Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 Demandante: MARTHA ISABEL MARTÍNEZ VALOYES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Ausencia del requisito de relevancia constitucional. Revoca decisión de primera instancia y declara la improcedencia de la acción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de 6 de junio de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó la solicitud de amparo de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo La señora Martha Isabel Martínez Valoyes, por conducto de apoderado judicial, el 4 de mayo de 2023 instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que se protejan sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 20 de octubre de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de la cual recovó el fallo de 13 de marzo de 2020 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra la liquidada CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP– para, en su lugar, denegarlas.
El asunto se identificó con el radicado 76001-23-33-000-2012-00459-02. Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó: Primero: Que se conceda la tutela como mecanismo principal y de forma definitiva, para que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la señora MARTHA ISABEL MARTÍNEZ VALOLLES y se declare sin efecto la sentencia proferidas por la Sala de lo Contenciosos Administrativo – Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 76001-23-33-000- 2012-00459-02 (4538-2021), en sentencia del 20 de octubre de 2022, notificada al suscrito el día 10 de noviembre de 2022. 1 1.3.
Hechos Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La parte actora indicó que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones UGM 004704 del 18 de agosto de 2011 y UGM 050964 del 28 de junio de 2012 proferidas por la extinta CAJANAL, mediante las cuales dicha entidad le negó el reconocimiento de la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del IBL, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del estatus pensional.
En primera instancia el asunto le correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en sentencia de 23 de marzo de 2020 accedió a las pretensiones de la demanda. El recurso de apelación lo resolvió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante providencia de 20 de octubre de 2022, en el sentido de revocar la decisión del a quo, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda al considerar que de conformidad con lo establecido en las sentencias de unificación de 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022 de la Sección Segunda de esta corporación, la señora Martha Isabel Martínez Valoyes no acreditó el total de los requisitos para acceder a la prestación. En ese orden, concluyó: Bajo esta línea de intelección, si bien entre el 16 de abril de 1982 y el 21 de febrero de 2011, la demandante ejerció la docencia en una plaza nacionalizada, lo cierto es que no cumple con el requisito tendiente a que la vinculación del orden territorial o nacionalizada sea con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en la medida en que, se insiste, los actos administrativos de nombramiento y posesión fueron claros en señalar que era de carácter nacional.
De esta forma, esta Sala no comparte la decisión del a quo en el sentido de que el tipo de vinculación que ejerció la demandante entre el 20 de febrero de 1978 y el 15 de abril 1 Transcripción literal con posibles errores. Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1982 (fecha a partir de la cual se probó que es nacionalizada), puede tenerse en cuenta para efectos de la prestación que se invoca, en la medida en que, acorde con lo analizado en precedencia, el ejercicio de la labor docente por parte de la libelista se llevó a cabo en plaza nacional, incumpliéndose con las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico que rige la materia y en la jurisprudencia unificada pluricitada. 1.4.
Fundamentos de la solicitud2 La señora Martha Isabel Martínez Valoyes manifestó que, el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia al dictar la sentencia de 20 de octubre de 2022, por cuanto se incurrió en un defecto fáctico debido a la inadecuada valoración probatoria efectuada por la autoridad demandada, comoquiera que no tuvo en cuenta las pruebas que demostraban que el nombramiento de la accionante es de carácter departamental.
Concretamente, indicó que la Subsección cuestionada se limitó a citar textualmente la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, mediante la cual se nombró a la señora Martínez Valoyes como docente y el acta No. 137 del 20 del mismo mes y año, para concluir que su vinculación no se hizo en una plaza docente del orden territorial, pese a que «el contenido de estos documentos, lo que indican es que quien renuncia, esto es el señor RAMON SANCHEZ MANYOMA ocupaba una PLAZA NACIONAL, pero lo que no indican estos mismos documentos es que quien llega a reemplazarlo señora MARTHA ISABEL MARTINEZ VALOYES, vaya a ocupar esta misma plaza nacional».
Agregó que, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional no intervino en la expedición de la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978 ni en el acto de posesión como para que su vinculación se hubiese catalogado nacional. Además, resaltó que su salario no procedía del Ministerio de Educación Nacional, «pues de las planillas de pago se aprecia que su retribución provenía del departamento del Valle del Cauca (PERSONAL NACIONALIZADO)».
En ese orden, sostuvo que existen varias pruebas documentales que no fueron tenidas en cuenta por la autoridad judicial accionada, a partir de la cuales se evidenciaba que el nombramiento de la señora Martha Isabel Martínez Valoyes era de carácter departamental. Refirió que al no existir una prueba que conllevara concluir que la demandante fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y que ocupó una plaza de esta categoría, se debe garantizar la igualdad procesal (principio de favorabilidad) en cabeza de la accionante.
Por último, añadió que en la sentencia de 21 de abril de 2016 dictada por la judicatura reprochada dentro del expediente 25000-23-42-000-2012-01000-01, se iteró la postura 2 Las transcripciones del acápite de los fundamentos son citas del texto original con posibles errores. Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «inicial» consistente en que, «considera como docentes nacionales aquellos educadores en cuyo acto de vinculación, además del representante legal del ente territorial, haya intervenido el delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo fondo educativo regional». 1.5.
Trámite de la acción de tutela Con auto de 10 de mayo de 2023 el ponente del primer grado admitió la solicitud de amparo, dispuso tener como autoridad judicial accionada al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y vinculó como terceros con interés al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado - ANDJE. 1.6.
Intervención Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibió el informe de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en el que indicó que la acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una prestación pensional que ya fue debatida en sede judicial.
Consideró que la autoridad judicial accionada no incurrió en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente judicial, pues en la sentencia de segunda instancia se efectúo un debido análisis de las pruebas obrantes en el expediente y se concluyó que la demandante no demostró el cumplimiento de la totalidad de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, por lo tanto, precisó que los actos administrativos demandados estaban ajustados a derecho.
Luego de citar la normativa aplicable de la pensión gracia, esto es, los artículos de 1º y 4º de la Ley 114 de 1913 y el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, ultimó que, si bien es cierto que la señora Martha Isabel Martínez Vargas laboró como docente al servicio del Estado, también lo es que su vinculación señalada en el acta de posesión No. 137 es de carácter nacional y que en consecuencia la interesada no tenía derecho a la pensión gracia, por cuanto, no demostró 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital.
Discurrió que los máximos órganos de la jurisdicción han reiterado que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa son los educadores locales o regionales.3 3 Extraído del fallo de tutela de primera instancia. Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Sentencia de primera instancia4 Con fallo de 6 de junio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó la acción de tutela de la referencia por no encontrar configurados los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente planteados por la parte actora, debido a que la autoridad demandada efectuó el análisis de las pruebas allegadas al proceso de conformidad con el marco normativo aplicable y el criterio de la Sección Segunda de esta corporación contenido en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018.
Al respecto, el a quo precisó lo siguiente: Entre los hechos relevantes probados en el expediente, se tiene que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes nació el 19 de abril de 1955. Por tanto, para el 19 de abril de 2005 contaba con 50 años de edad. En cuanto a la vinculación de la demandante y el tiempo de servicio se analizaron las siguientes pruebas: i) el formato único para la expedición de historia laboral del 25 de mayo de 2012, expedido por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, según el cual, entre el 1° de febrero de 1978 y el 11 de diciembre de 1989 ejerció labores como docente en plaza departamental, ii) formato único para la expedición de historia laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio de 21 de febrero de 2011, en la que se registra vinculación como docente nacionalizado en propiedad desde el 16 de abril de 1982 al 8 de septiembre de 1994, el 9 de septiembre de 1994 y el 21 de agosto de 2005, el 10 de agosto de 2005 y el 21 de febrero de 2011, iii) la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, mediante la cual se nombró como maestra en Centro Bellavista a la señora Martha Isabel Martínez, en reemplazo del señor Ramón Sánchez Manyoma y iv) Acta de posesión 137 del 20 de febrero de 1978.
En ese orden, adujo que en la providencia censurada se indicó que en la sentencia unificación de 21 de junio de 2018 se estableció que el medio de prueba idóneo en las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia es la copia de los actos administrativos «en donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales».
Además, se precisó que el requisito también se puede demostrar «con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». Por lo anterior, concluyó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en alguna vía de hecho, comoquiera que el estudio del caso del proceso ordinario derivó en la ausencia de cumplimiento de la exigencia relativa a que el servicio debió prestarse en una plaza docente del orden territorial.
Ello, aunado a que el escrito de tutela no contaba con un desarrollo argumentativo suficiente a partir del cual se sustentara la configuración de los defectos endilgados por la tutelante, lo cual daba cuenta de que el origen de este mecanismo constitucional no va más allá de la simple inconformidad de la señora Martínez Valoyes con una decisión desfavorable a sus intereses, y que lo pretendido consiste en ejercer una 4 Fallo que se notificó vía electrónica el 14 de agosto de 2023.
Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tercera instancia de la causa ordinaria para recabar en un debate jurídico y probatorio que se surtió en sede del juez natural. 1.8.
Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 22 de agosto de 2023, la señora Martha Isabel Martínez Valoyes alegó que los fundamentos de la acción de tutela son suficientes y concretos por cuanto «se expusieron cada uno de ellos y se indicó que se trataba de defecto fáctico por errónea valoración de las pruebas, por lo que tal interpretación o apreciación conlleva una limitación que desborda la naturaleza misma de este mecanismo».
Así, insistió que en el fallo dictado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se incurrió en un defecto fáctico por la errónea apreciación de algunas piezas documentales, en los siguientes términos: i) Por ninguna parte de la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, se indica que la señora MARTHA ISABLE MARTINEZ VALOYES, ocuparía la misma plaza nacional de quien renuncia; ii) El Acta de posesión No. 137 del 20 de febrero de 1978 tampoco indica que la plaza que será ocupada por la docente posesionada es de carácter nacional, pues solo hace relación a quien renuncia; iii) Ni en la expedición de la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, ni en el acto de posesión interviene el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional, como integrante de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, para que se le catalogue como docente nacional, en el entendido que solo participó en su elaboración y posesión el representante legal del ente territorial (alcalde municipal); iv) Los dineros con que se remuneró a la docente MARTHA ISABEL MARTÍNEZ VALOYEN no provenían del Ministerio de Educación Nacional, pues de las planillas de pago se aprecia que su retribución provenía del municipio de Buenaventura o departamento del Valle del Cauca (PERSONAL NACIONALIZADO), y; v) existen varias pruebas documentales (desechadas por la entidad accionada), que establecen o señalan sin equívoco alguno, que el nombramiento de la señora MARTHA ISABEL MARTÍNEZ VALOYES es de carácter departamental, pruebas estas que nunca fueron tachadas de falsas por CAJANAL o por la UGPP y que se expidieron en diferentes fechas, por lo que gozan de presunción de legalidad, por lo que no es de recibo que se desechen de la manera que lo hace la entidad accionada.
Agregó que, ante la existencia de 2 pruebas contradictorias entre sí como ocurrió en este evento, al juez ordinario le corresponde acoger aquella que provea suficiente claridad y que demuestre cuál fue «el tipo de relación y con que autoridad se desarrolló la vinculación» de la accionante, comoquiera que el pago de su salario Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y demás emolumentos laborales no provenían del Ministerio de Educación Nacional, sino de un «ente municipal o departamental a lo sumo.» Por último, aseguró que no pretende ejercer un grado adicional a los del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
A su juicio, el escrito de tutela cumple con la jurisprudencia en el entendido de que no ataca la interpretación de los jueces de naturales «sino la forma en que valoraron o apreciaron las pruebas decretadas y recaudadas». En ese sentido, resaltó que, si lo alegado radica en «revivir la instancia, nunca habría lugar a corregir las violaciones de derechos fundamentales, pues siempre quiérase o no se volverá sobre los pasos ya caminados». 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 6 de junio de 2023, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó la acción de tutela, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 6 de junio de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó esta solicitud de amparo. Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados; (iii) el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. 5 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7.
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la sala resulta necesario anunciar que, en consonancia con el análisis efectuado por el a quo, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual la solicitud de amparo elevada por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. 2.4.1.1.
En el referido fallo la alta corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y, (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.9 Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico10; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».11 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes 9 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”12.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental».13 d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso14, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.1.2.
Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y el de impugnación, esta Sala no avizora que las inconformidades de la señora Martha Isabel Martínez Valoyes contengan la carga argumentativa requerida desde la perspectiva constitucional, a través de la cual exponga con contundencia las razones del porqué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede, según lo establecido en la referida sentencia de unificación de la Corte Constitucional, SU-215 de 2022.
Al revisar la demanda inicial y el escrito de impugnación, es evidente que la señora Martínez Valoyes señaló de manera expresa que la sentencia de 20 de octubre de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, incurrió en una de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, esto es, en un defecto fáctico por la indebida valoración de las piezas documentales que demostraban que su vinculación siempre ocurrió en una plaza docente del orden territorial.
Tal argumento deviene de manera indiscutible, del hecho notorio correspondiente a que la controversia propuesta se circunscribe a un debate de interpretación meramente legal y probatorio, al haberse cimentado en que la errónea apreciación de algunos medios probatorios dio lugar a que la judicatura censurada concluyera que la actora 12 Ibídem. 13 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 14 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no cumplía con lo establecido en la Ley 114 de 1913,15 esto es, haber prestado el servicio docente en una plaza del orden territorial, por el término de 20 años y que su vinculación se hubiera efectuado a más tardar, el 31 de diciembre de 1980.
En ese orden, si bien la señora Martha Isabel Martínez Valoyes indicó y sustentó el yerro del cual, en su criterio, adolece la sentencia que puso fin al proceso ordinario, lo cierto es que tal argumento no va más allá de un debate probatorio a partir del cual se pretende demostrar en esta sede subsidiaria que la interesada satisface las exigencias determinadas por el legislador para ser beneficiaria de la prestación reclamada.
Es decir, pese a que se elevó un cargo de índole fáctica, este estudio está dirigido inescindiblemente a la verificación del cumplimiento de los requisitos para establecer sí se satisface lo que la ley ordena, lo cual, es un aspecto netamente legal. Ahora, es la norma la que fija los criterios que se deben cumplir, y la interpretación en torno a la forma de probarlos para tener el derecho a la pensión gracia está dada por el órgano de cierre en materia laboral, en la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda; oportunidad en la que se determinó: […] para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. […] Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
Así, la autoridad demandada advirtió que de uno de los periodos laborados por la señora Martínez Valoyes (20 de febrero de 1978 a 15 de abril de 1982), se probó que la vinculación fue en una plaza nacional,16 por lo que, contrario a lo señalado por el juez ordinario de primera instancia, tal lapso de la labor docente no se podía computar 15 En consonancia con lo estipulado en la Ley 116 de 1928, la Ley 37 de 1933 y en el numeral 2. ° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. 16 «Nótese que en la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978, mediante la cual se le nombró como maestra, se indicó: «Centro Bellavista: MARTHA ISABEL MARTÍNEZ.
Reemplaza a Ramón Sánchez Manyoma, quien renunció. A partir del 1° de febrero de 1978. Plaza Nacional». (Énfasis propio) Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para efectos de acreditar los 20 años de servicio en el orden territorial, en consecuencia, se incumplió con las exigencias previstas para tener derecho a la pensión gracia. De lo anterior se destaca que, el ejercicio analítico de los elementos de prueba allegados a un proceso no opera de manera automática o en el sentido que las partes señalen.
La labor del juez parte de los principios de objetividad, imparcialidad y justicia, en el marco de su autonomía como autoridad para administrar justicia. Por lo tanto, a priori, esta Sala no encuentra que la decisión cuestionada sea arbitraria, irracional o injusta, teniendo en cuenta que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se apoyó en el marco jurídico y judicial aplicable en la materia, partiendo del grado de convicción que le proporcionó el acervo probatorio.
Los reparos de la solicitud de amparo están dirigidos a que esta corporación analice, en vía del defecto fáctico, si la señora Martha Isabel Martínez Valoyes: (i) prestó 20 años de servicio docente en el orden territorial; (ii) si la Resolución 012 del 9 de febrero de 1978 desvirtuaba que su nombramiento en reemplazo del señor Ramón Sánchez Manyoma no fue de orden nacional pese a que la plaza que ocupó sí lo era; y (iii) si los salarios y demás emolumentos percibidos tenían origen nacional o territorial.
Ello, con el fin de demostrar que la sentencia de 20 de octubre de 2023 debe dejarse sin efectos porque, en criterio de la tutelante, lejos de pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia del proceso ordinario, lo que procura es conjurar la transgresión de sus garantías superiores por parte de la autoridad cuestionada que dictó el fallo de segunda instancia sin efectuar un debido análisis del acervo probatorio que daba cuenta del cabal cumplimiento de las exigencias legales para ser beneficiaria de la plurimencionada pensión. En otras palabras, la inconformidad elevada por la señora Martínez Valoyes se circunscribe a recabar una discusión que es propia del juez natural y frente a la cual tuvo la oportunidad de ejercer la defensa de sus derechos.
Esto, habida cuenta de que se empeña en probar en esta sede subsidiaria, que en el proceso ordinario acreditó de forma suficiente, congruente e inequívoca que tuvo una vinculación de tipo territorial durante 20 años. En ese contexto, queda en evidencia que la solicitud de amparo se empleó como una tercera instancia debido a que no va más allá de la iteración de las inconformidades que se debatieron en la causa de nulidad y restablecimiento del derecho, en consecuencia, no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la actora alegó como desatendidas, que demuestren lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. No es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión censurada se transgredieron determinados derechos superiores de orden laboral, por el contrario, es Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la vulneración que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique en esta sede un análisis de fondo frente a la decisión cuestionada.
Pretender que este medio se emplee como ejercicio de una sede adicional del proceso agotado, con el fin de que se deje sin efectos el proveído dictado el órgano de cierre en la materia y que se ordene proferir una decisión en el sentido que la señora Martha Isabel Martínez Valoyes considera correcto, es atentatorio de los principios de autonomía judicial, debido proceso y legalidad que son pilares en el ejercicio de la función jurisdiccional.
Además, porque esta Sala no advierte una transgresión palmaria, sino una simple inconformidad de la tutelante frente a la decisión que no le fue favorable a sus intereses. Así las cosas, es evidente que este medio de amparo carece de la carga argumentativa suficiente que justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 2022.
En resumen, la sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la infracción de las garantías constitucionales invocadas, que amerite superar el requisito de relevancia constitucional en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) se ejerció contra una decisión de una alta corte; (ii) el escrito de tutela carece de la carga argumentativa elevada a un rango constitucional;
(iii) se planteó un debate meramente legal y probatorio sobre el cual ya hubo un pronunciamiento razonable por parte del juez natural de la causa ordinaria; y (iv) no se evidencia una vulneración palmaria o un perjuicio irremediable derivado de la providencia de 20 de octubre de 2023, que implique la intervención del operador de tutela.
Todo lo anterior, da lugar a que esta sala de decisión revoque el fallo que negó la petición de amparo, para, en su lugar, declarar la improcedencia del mecanismo de la referencia por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. 2.5. Conclusión La sala revocará la sentencia de 6 de junio de 2023, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó la acción de tutela promovida por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el estudio de la relevancia constitucional.
Demandante: Martha Isabel Martínez Valoyes Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-02305-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 6 de junio de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, para, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por la señora Martha Isabel Martínez Valoyes.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.