CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Radicación número: 25000-23-36-000-2015-02601-01 (61491) Convocante: INSTITUTO COLOMBIANO PARA LA EVALUACIÓN DE LA EDUCACIÓN – ICFES Convocado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL - CNSC Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES CONTRATO ESTATAL-Es un instrumento de gestión de recursos para satisfacer los fines del Estado.

CONTRATO ESTATAL-Es un acuerdo de voluntades y no un mecanismo de delegación de funciones administrativas. SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Me aparto parcialmente de la sentencia de 11 de agosto de 2025, con fundamento en que no comparto la conclusión del fallo sobre la posibilidad de la delegación de funciones por medio de un contrato. Las razones son las siguientes: De forma clásica la delegación ha obedecido a un traslado de funciones que realiza el jefe o representante legal de una entidad a otro servidor público en razón del cargo que ostenta.

Tal concepto que ha tenido tensiones con aquel atinente a la desconcentración1, fue necesario en los orígenes propios de la ley 80 de 1993, para resolver los dilemas en materia de competencia interna para el adelantamiento no sólo de los procesos precontractuales, sino también aquellos referentes a la suscripción de los contratos, la ejecución y liquidación de los mismos.

La figura, de suma importancia en la función contractual, ha devenido de manera impropia genérica, a partir de regulaciones posteriores. 1 Referente a la transferencia de funciones que hace un representante legal o jefe de una entidad a dependencias u órganos que pueden encontrarse dentro o fuera de la entidad. 2 Expediente nº. 61491 Salvamento parcial de voto Esta Corporación ha señalado que la delegación es una herramienta diseñada por el legislador con el propósito de facilitar la organización de la estructura institucional para el ejercicio de la función administrativa.

Por virtud de la delegación se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley. La jurisprudencia2 ha definido que los elementos constitutivos de la delegación los siguientes: (i) la transferencia de funciones administrativas de un órgano a otro mediante acto administrativo;

(ii) que la transferencia de funciones se realice por el órgano titular de la función; (iii) que dicha transferencia cuente con una previa autorización legal; (iv) y que el órgano que confiera la delegación pueda siempre y en cualquier momento reasumir la competencia. Su ámbito de aplicación corresponde, única y exclusivamente, dentro de las diversas funciones del Estado, a esta función pública. 2.

El contrato estatal es un acuerdo de voluntades de dos o más partes —una de las cuales debe ser una entidad estatal— dirigido a producir efectos jurídicos, como la creación de obligaciones. Mediante el contrato estatal se persigue la prestación de los servicios públicos y, por consiguiente, la satisfacción de intereses de carácter general.

Por tal motivo, el contrato estatal no es un instrumento para el ejercicio de la función administrativa -aspecto en el que la delegación resulta ser una herramienta fundamental para la organización de la Administración- sino que se constituye como un mecanismo de gestión de los recursos públicos con el fin de cumplir los fines asignados al Estado en el artículo 2 de la Constitución Política.

El contrato estatal no es expresión de la función administrativa. Un contratista no ejerce ésta última, colabora con el Estado en la consecución del interés general y el cumplimiento de sus fines, que es distinto. 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 28 de enero de 2016, Rad. 11001-03-24-000-2012- 00348-00 3 Expediente nº. 61491 Salvamento parcial de voto No desconozco que, en ciertos eventos, las entidades contratantes, por habilitación legal, puedan dictar actos administrativos durante la ejecución del contrato.

Sin embargo, ello no supone que el contrato mismo y sus finalidades sean expresión de dicha función. Esta posibilidad está asociada a la necesidad de garantizar la adecuada ejecución del contrato y la gestión de los recursos con miras al cumplimiento de los fines referidos. En tal sentido, si el contrato estatal no es un instrumento de la función administrativa, como sí lo es el acto administrativo, no es el mecanismo jurídico por medio del cual resulta posible la delegación de funciones entre entidades públicas.

Igualar el contrato al acto administrativo en tanto herramienta de delegación desnaturaliza la esencia del acuerdo de voluntades. 3. No desconozco que el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 previó expresamente que “la delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios”.

Sin embargo, sobre esta disposición conviene señalar lo siguiente: En primer lugar, dicha regulación es desacertada al recurrir a la figura del convenio, en tanto que desnaturaliza los fines del acuerdo de voluntades y de la delegación misma como herramienta de transferencia de funciones, cuyo instrumento es el acto administrativo.

En segundo lugar, la norma no se refiere al contrato estatal como lo consideró la mayoría ni mucho menos la expresión referida en la ley –“convenio”- permite incluirla aquella como una especie de esta. Esta Corporación3 ha hecho énfasis en la diferencia conceptual entre contrato estatal y convenio, de manera que no podía homologarlos para efectos de admitir la delegación por medio de la figura del contrato. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 26 de julio de 2016, Rad. 2257. 4 Expediente nº. 61491 Salvamento parcial de voto En tercer lugar, la mayoría no tuvo en cuenta que el literal c, numeral 4, del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, vigente para la fecha en que se perfeccionó el contrato, al regular la contratación directa estableció que mediante este mecanismo de selección podrían celebrarse contratos entre entidades públicas siempre que las obligaciones derivadas del mismo tuvieran relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.

En tal sentido, se trata propiamente de un contrato en virtud del cual la entidad ejecutora realiza una actividad que correspondía a su objeto a cambio de un precio -expresión de la condición de bilateralidad que caracteriza al contrato, incluido el Estatal-. Lo que descarta que, en esos casos, en realidad, se esté frente a una delegación de funciones. 4.

No puede perderse de vista que el juez está en la obligación de interpretar la voluntad de las partes conforme al artículo 1618 del Código Civil y que le corresponde determinar los efectos y alcances de esa voluntad. En el caso que conoció la Sala, si bien las partes se refirieron a la delegación del artículo 14 de la Ley 489 de 1998, lo cierto es que su voluntad fue celebrar un acuerdo de voluntades que generaba obligaciones recíprocas, en las cuales las tareas a ejecutar por la ICFES correspondían a su objeto.

En efecto, en el año 2013 la CNSC decidió contratar a la ICFES para adelantar las acciones y operaciones requeridas para el registro, citación, impresión, empaque, distribución, aplicación, procesamiento y publicación de resultados de las pruebas escritas de competencias básicas, específicas y psicotécnicas, así como la atención de las reclamaciones originadas con ocasión de dichas actividades.

Se trató de un contrato bilateral, en virtud del cual la CNCS pagó un precio a cambio de una serie de actividades ejecutadas por el ICFES para efectos de llevar a cabo concursos públicos de selección de personal. Ello significa que, en realidad, nada tenía que ver el objeto del contrato con una supuesta delegación de funciones, puesto que, precisamente, las competencias del ICFES se enmarcan en este tipo de actividades. 5 Expediente nº. 61491 Salvamento parcial de voto En tal sentido, mal podía interpretarse que lo que hubo allí fue una delegación de funciones.

Se trató de un verdadero contrato con los efectos de ley obligatoria entre las partes. 5. Este entendimiento suponía un enfoque diferente del caso, porque la decisión de la CNSC de impedir la ejecución del contrato debió analizarse desde la perspectiva de un acuerdo de voluntades, los efectos que este produce, la regulación de posibles terminaciones unilaterales y el incumplimiento contractual y no como una decisión del delegante de reasumir las funciones delegadas.

Por tal motivo, me aparté parcialmente de la decisión, en tanto que la delegación no procede mediante contrato y el estudio del caso debió girar en torno a una relación contractual y a los efectos que produjo la decisión de la entidad contratante al no permitir la ejecución del acuerdo de voluntades hasta la fecha de plazo pactada. WILLIAM BARRERA MUÑOZ