CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-25-000-2016-00919-00 Nº interno: 4215-2016 Demandante: Ramiro Pava Rivera Demandado: Departamento del Quindío Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 5 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. Causal regulada en el numeral 2 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Ramiro Pava Rivera contra la sentencia del 5 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que confirmó el fallo proferido por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Armenia, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Ramiro Pava Rivera contra el departamento del Quindío. I.

ANTECEDENTES 1. La sentencia recurrida El 5 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo del Quindío resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de primera instancia, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Ramiro Pava Rivera con el fin de obtener la nulidad parcial del Decreto 1016 de 24 de septiembre de 2012, mediante el cual se suprimió el cargo que ocupaba en provisionalidad en el Instituto Seccional de Salud del Quindío, desde el 16 de mayo de 1996.

En la sentencia recurrida se confirmó la decisión del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Descongestión del Circuito de Armenia, que negó las pretensiones de la demanda. El Tribunal analizó los cargos presentados por la parte demandante contra el fallo de primera instancia, así: Frente al cargo relacionado con que el estudio técnico presentado en el mes de septiembre de 2012 no cumple con los requisitos señalados en la guía de modernización de entidades públicas, señaló que los estudios técnicos presentados en agosto y septiembre de 2012 deben ser analizados en conjunto, pues hacen parte del “proyecto de modernización institucional de la administración central” y fueron realizados en cumplimiento del convenio interadministrativo No. 046 de 2012, celebrado entre la ESAP y el departamento del Quindío. Agregó que dichos estudios se complementan entre sí, pues el primero se refiere al análisis de las cargas laborales y la metodología de trabajo en la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío, cuyas conclusiones también se consignan en el segundo de ellos.

Advirtió que en los estudios técnicos se hace referencia a la misión y visión de la entidad, se enlistan las funciones que desarrolla conforme al artículo 43 de la Ley 715 de 2001 y se destacó que el personal asignado a la entidad no era suficiente, pues se requerían diversos contratos de prestación de servicios para realizar labores misionales, por lo que sugirió la creación de la Secretaría de Salud, así como la distribución de funciones que no son propias de ese campo a las demás dependencias del departamento.

Asimismo, se citan las debilidades y fortalezas de la estructura organizacional de la entidad, y refiere resultados de un informe técnico realizado por la Superintendencia de Salud, que evidencia un análisis de los procesos adelantados por el ISSQ y el desarrollo de las funciones asignadas, resaltando el incumplimiento de algunos de ellos.

También consideró que en los respectivos estudios técnicos se ponen de presente las dificultades financieras de la entidad, ante lo cual concluye que el ISSQ se encontraba en inviabilidad financiera, sin tener de forma inmediata, a mediano y largo plazo la posibilidad de sanear la dificultad y que en el estudio de agosto de 2012 se realizó un análisis de medición de las cargas laborales, a través de encuestas realizadas a los trabajadores del ISSQ a raíz de lo cual presenta las conclusiones y recomendaciones respectivas.

Ahora bien, frente al cargo relacionado con que la decisión adoptada en el acto acusado no estuvo acorde con las recomendaciones dadas en el estudio técnico, pues en él se encomendó la continuidad del mismo número de cargos con las mismas funciones en la nueva de planta de la Secretaría de Salud, el Tribunal señaló que en el estudio técnico de septiembre de 2012 se hace referencia a la planta de personal integrada de 73 funcionarios, por un valor en nómina de $3.477.312.611, señala las funciones asignadas al sector salud, y propone una nueva planta de cargos de acuerdo a las actividades que debe desarrollar la Secretaría de Salud, en la cual, aunque no se especifica respecto de cada uno de los cargos las necesidades de su creación o supresión, sí determina una organización general dividiendo la planta de personal propuesta en “área funcional de dirección y administración” y “área misional” y asigna a cada nuevo cargo una dependencia específica, de acuerdo con las funciones propias de la Secretaría de Salud, proponiendo reducir el número de cargos a 71, con un costo de $2.111.430.563, por lo que si bien pueden existir similitudes entre algunos cargos, al analizar la planta propuesta en su conjunto se puede colegir que obedece a un nuevo esquema organizativo que fundamenta la supresión de que fue objeto el cargo desempeñado por el demandante.

En cuanto al otro cargo planteado por la parte recurrente, según el cual el liquidador debía presentar un plan de supresión de cargos en virtud del Decreto 254 de 2000, en el cual se determinaran los parámetros para incorporar a quienes tenían derechos de carrera así como estabilidad laboral reforzada, el Tribunal consideró que la realización de un plan de supresión no constituye una exigencia imprescindible, pues dada la autonomía del ente territorial en el caso de supresión de entidades de ese orden, éstas pueden determinar las pautas para desarrollar el proceso de supresión. 2.

El recurso extraordinario de revisión[1] El señor Ramiro Pava Rivera interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 5 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Quindío, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según la cual es causa de revisión: “2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”. Señaló que, el señor Ramiro Pava Rivera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo de supresión de cargo de carrera administrativa en el Instituto Seccional de Salud del Quindío y se ordenara su reintegro al mismo, el cual ocupó por más de 16 años nombrado en provisionalidad.

Que el asunto fue decidido en primera instancia por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión de Armenia, quien dictó la sentencia del 30 de septiembre de 2014 en la cual se negaron las pretensiones de la demanda al considerar que no se logró probar alguno de los cargos que atacaron la legalidad del acto acusado. Que el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión se sustentó principalmente en la supuesta ilegalidad y falsa motivación del acto de supresión del cargo, fundamentado en que el estudio técnico elaborado por la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP carecía de uno de los requisitos mínimos exigidos por el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, como es el componente relacionado con “LA EVALUACIÓN DE LAS FUNCIONES, LOS PERFILES Y LAS CARGAS DE TRABAJO DE LOS EMPLEOS”, con inobservancia de las normas en que debió fundarse, así como de la Guía de Modernización 2012 de la Función Pública.

Agregó que en el recurso de apelación se señaló que “extrañamente existían dos ESTUDIOS TÉCNICOS: uno de septiembre de 2012 allegado con la demanda y otro de agosto de 2012 allegado por el Departamento del Quindío en la contestación; en el primero que fundamentó los cargos de la demanda, brilla por su ausencia el componente relacionado [con] la evaluación de funciones, perfiles y cargas laborales y el segundo de agosto, tampoco da cuenta del cumplimiento cabal de este requisito, pero contiene una información gráfica sobre unas supuestas encuestas realizadas que arrojaron unos datos estadísticos que hoy, después de proferido el fallo, es posible establecer que son ajenos a la realidad, pero fueron el fundamento de la decisión final del Tribunal, para considerar el cumplimiento cabal de este requisito legal, cuando de supresión de cargos de carrera se trata”.

Que el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 5 de febrero de 2016, decidió el recurso de apelación y concluyó que los dos estudios técnicos, de agosto y septiembre, eran complementarios y que el de agosto cumple cabalmente con el requisito del artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 (evaluación de funciones, perfiles y cargas de trabajo), pues en el mismo estudio se indicó que la evaluación se hizo a través de encuestas realizadas a 116 funcionarios.

Indicó que las argumentaciones sobre los documentos adulterados y falsificados se identifican así: a) El estudio técnico de agosto de 2012 fue adulterado en su contenido respecto a los folios 582 a 607 del expediente Al respecto, afirmó que la fecha del estudio técnico de agosto de 2012 no coincide con la que fue entregada por el mismo departamento en copia auténtica para la presentación de la demanda, ni con el documento denominado “Medición de Cargas Laborales” entregado en fotocopia auténtica por la ESAP con posterioridad a la sentencia y que coincide con la fecha de presentación de septiembre de 2012, lo cual considera es relevante porque al comparar los estudios de agosto y septiembre, se evidencia que en el último no aparece en la tabla de contenido, ni en el documento el capítulo denominado “4.

PROPUESTA CREACIÓN SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD”, que contiene un “MOMENTO UNO. Medición de Cargas Laborales (Equipo de profesionales Proyecto ESAP”, mientras que en el de agosto se incluyó un capítulo con dicho contenido, lo que, a su juicio, engañó a la contraparte y a los jueces por ser falso. Aseguró que era posible incluir documentos en el estudio técnico, toda vez que este no contiene números de páginas y porque entre la presentación de la demanda y la contestación de la misma pasó un año, plazo que “permitió a algún funcionario instrumentar falsamente la manera de desvirtuar el principal argumento y de más fácil prueba, como ha sido la ausencia total de la EVALUACIÓN DE FUNCIONES, PERFILES Y CARGAS DE TRABAJO DE LOS EMPLEOS a que se refiere el artículo 97 del Decreto 1227 que brillaba por su ausencia en el estudio allegado a la demanda”, por lo que considera que es claro que el capítulo 4 no hacía parte del estudio técnico. b) La información contenida en el estudio técnico de agosto de 2012 es falsa, por ser un montaje con gráficos y datos de otro proceso adelantado por la ESAP Indicó que el Instituto Seccional de Salud del Quindío ha tenido sendas reestructuraciones, asesoradas en su mayoría por la ESAP del nivel territorial, “de donde es fácil demostrar que para salir avantes (sic) con un sinnúmero de demandas interpuestas con motivo de la ilegal supresión de los cargos de carrera, utilizaron gráficas antiguas de otro estudio”, en las cuales se indicaron cargos que no estaban en la planta de personal al momento en que se liquidó la entidad, por lo que es “fácil concluir que efectivamente las encuestas NO EXISTEN”.

Lo anterior lo sustentó en que a folios 582 a 607 del expediente aparece una gráfica de un capítulo denominado “PROPUESTA CREACIÓN SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD. MOMENTO UNO. 4.1. Medición de cargas laborales”, en la cual se señala que se encuestaron 116 funcionarios, pero según lo probado en el proceso y en el Decreto 1016 de 2012, que suprimió los cargos de la planta de personal de esa entidad, dicha planta contaba con 73 cargos en total, de los cuales 61 eran de carrera administrativa.

Agregó que en el folio 584 se presenta un porcentaje de existencia de los cargos en la planta de personal a los que supuestamente se les hizo la encuesta, sin embargo, aparecen unos grupos de cargos denominados Técnico Operativo, Médico Regulador, Digitadora, Auxiliar de enfermería y Radio Operador, los cuales corresponden a denominaciones inexistentes, es decir, no hacían parte de la nomenclatura correspondiente a la planta de personal del Instituto según lo consignado en el Decreto 1016 de 2012, en el que no se evidencia ninguno de los cargos de esos grupos mencionados en la gráfica, situación que a su vez fue corroborada por la certificación expedida el 22 de julio de 2016 por el Jefe de Talento Humano del departamento del Quindío, en la que se indican los cargos existentes para la fecha en que se realizó el estudio técnico.

Asimismo, advirtió que, en el mismo documento a folio 588 aparece una gráfica sobre la modalidad de vinculación de los funcionarios, la cual tampoco coincide con la realidad, pues se señalan 32 cargos de carrera administrativa, 5 de libre nombramiento y remoción, 15 nombramientos en provisionalidad, que suman 52 cargos, sin embargo, la planta de personal contaba con 73 funcionarios, cifra que coincide con el estudio técnico, pero no con el documento de evaluación de cargas laborales. c) Las 116 encuestas mencionadas en el estudio técnico de agosto de 2012 no existen, pues no hay prueba documental de las mismas Señaló que el Tribunal en la decisión recurrida valoró el estudio técnico de agosto de 2012 y consideró de buena fe la veracidad de la información que allí se plasmó en cuanto a las 116 encuestas que fundamentaron estadísticamente la evaluación de funciones, perfiles y cargas laborales; sin embargo, afirmó que “recibimos información de ex funcionarios del Instituto, en cuanto a que las encuestas no existen y que nunca se realizaron”.

Afirmó que el 4 de marzo de 2016 presentó petición ante la ESAP buscando copia del estudio técnico de 2012 y de las encuestas realizadas dentro de dicho asunto. Dicha solicitud fue negada por esa entidad el 22 de marzo de 2016. En virtud de lo anterior, se presentó recurso de insistencia, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que mediante decisión del 15 de abril de 2016 aceptó íntegramente la petición. Mediante Oficio 4.1.380.012 de 22 de abril de 2016 la ESAP entregó copia autenticada del estudio técnico de septiembre de 2012 y manifestó que las 116 encuestas aplicadas fueron entregadas como soporte en original al Director Liquidador del proyecto en cabeza del departamento del Quindío. Advirtió que presentó petición el 28 de abril de 2016 al Director de Talento Humano del departamento del Quindío para que entregara copia autenticada de las encuestas, sin embargo, a través de Oficio S.A-T.H- 001656 de 23 de mayo de 2016 señaló que no se encontró el archivo en el que reposan las encuestas, pero que recomienda elevar la consulta nuevamente ante la ESAP, teniendo en cuenta que esa entidad realizó el estudio técnico y le corresponde el archivo y custodia de la documentación. Indicó que, previamente, el 2 de mayo de 2016 había insistido ante la ESAP para que entregara copia de las encuestas, pero dicha entidad, mediante Oficio 4.1.380.037 de 4 de mayo de 2016 manifestó que “las encuestas físicas y originales por usted solicitadas, hacen parte única y exclusivamente de los insumos particulares de la metodología escogida, libremente – obvio bajo los lineamientos del DFP-, por el asesor encargado, este aspecto no es camisa de fuerza ni es de obligatoriedad, ni por mandato de la ley ni de ninguna norma, para ser utilizado este u otro mecanismo, por ende este no es concretamente, uno de los productos a ser entregado en base al objeto convenido, por tanto no hacen parte obligatoria de los documentos que deban reposar en el archivo de esta territorial”.

Como fundamento de este punto, consideró que las encuestas no fueron entregadas al departamento, pues la ESAP afirmó que son insumos que no tenía que entregar ni guardar en sus archivos. 7. Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 5 de noviembre de 2019 se inadmitió el recurso extraordinario de revisión para que se allegaran los documentos presuntamente falsos con el fin de ser constatados[2].

El 16 de noviembre de 2019 la parte recurrente allegó escrito subsanando la demanda y con las pruebas que pretende hacer valer, adicionando para el estudio algunas decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Quindío en asuntos similares[3]. En providencia del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso extraordinario de revisión[4].

A través de auto del 30 de septiembre de 2021, el Despacho Sustanciador dictó auto de pruebas[5]. Mediante providencia del 3 de noviembre de 2022 se solicitó al Juzgado Primero Administrativo de Armenia que allegara, en calidad de préstamo, el expediente que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento en el cual se dictó la sentencia que hoy se recurre[6]. 8.

Oposición al recurso extraordinario de revisión[7] El departamento del Quindío, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión. Advirtió que el acto administrativo mediante el cual se suprimieron algunos cargos del Instituto Seccional de Salud del Quindío se fundamentó en la facultad que tenía el representante legal del departamento del Quindío para hacerlo y en la necesidad que mostró el estudio técnico, pues la entidad generaba más gastos que beneficios a los administrados.

Afirmó que, el departamento del Quindío cumplió con el estudio técnico de acuerdo con lo establecido en los artículos 228 del Decreto 019 de 2012 y 95 del Decreto 1227 de 2005, pues dicho estudio no está sometido a la literalidad de la guía de modernización de entidades públicas. En cuanto a la causal invocada, señaló que al no existir tacha de falsedad en ninguno de los documentos que hicieron parte del proceso de primera y segunda instancia, los cuales fueron debidamente acreditados como pruebas dentro del proceso contencioso, gozan de plena legalidad.

Advirtió que la parte recurrente expresa que en procesos posteriores se habló sobre la inexistencia de las encuestas, sin embargo, no existe identidad de partes, y resaltó que la falsedad de elementos no puede recaer sobre las meras menciones, sino sobre la existencia y legalidad de elementos en su parte ideológica. Consideró que la tacha de falsedad no se propuso en el proceso ordinario, pues nada se dijo en la audiencia inicial en la que se incorporó la prueba documental aportada, por lo que no puede convertirse el Recurso Extraordinario de Revisión, en una tercera instancia cuando la decisión sea desfavorable a los intereses propios y particulares. 9.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 5 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 5 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si se configura la causal prevista en el numeral 2 del artículo 250 del CPACA, en cuanto a juicio del recurrente, la sentencia se dictó con fundamento en documentos falsos y adulterados.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 2.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[8] Más que un recurso, es un verdadero proceso[9] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[10]”[11].

Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden a la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[12], y salvo la causal 4ª del artículo 250[13], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[14].

Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[15]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.

De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[16]. 2.2.

Causal regulada en el numeral segundo del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo La causal contenida en el numeral segundo del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el recurso extraordinario de revisión resulta procedente cuando se ha “[…] dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados”.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido consistente en señalar los presupuestos de esta causal, entre otras, en la sentencia de la Sala Plena de fecha 26 de febrero de 2013[17], en la que consideró: “[…] es esencial para esta causal la exhibición de uno o más documentos y se configura si concurren dos elementos: uno, su falsedad o adulteración y, dos, que haya sido fundamental para proferir el fallo recurrido.

Sobre el último aspecto, la jurisprudencia ha sido constante en subrayar la necesidad de que el documento que el recurrente aduzca como falso o adulterado haya sido decisivo para proferir la sentencia recurrida, tanto que “sin su consenso, sin su incidencia, el fallo se hubiera tomado en otro sentido.”[18] En cuanto al elemento de la falsedad o adulteración del documento, la jurisprudencia de los años noventa de esta Corporación exigía su demostración, bien con sentencia penal que la declarara[19] o bien con la tacha de falsedad en un proceso judicial. [20] Sin embargo, más recientemente la posición al respecto ha sido que el juez del recurso extraordinario de revisión determina la falsedad o adulteración documental mediante un análisis riguroso de los documentos anunciados por el recurrente y que no se requiere declaración del juez penal en ese sentido, porque este recurso extraordinario no es asimilable al recurso de revisión del artículo 379 del Código de Procedimiento Civil.[21] Con relación al alcance del análisis que corresponde al juez de este recurso extraordinario frente a los documentos falsos o adulterados, dijo la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: “(…) el examen que efectúa en estos casos el Juez de lo Contencioso Administrativo, en torno a los documentos que se aducen como falsos o adulterados, es de carácter puramente objetivo, sin que en manera alguna se detenga a discurrir sobre la responsabilidad del actor, aspecto que le corresponderá determinar al Juez Penal competente.

Así las cosas, una vez establecida la falsedad o adulteración de los documentos citados como tales, deberá el Consejo de Estado dar traslado a la justicia ordinaria para que sea esta la que adelante la correspondiente investigación respecto de la responsabilidad personal del autor del ilícito.”[22] Así mismo, existe consenso en que para determinar si un documento aportado como prueba a un proceso es falso o ha sido adulterado, ha de tenerse en cuenta que la falsedad documental siempre será dolosa y que puede ser material o ideológica, siendo la primera la mutación física del documento y correspondiendo la segunda a la alteración intelectual de su contenido”.

En efecto, como lo señaló la jurisprudencia citada, la falsedad o adulteración no requiere declaración de un juez penal, puede ser determinada por el juez de la revisión, pero eso sí, mediante un análisis riguroso de los documentos y la práctica de pruebas[23], como lo precisó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, así: “[…] Esa falsedad debe ser indiscutible e integral y a su verificación puede llegar el juez, siguiendo la naturaleza de la falsedad que se aduzca, mediante el examen del documento tanto desde el punto de vista de su conformación material como de su contenido y su prueba debe ser completa e inobjetable.

Por las características de su regulación la causal solo podrá ser admitida o declarada su prosperidad cuando no exista duda sobre la falsedad del documento que le sirve de soporte y sobre la condición de determinante de la sentencia acusada”[24]. De acuerdo con lo anterior, y siguiendo la tesis jurisprudencial que ha orientado a la Sala Plena de la Corporación, para que prospere esta causal de revisión es imprescindible que se configuren dos presupuestos; el primero, que los documentos sean falsos o adulterados y, el segundo, que hayan sido fundamentales para proferir el fallo recurrido, esto quiere decir que de no haberse tenido en cuenta estos documentos el fallo indudablemente hubiera sido otro. 3.

Caso concreto El señor Ramiro Pava Rivera interpuso el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 5 de febrero de 2016 por el Tribunal Administrativo del Quindío, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el estudio técnico presentado por el departamento del Quindío en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, realizado presuntamente en agosto de 2012, contiene información adulterada y falsa, lo cual fundamenta en tres motivos principales: a) Que el estudio fue adulterado en su contenido respecto a los folios 582 a 607 del expediente del proceso ordinario, en el que se encuentra consignado el capítulo “4.

PROPUESTA CREACIÓN SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD”, por cuanto afirma que en no coincide con la copia autenticada entregada por el mismo departamento del Quindío para presentar la demanda (folios 175 a 280 del expediente N y R), ni con el documento denominado “Medición de Cargas laborales entregado en fotocopia auténtica por la ESAP con posterioridad a la sentencia, en 32 folios que coinciden con la fecha de presentación del estudio de septiembre de 2012.

En cuanto a este punto, la Sala observa que no se advierte la adulteración alegada por la parte recurrente, en relación con el estudio técnico presentado con la contestación de la demanda, de fecha agosto de 2012, pues contrario a lo indicado en el recurso, se evidencia que a folio 235 de dicho expediente, en el estudio técnico allegado con la demanda, se encuentra consignado lo siguiente: “4.

PROPUESTA CREACIÓN SECRETARÍA DEPARTAMENTAL DE SALUD MOMENTO UNO El informe de “Medición de cargas laborales en el Instituto Seccional de Salud del Quindío”, que se adelantó debe entenderse como una herramienta que da luces a la Administración, tanto de la Seccional como de la Administración Departamental, para tomar decisiones respecto a la planta básica que le permitirá cumplir con el deber constitucional y legal en términos de salud respecto a su competencia como ente territorial departamental. […]” Al respecto, se evidencia que en el estudio técnico de septiembre se hizo mención al informe de medición de cargas laborales en el Instituto Seccional de Salud del Quindío, sin embargo, el mismo no se encontraba desarrollado en aquel.

A su vez, se observa que, en respuesta a la petición realizada por la apoderada del recurrente, la ESAP remitió un documento que contiene “La Propuesta del Estudio Técnico de Modernización” del ISS del Quindío y “La Propuesta Técnica de Cargas Laborales”, en los que se señala como fecha septiembre de 2012, el cual se encuentra contenido a folios 41 a 72 del expediente del presente proceso.

En esta prueba se advierte que, contrario a lo indicado por la parte recurrente, el capítulo de “Medición de cargas laborales (Equipo de Profesionales del Proyecto ESAP)”, contiene la misma información que se analizó por el Tribunal Administrativo del Quindío en el estudio técnico de agosto de 2012. En virtud de lo anterior, no es posible establecer que el contenido de los folios 582 a 607 del expediente del proceso ordinario fue adulterado por el departamento del Quindío, pues al comparar los documentos señalados en el recurso extraordinario de revisión, no se encuentra probada la presunta irregularidad señalada, y según lo considerado por los jueces de instancia, ambos estudios técnicos (agosto y septiembre de 2012) son complementarios.

Adicionalmente, en cuanto a la afirmación según la cual, como pasó un año entre la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la contestación de la misma, dicho plazo “permitió a algún funcionario instrumentar falsamente la manera de desvirtuar el principal argumento y de más fácil prueba”, la Sala resalta que se trata de una afirmación que carece de sustento, razón por la cual no se hará un estudio adicional sobre la misma. b) La información que contiene el capítulo 4 del estudio de agosto de 2012, es falsa, ya que se trata de un montaje con gráficas y datos de algún otro proceso adelantado en otra época por la ESAP, bajo tres supuestos principales: • En dicho capítulo se indica que se entrevistaron 116 funcionarios, pero la planta de personal tiene solamente 73. • La denominación de los cargos visible a folio 584 (proceso de N y R) no corresponde con los cargos señalados en el Decreto 1016 de 2012, ni en el certificado expedido por la Secretaría de Talento Humando del departamento del Quindío el 22 de julio de 2016, en la que se indican los cargos vigentes en el ISSQ al momento de la liquidación de dicha entidad. • La modalidad de vinculación de los funcionarios no corresponde con la señalada a folio 588 del expediente del proceso ordinario, y aunque se hace mención a unos contratistas, en el estudio técnico general no se habló de ellos, solo evoca esta forma de vinculación en el capítulo de cargas laborales, el cual es tachado de falso.

La Sala advierte que a lo largo del capítulo 4 se indica que el total de entrevistados fue de 116 personas, sin embargo, se establece que dicha cifra comprende no solo al personal de planta, sino que se incluye a las personas vinculas a través de contratos de prestación de servicios. Asimismo, se evidencia que, si bien le asiste razón a la parte recurrente en cuanto los cargos señalados en la denominada gráfica 23 (folio 588 de expediente del proceso ordinario) no coinciden exactamente con los consignados en el certificado expedido por la Secretaría de Talento Humano del departamento del Quindío y con lo indicado en el Decreto 1016 de 2012, mediante el cual se modifica la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío en Liquidación[25], no es menos cierto que, como se tuvo en cuenta también al personal vinculado a través de contratos de prestación de servicio, no es posible establecer si algunos de los contratistas realizaban funciones de digitadores, médicos reguladores o radio operadores, pues los demás en la lista de dicha gráfica evidentemente corresponden a los enlistados en la planta de personal, según los documentos referenciados por la parte recurrente.

A juicio de la Sala, aunque sobre dicho documento pueda alegarse que falta precisión respecto a su contenido, ello no implica que se evidencie una falsedad en su contenido, en especial porque la información no es comparable con las pruebas citadas, pues en las pruebas alegadas no se menciona el personal vinculado por prestación de servicios, funciones y demás, razón por la cual las pruebas resultan insuficientes para declarar la falsedad alegada.

Frente al otro punto planteado por la parte recurrente, respecto a la modalidad de vinculación, pues según se evidencia a folio 588 del expediente del proceso ordinario, allí se menciona que las 116 encuestas se efectuaron, según la modalidad de vinculación, así: 5 funcionarios de libre nombramiento y remoción, provisionalidad 15, contrato 64, carrera 32; sin embargo, cuestiona que dicha cifra no coincide con la planta de personal según la información contenida en otros documentos, según los cuales era de 73 personas en total y que solo en este capítulo se menciona a personas vinculadas a través de contratos de prestación de servicios.

Al respecto, se advierte que tampoco es posible concluir que la información allí consignada en falsa, pues como se indicó en párrafos anteriores el hecho que no se individualizara de forma puntual las personas vinculadas a través de contratos de prestación de servicios, o que no coincida con lo certificado por el departamento después de dictada la sentencia de segunda instancia, no implica que los datos sean falsos, ya que el Decreto 1016 de 2012, modificó la planta de personal del Instituto ISSQ respecto a un total de 61 cargos, siendo imposible incluir en dicho acto algún comentario sobre las personas vinculadas mediante contratos u órdenes de prestación de servicio, por la naturaleza misma de su vinculación. Lo anterior implica que, con las pruebas traídas por la parte recurrente no se puede determinar si la información plasmada en dicho estudio técnico es falsa, pues brilla por su ausencia algún documento que acredite el número de contratistas que estaban vinculados en la entidad para el momento de la modificación de la planta de personal, así como las funciones desempeñadas por los mismos, con el fin de desvirtuar los datos consignados en el documento tachado de falso.

Igualmente, se resalta que, pese a que en el recurso se afirma que la información contenida en el capítulo 4 del estudio técnico de agosto de 2012 corresponde a alguno de los procesos anteriores de modificación de la planta de personal del Instituto Seccional de Salud del Quindío, no se allegó al recurso extraordinario de revisión ninguna prueba que soportara dicha afirmación, razón por la cual no se encuentra configurada la falsedad alegada frente a este segundo punto. c) Las 116 encuestas enunciadas en el estudio técnico de agosto de 2012 no existen, pues no hay evidencia documental de las mismas, ya que se solicitó tanto a la ESAP como al departamento del Quindío copia autenticada de las mismas, sin que fuera posible su obtención. Igualmente, la parte recurrente allegó al proceso copia de algunas sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo del Quindío en demandas de nulidad y restablecimiento del derecho interpuestas por otros funcionarios del Instituto Seccional de Salud del Quindío, a quienes también se les suprimió el cargo por ellos ocupados.

En dichos casos el Tribunal revocó las providencias de primera instancia que negaron las pretensiones y, en su lugar, accedió parcialmente a las mismas. Sobre el estudio técnico, se indicó: “Acogiendo el anterior precedente permite inferir a esta Sala de Decisión que los estudios realizados por la ESAP que sirvieron como fundamento para la supresión de la planta de personal del ISSQ no cumplieron con los requisitos de ley para en este caso suprimir el cargo que ocupaba en carrera administrativa el señor Edgar arias calle, concretamente como lo alegó la parte actor, en cuanto no se demostró a existencia de las 116 encuestas realizadas a los empleados – de planta y contratistas -, a pesar que el referido informe consigne los instrumentos técnicos del referido estudio y sus resultados, pero no la forma como se obtuvieron los mismos, a sabiendas que como parte demandada y en ejercicio del derecho de defensa, le obligaba allegar al proceso toda las pruebas que tenían en su poder y en especial los soportes que sirvieron para sustentar la supresión de la planta de personal del ISSQ en aras a la racionalización del gasto por ser éstos los fundamentos que llevaron al Departamento del Quindío a la supresión de cargos del citado Instituto Seccional de Salud.

Por consiguiente, el acto demandado carece del soporte técnico necesario para avalar la supresión realizada y deviene en anulable por desconocer uno de los presupuestos consagrados en la Ley 909 de 2004 y el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005, situación que permite retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral del demandante, razón para revocar la decisión apelada y en su lugar se declara la nulidad parcial del acto acusado en cuanto suprimió el cargo del [señor]Edgar Arias Calle”[26].

Igualmente, en sentencia del 24 de agosto de 2018, proferida por el mismo Tribunal, se indicó[27]: Al respecto, advierte la Sala que si se trataba de racionalizar el gasto público y de mejorar los niveles de eficacia y eficiencia del ente territorial, le correspondía al mismo demostrar que organizó y clasificó a través de instrumentos metodológicos plenamente verificables, toda la información relacionada con las funciones, los perfiles y cargas de trabajo del recurso humano existente en la planta de personal, para establecer la necesidad de suprimirlo o reubicarlo en otra dependencia; y aunque en el diagnostico general de la situación se habló de la recolección de la información a través de encuestas, sin que ninguna de estas aparezca acreditada en el plenario para respaldar la valides de la supresión del cargo ocupado por la patente.

Siendo así, los estudios que sirvieron como fundamento para la supresión de la planta de personal llevada a cabo en el Instituto Seccional de Salud del Quindío no cumplieron con los requisitos legales, pues aducen la utilización de una serie de instrumentos técnicos frente a los cuales no demostró su existencia (encuestas), pues se presentan sus resultados, pero no la forma como se obtuvieron, estando ellas en manos del departamento como custodio de las misma y por lo tanto, quien tenía del deber allegarlos con la respuesta a la demanda como parte integrante de los antecedentes administrativos del acto administrativo demandado a las voces del artículo 175 #5 e inciso 2 del parágrafo 1 del C.P.A.C.A. en concordancia con el inciso del artículo 103 de la misma obra, normas estas que imponen en cabeza de la administración la carga procesal de allegar todos estos documentos con la contestación de la demanda, por lo que el no allegarlos de forma completa claramente constituye un incumplimiento de una norma imperativa de orden público por su contenido procesal, que acarrea como consecuencia procesal el tener por inexistente el hecho que se pretende demostrar, es decir, la existencia de las encuestas que soportan el estudio.

En este aspecto se resalta que decretada la prueba en segunda instancia a través del auto del 2 de junio de 2018 el departamento del Quindío allega los documentos de soporte del proceso de reestructuración, dentro de los que se encuentra el estudio de Medición de cargas laborales (Equipo de Profesionales del Proyecto ESAP), en donde se aducen a las encuestas mencionadas, pero sin allegar las mismas como soporte de las conclusiones a las que se llegó, de donde se infiere su inexistencia y por ello, el acto demandado carece de soporte técnico necesario para avalar la supresión realizada y deviene en anulable por desconocer uno de los presupuestos consagrados en la ley 909 de 2004 y el articulo 97 del decreto 1227 de 2005, situación que permite retirar del ordenamiento jurídico la decisión que afectó la situación laboral de la demandante.

Visto lo anterior, la Sala considera que, no es posible dar por cierta la afirmación de la parte recurrente, según la cual la información consignada en el estudio técnico es falsa porque las encuestas allí mencionadas no existen, pues el hecho que la entidad no remitiera al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho copia de dichos documentos o que no entregara copia de las mismas a la parte interesada con posterioridad a la sentencia de segunda instancia, no implica la existencia de una falsedad.

A juicio de la Sala, la ausencia de las encuestas para sustentar el contenido del estudio técnico podría llevar a concluir que el departamento del Quindío no cumplió con la carga probatoria para soportar la decisión que llevó a la modificación de la planta de personal del ISSQ y a la supresión de algunos de sus cargos, tal como lo realizó el Tribunal en las sentencias citadas por la parte recurrente.

No obstante, no es posible aceptar este argumento bajo la causal de revisión planteada por la apoderada del señor Ramiro Pava, pues se evidencia que, lo pretendido finalmente es que se analice nuevamente el caso para establecer que el estudio técnico realizado por la entidad no cumplía con los requisitos legales para ordenar la supresión del cargo que ocupaba el recurrente en el Instituto Seccional de Salud del Quindío. Al respecto, se advierte que, este recurso excepcional no puede ser usado por las partes para mejorar sus argumentos o generar un estudio nuevo del caso, como si se tratara de una tercera instancia, en especial cuando se evidencia como en el caso bajo estudio que, de haberse planteado dentro del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia que no se habían allegado al proceso las encuestas que sustentaban el análisis del cargo planteado, pudo haber sido decretado por el tribunal como en efecto ocurrió en otros casos similares.

Asimismo, la Sala considera que, para que se encuentre acreditada esta causal, se debe demostrar la existencia de una falsedad o adulteración en una de las pruebas, pero como se indicó en párrafos anteriores, se evidencia que realmente se cuestiona la valoración probatoria efectuada por el Tribunal Administrativo del Quindío sobre el contenido del estudio técnico, el cual no fue allegado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con todos los soportes, lo cual no puede ser analizado a través del recurso extraordinario de revisión. Igualmente, se establece que no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.

III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Ramiro Pava Rivera y no condenará en costas al recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Ramiro Pava Rivera contra la sentencia de 5 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas a la parte recurrente. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 82-100. [2] Folios 104-reverso. [3] Folios 205-207. [4] Folios 209-210. [5] Folios 212-213. [6] Folio 218. [7] Visible en el índice 17 de Samai, al consultar el expediente de la referencia. [8] C-680 de 1996.

M.P. Carlos Gaviria Díaz. [9] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [10] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [11] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [12] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [13] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [14] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [15] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [17] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Exp. 2008-00638 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de octubre de 1993, Rad.

REV-040. [19] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de febrero de 1993, Rad. REV-037. [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de diciembre de 1995, Rad. REV-076. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 25 de septiembre de 2001, Rad.

REVPI-003 y de 12 de julio de 2005, Rad. REV-1998-00161. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de mayo de 2009, Rad. REV-039. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 25 de septiembre de 2001, Rad. REV-003 y de 17 de julio de 2013, Rad, REV-231. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 25 de septiembre de 2001, Rad.

REV-003 y de 12 de julio de 2005, Rad. REV-161. [25] Folios 923 a 929 del expediente del proceso ordinario. [26] Sentencia del 21 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 63001-33-33-003-2013-00151-01. Folios 150-169. [27] Sentencia el 24 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado: 63001-33-33-003-2013-00188-01.

Folios 134-149 reverso.