25000234100020230136301 — Consejo de Estado

Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2023-01363-01 Demandante: JESÚS ARNULFO COBO GARCÍA Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Tema: Solicitudes de nulidad, aclaración y adición de la sentencia. AUTO OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala las solicitudes de nulidad, aclaración y adición presentadas por la Asociación Colombiana de Juntas de Calificación de Invalidez, en lo sucesivo Coljuntas, contra la sentencia del 25 de abril de 2024, que confirmó la decisión de primera instancia del 12 de diciembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El señor Jesús Arnulfo Cobo García, actuando en nombre propio, promovió demanda en ejerció de la acción de cumplimiento1 en contra del Ministerio del Trabajo a efectos de obtener el acatamiento del inciso 1.° del artículo 62 del Decreto 1352 del 26 de junio de 2013. Conforme lo anterior, formuló la siguiente pretensión: Primero: Solicito mediante sentencia que haga tránsito a cosa Juzgada que, se Ordene al Ministerio de Trabajo, dar cabal cumplimiento al inciso 1 del artículo 6 del Decreto 1352 del 26 de Junio 2013, “Por el cual se reglamenta la organización y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, y se dictan otras disposiciones”, en el sentido de: realizar a través de una Universidad concurso público y objetivo para la selección de los integrantes y miembros de las Juntas de 1 La demanda se presentó el 3 de octubre de 2023 a través de correo electrónico. 2 Artículo 6.

Proceso de selección de los integrantes y miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Ministerio del Trabajo por intermedio de una universidad de reconocido prestigio y con recursos del Fondo de Riesgos Laborales, de conformidad con el artículo 142 del Decreto-ley 19 de 2012, realizará un concurso público y objetivo para la selección de los integrantes y miembros de las Juntas de Calificación de Invalidez establecerá la lista de elegibles mediante la cual se conformarán sus miembros e integrantes, a partir del mayor puntaje.

Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Calificación de Invalidez establecerá la lista de elegibles mediante la cual se conformarán sus miembros e integrantes, a partir del mayor puntaje.3 1.2.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, luego de agotadas las etapas procesales para este tipo de asuntos, dictó sentencia el 12 de diciembre de 2023, en la que dispuso: PRIMERO.- ACCEDER a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, se ORDENA al Ministerio del Trabajo dar cumplimiento al mandato previsto en el inciso primero del artículo 6 del Decreto 1352 de 26 de junio de 2013.

Término máximo para el cumplimiento de la orden: seis (6) meses, contado a partir de la ejecutoria de la presente providencia. […] En criterio del a quo, la sentencia que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de algunos artículos del Decreto 1352 de 2013, no tiene la virtualidad de tornar el mandato legal carente de exigibilidad.

Aunado lo anterior, resaltó que desde la Ley 100 de 1993 en sus artículos 42 y 43, ya se había establecido la selección de los miembros de las juntas de calificación, los cuales fueron modificados mediante la Ley 1562 de 2012, la cual, a su turno, sirvió de fundamento al citado Decreto 1352 de 2013. En igual sentido, indicó que la norma que se acusa como no cumplida, es una reproducción del artículo 142 del Decreto 19 de 2012 que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 19934, lo cual significa, en otros términos, que el inciso 1° del artículo 6 del Decreto 1352 de 2013 «constituye un verdadero reglamento ejecutivo». 3 Transcripción original del texto con posibles errores. 4 Parágrafo 1.

Para la selección de los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, el Ministerio del Trabajo tendrá en cuenta los siguientes criterios: La selección se hará mediante concurso público y objetivo, cuya convocatoria se deberá hacer con no menos de dos (2) meses de antelación a la fecha del concurso e incluirá los criterios de ponderación con base en los cuales se seleccionará a los miembros de estos organismos.

La convocatoria deberá publicarse en un medio de amplia difusión nacional. Dentro de los criterios de ponderación se incluirán aspectos como experiencia profesional mínima de cinco (5) años y un examen escrito de antecedentes académicos sobre el uso del manual de pérdida de capacidad laboral y de invalidez, el cual se realizará a través de una entidad académica de reconocido prestigio.

Los resultados del concurso serán públicos y los miembros de las Juntas serán designados por el Ministro del Trabajo, comenzando por quienes obtuvieran mayor puntaje. La conformación de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez podrá ser regionalizada y el manejo de sus recursos será reglamentado por el Gobierno Nacional de manera equitativa.

El proceso de selección de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez se financiará con recursos del Fondo de Riesgos Profesionales. Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.

Sentencia de segunda instancia5 Esta Sala mediante sentencia del 25 de abril de 2024, en atención a la impugnación formulada por el Ministerio del Trabajo y Coljuntas, confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual explicó que el inciso 1º del artículo 6 del Decreto 1352 de 2013, que impone la obligación en cabeza del Ministerio del Trabajo de adelantar el correspondiente concurso de méritos para para la selección de los integrantes y miembros de las juntas de calificación de invalidez, se encuentra incumplido.

Asimismo, se precisó que los efectos de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A6 no afectaron el artículo sobre el cual recayó la pretensión de cumplimiento y, en consecuencia, el Ministerio del Trabajo debe proceder al acatamiento de la disposición. Inclusive, se explicó que, con antelación a la disposición sobre la cual se solicitó el cumplimiento, la citada cartera ministerial adelantó un concurso de méritos para proveer los cargos, para el cual hizo uso de las normas que estaban vigentes en su momento, sin que se hubiese aducido la supuesta imposibilidad jurídica acá esbozada.

La anterior decisión fue notificada a las partes e intervinientes el 29 de abril de 2024, conforme los oficios remitidos por la Secretaría General7 1.4. Solicitud de nulidad, aclaración y adición de la sentencia8 Coljuntas, entidad vinculada en su condición de 3.° con interés, por conducto de apoderada judicial9, presentó escrito en el que solicitó la nulidad, aclaración y complementación de la sentencia, para lo cual planteó los siguientes argumentos: 1.4.1.

Nulidad del proceso Explicó que no tuvo conocimiento de la existencia del trámite de la acción de cumplimiento de la referencia, pues, nunca recibió la notificación al buzón de correo electrónico establecido para tal fin. Conforme lo anterior, reiteró que en el presente asunto se configuró el vicio antes indicado y, en consecuencia, se deben dejar sin valor ni efecto los fallos de primera y segunda instancia, en aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción. 5 Índice 6 Samai 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Rad. 11001-03-25-000-2013-01776-00 del 2 de diciembre de 2021.

M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 7 Índice 10 Samai Oficios No. 196313 al 196315. 8 Índice 12 de Samai. La solicitud se presentó mediante correo electrónico el 3 de mayo de 2024. 9 Según poder conferido por el señor Diego Francisco Cruz Arenas, en su condición de representante legal de Coljuntas. Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.2.

Aclaración y adición de la sentencia Para Coljuntas no se realizó un estudio acucioso del asunto, por cuanto no se hizo pronunciamiento alguno frente a los efectos que tienen las sentencias C-1002 de 2004 y C-914 de 2014, en las cuales se aborda el tema de la reserva legal respecto a la estructura orgánica, composición, número de integrantes, profesiones requeridas y la clasificación de las juntas de invalidez.

Explicó que no es posible conminar al Ministerio del Trabajo a adelantar un concurso de méritos sin contar con la ley que reglamente tales aspectos, en la medida que dicha cartera no contaría con las herramientas mínimas necesarias para establecer los parámetros requeridos para seleccionar a los miembros de las juntas de calificación de invalidez.

Conforme a lo anterior, solicitó que se aclare: «(…) con que norma es que debe el Ministerio del Trabajo definir las reglas y parámetros para realizar el concurso público de méritos, si con el decreto 2463 de 2021, ya derogado, o con los artículos del decreto 1352 de 2013 declarados nulos por el mismo Consejo de Estado.» Por otro lado, frente al convenio interadministrativo con la Universidad Nacional de Colombia para la creación de un banco de hojas de vida, reprochó que dicha figura es contraria al ordenamiento jurídico, en la medida que también fue removida del ordenamiento jurídico como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los artículos del Decreto 1352 de 2013.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer sobre la solicitud presentada por Coljuntas, frente a la sentencia del 25 de abril de 2024 de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 201111, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Asimismo, la Ley 393 de 1997 prevé en su artículo 30 que «[e]n los aspectos no contemplados en esta Ley se seguirá el Código Contencioso Administrativo en lo que sea compatible con la naturaleza de las Acciones de Cumplimiento.» Por su parte, el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 establece que en los aspectos no regulados se seguirá «en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones», lo establecido en el Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso –CGP-.

Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, los artículos 28510 y 28711 del Código General del Proceso regulan las figuras de la aclaración y la adición de las providencias judiciales. 2.2.

Oportunidad de la solicitud En el presente caso se tiene que la sentencia proferida por esta Sala el 25 de abril de 2024, fue notificada a las partes e intervinientes el 29 siguiente, conforme se colige de los oficios de notificación remitidos por la Secretaría General. Asimismo, se tiene que el 3 de mayo del mismo año, Coljuntas radicó el escrito por medio del cual presentó las solicitudes de aclaración y adición contra la anterior providencia, por lo que resulta claro que el remedio procesal fue promovido de forma oportuna, con base en el inciso 3° del artículo 8 de la Ley 2213 de 202212, en la medida que el término vencía hasta el 7 de mayo de 2024. 2.3.

Caso concreto Como punto de partida, frente a la nulidad del trámite, la Sala se remitirá a las consideraciones expuestas en el fallo del 25 de abril de 2024, las cuales, a su turno, reiteran la postura que en su momento explicó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A en el auto del 24 de enero de 2024.

En ese sentido, es claro que este reparo no será objeto de escrutinio en este estadio procesal, dado que denota es una inconformidad de la parte con las conclusiones a las que arribaron los jueces de instancia y, en ese sentido, Coljuntas deberá estarse a lo resuelto en dicha oportunidad. Ahora bien, en cuanto al punto que es objeto de aclaración y adición, se advierte que la solicitud no tiene vocación de éxito por cuanto el aspecto que echa de menos Coljuntas, fue expuesto en la decisión. En ese sentido, se transcribe: 10 La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración. 11 Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. 12 […] La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuándo el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.

Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir que el artículo sobre el cual recae la presente acción de cumplimiento no fue declarado nulo, toda vez que la citada decisión consignó lo siguiente: […] De conformidad con el texto del artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012, la selección de los miembros de las juntas de calificación de invalidez se debe hacer por medio de concurso público, luego, se trata de una materia que ya se desarrolló en una norma con fuerza material de ley.

En esta, se determinó que en los criterios de ponderación deben incluir aspectos como experiencia profesional mínima de cinco (5) años y un examen escrito de antecedentes académicos sobre el uso del manual de pérdida de capacidad laboral y de invalidez, además señaló la posibilidad de operar por regiones. Así las cosas, la primera parte del artículo 6 del Decreto 1563 de 2013 se limitó a reproducir las reglas establecidas en el artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012, pues reiteró la provisión de los cargos de miembros e integrantes de las juntas de calificación a través de concursos en los que se tenía que evaluar el conocimiento del manual de pérdida de capacidad laboral y de invalidez, así como de la experiencia profesional.

En ese orden de ideas, se puede considerar que el artículo 6 (salvo los parágrafos, aspecto sobre el que se regresará a continuación) del Decreto 1352 de 2013, constituye un verdadero reglamento ejecutivo, puesto que se limitó a desarrollar el procedimiento de selección que estableció el legislador extraordinario en el Decreto Ley 19 de 2012, es decir, el Gobierno Nacional complementó el contenido del decreto ley para detallarlo, desarrollarlo, o para preparar su ejecución, y, por lo tanto, no se desconoció el principio de reserva de ley en la materia.

Es importante poner de presente que en la sentencia C – 120 de 2020 la Corte Constitucional analizó una demanda de inexequibilidad en contra del artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012 y lo declaró ajustado a nuestra Constitución Política. En esa oportunidad los demandantes consideraron que el permitir que la misma entidad que tiene que asumir la obligación del pago de las pensiones sea la que realice la primera evaluación viola los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.

La Corte Constitucional consideró que la medida es razonable por cuanto propende hacia un fin legítimo (lograr agilizar y hacer más eficiente el trámite), mediante el ejercicio de una facultad regulativa (establecer una competencia) que es idónea para lograr el fin que se busca (evitar que los trámites en los que las aseguradoras consideran que sí hay lugar a una pérdida de capacidad laboral y ocupacional tengan que esperar a que se adelante el proceso administrativo ante las juntas regionales).

Ahora bien, respecto de los parágrafos del artículo 6 del Decreto 1352 de 2013 es preciso señalar lo siguiente: El parágrafo primero, estableció una disposición transitoria hasta que se realice el próximo concurso, por lo que no hay lugar a declarar su nulidad. Sin embargo, los parágrafos 2 y 3 del artículo 6, contienen determinaciones sobre la conformación de las salas, nombramientos provisionales, selección directa, modificación de integrantes de las juntas que claramente hacen parte de la estructura orgánica de la entidad, por lo que se trata de aspectos sometidos a reserva de ley, y por lo tanto se declarará su nulidad.

A partir de lo anterior, esta Sala considera que mientras que el artículo 6 del Decreto 1352 de 2013 (incluido el parágrafo 1) se ajusta al ordenamiento jurídico colombiano, hay lugar a declarar la nulidad de sus parágrafos 2 y 3, por lo que así se establecerá en la parte resolutiva de la presente providencia. (resaltado de la sala) […] Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, por cuanto el parágrafo 1 del artículo 142 del Decreto Ley 19 de 2012, que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, establece lo siguiente:

PARÁGRAFO 1. Para la selección de los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, el Ministerio del Trabajo tendrá en cuenta los siguientes criterios: La selección se hará mediante concurso público y objetivo, cuya convocatoria se deberá hacer con no menos de dos (2) meses de antelación a la fecha del concurso e incluirá los criterios de ponderación con base en los cuales se seleccionará a los miembros de estos organismos.

El proceso de selección de los integrantes de las juntas de calificación de invalidez se financiará con recursos del Fondo de Riesgos Profesionales. Es decir, en otros términos, la anterior norma establece los criterios que debe observar el Ministerio del Trabajo para adelantar el correspondiente concurso de méritos para elegir a los miembros de las juntas de invalidez.

Dicha situación no implica, como lo sugirió la Asociación Colombiana de Juntas de Calificación de Invalidez – Coljunta, que la solicitud de cumplimiento debió hacerse sobre esta norma, pues, se reitera, el inciso 1º del artículo 6 del Decreto 1352 de 2013 no fue afectado por la decisión de nulidad ya mencionada. Lo anterior significa que el fallo no se encuentra permeado de frases o considerandos ambiguos u oscuros que escapen de la comprensión del lector, en la medida que abordó la problemática atinente a la provisión de los cargos de las juntas de invalidez y las disposiciones legales que el Ministerio del Trabajo debía tener en cuenta para adelantar el correspondiente concurso.

Por el contrario, se advierte es un reproche por parte de Coljuntas frente a la orden impartida en la decisión, toda vez que al confrontar los argumentos expuestos en su escrito de aclaración y adición pretende reabrir el debate, pues en su criterio estima que es inviable realizar el concurso de méritos, punto que quedó zanjado con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia dictadas al interior del proceso. 2.4.

Conclusión Una vez estudiados los argumentos expuestos por Coljuntas, la Sala, negará la aclaración y adición de la sentencia, por no satisfacer los requisitos establecidos en el Código General del Proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Jesús Arnulfo Cobo García Demandado: Ministerio del Trabajo Radicado: 25000-23-41-000-2023-01363-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: NEGAR las solicitudes de aclaración y adición presentadas por Coljuntas, conforme lo expuesto.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.