CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Radicación: 11001 03 25 000 2020 00470 00 (1183-2020) Demandante: Ana Ruth Venegas Pineda Demandado: Distrito Capital de Bogotá (Secretaría Distrital de Integración Social) Temas: Extensión de la jurisprudencia, contrato realidad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala de la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Ana Ruth Venegas Pineda.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Ana Ruth Venegas Pineda, por intermedio de apoderado, formuló solicitud a efectos de que se le extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación ce-suj-sii-006-2016, proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-2015).
Como consecuencia de lo anterior, pidió condenar a la entidad convocada a i) reconocer que entre las dos existió una relación de trabajo, durante el periodo comprendido entre el 18 de agosto de 2015 y el 30 de enero de 2016; ii) pagar el valor correspondiente a las prestaciones sociales y demás emolumentos legales devengados por un empleado conforme al régimen salarial administrativo de la Secretaría Distrital de Integración Social; y iii) consignar al respectivo fondo de pensiones el valor de los aportes dejados de cotizar. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la convocante señaló los siguientes: i) La señora Ana Ruth Venegas Pineda y la Secretaría Distrital de Integración Social suscribieron unos contratos para la prestación del servicio docente de tiempo completo en los jardines infantiles del distrito capital, para la atención integral de la primera infancia. ii) Durante el periodo comprendido entre el 18 de agosto de 2015 y el 30 de enero de 2016 laboró sin solución de continuidad, siguiendo instrucciones directas de los coordinadores y directivos de los jardines infantiles y de la Dirección Local de la Secretaría mencionada, dentro de un horario establecido. iii) La demandante carecía de independencia técnica y administrativa, debido a que sus obligaciones estaban sometidas permanentemente a las directrices e inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas. iv) En el 2016, la Alcaldía de Bogotá expidió el Decreto 271 a través del cual se crearon 569 empleos temporales en la «planta de administrativos de la Secretaría de Educación», los cuales actualmente son ocupados por maestras «nombradas y adscritas» a los jardines infantiles operados por la entidad demandada. v) Entre la Secretaría Distrital de Integración Social y la Secretaría de Educación se suscribieron los Convenios Interadministrativos 1142 del 21 de enero de 2015, 10528 del 31 de mayo de 2016, 5863 del 31 de marzo de 2017, 8497 del 9 de octubre de 2017 y 8510 del 10 de octubre de 2017, con los cuales se pretende justificar la inexistencia de la relación laboral y dar apariencia de legalidad a los contratos suscritos con las maestras a través de la creación de una planta temporal que no atiende los lineamientos previstos en la ley general de educación. 1.2.
Trámite procesal Mediante auto del 17 de septiembre de 2020, se corrió traslado de la solicitud de extensión por el término de 30 días, de conformidad con el inciso 2.° del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 616 del Código General del Proceso. 1.3. Contestación de la solicitud La Secretaría Distrital de Integración Social se limitó a aportar el expediente administrativo de la convocante. 1.4.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado La apoderada de la Agencia, indicó lo siguiente: i) Si bien la sentencia invocada reúne los requisitos necesarios para ser considerada como una sentencia de unificación jurisprudencial en los términos de los artículos 270 y 271 del cpaca, resulta determinante tener en cuenta los puntos que realmente fueron objeto de unificación por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado. ii) La solicitud presentada por la convocante en el asunto de la referencia es improcedente, en atención a que no cumple con los presupuestos previstos en el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues se impone a las autoridades el deber de extender los efectos de una sentencia proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, situación que aquí no ocurre. iii) Adicionalmente, teniendo en cuenta la naturaleza de la controversia y los derechos reclamados, el presente asunto amerita una sentencia en donde se estudie el derecho de la reclamante, previo debate fáctico, jurídico y probatorio, que en todo caso es necesario e indispensable para que el caso sea analizado y definido en un proceso ordinario y no mediante la extensión de la jurisprudencia, pues se requiere que se determinen los extremos de las citadas vinculaciones presuntamente laborales, así como la no solución de continuidad y en especial la subordinación y la prestación personal de servicio.
Por lo tanto, se solicita negar el mecanismo por improcedente. Consideraciones 2.1. Cuestión previa Antes de resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia conviene precisar que si bien el asunto que hoy ocupa la atención de la Sala se presentó antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, y el auto que ordenó el traslado se notificó el 27 de noviembre de 2020, el trámite por el cual se rige el proceso deberá atender las modificaciones que introdujo la aludida norma a los artículos 102 y 269 del cpaca, toda vez que el expediente ingresó al despacho para resolver lo pertinente en vigencia del cambio legislativo. 2.2.
El mecanismo de extensión de la jurisprudencia El artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, prevé el trámite según el cual los ciudadanos deben acudir ante la administración a fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. En efecto, la citada norma establece los requisitos formales que debe contener cada solicitud de extensión, así: i) justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada; ii) las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso; y iii) referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.
En cuanto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone: Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. [Se resalta].
Quiere decir lo anterior que, en los eventos en que se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe enmarcarse en los siguientes elementos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado, ii) que sea de unificación jurisprudencial de conformidad con el artículo 270 ibidem, y iii) que en ella se haya reconocido un derecho.
Sin embargo, es necesario aclarar que el Consejo de Estado ha sido enfático en establecer que no solo son objeto de extensión las sentencias de unificación proferidas luego de la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, sino que también lo son las que fueron expedidas con anterioridad a la norma en mención, siempre y cuando, esta corporación lo haya hecho con el fin de fijar un criterio unificador.
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil explicó lo siguiente, a través del concepto emitido el 10 de diciembre de 2013: Ahora bien, el artículo 270 del cpaca define cuáles son las sentencias de unificación jurisprudencial que producen los referidos efectos internos y externos, así: “Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial.
Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.” [Se resalta] En lo que respecta a esta consulta, es indudable que la expresión “las que profiera o haya proferido” denota que en el concepto de sentencias de unificación jurisprudencial quedaron incluidas no sólo las que se empezaron a expedir con posterioridad a la ley, sino también las que antes de la misma fueron proferidas con esa finalidad; de manera que la disposición es coherente con el desarrollo jurisprudencial a que se hizo referencia en la primera parte de este concepto, en el sentido de que la labor de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado no nace con la ley 1437 de 2001, (sic) en la medida en que es connatural a la condición de Tribunal Supremo que le otorga el artículo 237 de la Constitución Política.
Por tanto una interpretación en contrario, que sólo reconociera como sentencias de unificación jurisprudencial las proferidas a partir de la ley 1437 de 2011, carecería de fundamento constitucional y legal y, en consecuencia, no sería atendible. Ahora bien, si se mira la normatividad vigente antes de esa ley, se encuentra que la unificación jurisprudencial era efectuada por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, a la que correspondía: “resolver los asuntos que le remitían las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social”;
“conocer los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación”; y “resolver los recursos extraordinarios de revisión y de súplica presentados contra las sentencias dictadas por las secciones y subsecciones de la corporación” (artículo 97 del Decreto 01 de 1984, modificado y adicionado por el artículo 33 de la ley 446 de 1998).
También las secciones de la corporación venían cumpliendo esta función, especialmente las que estaban divididas en subsecciones, a las cuales el Reglamento del Consejo de Estado, expedido con base en el numeral 6º del artículo 237 de la Constitución Política y en el numeral 8 del artículo 35 de la ley estatutaria de administración de justicia, les atribuyó expresamente la tarea de unificar jurisprudencia en los asuntos a su cargo. […] Con base en lo anterior, 3.
La Sala responde: 1) ¿De las sentencias proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo pueden ser consideradas sentencias de unificación las proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, o también pueden serlo las de las secciones? Las sentencias proferidas con anterioridad al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por la Sala Plena y las Secciones del Consejo de Estado con el objeto de unificar jurisprudencia, son sentencias de unificación jurisprudencial en los términos del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011. 2) Dependiendo de la respuesta a la pregunta anterior, ¿las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pueden ser consideradas sentencias de unificación para efectos del mecanismo de extensión de jurisprudencia que creó el mismo Código? Sí. Las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado para unificar la jurisprudencia, anteriores a la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son sentencias de unificación jurisprudencial que permiten aplicar el mecanismo de extensión de jurisprudencia previsto en los artículos 102 y 269 del mismo Código. [Negritas fuera del texto] Por su parte, la autoridad deberá adoptar la decisión de la referida solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. Sin embargo, con la entrada en vigor del Código General del Proceso, ese término se amplió por treinta (30) días adicionales, debido a que la entidad respectiva tiene la obligación de solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el propósito de resolver el mecanismo indicado.
De igual modo, se aclara que el acto que da respuesta a la solicitud de extensión no es susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado está obligado a acudir directamente ante el Consejo de Estado, dentro de los 30 días siguientes, en atención a lo consagrado en los artículos 102 y 269 del cpaca. Concluida esta etapa, el artículo 269 del cpaca dispone que el trámite judicial precitado se tiene que activar dentro de los treinta (30) días siguientes a la respuesta en sede administrativa, acorde con los criterios esbozados en el acápite anterior.
Para ello, tal norma estipula que el interesado tiene el deber de presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, acompañado de la actuación adelantada ante la entidad competente. Sobre este punto, la expresión «escrito razonado», se ha de entender como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación. Ahora bien, el artículo en mención prevé que una vez se haya corrido traslado del aludido mecanismo, las partes y el Ministerio Público podrán presentar por escrito sus alegaciones en el término común de diez (10) días y en caso de que resulte pertinente se convocará a audiencia de alegatos en la cual se adoptará la decisión a que haya lugar.
En síntesis, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia corresponde a un procedimiento especial y sumario, cuya finalidad y trámite está diseñado únicamente a determinar si hay lugar a extender los efectos de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, que haya reconocido un derecho subjetivo, en atención a la verificación de la identidad fáctica y jurídica entre lo pedido por el convocante y la situación del demandante en el fallo cuya extensión se depreca.
Así mismo, de las normas que contemplan el aludido mecanismo, se infiere que su procedimiento no permite la resolución de excepciones previas ni la práctica de medios de prueba, toda vez que, como se adujo en el párrafo anterior, su fin se materializa en aplicar la tesis de una decisión unificada por el máximo órgano de lo contencioso administrativo a un caso de iguales elementos de hecho y de derecho. 2.3.
Análisis de la Sala. Caso concreto En el asunto sub examine, la señora Ana Ruth Venegas Pineda pretende la extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación ce-suj-sii-006-2016, proferida el 25 de agosto de 2016 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-2015), con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, en orden a que se reconozca la existencia de una relación laboral entre ella y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D. C. Como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a dicha entidad al pago de sus prestaciones sociales y demás emolumentos derivados del ejercicio del empleo, así como el pago de los aportes de seguridad social dejados de cotizar.
Pese a lo anterior, la Sala advierte que no es posible adelantar el referido mecanismo de extensión de la jurisprudencia, en tanto que esta Subsección ha sido clara en establecer que, en materia de reconocimiento de «contrato realidad», producto de la aplicación del principio de la realidad sobre las formalidades contenido en el artículo 53 de la Constitución Política, se requiere de un análisis probatorio exhaustivo para lograr la demostración de la existencia de los elementos propios de la relación laboral, como lo son la subordinación y la prestación personal del servicio.
Al respecto, se ha dicho lo siguiente: De igual manera, es necesario precisar que si bien la sentencia de unificación invocada por la solicitante declaró la existencia de una relación laboral en aplicación del principio de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, no puede predicarse que dicho caso sea idéntico al que ocupa la atención de la Sala, puesto que en el reconocimiento de las relaciones laborales por contrato realidad, cada situación es diferente, la cual debe someterse a un análisis probatorio exhaustivo que permita su declaración. Así mismo, deberá estudiarse cada caso por separado, toda vez que los criterios de subordinación y de prestación personal del servicio son relativos al tipo de empleo desempeñado y a las labores encargadas por el superior. [Se resalta].
Por último, y sin entrar a resolver sobre el fondo del presente asunto, la Sala considera que la sentencia de unificación invocada para efectos de extensión de la jurisprudencia no fijó las reglas concernientes a los elementos que se deben tener en cuenta para declarar la existencia de la relación laboral en materia de docentes; sino que se ocupó de sentar las bases sobre la aplicación del fenómeno de la prescripción extintiva y de la exoneración del requisito de procedibilidad en los procesos de la aludida naturaleza, así: 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que no es posible continuar con el trámite de la solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-006-2016, proferida el 25 de agosto de 2016, deprecada por la señora Ana Ruth Venegas Pineda, toda vez que, para declarar la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad convocada, se requiere de una etapa probatoria exhaustiva que no se puede llevar a cabo en esta oportunidad, por la naturaleza del procedimiento simplificado del referido mecanismo.
Por consiguiente, se negará la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia y se ordenará la devolución de los anexos sin necesidad de desglose. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Resuelve: Primero. Negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia interpuesta por la señora Ana Ruth Venegas Pineda.
Segundo. Reconocer personería jurídica a la abogada Raquel Johanna Ramírez Bastidas como apoderada judicial de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido. Tercero. Ejecutoriada esta decisión, archivar el expediente, previa devolución de los anexos sin necesidad de desglose.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.