CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Accionante: Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia – FEDEMUNICOL Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera - Subsección C ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia – FEDEMUNICOL contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud y pretensiones La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL, en ejercicio de la acción de tutela solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la doble instancia, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que estima vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 11 de octubre de 2023, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la entidad accionante en tutela contra la Contraloría General de la República.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 2 En el escrito de tutela, la entidad accionante solicita: “PRIMERA.- Que, se sirvan TUTELAR los derechos fundamentales vulnerados de la accionada, del DEBIDO PROCESO en conexidad con el principio de la DOBLE INSTANCIA, vulnerados hoy por el “fallo” de 2ª instancia de 11 de octubre de 2024 proferido dentro del Expediente 11001-33-34-002-2014-00150-01 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, correspondiente a la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por FEDEMUNICOL y en contra de la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.
SEGUNDA.- Que como expresión concreta y efectiva de la Tutela requerida, se sirvan dejar sin efecto el “fallo” ante citado, y se sirvan ordenar a la entidad accionada, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA en su Sección Tercera, Sub Sala respectiva, expedir un nuevo fallo respetuoso de los constitucionales derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y del PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA, que resuelva íntegramente y de fondo, la apelación incoada en el proceso citado y de conformidad con las razones expuestas en la decisión de ese Consejo de Estado por adoptar.”(sic) 2.
Los hechos y consideraciones de la accionante La parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que, en junio del año 2014, la entidad FEDEMUNICOL -en liquidación-, demandó en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho las decisiones de responsabilidad fiscal adoptadas en su contra por la Contraloría General de la República, dentro del proceso número 80664-0615-946, Radicado DJF 34-01-0400-2011.
Expuso que en primera instancia el asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, quien luego de estudiar la existencia o no de falsa motivación de los actos demandados, decidió negar las pretensiones de la demanda. Ante la inconformidad, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, que, mediante providencia de 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 3 de octubre 2023, decidió confirmar la sentencia apelada, al considerar que el recurso no estuvo plenamente sustentado. 2.1.
Consideraciones de la parte actora Manifestó que la sentencia del 11 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, adolece de los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Indicó que la autoridad judicial accionada, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el declarar desierto un recurso.
Igualmente, consideró que incurrió en una vulneración directa de la constitución por desconocimiento del artículo 29 constitucional, que regula el debido proceso. 3. Trámite Mediante auto de 23 de abril de 20241 se admitió la demanda y se ordenó la notificación a la accionada, esto es, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá; a su vez se dispuso la vinculación de la Contraloría General de la República y del Banco Agrario de Colombia S.A., por tener intereses en las resultas del proceso. 4.
Intervenciones 4.1. El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá2, informó que en su despacho se tramitó la primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Indicó que el mismo, finalizó con sentencia de segunda instancia de 11 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1 Índice 10 SAMAI 2 Índice 8 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 4 Agregó que en el presente caso se debe declarar la improcedencia de la acción de tutela, por no cumplir el requisito de inmediatez, pues considera que transcurrieron más de seis meses desde que se profirió la sentencia cuestionada. 4.2.
El Banco Agrario de Colombia3, solicitó que se desvincule a dicha entidad por considerar que no hay evidencia de que haya vulnerado derechos fundamentales 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca4, presentó informe de lo tramitado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que decidió confirmar la sentencia de primera instancia sin condenar en costas a la parte vencida en juicio.
Informó que esa decisión fue acogida por la mayoría, salvo un integrante de la sala que salvó el voto por considerar que la figura procedente era la declaratoria de recurso desierto, al momento de pronunciarse respecto de su admisión. Indicó que por parte de ese despacho no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales alegados por la parte actora, toda vez que la decisión acusada se profirió con apego a la normativa contenciosa administrativa y jurisprudencia aplicable al caso en concreto.
Concluyó que la presente acción de tutela no justifica la procedencia de la acción de tutela con respecto al requisito de relevancia constitucional. Igualmente, agregó que no se cumple con el requisito de inmediatez, pues advierte que transcurrieron más de 7 meses desde la expedición de la sentencia acusada y que no se identifica de manera razonable el actuar que derivó en la vulneración de los derechos fundamentales.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 3 Índice 11 SAMAI 4 Índice 13 SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 5 La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 20215. 2.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 11 de octubre de 2023, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la doble instancia, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL, incurriendo en vía de hecho por los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la constitución, al confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la entidad accionante contra la Contraloría General de la República. 3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional6 y el Consejo de Estado7 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). 5 Decreto 333 de 2021: Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela°, “[…] 8. 8.
Las acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto […]”. 6 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 7 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 6 Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho.
Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes8: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el 8 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 7 cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que, si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1. El defecto sustantivo por desconocimiento del precedente La jurisprudencia Constitucional ha considerado que el funcionario judicial incurre en defecto sustantivo cuando: “(…) (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática (…)”.9 La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 al referirse a la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, consideró: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas 9 Sobre el particular puede apreciarse la sentencia T-474 de 2008 de la Corte Constitucional, M.P. Clara Inés Vargas Hernández Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 8 pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”10.
En las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 la Corte Constitucional, indicó: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente11 (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes12 (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente 10 Sentencia T-284 de 2006.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 11 Cfr. Sentencia T-567 de 1998. 12 Cfr. Sentencia T-001 de 1999. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 9 establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”13. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.2. La violación directa de la constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. 13 Sentencia de 11 de julio de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 10 Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental.
No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad. Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”. 4.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la doble instancia, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 11 No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales la entidad accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL contra la Contraloría General de la República y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión14.
Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia cuestionada, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esto es, la sentencia de 11 de octubre de 202315, se notificó a las partes por correo electrónico el 18 de octubre de 202316 y la demanda de tutela se presentó el 16 de abril de 202417, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que la entidad accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la doble instancia, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia del 11 de octubre de 2023, incurrió en vía de hecho por los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución, puesto que confirmó la sentencia que denegó las pretensiones de la 14 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 250. 15 Índice 44 SAMAI Expediente 11001333400220140015001 16 Índice 47 SAMAI Expediente 11001333400220140015001 17 Índice 2 de SAMAI Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 12 demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por la entidad accionante contra La Contraloría General de la República.
Indicó que la autoridad judicial accionada, incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente porque considera que desconoció sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el declarar desierto un recurso. Igualmente, consideró que incurrió en una vulneración directa de la constitución por desconocimiento del artículo 29 constitucional, que regula el debido proceso. 4.2.1.
Del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente Con el fin de atender los motivos de inconformidad de la parte actora, a efectos de establecer el cargo relativo con la configuración de vía de hecho por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la Sala revisará el análisis probatorio, normativo y jurisprudencial realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de 11 de octubre de 2023, en la cual se consideró lo siguiente: “Al analizar el contenido del escrito por medio del cual se interpuso y sustentó el recurso de apelación, la Sala encuentra que se incumplió el deber de sustentación, por las razones que se pasan a indicar: El recurso de apelación en lo que respecta a los acápites denominados “1.1.
FALTA DE ANALISIS DEL PROYECTO SUSCRITO ENTRE EL BANCO AGRARIO Y EL MUNICIPIO DE LA CELIA”, “2. FALTA DE COMPETENCIA”, “3. DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO DE AUDIENCIA Y DE DEFENSA”, “4. OTROS ARGUMENTOS QUE AVALAN NUESTRAS PRETENSIONES” y, “5. APRECIACIONES FINALES FRENTE AL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL EN EL CASO CONCRETO”, corresponden a una transcripción literal de los argumentos expuestos con el escrito de alegatos de conclusión de primera instancia, razón por la que tales argumentos no pueden ser considerados a efectos de sustentar la alzada, lo anterior si se considera que por deducción lógica es dable concluir que los mismos corresponden a apreciaciones ex ante a la expedición de la sentencia recurrida, y en tal sentido, no entrañan un reparo específico, concreto y puntual frente a los argumentos que sirvieron como sustento de la decisión proferida en primera instancia. Frente a tal circunstancia, el Consejo de Estado ha manifestado que la réplica de argumentos desarrollados en etapas procesales anteriores en ninguna medida supone la satisfacción de la carga procesal en cabeza de la parte impugnante, por lo que, tal situación conlleva a la carencia de objeto del recurso de apelación: Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 13 “(…) Encuentra la Sala que de la lectura del recurso de apelación incoado por la parte actora, se observa que no se formula ningún motivo de inconformidad respecto de los fundamentos del proveído impugnado; por el contrario, lo que se aprecia es una transcripción literal de lo expuesto en la demanda, sin que determine en modo alguno una razón jurídica que controvierta la sentencia (…).
Ahora bien, del estudio del contenido del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se advierte que tal precepto obliga al memorialista a precisar los motivos de inconformidad sobre el fallo, circunstancia sin la cual el Juez de Segunda Instancia no puede entrar a hacer un estudio sobre el fondo del asunto, pues se trata de una carga que le asiste al recurrente y que constituye el sustento que sirve de base para que el Superior dirima la controversia.
En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corporación cuando señala: “Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones incoadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (…)”.11 (Negrilla fuera del texto original).
Por lo anterior, la Sala advierte que, como quiera que, con respecto a los cargos indicados, la parte recurrente no cumplió con la carga que le asiste de sustentar de manera clara y precisa los motivos que determinan la inconformidad con el fallo recurrido, en relación con ellos el recurso presentado carece de objeto, por lo que la competencia de la Corporación se encuentra vedada frente a estos asuntos.
Ahora bien, encuentra la Sala que en el acápite denominado motivos de inconformidad, la parte demandante, previa referencia y cita textual de algunos apartes de la sentencia objeto de reproche, consideró que el fallador de primer grado concluyó equivocadamente que no se habían vulnerado los derechos de audiencia y de defensa de la entidad accionante, al indicar que no era necesario correr traslado del informe de visita fiscal del 2 de diciembre de 2009, circunstancia que pudo haber incidido en la determinación de los elementos de la responsabilidad fiscal.
Sin embargo, tal manifestación se hizo in genere y carece de toda sustentación e indicación expresa a los argumentos que sirvieron al juez de primera instancia para arribar a tal conclusión, ello si se considera que i) no se hizo referencia alguna a la disposición jurídica que contiene la carga obligacional que alega desconocida en el decurso del proceso de responsabilidad fiscal y que no fue considerada (o fue aplicada erróneamente) en la sentencia recurrida, ii) no refiere en forma concreta cómo tal circunstancia hubiese tenido virtualmente la posibilidad de modificar el sentido de la decisión inicialmente adoptada, ello si se considera que la manifestación elevada conlleva implícita la falta de certeza respecto de la veracidad del contenido de la prueba antes referida, y iii) plantea una serie de interrogantes que escapan a la órbita del objeto del litigio planteado, y que en gracia de discusión, podrían llegar a ser constitutivas de la excepción previa correspondiente a no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, que, valga decir, no fue alegada por ninguna de Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 14 las partes en el marco del proceso judicial.
Finalmente, en el acápite denominado argumentos que avalan nuestras pretensiones se pone de presente que, contrario a lo concluido por el a quo, si se configuró la causal de falsa motivación de los actos enjuiciados, al referir que el fundamento del juicio de responsabilidad se fundó en el incumplimiento contractual, y no en la demostración de los elementos que configuran la responsabilidad fiscal en el caso concreto.
Argumento que desarrolla a partir de reproches realizados a los actos acusados y las pruebas recaudadas en el marco del proceso de responsabilidad fiscal, no obstante, ninguna de tales manifestaciones pretende enervar en forma alguna el sustento argumentativo o probatorio que sirvió al fallador de primer grado para proferir su decisión. Todo lo anterior si, además, se considera que tales argumentos resultan corresponder al parafraseo del concepto de violación plasmado en el escrito de demanda.
En efecto, de la revisión minuciosa, la Sala concluye la existencia de identidad entre los argumentos plasmados en el escrito introductorio y el recurso promovido por la parte demandante, lo que permite aseverar que tales manifestaciones no pueden ser tenidas en cuenta a efectos de suplir la carga procesal de sustentación de la alzada, de conformidad con la posición antes esbozada.
En tal sentido, la Sala encuentra que el problema jurídico principal debe ser resuelto negativamente, razón por la que, por sustracción de materia, se abstendrá de analizar los problemas jurídicos subsecuentes o derivados.”. (Sic) Ahora bien, la entidad accionante asegura que, con la decisión previamente citada, se incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente al considerar que se desconocieron sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en relación con declarar desierto un recurso.
Empero, no se mencionó ninguna sentencia de unificación como desconocida, como tampoco se argumentó ninguna regla de derecho fijada por la jurisprudencia que debiera haber sido tenida en cuenta en el proceso ordinario; por lo anterior, este cargo no está llamada a prosperar. Así, la Sala considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, pues el alcance que se dio a la norma aplicable, en el ejercicio de la labor judicial, resulta ser razonable y ajustada a la jurisprudencia vigente.
Ciertamente, el criterio para aplicar una disposición especial está dada en términos de razonabilidad. Así, cuando la interpretación de una norma aparece debidamente razonada y sustentada no se considera incorrecta, salvo que sea contraria a la Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 15 Constitución o aparezca caprichosa o arbitraria; de suerte que la revisión que se haga de dicha labor hermenéutica, por parte del juez constitucional, no estará dirigida a demostrar que existe una “mejor interpretación”, sino a verificar si esta es plausible y concuerda con los mandatos superiores.
Por tanto, la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales invocados por la entidad accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por los defectos sustantivo por desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución, que amerite la intervención del juez de tutela. 4.2.2.
De la violación directa de la constitución Ahora, en cuanto a la posible configuración de una violación directa de la constitución, la parte actora consideró que se inaplicó el artículo 29 constitucional, pues no se declaró desierto el recurso de apelación, sin añadir mayores consideraciones al respecto. Con relación a la vulneración del derecho al debido proceso, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente.
“57. En cuanto a la obligación de adelantar el procedimiento con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, la Corte ha señalado que no cualquier irregularidad en el trámite constituye una vulneración al debido proceso. Para que una irregularidad procesal configure una vulneración al debido proceso debe tener la capacidad de alterar de manera grave el proceso, tornándolo en injusto, o debe resultar en una privación o limitación del derecho de defensa. 58.
Por tanto, las autoridades administrativas deben garantizar en virtud del derecho al debido proceso principios como el de legalidad, contradicción, defensa y que se conozcan las actuaciones de la administración, de cuya aplicación se derivan importantes consecuencias para las partes involucradas en el respectivo proceso administrativo.” Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 16 En el presente caso, la entidad accionante no demostró que la autoridad judicial accionada, al no declarar desierto el recurso de apelación, haya incurrido en ninguna de las consecuencias citadas en precedencia. No obstante, en este caso, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estuvo plenamente soportada, tanto en la normativa constitucional, como en las pruebas y la jurisprudencia vigente, lo que le permitió determinar que lo procedente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho era confirmar la sentencia de primera instancia. Por tanto, no se observa que la autoridad judicial accionada, con ocasión de la sentencia de segunda instancia emitida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, hubiere vulnerado directamente la Constitución. Adicionalmente, es claro que el libelista no efectuó una suficiente carga argumentativa para sustentar el cargo de violación directa de la constitución, pues solo se limitó a enunciar el artículo 29 constitucional.
Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios jurisprudenciales aplicables al caso concreto que, a pesar de no resultar satisfactoria en su integridad a la parte demandante, hoy tutelante, no se puede colegir que su actuación fue contraria a Derecho.
Por otra parte, se debe señalar que los argumentos alegados por el apoderado de la parte demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió. Así las cosas, se concluye que la sentencia de 11 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la entidad accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 17 un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal que constituya una vía de hecho por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, ni violación directa de la constitución que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia del 11 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, ni por violación directa de la constitución. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocada por la Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por la Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01855-00 Demandante: La Federación Nacional de Municipios de la República de Colombia - FEDEMUNICOL Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia 18 Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (En comisión de servicios)