Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: REVISIÓN EVENTUAL Radicación: 27001-33-33-001-2009-00224-01 Demandantes: CRISTÓBAL MENA CÓRDOBA Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE RÍO QUITO Y OTROS Tema: Mecanismo de revisión eventual del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo – auto que resuelve sobre las solicitudes de insistencia La Sala resuelve las solicitudes de insistencia de revisión eventual de la Agencia Nacional de Minería (ANM), de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), contra la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó que confirmó la providencia de 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, en el proceso de acción de grupo con radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda A través de apoderado, el señor Cristóbal Mena Córdoba y otros habitantes del municipio de Río Quito1 ejercieron la acción de grupo contra la Nación – Ministerio de Vivienda, Ambiente y Desarrollo Territorial [hoy Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio y de Ambiente y Desarrollo Sostenible], el municipio de Río Quito, la Corporación Autónoma Regional del Chocó (CODECHOCÓ) y el Instituto Colombiano de Geología y Minería [hoy Agencia Nacional de Minería (ANM)].
Lo anterior, a través de diversas demandas2 y con el fin, en síntesis, de que se ordenara lo siguiente: 1 Departamento de Chocó. 2 La demanda se presentó el 4 de abril de 2009 según la información de SAMAI del trámite en primera instancia radicación n.º 27001-33-31-001-2009-00224-00, los demandantes fueron 23 personas, según se indicó en auto 12 de mayo de 2009 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó. En auto de 21 de septiembre de 2009, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó acumuló el anterior trámite al identificado con la radicación n.º 27001-33-33-003-2009-00288-00, por tener iguales supuestos fácticos y jurídicos, que se resumen en esta providencia. El grupo de accionantes de ese asunto es de 1199 demandantes, según se indicó en la diligencia de conciliación judicial, de que trata el artículo 61 de la Ley 472 de 1998, convocada en auto de 11 de julio de 2012 y que el Juzgado llevó a cabo el 9 de agosto de 2012.
En todo caso, en la sentencia de segunda instancia de 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo de Chocó precisó que «el juez de primera instancia aceptó a […] 1381 personas como beneficiarias del fallo, Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (1) Cesar la actividad minera que se realiza en la cuenca del Río Quito.
(2) Adoptar las medidas necesarias a fin de reestablecer ambientalmente la cuenca del Río Quito. (3) Reconocer la indemnización colectiva por los perjuicios materiales e inmateriales causados por los diversos efectos ambientales adversos, derivados de la actividad minera en la zona. (4) A título indemnizatorio, los accionantes pidieron el reconocimiento de los perjuicios materiales, por daño emergente, e inmateriales, por daño moral y daño a la vida de relación, de cada uno de los integrantes del grupo demandante.
Las demandas se fundamentaron en los siguientes hechos relevantes: Los accionantes pertenecen a la comunidad afrodescendiente que habita en la cuenca del Río Quito e indicaron que «27 dragas de maquinaria pesada se tomaron el cauce […], a fin de explotar cuanto mineral precioso se encontrara en su lecho». Como consecuencia de la explotación minera ilegal, señalaron múltiples daños ecológicos, a la salud de la población y de afectación a su mínimo vital.
En suma, el grupo de demandantes argumentó que las autoridades accionadas incurrieron en falla del servicio, por acción, al permitir la masiva y mecanizada explotación minera en la zona y, por omisión, al no tomar medidas eficaces, en ejercicio de sus funciones como órganos de vigilancia y control en materia ambiental para prevenir, erradicar y fiscalizar la actividad de explotación en el territorio y asumir una actitud negligente frente a la incalculable destrucción natural en la cuenca del Río Quito. 2.
Sentencia de primera instancia En sentencia de 3 de marzo de 2016, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó declaró administrativa y patrimonialmente responsables a las entidades demandadas por omisión, por los daños ambientales y ecológicos causados a la cuenca del Río Quito, producto de la minería ilegal, dado que no ejercieron los deberes de control y vigilancia a su cargo. porque se hicieron parte dentro del proceso», lo anterior a partir del «[c]ertificado de vecindad en donde se da cuenta que 1381 personas son habitantes de dicho ente territorial», prueba que se requirió al municipio de Río Quito, en auto de 1.º de julio de 2014 «solicitar informes o documentos, a la inspección de Policía, Personería y alcaldía del Municipio de Río Quito sobre si las personas indicadas en las demandas tienen su domicilio o no en esa municipalidad».
El expediente físico se encuentra digitalizado y fue incorporado en el índice 20 al SAMAI, del trámite de segunda instancia, por parte de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Chocó. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, las condenó a pagar «al Fondo para la protección de los derechos e intereses colectivos, administrado en los términos de ley, por el Defensor del Pueblo», a título de indemnización colectiva, por concepto de perjuicios inmateriales la suma de treinta (30) SMMLV y materiales la suma equivalente a veinte (20) SMMLV para 7.005 personas que estimó llegarían a integrar el grupo de potenciales afectados, incluidos los demandantes, quienes deberían acreditar ante el defensor del Pueblo, con prueba idónea, su pertenencia al grupo.
Asimismo, condenó en costas a las accionadas, dispuso diversas medidas de justicia restaurativa y garantías de no repetición, con el fin de que se ordenara el cese inmediato y definitivo de la explotación minera ilegal en la cuenca del Río Quito, y que se adoptaran las medidas y acciones eficaces para restablecer la vida, el paisaje, el ecosistema y el cauce de la fuente hídrica.
Finalmente, se exhortó al gobierno nacional para que, a través de un documento CONPES, manejara en forma integral la problemática de la minería ilegal en la zona. La indemnización colectiva se efectuó en virtud del principio de equidad y con fundamento en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, «aun cuando los demandantes no probaron con suficiencia su monto».
Lo anterior, dado que era indudable la contaminación del agua del Río Quito, los cambios del entorno sociocultural de las comunidades y el daño antijurídico causado a los habitantes de la cuenca, de acuerdo con lo probado en el proceso. 3. Impugnaciones La ANM y el MADS recurrieron la decisión del a quo. En resumen, alegaron su falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta de que, dentro de sus funciones no está la de tomar medidas frente a la explotación minera ilegal, sino que correspondía a las autoridades territoriales accionadas.
Aunado a lo anterior señalaron que la decisión de segunda instancia incurrió en defecto fáctico por las siguientes razones: (i) Se valoró inadecuadamente la prueba aportada por el alcalde del municipio de Río Quito, esto es, el certificado de vecindad, en donde consta que «1381 personas» son las que habitan en dicha entidad territorial y no 7.005, tal y como determinó la decisión que era el grupo de afectados, con lo que se puso en cuestión la legitimación en la causa por activa.
(ii) No se demostró el daño material y moral individual de cada una de las 7.005 personas que, según la condena, habitan la zona. (iii) No tuvo en cuenta que la población participó en las actividades de explotación minera ilegal, motivo por el cual, no se acreditó el nexo causal, ni la responsabilidad endilgada a las accionadas por la supuesta omisión en el deber de vigilancia y control.
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iv) La autoridad judicial debió declarar la concurrencia de culpas pues, si bien existió un daño ambiental, fue generado por el hecho de terceros.
Además, sostuvieron que los propios accionantes se beneficiaron de la explotación minera ilegal. 4. Fallo de segunda instancia El 27 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó dictó sentencia de segunda instancia en la acción de grupo3, mediante la cual confirmó4 la decisión del 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó5. 3 El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia de 27 de enero de 2017, confirmó la decisión de primera instancia, y contra dicha decisión fueron formuladas solicitudes de revisión eventual, negadas en providencia de 9 de mayo de 2019 dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado –radicado n.º 27001-23-31-001-2009-00224-01–.
Sin embargo, la sentencia del Tribunal fue dejada sin efectos por esta corporación, vía acción de tutela contra providencia judicial que se tramitó con el radicado n.º 11001-03- 15-000-2019-04839-00 - 11001-03-15-000-2019-04968-00 (acumulados), dado que se concluyó que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en defecto procedimental absoluto al no haberse pronunciado respecto de todas las excepciones formuladas por las demandadas. 4 Para mayor claridad, la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia fue la siguiente: «PRIMERO: ACÁTASE por medio de este proveído lo dispuesto por el Honorable Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera- Subsección A, en la sentencia de tutela del nueve de septiembre de dos mil veintiuno (2021), confirmada mediante sentencia dos (2) de mayo de dos mil veintidós (2022), proferida por la Sección Tercera- Subsección B, de la misma Corporación, que amparó los derechos fundamentales alegados como vulnerados por este Tribunal.
SEGUNDO: DENIÉGUESE LA NULIDAD planteada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DENIÉGUENSE las excepciones de mérito planteadas por las entidades demandadas en sus escritos de apelación, esto es, falta de legitimación en la causa por pasiva, hecho de un tercero, inexistencia de la omisión e inexistencia de prueba del daño y concurrencia de culpa, lo anterior, de conformidad a lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: CONFIRMAR en todas sus partes la sentencia No. 024 del 3 de marzo de 2016, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, dentro del proceso promovido por CRISTOBAL MENA C Y OTROS contra El Municipio del Río Quito y Otros, que accedió a las súplicas de la demanda.
QUINTO: CONDENESE EN COSTAS de segunda instancia a las entidades demandadas Agencia Nacional de Minería y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en suma equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
SEXTO: Ejecutoriada está providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen, archívese el expediente y cancélese su radicación.
SÉPTIMO: INFÓRMESE esta decisión al H. Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A y ENVÍESE copia de esta providencia a la H. Corte Constitucional, donde debe estar surtiéndose la eventual revisión de la Acción de Tutela radicada bajo el número: 11001-03-15-000-2019-04839-00, 11001-03-15- 000-2019-04968-00 (Acumulados) Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y otro, Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro» [se transcribe tal cual incluso con posibles errores]. 5 El municipio de Río Quito apeló la decisión de 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó. Sin embargo, el profesional del derecho que indicó representar al municipio no aportó poder conforme las previsiones del artículo 74 del CGP.
Por tanto, pese a que la autoridad judicial de segunda instancia requirió sanear el saneamiento de la irregularidad y, con ello, tener por acreditada en debida forma la representación judicial de la entidad territorial del ente territorial, dicho defecto no fue corregido y, en consecuencia, no se tomaron en cuenta los argumentos del escrito presentado.
A su turno, CODECHOCÓ y la ANDJE, también impugnaron la sentencia de primera instancia. No obstante, sus memoriales fueron radicados extemporáneamente y, en consecuencia, sus argumentos no fueron abordados por parte del Tribunal. Asimismo, la ANDJE propuso incidente de nulidad por falta de competencia del juez de primera instancia para tramitar la acción de grupo, acorde con lo dispuesto en el artículo 152, numeral 16, del CPACA.
Sin embargo, en la sentencia objeto de revisión estudió no se decretó la nulidad porque la solicitud fue presentada en fecha posterior a la adopción de la sentencia de primera instancia y la admisión de los recursos presentados contra ella y, en todo caso, la entidad se basó en normativa no aplicable al asunto, dado que el proceso inició en el año 2009, es decir, en vigencia el Código Contencioso Administrativo (CCA), en cuyo artículo 51 previo que las acciones de grupo serían de conocimiento, en primera instancia, por de los jueces administrativos.
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El problema jurídico a resolver se centró en determinar si estaba acreditado el daño antijurídico atribuible a las entidades demandadas por su supuesta omisión en el ejercicio de sus competencias misionales tendientes a impedir la contaminación y deterioro ambiental en la cuenca del Río Quito y, si de acreditarse ese hecho, había lugar a ordenar indemnización en favor de las víctimas que demostraran tal condición o si, por el contrario, en el expediente se configuraba alguna de las causales eximentes de responsabilidad alegadas por las apelantes, tales como la falta de legitimación en la causa [activa y pasiva]; el hecho de un tercero; la inexistencia de omisión y de prueba del daño; y la posible concurrencia de culpa de las víctimas en la producción del mismo.
Para desarrollar el problema jurídico, en primera medida, el ad quem citó a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado6 para clarificar los conceptos entre daño y perjuicio7, toda vez que las apelantes confundían la diferencia conceptual entre éstos, y a partir del material probatorio que tuvo en cuenta el a quo, la segunda instancia sostuvo que el daño antijurídico resultaba innegable en el caso concreto.
Seguidamente, en cuanto a los argumentos de las apelantes atinentes al monto de la condena, el número de habitantes y la «presunción judicial» a partir de la cual si la persona residía en el municipio tenía derecho a la indemnización pecuniaria, la autoridad judicial desestimó las alegaciones mencionadas porque 1) dichas personas podrían ser potenciales beneficiarios de la condena, pues la Corte Constitucional8 indicó que en las acciones de grupo el juez debe ponderar las sumas individuales de indemnización y 2) el juez de primera instancia aceptó a esas 1381 personas como beneficiarias del fallo, porque se hicieron parte dentro del proceso, antes de la apertura a pruebas, en los términos del artículo 55 de la Ley 472 de 1998.
En consecuencia, la segunda instancia sostuvo que el a quo tuvo en cuenta las pruebas del proceso y fue cuidadoso en 6 El Tribunal citó «55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero Ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA, Sentencia de 08 de mayo de 2019, Radicación Número: 25000-23-26-000-2005-01339-01(37.836), Actor: Canales Andrade Y Cía. S. En C, Demandado: Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, Referencia: Controversias Contractuales». 7 Según se indicó en la sentencia, la antijuridicidad del daño no depende de la licitud o ilicitud de la conducta desplegada por la administración sino de la no soportabilidad de este por parte de la víctima.
Al respecto, el tribunal citó «51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, [Subsección] C, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, sentencia de 12 de noviembre de 2014, Radicación número: 73001-23-31-000-1999-02532-01(29828), Actor: Hugo González Rozo y Otros, Demandado: Instituto Colombiano de Reforma Agraria – Incora, Referencia: Acción de Reparación Directa (Apelación Sentencia). […] 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, [Subsección] C, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, Sentencia de 22 de enero de 2014, Radicación Número: 680012315000199713602 01 (26956), Actor: Ana Delia Jiménez Castrillón, Demandado: Empresas Públicas de Bucaramanga.
Asunto: Acción de Reparación Directa - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, [Subsección] C, Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA, sentencia de 12 de febrero de 2014, Radicación número: 66001-23-31-000-2006-00672-01(40802), Actor: Néstor de Jesús Zapata Ruiz Y Otros, Demandado: E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira y E.S.E. Hospital San Pedro y San Pablo de la Virginia, Referencia: Acción de Reparación Directa (Apelación Sentencia)». 8 Cita de la sentencia «72 Sentencia T-849A/13, de 26 de noviembre de 2013, Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.
Referencia.: expediente T-3975573, Acción de Tutela instaurada por el Departamento del Chocó, contra el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó, Chocó. Derechos invocados: debido proceso». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co advertir que, aunque eventualmente aumente el número de personas que deseen acogerse al fallo, el monto de la indemnización no aumentará, sino que la suma ya determinada se repartirá entre los beneficiarios que acreditaran la condición de habitantes de la zona, atendiendo lo dispuesto en el artículo 65 ejusdem.
Asimismo, se indicó que ante la falta de prueba directa que determinara la cuantía individual de los perjuicios materiales e inmateriales, era procedente aplicar el principio de equidad y de reparación integral, con fundamento en los artículos 7.º, 280, 283 y 321 del CGP, el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, aunado a que la Corte Interamericana de Derechos Humanos aplica ese principio9.
En cuanto a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, el juez de segunda instancia la desestimó, teniendo en cuenta los artículos 4.º, 6.º y 8.º de la Constitución Política de 1991, 1.º y 2.º de la Ley 99 de 199310, la Ley 685 de 200111, 1.º y 2.º del Decreto Ley 3570 de 201112, del Decreto 4131 de 201113 y 3.º, 4.º y 22 del Decreto 4134 de 201114, que enmarcaron dentro de las competencias y funciones de la ANM y el MADS, los deberes de defensa, control, protección y preservación del medio ambiente en materia de actividades de minería legal e ilegal, claro está, con la intervención de otras autoridades 9 La sentencia se fundamentó en los siguientes pronunciamientos de la CIDH: «73 Corte Interamericana De Derechos Humanos, Pueblo Indígena Kichwa De Sarayaku Vs. Ecuador, Sentencia De 27 De junio De 2012. 74 Cfr. Caso Velásquez Rodríguez, Reparaciones y Costas, párr. 27 y Caso Atala Riffo y Niñas, párr. 291. 75 Cfr. Caso Neira Alegría y otros, Reparaciones y Costas, párr. 50 y Caso Atala Riffo y Niñas, párr. 291. 76 Cfr. Caso Aloeboetoe y otros Vs. Surinam.
Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de septiembre de 1993. Serie C No. 15, párr. 87 y Caso Atala Riffo y Niñas, párr. 291. 77Corte Interamericana De Derechos Humanos, Pueblo Indígena Kichwa De Sarayaku Vs. Ecuador, Sentencia De 27 De junio De 2012. 78 CIDH, caso Pueblo indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador, 2012, Corte IDH, caso, caso comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus Miembros Vs. Honduras, 2015, Corte IDH, caso, Pueblos Kaliña Y Lokono VS. Surinam, 2015, Corte IDH, caso Garífuna De Punta Piedra Y Sus Miembros VS Honduras, 2015, Corte IDH, caso, comunidades indígenas miembros de la asociación Lhaka Honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, 2020. 79CIDH, Caso de los hermanos Serrano Cruz vs el Salvador. 80 CIDH, Caso Blake vs Guatemala. 81 CIDH, Caso Velázquez Rodríguez vs Honduras. 82 CIDH, Caso Juan Humberto Sánchez vs Honduras. 83 CIDH, Caso Bueno Alves vs Argentina». 10 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones».
Asimismo, se indicó que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, dentro del proceso de reparación directa, radicación n.º 66001-23- 31-000-2001-00731-01(26251), determinó que «… todos los jueces, y en especial los de la jurisdicción contenciosa administrativa, al resolver los casos puestos a su conocimiento, tienen el deber, de aplicar de manera directa el control de convencionalidad», de suerte que el derecho interno se armonice con la CADH, y demás tratados internacionales que protejan los derechos humanos, postura en donde se adquieren nuevas facultades para resolver los asuntos puestos a consideración. 11 «Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones». 12 «Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible». 13 «Por el cual se cambia la Naturaleza Jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas)». 14 «Por el cual se crea la Agencia Nacional de Minería, ANM, se determina su objetivo y estructura orgánica».
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambientales y administrativas territoriales, pero no solo a cargo de estas últimas como lo alegaron las apelantes.
Es decir, señaló que era una labor que se debía desarrollar de manera interinstitucional. Por tanto, desde la perspectiva del presupuesto formal15, en cuanto a la legitimación en la causa ad procesum [de hecho], el ad quem determinó que se cumplía y podía dictarse sentencia frente a todos los accionados, cuya personería jurídica supone la existencia de capacidad suficiente para ejercer derechos, contraer obligaciones y realizar actividades que generan plena responsabilidad jurídica, frente a sí mismos y de terceros, aunado a que los accionantes las acusaron de sustraerse de cumplir sus funciones.
Sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y la alegada inexistencia de omisión por parte de las apelantes, el Tribunal precisó que era atribuible la responsabilidad por omisión a las recurrentes porque la función pública ligada a la actividad minera debe desplegarse de oficio en cuanto al manejo ambiental y los derechos de las personas ubicadas en su entorno. Por tanto, no era aceptable que alegaran que no es de su competencia funcional las obligaciones que les corresponden en materia de vigilancia y control en la materia y que se limitan única y exclusivamente a «controlar las zonas donde existe o ha otorgado título minero», toda vez que los deberes funcionales van más allá de sus acciones y también comprenden sus omisiones ante el daño ambiental producido.
Frente a la prueba del daño se encontró acreditado a partir del caudal probatorio allegado y decretado en el proceso que la actividad minera ilegal era de conocimiento de las accionadas y, como tal, resarcible y perceptible porque se afectó la vida cuotidiana de los accionantes y trastocó su proyecto de vida ante el escenario de improductividad agropecuaria.
Asimismo, el ad quem indicó que la Corte Constitucional en las sentencias T- 766 de 2015 y T-622 de 2016, con efectos inter comunis, expuso múltiples afectaciones al medio ambiente, respecto de los Ríos Atrato y Quito, y tuvo como base el material probatorio que corresponde a este proceso de acción de grupo, lo cual, corroboraba la existencia del daño ambiental y la responsabilidad de las autoridades demandadas, que con su actuación pasiva son responsables de la vulneración de los derechos fundamentales de las comunidades étnicas 15 Igualmente, sobre la distinción entre la legitimación en la causa ad processum y ad causam [de hecho y material en la causa], el Tribunal citó apartes de las siguientes providencias: «94 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO;
Auto Interlocutorio de Unificación del 25 de septiembre de 2013, Radicación número: 25000-23-26-000-1997- 05033-01(20420)A, Actor: Gabriel Barrios Castelar, Demandado: Nación - Rama Judicial - Fiscalía General de la Nación, Referencia: Acción de Reparación Directa» y «101 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “C”, Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA;
Sentencia del 12 de febrero de 2014, Radicación: 50001233100020000000101 (26013), Actor: Durabio Pérez y Otros, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa – Policía Nacional, Asunto: Acción de Reparación Directa (Sentencia)». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandantes, al no realizar acciones efectivas para detener el desarrollo de actividades mineras ilegales en la zona.
Igualmente, el juez de segunda instancia reiteró que una cosa es la inexistencia del daño y otra, muy distinta, la dificultad que se presenta en muchos casos para cuantificar su monto; de esa manera, ante la dificultad de determinar quantum de los mismos a los moradores de la cuenca del Río Quito, validó la aplicación de los principios de legalidad, reparación integral y equidad, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como criterio vinculante, en donde se ha fijado el pago de una justa compensación para reparar las consecuencias sufridas con ocasión de la violación de un derecho o libertad protegido convencionalmente, en dónde la indemnización busca compensar el daño y debe estar vinculada a los hechos constitutivos de la vulneración y el monto de las indemnizaciones tanto en el plano material como en el inmaterial y que depende de las circunstancias particulares de cada caso.
En suma, el Tribunal concluyó que no tenían prosperidad los reparos en cuanto a la inexistencia del daño y del monto de la indemnización colectiva determinada bajo el principio de equidad, además, confirmó los 7005 potenciales afectados que determinó el a quo, pese a que advirtió que superan con creces las 10.000.000 personas, toda vez que el Río Quito, corriente abajo, comprende varios municipios del departamento del Chocó y del departamento de Antioquia16.
Sobre la excepción del hecho de un tercero, en la sentencia de segunda instancia se determinó que no se encontraba probada, se indicó que no estaba en entredicho que son terceros los actores que realizan la actividad minera ilegal y han deteriorado el medio ambiente. Sin embargo, se precisó que el reproche –en el caso concreto– era la omisión de las autoridades demandadas en el cumplimiento de sus deberes en la protección del medio ambiente.
Finalmente, en lo que corresponde a la excepción de concurrencia de culpas, el Tribunal indicó que en el expediente no había prueba en la que se demostrara que los demandantes individualmente considerados, hayan contribuido en el daño ambiental del Río Quito. 5. Solicitud de adición y aclaración de la ANM frente a la sentencia de segunda instancia En auto de 18 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó negó las solicitudes y concluyó que la argumentación de la ANM, más allá de precisar la falta de pronunciamiento o términos difusos o confusos, en realidad se 16 Dicha consideración la realizó el Tribunal con fundamento en las consideraciones de las citadas sentencias T-766 de 2015 y T-622 de 2016 de la Corte Constitucional y, según señaló, en cumplimiento de la orden de tutela, radicación n.º 11001-03-15-000-2019-04839-00 y 11001-03-15-000-2019-04968-00 (Acumulados).
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirigieron a exponer su inconformidad con la sentencia de segunda instancia y su discrepancia frente a lo decidido, finalidad para la cual no fueron previstos los medios de corrección invocados.
II. LAS SOLICITUDES DE REVISIÓN EVENTUAL 1. El 1.º de septiembre de 2022, por medio de apoderado, la ANM solicitó la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó17, reiteró los supuestos fácticos y jurídicos de las actuaciones adelantadas en la acción de grupo e indicó que existe contradicción entre la decisión y la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como ausencia de claridad de las disposiciones normativas en que se fundó la sentencia objeto de revisión. Para sustentar la mencionada revisión desarrolló los siguientes puntos: A. La sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó contradice abiertamente la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha determinado que entidades como la ANM no son responsables porque no tienen entre sus funciones controlar la minería ilegal.
B La sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó no se percató que en el proceso no se probó que el daño exista en sus características de cierto y personal para que pueda ser indemnizado y realizó una interpretación no decantada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, cuando no se demuestra el perjuicio resulta válido acudir al criterio de equidad y reparación integral para cuantificarlo. 2.
El 2 de septiembre de 2022, por medio del mismo apoderado, la ANDJE y el MADS solicitaron la revisión eventual de la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó. En el acápite denominado «MOTIVOS QUE DAN LUGAR A LA SELECCIÓN DE LA SENTENCIA», expusieron las razones para que se revise la providencia del Tribunal Administrativo del Chocó y se dicte una sentencia de reemplazo para que se unifique jurisprudencia sobre los siguientes temas: A. La obligatoriedad de acreditar los perjuicios en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo.
B. La jurisprudencia del Consejo de Estado determina que en los casos de responsabilidad del Estado se debe probar el daño ambiental y el consecuente perjuicio que se causó. 17 Según consta en la documentad del índice 16 de SAMAI, del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los puntos anteriores, indicaron que es imperativo que el Consejo de Estado seleccione la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó, porque resulta de la mayor importancia que se «unifique y se aclaren aspectos relacionados con la responsabilidad del Estado por daños ambientales causados por minería ilegal, dado que los criterios aplicados por el Tribunal Administrativo del Chocó en la providencia citada derivan en una clara situación de inseguridad jurídica y desconocimiento del derecho a la igualdad de las entidades condenadas».
En ese sentido, solicitaron unificación jurisprudencial de los siguientes aspectos: - ¿En las acciones de grupo la parte demandante debe acreditar los perjuicios causados? ¿Es dable reconocer perjuicios (materiales e inmateriales) en las acciones grupo solo con la prueba del daño, como en este caso ocurrió, o ciertamente la parte demandante debe ocuparse de la prueba de estos? - ¿El principio de reparación integral y de equidad suple la carga probatoria del demandante en materia de perjuicios, en las acciones de grupo? - ¿En los casos de responsabilidad ambiental por minería ilegal la parte demandante debe acreditar el daño ambiental y el perjuicio, o basta solamente la prueba del daño ambiental, como lo hizo el Tribunal Administrativo del Chocó? - ¿Cuáles son las cargas probatorias de la parte demandante en materia de responsabilidad del Estado por daño ambiental? En consecuencia, se solicitó que se revise la sentencia, se invalide ante el desconocimiento de las disposiciones que regulan la acción de grupo y la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de responsabilidad del Estado por daño ambiental y se profiera sentencia de reemplazo18. 3.
Auto que resolvió no seleccionar para revisión Esta Sección, mediante auto de 24 de agosto de 202319, resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó. De manera preliminar, se expusieron las generalidades de la revisión eventual en acciones populares y de grupo, así como los requisitos que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido para su procedencia. Al analizar el caso concreto, se indicó que se cumplía con el requisito de la legitimación en la causa por activa, comoquiera que las solicitudes de revisión eventual las presentaron, a través de apoderado, las autoridades que 18 El asunto ingresó al Despacho del ponente el 24 de noviembre de 2022, según el índice 3 de SAMAI del trámite ante esta corporación. 19 Índice 4 en SAMAI.
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformaron el extremo demandado en el medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo.
A su vez, en cuanto a la ANDJE, se indicó que estaba legitimada como tercero con interés para intervenir en este asunto, en aplicación de lo previsto en los artículos 610 del Código General del Proceso y 2.º del Decreto 4085 de 2011, puesto que se trata de un conflicto en el que fueron demandadas autoridades del orden nacional y en el que se debatieron intereses patrimoniales del Estado.
Asimismo, se señaló, que las peticiones de revisión eventual se presentaron dentro del término de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia objeto del mecanismo, de conformidad con el numeral 1.º del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó fue objeto de solicitud de adición y aclaración decidida negativamente por auto interlocutorio de 18 de agosto de 2022, notificado personalmente el día 23 siguiente20, por tanto, la sentencia de segunda instancia quedó notificada el día 25 de ese mes y año, atendiendo a las previsiones del artículo 52 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 205 del CPACA, por ende, la sentencia cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP, esto es, el 30 de agosto de 202221, mientras que los memoriales que contenían las solicitudes22 se radicaron el 1.º23 y 2 de septiembre de 202224, es decir, dentro del término legal previsto.
También, se aseguró que se cumplía el presupuesto según el cual, la decisión objeto de revisión eventual debía ser una providencia que pusiera fin al proceso y no fuera susceptible de ningún medio de impugnación, toda vez que la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó fue proferida con ocasión de los recursos de apelación que interpusieron las demandadas contra el fallo dictado el 3 de marzo de 2016 del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó. En cuanto a las peticiones de revisión eventual se señaló que éstas se sustentaron en la necesidad de emitir un pronunciamiento unificador del pleno de la corporación en materia de la acción de grupo, dada la disparidad de materias y criterios tratados en la sentencia de 27 de mayo de 2022 y las posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado.
Para efectos metodológicos, 20 Índice 13 de SAMAI del trámite de la acción de grupo ante el Tribunal Administrativo del Chocó, radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01. 21 En atención a que los días 27 y 28 de agosto de 2022 eran inhábiles. 22 Asimismo, la Sala precisó que, en el auto de 15 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó solo concedió la solicitud de revisión que presentaron la ANDJE y el MADS, pero no se pronunció sobre el reconocimiento de personería al profesional del derecho que radicó, oportunamente, la solicitud de revisión. Por tanto, en esa providencia la Sección Quinta del consejo de Estado reconoció al profesional del derecho como su representante judicial de acuerdo con los poderes aportados. 23 En el auto de 15 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Chocó tampoco se pronunció respecto de la solicitud de revisión que la ANM radicó el 1.º de septiembre de 2022.
En todo caso, esta corporación concluyó que la petición resultó oportuna y, en consecuencia, tuvo en cuenta los argumentos para adoptar dicha decisión. 24 Índices 15 y 16 de SAMAI. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Sala enlistó los temas propuestos por las revisionistas de la siguiente manera: (i) La falta de legitimación en la causa por activa, porque no existen criterios para acreditar la pertenencia y debida conformación del grupo de demandantes.
(ii) La falta de legitimación en la causa por pasiva y la imputación de responsabilidad por el daño ambiental en materia de minería ilegal, dado que, se deben establecer criterios de acuerdo con las competencias de cada entidad, a su juicio, no era viable condenar a la ANM y al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, porque dentro de sus funciones no están las de vigilar y controlar dicha actividad.
(iii) Criterios unificados en cuanto a la carga de la prueba de los perjuicios materiales e inmateriales por parte de los demandantes, cuando se comprueba que no existió el perjuicio de cada individuo que conformó el grupo actor. (iv) La prueba del daño antijurídico a indemnizar. Esto es, si el daño ambiental es suficiente o se deben probar individualmente los perjuicios respecto de cada demandante de forma, personal, cierta y directa.
(v) Las causales de exoneración de responsabilidad en materia de minería ilegal, la culpa exclusiva y la participación en la generación del daño antijurídico por parte de las víctimas. (vi) La condena por imponer y la determinación del quantum, dado que no existe claridad en los criterios para que la autoridad judicial reconozca la indemnización colectiva de que trata el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, en virtud del principio de equidad y de reparación integral, cuando no exista prueba de los perjuicios materiales e inmateriales respecto de cada individuo que conformó el grupo de demandantes.
La Sala consideró que no era necesario unificar la jurisprudencia porque esta corporación, en sentencia de 10 de junio de 2021, emitida por la Sala Uno Especial de Decisión de la Sala Plena de esta corporación decantó diversas posturas jurisprudenciales divergentes25 en la acción de grupo y de algunos de los temas que propusieron las entidades26.
Por tanto, la Sala descartó la supuesta contradicción que la ANDJE y el MADS pretendieron justificar para tal finalidad al citar las sentencias de 5 de julio de 2018, radicación n.º 52001-23- 25 La sentencia de unificación del 10 de junio de 2021 se fundamentó en punto a la indemnización colectiva de que trata el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, en la sentencia de 1.º de octubre de 2019, de la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, radicado n.º 05001-23-31-000- 2003- 03502-02, MP.
Ramiro Pazos Guerrero. 26 Radicado n.º 76001-23-31-000-2002-04584-02, MP. María Adriana Marín. [La sentencia objeto de unificación fue objeto de corrección que se realizó en providencia de veintiuno 21 de junio de 2023]. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31-000-1998-00091-02, de 14 de septiembre de 2015, radicación n.º 52001-23- 31-000-1998-00097-02, de 29 de agosto de 2014, radicación n.º 52001-23-31- 000-1998- 00098-01 y de 28 de febrero de 2022, radicación n.º 27001-23-33- 000-2013-00151-03, dictadas por esta corporación en materia de reparación directa y acción de grupo.
Asimismo, se indicó que la ANM señaló que en sentencia de primera instancia, de 20 de febrero de 2020, radicación n.º 27001-23-31-000-2017-00050-00, dictada en otra acción de grupo por afectación ambiental, producto de la minería ilegal, en el municipio de Bagadó, el Tribunal Administrativo del Chocó realizó el estudio de la pertenencia al grupo de cada uno de los demandantes y declaró la falta de legitimación en la causa por activa de algunos de ellos porque no demostraron que eran habitantes de la entidad territorial y, por tanto, consideró que era evidente la contradicción en el mismo Tribunal del Chocó. Sin embargo, se advirtió que dicha decisión no está en firme, porque fue objeto de apelación, además, porque se encontraba pendiente de resolver una nulidad procesal27.
Por tanto, ante la falta del carácter de decisión definitiva, ese fallo no podía servir de parámetro para advertir la contradicción que se alegó. Por otra parte, la Sala explicó que la fundamentación de las peticionarias no resultaba razonada para que se seleccionara en revisión este asunto. En efecto, en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva y la imputación de responsabilidad por el daño ambiental, fundados en la imposibilidad de condenar a la ANM y al MADS, por cuanto dentro de sus competencias no corresponde la de vigilar y controlar la minería ilegal, la ANM trajo a colación la sentencia de segunda instancia de 29 de marzo de 2007, radicación n.º 19001-23-31-000-2003-01327-01, de la Sección Primera de esta corporación28, en la que si bien se resolvió una acción popular que tuvo como supuestos fácticos y jurídicos las afectaciones a las garantías colectivas por la explotación minera ilegal en el Río Esmita, municipio de La Sierra, departamento del Cauca, no se atribuyó responsabilidad a ninguna autoridad del orden nacional como lo afirmó la ANM, sino que allí fueron demandadas autoridades del orden territorial.
Por tanto, no había contradicción frente al proceso de acción de grupo que resolvió el Tribunal Administrativo del Chocó en donde sí se demandaron a las autoridades ambientales del nivel nacional y aquí solicitantes en sede de revisión. Igualmente, se tuvo en cuenta que la ANM sustentó que resultaba necesario que se precisaran las competencias y responsabilidades de las autoridades en cuanto a los daños ambientales y perjuicios individuales, producto de la minería ilegal en el país, para lo cual citó un aparte de la sentencia de 7 de marzo de 2012 de la Subsección A de la Sección Tercera, radicación n.º 25000-23-26- 000-1996-03282-01, proferida en una acción de reparación directa en la que se 27 Ver auto de 2 de agosto de 2022, MP.
Fredy Ibarra Martínez, índice 44 de SAMAI, radicación n.º 27001- 23-31-000-2017-00050-01. 28 MP. Martha Sofía Sanz Tobón. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definió el alcance del título de imputación de la falla en el servicio por omisión. No obstante, la Sala precisó que si bien el mismo título de imputación y funciones fueron objeto de pronunciamiento en el debate abordado por el Tribunal Administrativo del Chocó, el asunto fáctico analizado en la sentencia de 7 de marzo de 2012, correspondió a la falla del servicio por la «inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de una escritura pública realizada de forma fraudulenta y la presunta falta de control por parte de la demandada para advertir tal irregularidad e impedir dicho registro», asunto que dista en punto a la protección del medio ambiente respecto de la actividad minera ilegal abordado en la sentencia de 27 de mayo de 2022, por lo que no resultaba suficiente alegar dicha decisión a efectos de emitir un pronunciamiento de unificación. Finalmente, la Sala indicó que las peticionarias controvierten un aspecto jurídico que trasciende la interpretación y aplicación normativa para recaer en un tema de prueba y establecer la responsabilidad por falla en el servicio de vigilancia y control como autoridades ambientales, en cuanto a las razones eximentes de responsabilidad de culpa de la víctima y su participación en la producción del daño, excepciones que no fueron probadas, según se observa en la parte resolutiva de la sentencia de 27 de mayo de 2022, por lo que sus discrepancias procuraban por una instancia adicional, objeto que escapa a la finalidad de este mecanismo excepcional.
III. LAS SOLICITUDES DE INSISTENCIA 1. La ANDJE presentó insistencia de revisión de la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de su apoderado, el 5 de septiembre de 2023 a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI29. En síntesis, la entidad alegó que, en la sentencia de unificación de 10 de junio de 2021 de la Sala Uno Especial de Decisión de esta corporación no definió si la simple prueba del daño antijuridico es suficiente para determinar la responsabilidad del Estado sin necesidad de probar los perjuicios en el proceso.
En ese sentido, expuso apartes de la sentencia de unificación mencionada y del auto de 24 de agosto de 2023 que no seleccionó este asunto para revisión, para indicar que la Sala Uno Especial de Decisión del Consejo de Estado solo unificó los criterios para determinar el grupo afectado y la individualización de sus miembros (ordinal quinto), así como el tratamiento de la indemnización colectiva prevista en la Ley 472 de 1998 (ordinal sexto), pero no se pronunció acerca de si la prueba del daño antijuridico, en este caso el daño ambiental, es suficiente para tener por acreditado los perjuicios, cuando de éstos no se tiene prueba, como ocurrió en la sentencia de 27 de mayo de 2022. 29 Índice 11 de SAMAI.
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, en cuanto al fallo proferido el 1.º de octubre de 2019 de la Sala Doce Especial de Decisión de la Sala Plena de esta corporación, en el que se fundamentó la primera decisión mencionada a efectos de determinar la indemnización de que trata el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, la entidad sostuvo que esta corporación, luego de hacer un recuento de diferentes sentencias sobre la indemnización de los perjuicios, consideró que las indemnizaciones en este medio de control se deben hacer en sumas globales de dinero con estimativo a favor de quienes no concurrieron al proceso como demandantes y sin perjuicio de la reparación de aquellos daños individuales pero que estén debidamente probados.
En ese sentido, a juicio de la ANDJE, en el presente caso, se hace necesario que el Consejo de Estado unifique su jurisprudencia sobre la carga de la prueba de la parte demandante de acreditar los perjuicios que se causaron al grupo en el medio de control de reparación de daños causados, pues considera que la interpretación y aplicación que dio el Tribunal a estas disposiciones conllevaría a entender que en las acciones de grupo la parte demandante no tiene el deber de acreditarlos, inclusive, sostuvo que, se prescinde de la acreditación de los perjuicios con la prueba del daño antijuridico, y que el principio de reparación integral y de equidad sustituye la carga probatoria en materia de perjuicios en las acciones de grupo.
En consecuencia, reiteró los cuestionamientos que propuso inicialmente en el escrito de solicitud de revisión. 2. La ANM presentó insistencia de revisión de la sentencia de 27 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de una nueva apoderada, el 5 de septiembre de 2023 a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI30.
En dicho recurso alegó que la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó es un «precedente» que «establecería una línea que resultaría a todas luces antijurídica en materia de minería ilegal», porque la imputación de responsabilidad patrimonial al Estado con ocasión del daño al medio ambiente causado por terceros que desarrollan y se benefician de actividades mineras ilegales es «jurídicamente inconducente».
La ANM reiteró que no le compete ejercer actividades de vigilancia y control respecto de la minería ilegal, sino a las autoridades territoriales, por tanto, a su juicio, no existe nexo de causalidad entre el daño antijurídico y sus competencias fiscalizadoras de títulos mineros legalmente otorgados. En virtud de lo anterior, resaltó que, «existen diversos temas que, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda, son susceptibles de confusión e involucra disposiciones respecto de las cuales pueden existir deferentes formas de aplicación o interpretación».
En ese sentido, señaló las siguientes decisiones: 30 Índice 12 de SAMAI. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 16 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Sentencia de primera instancia, de 20 de febrero de 2020, radicación n.º 27001-23-31-000-2017-00050-00, el Tribunal Administrativo del Chocó sí realizó el estudio de la pertenencia al grupo de cada uno de los demandantes y declaró la falta de legitimación en la causa por activa de algunos de ellos porque no demostraron que eran habitantes de la entidad territorial y, por tanto, considera que la contradicción en el mismo Tribunal es evidente.
La ANM señaló que «el despacho deja claro que no es una decisión definitiva por cuanto está pendiente de resolver una nulidad procesal, por lo que no puede servir de parámetro para advertir la contradicción que se alega». • Sentencia de segunda instancia de 29 de marzo de 2007, radicación n.º 19001-23-31-000-2003-01327-01, la Sección Primera de esta corporación31 resolvió una acción popular que tuvo como supuestos fácticos y jurídicos las afectaciones a las garantías colectivas por la explotación minera ilegal en el Río Esmita, municipio de La Sierra, departamento del Cauca.
La entidad indicó que, pese a que en ese caso no demandaron a autoridades del orden nacional, si se realizó un análisis con relación a la responsabilidad en materia de minería ilegal. • Sentencia de segunda instancia de 28 de junio de 2023, radicado n.º 15238-33-33-002-2017-00137-01, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá. La ANM señaló que, en dicho medio de control de reparación directa, esa autoridad judicial indicó lo siguiente: En síntesis, la autoridad minera de la que se encuentra facultada la Agencia Nacional de Minería, recae sobre minas que ostenten vigente su título minero, esto es, minería lícita según lo indicó dicha entidad en la contestación de la demanda y en el escrito de apelación, mientras que los alcaldes de los municipios deben, de manera oficiosa o por solicitud, ejercer el control de la actividad minera que no se encuentre en el Registro Minero Nacional.
Pese a la claridad que existe sobre las competencias de la ANM en materia de minería ilegal, el Consejo de Estado, se ha señalado que la agencia estatal está llamada a brindar apoyo a las entidades competentes para “erradicar la explotación ilegal de minerales[32]. Igualmente, la entidad citó la sentencia de primera instancia de 20 de junio de 2023, radicado n.º 41001-23-33-000-2022-00037-00, dictada por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila en una acción popular, según la ANM afirmó, «se consideró la acreditación de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de la ANM frente a minería de subsistencia adelantada sin título cuya vigilancia y control corresponde a las Entidades Territoriales». 31 MP.
Martha Sofía Sanz Tobón. 32 Se trascribe tal cual lo realizó la ANM. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 17 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con fundamento en lo anterior, la entidad señaló que en las decisiones en materia de minería ilegal existe ambigüedad por la manera como se han desarrollado en las diversas instancias judiciales, lo cual puede crear confusión e inseguridad jurídica en cuanto a la aplicación e interpretación de la normativa vigente, pues contrario a lo concluido por el Tribunal Administrativo del Chocó se ha «determinado que entidades como la Agencia Nacional de Minería no son responsables administrativa o patrimonialmente de los perjuicios ocasionados por el desarrollo de actividades mineras ilegales por cuanto en su ámbito de competencias legalmente asignadas, no se encuentra la de controlar la minería ilegal».
En concordancia con lo anterior, la ANM refirió [no citó la fecha ni radicado del aparte transcrito] que la Corte Constitucional puntualizó que el legislador distribuyó las competencias entre las distintas entidades e instituciones que componen el Estado y que, si bien las normas constitucionales establecen que se debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, lo cierto es que la conservación y restauración ambiental está a cargo de cada una de las entidades del Estado, pero de acuerdo con la especialidad de cada entidad.
Por otra parte, sostuvo que la problemática de la minería ilegal en Colombia, y para el caso concreto, en el departamento del Chocó, involucra múltiples factores de índole económico, social, de orden público y político, que no se agotan con las competencias de las accionadas. Precisó que no pretende endilgar responsabilidades a otras autoridades, pero que la problemática de la minería ilegal es sumamente compleja y necesita que, en una oportunidad como la presente, se clarifiquen las acciones coordinadas y responsabilidades de las autoridades que deben enfrentar esta actividad cuando las autoridades individuales no pueden dar respuesta eficaz.
Por tanto, indicó que «la revisión solicitada del fallo del Tribunal Administrativo del Chocó es una oportunidad valiosa y jurídicamente necesaria para clarificar este marco de competencias y responsabilidades, más allá de las meras discusiones de si existe o no una ausencia de legitimación en la causa por pasiva». Asimismo, la ANM reiteró que el Tribunal Administrativo del Chocó otorgó un incentivo económico a las personas responsables de la afectación ambiental en el municipio de Río Quito por lo que considera que el Tribunal debió primero verificar la participación de las supuestas víctimas en el daño antijurídico generado.
Para fundamentar lo anterior, reiteró apartes de las consideraciones de la sentencia de segunda instancia de 12 de junio de 2014 de la Subsección C de la Sección Tercera el Consejo de Estado, que corresponde al proceso de reparación directa con radicación n.º 05001-23-31-000-1997-01054-0133, en donde se dijo que no es procedente perseguir el pago de la reparación de un daño que es producto de una actividad ilegal. 33 MP.
Enrique Gil Botero. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 18 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, la entidad sostuvo lo siguiente: En ningún momento como erradamente lo interpreta el Consejo de Estado, se ha buscado controvertir errores de apreciación probatoria, por el contrario, se necesita la unificación jurisprudencial frente a la atribución de responsabilidad en temas de minería ilegal atribuible a diferentes factores de acuerdo a su competencia y comisión en el hecho.
Ello porque desde su creación la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, solamente adelanta labores de fiscalización sobre títulos mineros vigentes. Ahora bien, con relación a la responsabilidad del Estado, y el artículo 90 previamente estudiado, es necesario un pronunciamiento jurisprudencial debido a que, precisamente el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó en el Río Quito, quien es reclamante dentro de este proceso de acción de grupo ha venido realizando explotación minera ilegal, lo cual fue plenamente probado dentro del proceso. […] En efecto, mediante visita de inspección técnica realizada el 3 de febrero de 2014, la ANM evidenció que el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó, actuó como titular o beneficiario del Contrato de Concesión Minera No. JIG-1525126.
De igual modo, se identificaron 11 dragones y 15 retro excavadoras en el cauce del Río Quito, ubicados en su jurisdicción, y respecto de los cuales dicho Consejo Comunitario suscribió contratos de operación minera, en virtud del título minero del cual es titular, SIN CONTAR CON LICENCIA AMBIENTAL, y causando graves impactos ambientales para el desarrollo de dichas actividades mineras ilegales.
Así pues, este Consejo Comunitario, al permitir el desarrollo de unas explotaciones sin el lleno de los requisitos revistos en las normas ambientales, es decir, sin contar con la licencia ambiental, en su jurisdicción, dentro y fuera de su título minero, estaría configurando una posible culpa exclusiva de la víctima, causal de exclusión de responsabilidad para la fijación de indemnización de perjuicios y, en consecuencia, consideramos que el papel del Consejo Comunitario Mayor de Paimadó, en la actividad minera que se desarrolla en el área debió y debe revisarse a fondo, sin perjuicio de las responsabilidades de carácter civil y penal que pueda derivarse por daños al medio ambiente y explotación ilícita de recursos naturales no renovables.
Frente a esto, se insiste en la necesidad de verificar la participación de las presuntas víctimas en el daño generado, esto es, de los mismos integrantes del grupo. Esto es, y como se explicará más adelante, un aspecto fundamental de cara a la delimitación de los perjuicios y que, como sabemos, omitió realizar el Tribunal Administrativo de Chocó de manera deliberada.
Adicionalmente, la ANM indicó que la solicitud de revisión a efectos de emitir un pronunciamiento de unificación también procede: 1. Ante la indeterminación que se presenta por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se fundan los fallos de primera y segunda instancia que derivan en una ausente evidencia probatoria que permita (i) imputar responsabilidad al Estado y (ii) cuantificar el daño causado a los integrantes del grupo accionante de manera personal y cierta, 2.
Ante la indeterminación por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas aplicadas que reflejan una clara deficiencia respecto de la pertenencia de los demandantes al grupo en nombre del cual se ejerce la acción, 3. Ante la ausencia de claridad de las disposiciones normativas aplicadas por los jueces de instancia que pasaron por alto las irregularidades de la actividad minera que se desarrolla en el Consejo Comunitario Mayor de Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 19 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Paimadó, y 4.
Ante la indeterminación por la ausencia de claridad normativa respecto de la necesidad de clarificar la existencia de un daño ambiental puro y consecutivo. 3. El MADS presentó insistencia de revisión de la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de un nuevo apoderado, el 5 de septiembre de 2023 a través de correo electrónico enviado a la Secretaría General del Consejo de Estado34.
Explicó la naturaleza de las sentencias de unificación e indicó que los argumentos que expone no pretenden revivir el debate jurídico, sino establecer la importancia del asunto en cuestión. En ese sentido, manifestó que «la decisión de no seleccionar el presente caso para la revisión eventual es injusta, y por lo cual se busca una revisión y reconsideración de la misma».
De acuerdo con lo anterior, la entidad indicó que esta corporación «desconoce el mapa litigioso que tenemos en el Departamento del Chocó y las diversas cuestiones disímiles en materia procesal por causa de daño ambiental por minería ilegal». A su juicio, existe la necesidad de unificar jurisprudencia respecto de los alcances y marcos competenciales respecto de la protección del medio ambiente afectado por la actividad de la minería ilegal.
Argumentó que la legitimación en la causa ha sido objeto relevante del debate jurídico las partes dentro del presente proceso, y que no contribuyó de forma activa ni pasiva a la supuesta causación de los daños o perjuicios que aludieron los accionantes, por tanto, la condena que «erróneamente se determinó», atiende a una constante confusión que se presenta en relación con las competencias que constitucional y legalmente han sido asignadas a esta entidad.
En ese sentido manifestó los siguiente: Es menester entonces reiterar lo indicado por el artículo 4 de Ley 489 de 1998, por la cual se regula el ejercicio de la función administrativa, así como el artículo 209 de la Constitución Política, los cuales manifiestan que la función administrativa se encuentra al servicio de los intereses generales y que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines del Estado, fines que se logran mediante la operación de los órganos o entidades los cuales han sido creados con unas funciones especiales, de las cuales surgen sus responsabilidades que es preciso distinguir, con el fin de que no se generen conflictos o imposición de cargas a quienes no están obligadas a cumplirlas.
Por lo anterior no es objeto de la presente la reiteración establecer las competencias legales de la presente Cartera Ministerial, sin embargo, es menester de la presente insistencia establecer que dentro de la confusión de las mismas se ha visto arraigada en las comunidades, donde los Jueces y Magistrados han determinado una divergencia de interpretaciones a las mismas competencias, por lo cual mediante el presente es importante presentar un mapa litigioso de los procesos en los cuales ha sido objeto de debate jurídico, centro dentro del presente proceso, y dentro de la insistencia de la presente cartera ministerial sobre la falta de legitimidad en la causa por pasiva, con el fin de que 34 Índice 19 de SAMAI.
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 20 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se determine y/o unifique le Jurisprudencial respecto, dentro de la necesidad de la claridad y seguridad jurídica de la presente cartera Ministerial.
A partir de lo anterior, el ministerio señaló que la unificación de jurisprudencia «por los mismos hechos es esencial para mantener la integridad y la eficacia del sistema legal, al tiempo que protege los derechos de las personas y garantiza la coherencia en la interpretación y aplicación de la ley». Por tanto, insistió en seleccionar para revisión la sentencia de 27 de mayo de 2022 del Tribunal Administrativo del Chocó. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir sobre las solicitudes de insistencia de revisión eventual de la sentencia del 27 de mayo de 2022, con fundamento en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y el inciso 3.º del parágrafo 1.º del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de esta corporación, que dispuso que «[d]e la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena de lo Contencioso decida resolverla».
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 21 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Problema jurídico Corresponde a esta Sala en el presente caso, determinar lo siguiente: ¿Se debe acceder a la solicitud de insistencia y seleccionar para revisión eventual la sentencia proferida el 27 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó a partir de los argumentos expuestos por las solicitantes? Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes ejes temáticos: (i) generalidades de la insistencia de revisión eventual en las acciones populares y de grupo, (ii) oportunidad de la solicitud de insistencia, y (iii) caso concreto. 2.1.
Generalidades de la insistencia de revisión eventual en las acciones populares y de grupo El inciso segundo del artículo 36 A35 de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4.º del artículo 27436 de la Ley 1437 de 2011, facultan a las partes del proceso y al Ministerio Público para insistir sobre la revisión eventual de una sentencia o auto que pongan fin al proceso, en tratándose de acciones populares o de grupo37.
La insistencia supone, como lo ha precisado esta Sala38, la reiteración por la parte interesada de los argumentos con los que se sustentó la solicitud de revisión eventual, de manera que, «no es viable exponer argumentos adicionales o distintos a los señalados por la parte en la solicitud de revisión 35 «La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella» (Negrita y subrayado fuera del texto). 36 «4.
Cuando se decida no seleccionar una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrá insistir en su petición, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de dicha decisión. La decisión de selección o no selección y la resolución de la insistencia serán motivadas.» (Negrita y subrayado fuera del texto). 37 Al respecto, la Sala reitera en esta oportunidad, el análisis normativo y jurisprudencial efectuado en los autos de 15 de diciembre de 2021 y 22 de octubre de 2020, proferidos por esta Sección dentro de los expedientes con radicados 76001-33-31-013-2010-00454-01, MP.
Luis Alberto Álvarez Parra y 0551-33- 33-021-2012-00022-01, MP. Rocío Araújo Oñate. 38 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 20 de febrero de 2020, radicado 15001-33-33-009-2017-00066-01, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Auto de 25 de septiembre de 2019, radicado 20001-33-33-005-2016-00467-01, MP.
Rocío Araújo Oñate. Auto de 16 de noviembre de 2018, radicado 15001-23-33-000-2017-00011-01, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Auto de 26 de febrero de 2015, radicado 05001-33-31-020-2007-00227-01, MP. Alberto Yepes Barreiro. Auto de 21 de mayo de 2014, radicado 05001-23-31-000-2006-02720-01, MP. Susana Buitrago Valencia. Y auto de 6 de octubre de 2013, radicado 25000-23-15-000-01371-01, MP.
Alberto Yepes Barreiro. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 22 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventual, pues ello implicaría conceder una oportunidad no prevista en la ley, toda vez que se estaría ampliando el término establecido para formular la petición conforme los artículos 36 A de la Ley 270 de 1996 y 274 de la Ley 1437 de 2011».
En este orden de ideas, la competencia del juez para decidir sobre la solicitud de insistencia en la petición de revisión eventual en las acciones populares y de grupo se contrae a los argumentos que la parte interesada reitera dentro de la oportunidad legal. 2.2. Oportunidad de la solicitud de insistencia En relación con la oportunidad para insistir sobre la revisión eventual, el inciso 1.º del artículo 36 A de la Ley 270 de 1996 y el numeral 4.º del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, establecen que la solicitud deberá presentarse dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del auto que resolvió no seleccionar para revisión. En este caso, la Sala mediante auto del 24 de agosto de 2023 resolvió no seleccionar para revisión la sentencia proferida el 27 de mayo de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó. La decisión de no seleccionar para revisión se notificó por estado que se fijó en el aplicativo SAMAI el día 29 de agosto de esta anualidad, y las solicitudes de insistencia se radicaron ante esta corporación el 5 de septiembre de 202339, esto es, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en la que se notificó el auto de 24 de agosto de 2023, conforme al término establecido en el ordenamiento jurídico para su procedencia. En este punto se precisa que la ANM y el MADS presentaron sus memoriales de insistencia a través de otros apoderados, por tanto, en la parte resolutiva de esta providencia se les reconocerá personería para actuar en su representación judicial conforme a los poderes y anexos aportados.
A su vez, se advierte que el señor José Dolores Palacios Córdoba, que indicó ser el abogado del grupo demandante dentro de la acción de la referencia, presentó memoriales el 7 de septiembre, 25 de octubre y 16 de noviembre de 2023, en síntesis, se opuso a la prosperidad de sus pedimentos de selección de revisión con fines de unificación40.
Al respecto, tales memoriales resultan extemporáneos de acuerdo con el límite temporal previsto en el artículo 272 del CPACA, por tanto, así se declara en la parte resolutiva de esta providencia. 39 Como consta en los índices 11, 12 y 19 de SAMAI, respectivamente. 40 Índices 21, 23 y 26 de SAMAI. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 23 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Caso concreto En criterio de la ANDJE la sentencia de unificación de 10 de junio de 2021 de la Sala Uno Especial de Decisión de esta corporación no definió si la simple prueba del daño antijuridico es suficiente para determinar la responsabilidad del Estado sin necesidad de probar los perjuicios en el proceso, porque solo unificó los criterios para determinar el grupo afectado y la individualización de sus miembros (ordinal quinto), así como el tratamiento de la indemnización colectiva prevista en la Ley 472 de 1998 (ordinal sexto).
Por tanto, considera que el Consejo de Estado debe unificar su jurisprudencia. La Sala no accederá a la insistencia de la ANDJE, pues no es necesario seleccionar el asunto con el fin perseguido. Al respecto, la Sala aclara que en la sentencia de 10 de junio de 2021, la Sala Uno Especial de Decisión de esta corporación unificó las siguientes reglas: i) los criterios para determinar el grupo afectado y la individualización de sus miembros; ii) el tratamiento de la indemnización colectiva que debe contener la suma ponderada de las indemnizaciones individuales; iii) las competencias y responsabilidades de la Defensoría del Pueblo y iv) los perjuicios morales a favor de las comunidades que son sujetos de especial protección constitucional.
Es cierto como lo alega la ANDJE que, sobre los temas de carga de la prueba de los perjuicios materiales de forma individualizada, la mencionada sentencia de unificación no fijó una regla. No obstante, como se expuso en el auto de 24 de agosto de 2023, la Sala Uno Especial de Decisión de esta corporación citó la providencia de 1.º de octubre de 2019, radicado 05001-23-31-000-2003-03502- 02, en la que la Sala Doce Especial de Decisión resolvió una revisión eventual en la que se realizó un recuento de los antecedentes jurisprudenciales sobre el tratamiento de la indemnización colectiva de que trata el artículo 65 de la Ley 446 de 1998.
Así fue expuesto en la decisión de unificación de 10 de junio de 2021: 3.3. ¿La indemnización colectiva solo puede incluir aquellos perjuicios perfectamente individualizados y demostrados o basta la acreditación del carácter de víctima para que puedan repararse los daños con base en criterios objetivos o, en subsidio, en criterios de equidad? Sin duda, quienes no se han hecho parte no tendrán la posibilidad de acreditar sus afectaciones individuales; sin embargo, dicha dificultad no está llamada a impedir la reparación de todos ellos, según se verificó en precedencia y, por el contrario, justifica la existencia de las acciones colectivas en tanto permiten superarla sin desmedro de los afectados y garantizan que una decisión judicial pueda cobijar inclusive a quienes no tenían la posibilidad de accionar […] En efecto, aunque se carezca de elementos particulares frente a cada afectado, es tarea del juez identificar aspectos o características comunes del daño conforme a las cuales sea posible estimar, con base en criterios objetivos, la medida del daño y su reparación. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 24 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para ejemplificar lo expuesto, la Sala se remite a la ya citada sentencia proferida en el año 2015 por la Subsección B de la Sección Tercera41, en la que se imponía reparar los daños sufridos por agricultores de una zona que se inundó con ocasión de hechos imputables a la administración demandada, con la consecuencial afectación de los cultivos.
La sentencia debía reparar a los agricultores de la zona y, para ello, aunque no se conocía específicamente el cultivo de cada afectado, se hizo uso de la información sobre la totalidad del área afectada, se determinó el valor promedio de producción de la hectárea de acuerdo con los cultivos propios del lugar y la indemnización colectiva se calculó de cara al valor de la totalidad de los cultivos perdidos, de modo que la cifra resultara suficiente para reparar a los reclamantes que no habían demandado, quienes debían probar el número de hectáreas de las que eran propietarios, poseedores o tenedores, de acuerdo con reglas determinadas en la sentencia, previa división en subgrupos respecto de aquellas zonas inundadas en forma total y de aquellas que solo lo fueron parcialmente.
Con todo, pueden existir eventos en los que resulta imposible establecer parámetros probatorios objetivos, como el acaecido en el caso de los afectados con el derrumbe ocurrido en el relleno sanitario Doña Juana, que imponen al juez acudir a criterios de equidad, como lo autoriza el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, con la precisión de que tal opción debe ser residual y aplicarse únicamente ante casos en que la prueba de los perjuicios resulta imposible o se carezca de elementos objetivos para la tasación de la indemnización, atendiendo siempre al número potencial de posibles víctimas, de modo que no garantice la reparación de todas ellas.
Como se aprecia, en las acciones colectivas, la ausencia de elementos de prueba que permitan individualizar los perjuicios no puede servir de título para denegar la reparación, pues ello desnaturalizaría el carácter diferencial que las inspira. En relación con estas consideraciones, la Sala Especial de Decisión expresamente señaló que el fallo se limitaba a verificar “el estado de la jurisprudencia sobre los temas de selección y descart[ó] la necesidad de unificar jurisprudencia sobre ellos, en tanto no encuentra criterios dispares de las diferentes Salas, Secciones o Subsecciones de la Corporación al respecto”.
La Sala comparte ese criterio, dado que, en la sentencia en comento, proferida el 1° de octubre de 2019, se efectuó un acucioso recuento jurisprudencial42 en torno al tratamiento de la indemnización colectiva en 41 «211 [Cita del texto original] Crf. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de octubre de 2015, exp. 2002-00351, MP.
Ramiro Pazos Guerrero». 42 «212 Específicamente, se analizaron las siguientes providencias: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2002-00226-01(AG). M.P.: Ricardo Hoyos Duque; 13 de mayo de 2004 (pescadores artesanales de Tumaco); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Radicado: 1999-01828-01 (AG). M.P.: María Elena Giraldo Gómez; 25 de noviembre de 2004 (habitantes de la vereda Caño Viejo - Palotal del municipio de Montería); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2001-00948 (AG-00948). M.P. Ruth Stella Correa Palacio; 6 de noviembre de 2005 (habitantes de Algeciras, Huila);
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2002-00614-01 (AG). MP. Alier Hernández; 26 de enero de 2006 (desplazados del municipio de Ciénaga, Magdalena); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2001-00213. MP. Ruth Stella Correa Palacio; 26 de febrero de 2006 (desplazados del corregimiento de La Gabarra, municipio de Tibú);
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 250002326000199900002 Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 25 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acciones de grupo, en el que se concluyó que los pronunciamientos de la Corporación son unívocos en señalar que aquella corresponde a la sumatoria de los perjuicios que individualmente se tasen para cada miembro del grupo, razón por la cual se considera innecesario dictar una sentencia de unificación al respecto, dado que no existe disparidad de criterios sobre el punto de derecho puesto a consideración de la Corporación en sede de revisión eventual.
Ahora bien, en lo relativo a la liquidación del perjuicio individual, vale la pena destacar que, una lectura de esas mismas providencias permite concluir que la Corporación ha aceptado que, para efectos de tasar el perjuicio individual para los miembros del grupo, se puede acudir al criterio de la equidad consagrado en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, siempre que la prueba de los perjuicios resulte imposible o se carezca de elementos objetivos para la tasación de la indemnización [negrillas de la Sala].
De acuerdo con lo anterior, esta Sección reitera, así como lo realizó la Sala Uno Especial de Decisión que, no es necesario unificar jurisprudencia sobre la indemnización colectiva –que fue lo pretendido, acreditado y ordenado por el Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia de 27 de mayo de 2022–, pues no hay disparidad de criterios jurisprudenciales y los pronunciamientos de esta corporación son unívocos en señalar que aquella corresponde a la sumatoria de los perjuicios que individualmente se tasen para cada miembro del grupo.
Asimismo, esta Sección considera que el tema propuesto por la ANDJE no fue unificado, sin embargo, la carga de la prueba del perjuicio es un asunto que no es necesario unificar porque, en cuanto a si la indemnización colectiva solo puede incluir aquellos perjuicios perfectamente individualizados y demostrados o basta la acreditación del carácter de víctima para que puedan repararse los daños con base en criterios objetivos o, en subsidio, en criterios de equidad [artículo 16 de la Ley 472 de 1998], no hay discrepancia jurisprudencia ni legal, pues la indemnización colectiva de que trata el artículo 65 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la sumatoria del perjuicio liquidado para cada uno de los miembros del grupo y, ante la existencia de criterios objetivos, la ley autoriza al juez para tasarlos respecto de cada demandante.
Igualmente, la materia que pretende la ANDJE (establecer criterios sobre la carga de la prueba en cuanto a los perjuicios que se causaron al grupo) no es posible unificar por cuanto atañe a un tema exclusivo de la situación fáctica que revela cada caso concreto y que corresponde al juez, dentro de unos márgenes de razonabilidad, valorar su evidencia; o en su defecto, si se configuran los requisitos de orden legal, aplicar el arbitrio juris como una herramienta subsidiaria que el ordenamiento jurídico pone a su disposición fundada en las 04 y 2000-00003-04.
MP. Enrique Gil Botero; 1 de noviembre de 2012 (relleno Doña Juana); Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 2002-00351. M.P.: Ramiro Pazos Guerrero; 29 de octubre de 2015 (afectados con la ejecución del proyecto vial Fuente de Oro a Puerto Lleras, Meta)». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 26 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máximas de la experiencia y la sana crítica consignadas en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
Adicionalmente, a las consideraciones que fueron señaladas en el auto de 24 de agosto de 2023, debe también indicarse que, en la decisión de unificación citada, al estudiar sobre el daño ambiental ocasionado en el caso concreto se explicó lo siguiente: Con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el trámite de revisión eventual, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que se debe dilucidar para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado.
Una vez establecida la alegada afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la posibilidad de imputarlo a las demandadas. En el caso concreto, los daños reclamados en la demanda son los ocasionados por la descarga de sedimentos al río Anchicayá a la comunidad ribereña, los cuales, según la parte accionante se tradujeron en: i) daños morales, ii) daños a los cultivos de la zona, iii) daño al recurso pesquero dulceacuícola y marino, iv) imposibilidad de hacer uso de las aguas del río Anchicayá como principal vía de transporte, v) imposibilidad de acceder al agua potable, debido a que las veredas ribereñas no poseen sistemas óptimos de acueducto ni alcantarillado, yvi) disminución del turismo en la zona.
En este punto se hace necesaria la precisión relacionada con que el examen que realizará la Sala versará sobre el daño ambiental consecutivo que pudiera haber ocasionado el vertimiento de sedimentos al río Anchicayá. En materia de responsabilidad ambiental, la doctrina[43] y la jurisprudencia[44] han distinguido dos tipos de daños: El daño ambiental puro y el daño ambiental consecutivo. [E]l daño ambiental puro es cualquier alteración, degradación, deterioro, modificación o destrucción del ambiente (agua, aire, flora), causados por cualquier actividad u omisión, que supera los niveles permitidos y la capacidad de asimilación y transformación de los bienes, recursos, paisajes y ecosistema, afectando en suma el entorno del ser humano[45]. [L]a Sala encuentra pertinente – de manera muy general y esquemática distinguir, como lo ha hecho la doctrina más calificada y la reciente jurisprudencia, entre los daños producidos en el medio ambiente y los daños consecutivos de éste; es decir, una cosa es el daño ambiental que una determinada actividad pueda producir, cuyo objeto será el derecho colectivo a un ambiente sano, considerado en su dimensión colectiva y otra, bien distinta, es que ese daño se refleje de manera concreta en el patrimonio jurídico de una persona.
Para tomar el ejemplo del sub lite, una cosa es el daño que pudo producir en el derecho colectivo a un ambiente sano el hecho mismo del derrame de crudo reconocido como tal, además, por la Corte Constitucional en sentencia T-574 de 1996 y por esta Corporación en sede de acción popular, y otra, muy distinta, es el perjuicio que dicha situación le pueda generar de manera concreta al patrimonio de determinadas personas[46]. 43 «355 Javier Tamayo Jaramillo, Las acciones populares y de grupo en la responsabilidad civil, Biblioteca Jurídica Diké (2017);
Ramiro Saavedra Becerra, De la Responsabilidad Patrimonial del Estado, Ibáñez. (2018)». 44 «356 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 41001- 23- 31-000-2000-02956-01. C.P Ramiro Pazos Guerrero; 20 de febrero de 2014; Radicado: 52001- 23-31-000- 1998-00097-02. CP. Hernán Andrade Rincón; 14 de septiembre de 2015». 45 «357 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 41001- 23- 31-000-2000-02956-01. C.P Ramiro Pazos Guerrero; 20 de febrero de 2014». 46 «358 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Radicado: 52001- 23- 31-000-1998-00097-02. C.P Hernán Andrade Rincón; 14 de septiembre de 2015». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 27 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de esta distinción y dada la naturaleza de las acciones contenidas en la Ley 472 de 1998, es claro que, cuando se pretende adelantar un proceso por el daño a un interés colectivo, -como podría serlo la mera afectación al equilibrio ecológico del ecosistema existente en el río Anchicayá-, se está hablando de un daño ambiental puro- y la acción procedente es la popular.
Pero, cuando se pretenda adelantar un proceso por el daño que la afectación ambiental pudo haber ocasionado a personas determinadas, en su patrimonio, como sucede en el presente caso, en el que las pretensiones están encaminadas a “Que se declare culpable y responsable a la EPSA E.S.P por los perjuicios causados a cada uno de los habitantes de las veredas que se encuentran en la ribera del río Anchicayá, como consecuencia del vertimiento de sedimentos arrojados a este río, según las pruebas aportadas al proceso”, la acción procedente es la de grupo, en la que se deberá examinar la existencia de un daño ambiental consecutivo (negrillas de la Sala).
Una vez expuestas las pruebas que daban cuenta del daño ambiental y el prejuicio causado a los integrantes del grupo demandante de ese proceso, la Sala Uno Especial de Decisión de esta corporación indicó lo siguiente: Así, se puede inferir que el vertimiento de lodos ocasionó un daño a los cultivos aledaños al río, pero, encuentra la Sala que, a pesar de que el daño al recurso agrícola se encuentra probado, el acervo probatorio no es suficiente para determinar la cuantía de los perjuicios causados, debido a que los elementos materiales probatorios al referirse al daño al recurso agrícola lo hacen de una manera general y sin especificar en concreto qué predios se vieron afectados.
Esta Corporación, en sede de revisión eventual[47], ya se ha pronunciado con respecto a los casos en los que en una acción de grupo los perjuicios no estén estrictamente individualizados en el sentido de considerar que: Como se aprecia, en las acciones colectivas, la ausencia de elementos de prueba que permitan individualizar los perjuicios no puede servir de título para denegar la reparación, pues ello desnaturalizaría el carácter diferencial que las inspira[48].
Es decir, la diferencia entre una acción de grupo y una reparación directa con respecto de la prueba y cuantificación del perjuicio está relacionada con que, dada la naturaleza colectiva de la acción de grupo, la cual está diseñada para lograr que se adelante el proceso en casos en los que la comparecencia de todos los afectados pueda resultar muy difícil, no se puede aplicar el mismo estándar que si se estuviera ante un proceso individual, como es el caso de la reparación directa[49].
Así, aunque no es estrictamente necesario que todos los miembros del grupo acrediten los perjuicios sufridos individualmente a efectos de liquidar su indemnización, siempre que existan elementos objetivos que permitan efectuar la respectiva tasación será posible acceder a su reconocimiento, esto no implica que con la mera conformación de un grupo de personas se tengan probados los elementos necesarios para declarar la responsabilidad contractual o extracontractual de la parte demandada. 47 «387 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Doce Especial de Decisión. Radicado: 05001-23-31-000-2003-03502-02(AG)REV. C.P Ramiro Pazos Guerrero; 1 de octubre de 2019». 48 «388 Ibíd, pág. 35». 49 «389 Ibíd.». Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 28 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dado que este es el criterio acogido por esta Corporación y reiterado en el numeral 8 de esta providencia, la Sala considera acreditado el daño al recurso agrícola, a pesar de que no se hubiera logrado individualizar este perjuicio en cabeza de cada uno de los integrantes del grupo.
(negrillas de la Sala) Como se observa para reconocer los perjuicios en materia de acción de grupo no es igual al medio de control de reparación directa, como parece entender erradamente las autoridades solicitantes. En cuanto al tratamiento de la indemnización colectiva, no resulta acertado el entendimiento de la Agencia en cuanto a que el daño ambiental es suficiente, sino que éste, en vía acción de grupo es consecuencial, y el perjuicio no es estrictamente necesario que todos los miembros del grupo lo acrediten individualmente a efectos de liquidar su indemnización, tal y como el Tribunal Administrativo del Chocó lo realizó a partir del material aportado y decretado en el proceso de oficio, tales como los informes técnicos y periciales rendidos por el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico y del Instituto de Antropología e Historia, el censo de vecindad requerido al alcalde del municipio de Río Quito, entre otras, y a partir de las previsiones del artículo 16 de la Ley 446 de 1998.
En efecto, la autoridad judicial concluyó la falta de atención de los deberes de vigilancia y control a cargo de las autoridades ambientales demandadas y que, desde el año 2007, en la zona del Río Quito, la actividad minera ilegal provocó múltiples afectaciones (daño y perjuicio) en la fuente hídrica, el desvió del cauce, el desbordamiento y sedimentación en los corregimientos ubicados sobre las riberas del mismo, la destrucción y afectación de viviendas de los demandantes y la consecuente improductividad agropecuaria, la reducción de especies animales y vegetales producto de la desaparición de su hábitat, que los habitantes no tengan acceso al uso y goce de los recursos naturales de sus tierras ancestrales, al agua, a la alimentación, al paisaje natural, al espacio público y que éstos presenten diferentes patologías por la contaminación con mercurio, cianuro, combustible y aceite industrial quemado, tal y como lo concluyó, guardadas las proporciones, la Sala Uno Especial de Decisión en la sentencia de unificación de 10 de junio de 2021.
A su turno, la Sala tampoco encuentra argumentos que permitan acceder a la insistencia de la ANM. La entidad alegó que la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó es un «precedente» que «establecería una línea que resultaría a todas luces antijurídica en materia de minería ilegal», porque a ella no le compete ejercer actividades de vigilancia y control respecto de la minería ilegal, sino a las autoridades territoriales, por tanto, a su juicio, no existe nexo de causalidad entre el daño antijurídico y sus funciones fiscalizadoras de títulos mineros legalmente otorgados.
Reiteró la supuesta contradicción que se presenta respecto de la sentencia de segunda instancia de 29 de marzo de 2007, radicación n.º 19001-23-31-000- Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 29 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2003-01327-01, en donde indicó que la Sección Primera de esta corporación50 sí realizó un análisis con relación a la responsabilidad en materia de minería ilegal.
Al respecto, la Sala reitera que dicho pronunciamiento no permite advertir que existe contradicción frente al proceso de acción de grupo que resolvió el Tribunal Administrativo del Chocó porque, en este caso, sí se demandaron a las autoridades ambientales del nivel nacional y aquí solicitantes en sede de revisión, se encontró probada su responsabilidad por omisión en el ejercicio de sus funciones misionales frente a la vigilancia y control en la actividad minera ilegal, y por ende fueron condenadas a reparar los perjuicios ocasionados, asunto que sustancialmente y probatoriamente no puede equipararse al resuelto en la sentencia que invocó la ANM.
Ahora bien, en el escrito de insistencia, la ANM invocó la sentencia de segunda instancia de 28 de junio de 2023, radicado n.º 15238-33-33-002-2017-00137-01, de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y la sentencia de primera instancia de 20 de junio de 2023, radicado n.º 41001-23- 33-000-2022-00037-00, dictada por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila, según afirmó en éstas, se determinó que la Agencia Nacional de Minería no es responsable administrativa o patrimonialmente frente a los perjuicios ocasionados por el desarrollo de actividades mineras ilegales por cuanto en su ámbito de competencias legalmente asignadas, no se encuentra su control, por lo que considera que el pronunciamiento del Tribunal Administrativo del Chocó genera ambigüedad e inseguridad jurídica en cuanto a la interpretación y alcance de las competencias legales asignadas a su cargo.
En cuanto a dichas decisiones la Sala advierte que corresponden a argumentos nuevos porque dichas sentencias no fueron mencionadas en el escrito en que la entidad solicitó la revisión de la sentencia de 27 de mayo de 2023. Como se indicó al inicio de estas consideraciones, es posible insistir en que se seleccione una providencia dictada por un Tribunal Administrativo que pone fin a una acción popular o de grupo, y ello supone que tal solicitud está sujeta a los argumentos que se expusieron en la petición de revisión eventual, pues de lo contrario se permitiría la interposición extemporánea del mecanismo de unificación, tal y como pretende la ANM al adicionar pronunciamientos diferentes y, que en todo caso, no corresponden a decisiones en firme o que señalen posturas unificadas por esta corporación sobre la materia.
Seguidamente, la entidad reitera apartes de las consideraciones de la sentencia de segunda instancia de 12 de junio de 2014 de la Subsección C de la Sección Tercera el Consejo de Estado que corresponden al proceso de reparación directa con radicación n.º 05001-23-31-000-1997-01054-0151, invocada en la 50 MP. Martha Sofía Sanz Tobón. 51 MP.
Enrique Gil Botero. Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 30 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de revisión inicialmente presentada en donde se dijo que no es procedente perseguir el pago de la reparación de un daño que es producto de una actividad ilegal, y que no busca controvertir errores de apreciación probatoria.
No obstante, seguidamente, sustenta la necesidad de unificar la jurisprudencia y propone diversos temas de unificación «debido a que, precisamente el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó en el Río Quito, quien es reclamante dentro de este proceso de acción de grupo ha venido realizando explotación minera ilegal, lo cual fue plenamente probado dentro del proceso», describe la visita de inspección técnica realizada el 3 de febrero de 2014, en la que evidenció que «el Consejo Comunitario Mayor de Paimadó, actuó como titular o beneficiario del Contrato de Concesión Minera No. JIG-1525126» y que se identificaron «11 dragones y 15 retro excavadoras en el cauce del Río Quito, ubicados en su jurisdicción, y respecto de los cuales dicho Consejo Comunitario suscribió contratos de operación minera, en virtud del título minero del cual es titular, SIN CONTAR CON LICENCIA AMBIENTAL, y causando graves impactos ambientales para el desarrollo de dichas actividades mineras ilegales».
En consecuencia, insiste en que es evidente que el daño producido en la cuenca del Río Quito fue producto de los demandantes y por ende se debió determinar que éstos contribuyeron en la afectación ambiental y perjuicio ocasionado. Para la Sala, los argumentos de la solicitante si bien parten de la necesidad de unificar la jurisprudencia dado la complejidad de las materias que se analizaron y que implican la actividad minera en Colombia, lo cierto es que sus reparos implican tratar un aspecto jurídico que trasciende la interpretación y aplicación normativa para recaer en un tema de prueba y establecer la responsabilidad por falla en el servicio de vigilancia y control como autoridades ambientales y en cuanto a las razones eximentes de responsabilidad de hecho exclusivo de la víctima y su participación en la producción del daño, excepciones que no fueron probadas, según se observa de la parte resolutiva de la sentencia de 27 de mayo de 2022.
En efecto, pese a que en el escrito se indica que no se pretende un nuevo debate probatorio, las mismas peticionarias retoman los argumentos de inconformidad con la valoración probatoria, razón por la cual, se debe añadir que el legislador no dispuso este mecanismo excepcional como una instancia adicional para que el juez efectúe nuevamente la valoración y análisis probatorio de los elementos de juicio allegados al proceso con el propósito de revisar la decisión y obtener un pronunciamiento favorable a los intereses de las partes.
Finalmente, el MADS insistió en seleccionar el asunto dado que esta corporación «desconoce el mapa litigioso que tenemos en el Departamento del Chocó y las diversas cuestiones disímiles en materia procesal por causa de daño ambiental por minería ilegal». A su juicio, existe la necesidad de unificar Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 31 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia respecto de los alcances y marcos competenciales respecto de la protección del medio ambiente afectado por la actividad de la minería ilegal, porque existe una constante confusión en los magistrados y jueces que se presenta en relación con las competencias que constitucional y legalmente han sido asignadas a esa entidad ministerial.
En ese sentido en el cuadro expuesto en los antecedentes indicó los radicados de procesos de restitución de tierras, grupo y tutela. En esta oportunidad se insiste en las contradicciones que para la entidad se evidencian entre la sentencia proferida por el Tribunal y los radicados que citó en el cuadro que expuso en su solicitud de insistencia. No obstante, como ocurre con la ANM, se advierte que corresponden a argumentos nuevos porque los señalados no fueron mencionados en el escrito de revisión de la sentencia de 27 de mayo de 2023.
En ese sentido se reitera que es posible insistir en que se seleccione una providencia dictada por un Tribunal Administrativo que pone fin a una acción popular o de grupo, y ello supone que tal solicitud está sujeta a los argumentos que se expusieron en la petición de revisión eventual, pues de lo contrario se permitiría la interposición extemporánea del mecanismo de unificación, tal y como pretende la peticionaria al adicionar pronunciamientos diferentes y, que en todo caso, no evidencian las contradicciones o divergencias interpretativas sobre el alcance de la normativa aplicable por el ad quem, que amerite un pronunciamiento de unificación que fije reglas en punto a la aplicación e interpretación de las normas que invoca, más allá de que se adopte una decisión diferente del análisis y valoración probatoria y que, en el marco de la autonomía, adoptó el Tribunal Administrativo del Chocó. Esta Sala precisa que la carga argumentativa para demostrar la necesidad de la pretendida unificación a partir de la providencia cuya selección se solicita, no se suple por la parte interesada con el solo hecho de citar sentencias o radicados en las que se hayan resuelto casos con alguna similitud, pero sin advertir de qué manera la decisión de instancia contraviene dicho antecedente, o existen divergencias interpretativas a partir de sentencias contradictorias, lo cual nunca se demostró en este trámite, y que impongan la necesidad de unificar a través del mecanismo de la revisión eventual de que trata el artículo 272 del CPACA.
De otra parte, es importante insistir en que la revisión eventual no puede entenderse como una instancia adicional de las acciones populares y de grupo, esto es, para ejercer un control de legalidad de las actuaciones judiciales adelantadas, pues su único propósito consiste en la unificación de jurisprudencia. Así entonces, recuerda la Sala que el mecanismo de revisión eventual no es un recurso del cual disponga los sujetos procesales en el proceso popular o de grupo frente a las decisiones adversas, como ocurre en el presente caso, en el que bajo una pretendida unificación jurisprudencial las autoridades demandadas aspiran reabrir el debate a partir de los motivos de inconformidad frente a lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó con fundamento en el análisis y valoración de los elementos de prueba recaudados Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 32 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el proceso, concretamente en lo que tiene que ver con la acreditada omisión en el ejercicio de sus funciones de vigilancia y control, y la supuesta generación del daño ambiental por parte de los demandantes, aspecto último que el Tribunal Administrativo del Chocó determinó que no fue probado al interior del proceso de la acción de grupo.
En suma, las razones expuestas no permiten reconsiderar la decisión adoptada en el auto que decidió no seleccionar para su revisión eventual el presente asunto. 2.4. Conclusión La Sección no accederá a las solicitudes de insistencia que presentaron la ANDJE, la ANM y el MADS, razón por la cual se mantendrá incólume el auto de 23 de agosto de 2023 que resolvió no seleccionar para revisión la sentencia de 27 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó52.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, V.
RESUELVE
PRIMERO. Rechazar por extemporáneos los escritos del 7 de septiembre, 25 de octubre y 16 de noviembre de 2023 que presentó el señor José Dolores Palacios Córdoba, de acuerdo con lo previsto en el artículo 272 del CPACA y lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO. No acceder a las solicitudes de insistencia presentadas por la Agencia Nacional de Minería, la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO. Reconocer personería a la abogada Aura Liliana Pérez Santisteban, identificada con la cédula de ciudadanía 52.178.684 de Bogotá y portadora de la tarjeta profesional 102.137 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Agencia Nacional de Minería y al abogado Juan José Toro Rivera identificado con la cédula de ciudadanía 1.075.280.242 52 En sentido similar se pueden consultar, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta Auto 20.02.20., M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, Rad. 15001-33-33-009-2017-00066-01;
Auto 25.09.19., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 20001-33-33-005-2016-00467-01; Auto 01.08.19., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-33-33011-2017-00233-01; Auto 16.11.18., M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 15001-23-33-000-2017-00011-01; Auto 26.02.15., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-33-31-020-2007-00227-01;
Auto 21.05.14., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 05001-23-31-000-2006-02720-01 y Auto 06.10.13, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 25000-23-15- 000-01371-01; Auto 21.06.12., M.P. Susana Buitrago Valencia, Rad. 11001-33-31-025-2007-00665-01 y Auto veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 05001-33-33-021- 2012-00022-01.
Demandantes: Cristóbal Mena Córdoba y otros Demandados: Municipio de Río Quito y otros Radicación n.º 27001-33-33-001-2009-00224-01 33 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Neiva y portador de la tarjeta profesional 338.522 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, conforme a los términos y facultades contenidas en los poderes y anexos obrantes en el expediente digital53.
CUARTO. Notificar por estado esta providencia a las partes y al Ministerio Público.
QUINTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, y dejar las constancias correspondientes por parte de la Secretaría General.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx 53 Índices 12 y 19 de SAMAI de este trámite.