Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandada: Helena Rozo de Montejo Temas: Recurso de súplica AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte actora, contra el auto del 28 de noviembre de 2023, proferido por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, a través del cual se dejaron sin efectos unas providencias y se rechazó un recurso de apelación. 1.
Antecedentes 1.1. Actuaciones procesales i) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,2 por conducto de apoderado judicial, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las Resoluciones 320 del 4 de febrero de 1970 y 3270 del 28 de agosto de 1981, por las cuales el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de jubilación a favor del señor Gustavo Montejo Pinto (q.e.p.d.) y la sustituyó a la señora Helena Rozo de Montejo, en su condición de cónyuge supérstite del causante, respectivamente. 1 En adelante CPACA. 2 En adelante UGPP. 2 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a la señora Rozo de Montejo restituir las sumas que ha recibido por concepto de mesada pensional, de manera indexada; ii) reconocer los intereses comerciales y moratorios a que haya lugar; y iii) condenar en costas a la parte demandada.3 ii) El 28 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, denegó las pretensiones de la demanda.4 iii) El 23 de noviembre de 2020, la apoderada judicial de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 28 de octubre de 2020.5 iv) El 26 de enero de 2021, el a quo concedió la alzada.6 v) El 24 de marzo de 2021, se admitió el recurso de apelación.7 vi) El 16 de junio de 2021, se corrió traslado para que las partes procesales presentaran sus alegatos de conclusión y el agente del Ministerio Público conceptuara, en segunda instancia.8 1.2.
El auto recurrido El 28 de noviembre de 2023,9 el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez dejó sin efectos los autos del 24 de marzo y 16 de junio de 2021, y, en consecuencia, rechazó el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 28 de octubre de 2020, por las siguientes razones: i) En primera instancia se denegaron las pretensiones de la demanda porque la señora Helena Rozo de Montejo falleció, lo que hizo que el argumento 3 Folios 1 a 13. 4 Folios 362 a 379. 5 Folios 383 a 387. 6 Folios 389 y 390. 7 Índice 3 de la plataforma Samai del Consejo de Estado. 8 Índice 9 ibidem. 9 Índice 33 ibidem. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social relacionado con la incompatibilidad entre las pensiones de jubilación quedara sin sustento, ya que los actos acusados dejaron de producir efectos.
Además, como el Consejo de Estado excluyó la pretensión de restablecimiento del derecho, resultaba inocuo efectuar un control de legalidad de las Resoluciones enjuiciadas. ii) En el recurso de apelación, la UGPP señaló que la pensión reconocida por el Instituto de Seguros Sociales era incompatible con la otorgada por la Caja Nacional de Previsión Social, de acuerdo con los artículos 64 y 128 de las Constituciones Políticas de 1886 y 1991, respectivamente. iii) De acuerdo con los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, y la jurisprudencia de esta Subsección, debe existir congruencia entre el fallo recurrido y la sustentación de la impugnación, pues, de no ser así, no habría motivo de inconformidad y se tendría que confirmar la decisión cuestionada.
Así las cosas, la UGPP no sustentó en debida forma la alzada, teniendo en cuenta que el a quo no analizó el fondo del asunto, respecto de la eventual incompatibilidad entre las pensiones sustituidas a favor de la demandada, porque consideró que los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria. Sin embargo, la entidad accionante no controvirtió la aplicación de dicha figura ni se pronunció sobre los argumentos desarrollados en el fallo del Tribunal, sino que reiteró las razones ligadas a la transgresión del artículo 128 de la Carta Política.
Es decir, no hay congruencia entre lo primero y lo segundo. 1.3. El recurso de súplica Inconforme con la anterior decisión, la apoderada judicial de la UGPP interpuso recurso de súplica,10 el cual sustentó así: i) Con el recurso de apelación se busca que el Consejo de Estado realice un análisis de fondo sobre la incompatibilidad entre las pensiones que percibe la señora Helena Rozo de Montejo, pues el Tribunal no lo hizo, en tanto 10 Índice 37 ibidem.
Del recurso de súplica, la Secretaría corrió traslado, por el término de dos (2) días. Ver índice 38 ibidem. 4 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social concluyó que los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria.
Por esa razón se expusieron los argumentos relacionados con ese aspecto. ii) Aunque la demandada falleció y las Resoluciones acusadas «pierden fuerza de ejecutoria», estas conservan sus efectos jurídicos, conforme al artículo 88 del CPACA, el cual establece que los actos administrativos expedidos por autoridad competente se presumen legales hasta tanto no sean anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De ahí que los derechos pensionales puedan ser objeto de reclamo por parte de herederos determinados o indeterminados, lo que podría generar una erogación del tesoro público. iii) Los actos enjuiciados son contrarios al orden jurídico, lo que produce el incumplimiento de los deberes sociales del Estado y compromete los recursos públicos, en perjuicio de los demás asociados.
Esta situación hace necesario un estudio de fondo al respecto. 2. Consideraciones 2.1. Cuestiones previas i) El recurso de súplica fue interpuesto el 18 de diciembre de 2023, es decir, en vigencia de la Ley 2080 de 2021,11 por lo que son aplicables las normas que introdujo dicha normativa. ii) De acuerdo con el numeral 3 del artículo 246 del CPACA, modificado por el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021, el recurso de súplica procede contra «[l]os 11 «ARTÍCULO
86. RÉGIMEN DE VIGENCIA Y TRANSICIÓN NORMATIVA. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. […] De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 5 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social [autos] que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios de revisión; los rechace[n] o declare[n] desiertos», proferidos por el magistrado ponente. 2.2.
El problema jurídico Se circunscribe a determinar si la UGPP sustentó en debida forma el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 28 de octubre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 28 de noviembre de 2023, dictado por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez. 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, por las siguientes razones: La figura de la apelación fallida se ha utilizado, por vía jurisprudencial, para identificar aquellos casos en los cuales los argumentos del recurso de alzada no guardan congruencia con las razones que sustentan la decisión cuestionada.12 Esta tesis, aunque no está regulada expresamente en ninguna norma procesal, se ve reflejada en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, conforme a los cuales i) la impugnación «[…] tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante […]», para determinar si la revoca o la reforma; y ii) la autoridad judicial de segunda instancia solo debe pronunciarse «[…] sobre los argumentos expuestos por el apelante […]», sin perjuicio de las determinaciones que deba adoptar de oficio, según la ley.
En esas condiciones, si la parte procesal interesada interpone el recurso de apelación con el fin de que se revoque o reforme una decisión, debe plantear 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2022, expediente 25000 23 42 000 2018 00476 01 (1381-2020), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 6 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social argumentos encaminados a controvertir las razones que se expusieron en la respectiva providencia. Por lo tanto, debe existir congruencia entre los primeros y las segundas, puesto que, de lo contrario, habría que concluir que no se propusieron reparos concretos contra lo resuelto, por lo que el superior estaría en la imposibilidad de establecer si la determinación de primera instancia estuvo conforme a derecho o no. Así las cosas, la apelación fallida supone la inviabilidad del medio de impugnación debido a su formulación inadecuada.
Sobre esa base, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a través de sentencia del 28 de octubre de 2020, denegó las pretensiones de la demanda porque los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria, teniendo en cuenta que la señora Helena Rozo de Montejo falleció. Por lo tanto, como las pensiones controvertidas se extinguieron y no se debe hacer ningún pronunciamiento sobre las pretensiones de restablecimiento del derecho,13 quedaron sin sustento los argumentos relacionados con la doble asignación proveniente del tesoro público y la incompatibilidad de las prestaciones.
Así lo expresó el Tribunal: En ese orden de ideas, se tiene que los actos administrativos demandados en el presente asunto ya no se encuentran produciendo efectos jurídicos, toda vez que ante el fallecimiento de la accionada la pensión en sustitución ya no se encuentra vigente, y tampoco en el presente asunto se debe analizar ningún pronunciamiento con relación al restablecimiento de las mesadas pensionales pagadas.
Habida cuenta de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos demandados, en la actualidad el argumento de la UGPP de doble asignación del tesoro público, e incompatibilidad entre las pensiones de jubilación, queda sin sustento pues tales prestaciones están extinguidas, y todo planteamiento al respecto sería infructuoso en la medida que no se podría mediante el presente proceso ordenar ningún tipo de restablecimiento del derecho.14 [Negritas propias del original] A su turno, la UGPP interpuso recurso de apelación contra el fallo mencionado, en el cual sostuvo que se debe acceder a las pretensiones de la demanda porque los actos administrativos acusados vulneran las normas constitucionales que prohíben recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, dado que las 13 Por auto del 18 de julio de 2019, el consejero de Estado William Hernández Gómez resolvió un recurso de apelación y declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto de la pretensión de restablecimiento del derecho que planteó la UGPP, «[…] con la aclaración de que el trámite judicial [continuaría] con la petición de nulidad de las resoluciones expedidas por el extinto ISS».
Folios 313 a 318. 14 Folio 378. 7 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social pensiones de jubilación que se le reconocieron al señor Gustavo Montejo Pinto (q.e.p.d.) y que luego fueron sustituidas a favor de la señora Helena Rozo de Montejo, otorgadas por la Caja Nacional de Previsión Social y el Instituto de Seguros Sociales, cubren idéntico riesgo y se pagan con recursos del erario.15 De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que los argumentos desarrollados en el recurso de apelación no son congruentes con las razones que esbozó el Tribunal en la sentencia del 28 de octubre de 2020, ya que la alzada se limitó a reiterar la tesis de incompatibilidad entre las pensiones que beneficiaron al causante y, posteriormente, a su cónyuge, mientras que el a quo denegó las pretensiones de la demanda porque los actos acusados perdieron fuerza ejecutoria.
En estos términos, como la apelación resultó fallida, debía rechazarse, tal como se dispuso en el auto del 28 de noviembre de 2023. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que los argumentos que formuló la UGPP en su recurso de apelación no guardan congruencia con las razones que esbozó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Confirmar el auto del 28 de noviembre de 2023, proferido por el consejero de Estado Jorge Iván Duque Gutiérrez, conforme a las razones que anteceden. 15 Folios 384 a 387. 8 Radicado: 25000 23 42 000 2015 05414 02 (0690-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, dar cumplimiento al ordinal cuarto de la parte resolutiva del auto del 28 de noviembre de 2023.16 Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 16 «Cuarto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI».