el servicio de salud, no constituyen un crédito a favor del interesado, pues su finalidad era garantizar la prestación de los servicios sanitarios para los dos regímenes que integran el sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».45 165.
Por consiguiente, dado que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla,46 no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta. Además, reembolsar estos aportes implicaría contradecir al legislador, cuya voluntad, como se expuso, buscaba que su recaudo fuera directamente a las administradoras de servicios de salud, por tratarse, se itera, de contribuciones de pago obligatorio con una destinación específica y con carácter parafiscal. 166.
En ese orden de ideas, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de precisar que, frente al hecho consumado de la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal».
De lo que se sigue la improcedencia del traslado de montos reconocidos por concepto de salud, a favor de la persona beneficiaria de un contrato realidad. En cuanto al pago de las cotizaciones realizadas al sistema de seguridad social en pensiones, este aspecto de retribución, originado en la declaración de la existencia de la relación laboral, se acompasa con la imprescriptibilidad de los derechos pensionales en los términos definidos en la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016, y a los que se aluden en acápite precedente. 42 Corte Constitucional, Sentencia C – 824 de 2004.
M.P. Rodrigo Uprimy Yepes. 43 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia de 28 de septiembre de 2016. Radicación 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 45 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 46 Situación que también cambia y amerita mención especial con la entrada en vigor del Decreto 1273 de 2018 « Por el cual se modifica el artículo 2.2.1.1.1.7, se adiciona el Título 7 a la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, en relación al pago y retención de aportes al Sistema de Seguridad Integral y Parafiscales de los trabajadores independientes y modifica los artículos 2.2.4.2.2.13 y 2.2.4.2.2.15 del Decreto 1072 de 2015, Único Reglamentario del Sector Trabajo» 46 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Se reitera pues que, dicha prerrogativa no ampara la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino las cotizaciones adeudadas que podrían afectar la liquidación del monto pensional, y que se derivan de la relación de trabajo comprobada, que comprende la obligación, a cargo del empleador, de efectuar los correspondientes aportes al sistema.
De manera que no hay lugar a la reclamación de devolución de los pagos efectuados por este concepto por parte del contratista, sino al efectivo pago del porcentaje de cotización al sistema pensional que le correspondía al contratante por virtud de la mencionada relación de trabajo. En esa medida, el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de seguridad social, solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por el contratista para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador.
Por tal motivo, en aplicación de las reglas de unificación aludidas, no resulta procedente la devolución de los valores pagados por la demandante por concepto de salud; y el reconocimiento a que hay lugar, en materia pensional, solo comprende el traslado de los aportes al fondo respectivo, en el porcentaje que le correspondía al contratante, conforme quedó suficientemente aclarado en líneas que anteceden.
Decisión de segunda instancia De acuerdo con las razones que anteceden, esta revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar: Declarará la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios OFI14- 003675/JMSC 5202023 del 26 de febrero de 2014 y OFI14-000005158-SGH- 4030 del 12 de febrero de 2014, expedidos por la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN y por el Ministerio del Interior, respectivamente.
Como consecuencia, se declarará la existencia del contrato realidad entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y el Ministerio del Interior, únicamente por los siguientes periodos: entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007. Igualmente, declarará la existencia del contrato realidad entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN, únicamente por los siguientes periodos: entre el 13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008; el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009; el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009; el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010; el 12 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011; y el 27 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012.
Declarará parcialmente probada la excepción de prescripción extintiva de las prestaciones sociales a que tendría derecho la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, por el periodo comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007. No obstante lo anterior, la demandante tiene derecho a que el 47 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Ministerio del Interior, realice las cotizaciones a pensión, por dicho periodo, por tratarse de una prestación imprescriptible.
A título de restablecimiento del derecho, condenará a la Agencia para la Reincorporación y Normalización a reconocer y pagar a la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho, causadas durante el periodo laboral comprendido entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, para lo cual se tomará como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos de prestación de servicios.
Se precisa que las prestaciones a que haya lugar a pagar, solo deberán ser reconocidas por los tiempos efectivamente laborados, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios, esto es, sin lugar a incluir los lapsos en los que entre estos, hubo interrupciones. Así mismo, condenará a la Agencia para la Reincorporación y Normalización y al Ministerio del Interior a realizar las cotizaciones a pensión a favor de la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, por el periodo durante el cual se comprobó la relación laboral, esto es, entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007; así como entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, respectivamente, para lo cual deberá observar, el lapso efectivamente ejecutado de los contratos y las determinaciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Para tales efectos, deberán tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional47 de la demandante, dentro de los periodos laborados por prestación de servicios, excepto sobre los periodos sobre los cuales no se acreditó la relación laboral, incluidos aquellos sobre los cuales se declaró la prescripción, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Zambrano Rosero como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que les correspondía como empleadores.
Para efectos de la respectiva condena, deberá tomarse como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos. En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duraron los referidos vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.
Las sumas reconocidas serán reajustadas con la siguiente fórmula: R= Rh x Índice final Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). 47 Para el efecto y según la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir, corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. 48 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Finalmente, negará las demás pretensiones de la demanda.
Condena en costas Esta Subsección en providencias de 7 de abril de 201648, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP49, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso condenará en costas a la parte demandada en ambas instancias, con sustento en lo reglado por el numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, toda vez que se revocará totalmente la sentencia proferida por el tribunal de primer grado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 48 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 49«ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». 49 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero Primero: Revocar la sentencia del 24 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que negó las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero contra la Nación – Ministerio de Interior; el Departamento Administrativo de la Presidencia para la Republica – Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, ACR; y la Agencia para la Reintegración y Normalización, ARN.
En su lugar, Segundo: Declarar la nulidad de los actos administrativos contenidos en los Oficios OFI14-003675/JMSC 5202023 del 26 de febrero de 2014 y OFI14- 000005158-SGH-4030 del 12 de febrero de 2014, expedidos por la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN y por el Ministerio del Interior, respectivamente. Tercero: Como consecuencia de lo anterior, declarar la existencia del contrato realidad entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y el Ministerio del Interior, únicamente por los siguientes períodos: entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007.
Cuarto: Declarar la existencia del contrato realidad entre la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero y la Agencia para la Reincorporación y Normalización, ARN, únicamente por los siguientes períodos: entre el 13 de abril de 2007 y el 30 de junio de 2007; el 5 de julio de 2007 y el 30 de abril de 2008; el 2 de mayo de 2008 y el 28 de febrero de 2009; el 5 de marzo de 2009 y el 4 de octubre de 2009; el 27 de octubre de 2009 y el 10 de junio de 2010; el 21 de junio de 2010 y el 31 de diciembre de 2010; el 12 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2011; y el 27 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2012.
Quinto: Declarar parcialmente probada la excepción de prescripción extintiva de las prestaciones sociales a que tendría derecho la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, por el período comprendido entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007. No obstante lo anterior, la demandante tiene derecho a que el Ministerio del Interior, realice las cotizaciones a pensión, por dicho periodo, por tratarse de una prestación imprescriptible.
Sexto: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Agencia para la Reincorporación y Normalización a reconocer y pagar a la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho, causadas durante el periodo laboral comprendido entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, para lo cual se tomará como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos de prestación de servicios.
Se precisa que las prestaciones a que haya lugar a pagar, solo deberán ser reconocidas por los tiempos efectivamente laborados, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios, esto es, sin lugar a incluir los lapsos en los que entre estos, hubo interrupciones. Séptimo: Condenar a la Agencia para la Reincorporación y Normalización y al Ministerio del Interior a realizar las cotizaciones a pensión a favor de la señora Mónica Lucía Zambrano Rosero, por el período durante el cual se comprobó la relación laboral, esto es, entre el 25 de noviembre de 2005 y el 12 de abril de 2007; así como entre el 13 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2012, respectivamente, para lo cual deberá observar, el lapso efectivamente ejecutado 50 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero de los contratos y las determinaciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Para tales efectos, deberán tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional50 de la demandante, dentro de los periodos laborados por prestación de servicios, excepto sobre los periodos sobre los cuales no se acreditó la relación laboral, incluidos aquellos sobre los cuales se declaró la prescripción, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Zambrano Rosero como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que les correspondía como empleadores.
Para efectos de la respectiva condena, deberá tomarse como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos. En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duraron los referidos vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
Octavo: Las sumas reconocidas deberán ser reajustadas conforme con la fórmula expuesta en la parte considerativa de esta providencia. De igual forma, la entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo, conforme con los artículos 192 y 195 del CPACA. Noveno: Negar las demás pretensiones de la demanda conforme los razonamientos expuestos en la parte considerativa de esta sentencia. Décimo: Condenar en costas en ambas instancias a la Nación – Ministerio del Interior y a la Agencia para la Reincorporación y Normalización, por las razones expuestas en esta providencia. Décimo primero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma del Consejo de Estado denominada «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente 50 Para el efecto y según la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005 del 25 de agosto de 2016, el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir, corresponderá a los honorarios pactados en el contrato de prestación de servicios. 51 Radicación: 52001-23-33-000-2014-00412-01 (2388-2017) Demandante: Mónica Lucia Zambrano Rosero GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente