Radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Demandante: GILBER GRAJALES BETANCUR 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Demandante: GILBER GRAJALES BETANCUR Demandado: Departamento de Antioquia Vinculado: Municipio del Carmen de Viboral Consejero Ponente: Nubia Margoth Peña Garzón SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales, salvo el voto frente a lo resuelto por la Sala en la providencia del 4 de agosto de 2023, mediante la cual se decidió confirmar la decisión de primera instancia. Según la posición mayoritaria de la Sala, los actos acusados no eran susceptibles de control judicial, pues se trataban de actos de trámite.

De manera respetuosa no comparto la posición adoptada por la Sala por las razones que paso a explicar. En el presente asunto los actos acusados corresponden a la Resolución nro. 70 de 20 de diciembre de 2012, mediante la cual se aprueba el estudio de las zonas homogénea físicas y geoeconómicas y el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones para el sector rural total del municipio de el Carmen de Viboral y la Resolución nro. 71 de 20 de diciembre de 2012 mediante la cual se ordena la renovación de la inscripción catastral de los predios de las zonas rural total del municipio de El Carmen de Viboral.

En mi concepto, los actos acusados son susceptibles de control judicial por parte del municipio de El Carmen de Viboral y como la decisión de primera instancia, consistió en un fallo inhibitorio debía devolverse al Tribunal para que se pronuncie sobre los cargos planteados en la demanda, por las razones que paso a explicar. En el caso objeto de examen, la parte demandante no solamente está integrada por el ciudadano Gilber Grajales Betancur, actuando en nombre propio y en calidad de representante legal de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de El Carmen de Viboral, quien alega que el acto acusado afecta a la población del municipio debido a que el procedimiento llevado a cabo por el departamento da lugar al aumento desproporcionado del avalúo de los inmuebles, lo cual influye en el incremento del impuesto predial, sino también, por el municipio de El Carmen de Viboral, en tanto que el acto acusado lo Radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Demandante: GILBER GRAJALES BETANCUR 2 afecta directamente en la medida que obligatoriamente debe tenerlo en cuenta para determinar las tarifas para el cobro del impuesto aludido.

Es decir, existe una relación sustancial única e indivisible entre el ciudadano Gilber Grajales quien presentó la demanda de nulidad y el municipio de El Carmen de Viboral, que fue vinculado de oficio por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto admisorio de la demanda, al considerarse que tiene un interés directo en las resultas del proceso y que los efectos del eventual fallo le pueden ser extensivos.

No puede perderse de vista que, en relación con el municipio, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 8º de la Resolución nro. 070 de 2011, en cada una de las etapas de formación, actualización y conservación del catastro se asignan valores a cada predio. Según el artículo 8 del Decreto 3496 de 1993, “el avalúo de la formación catastral se obtendrá para zonas homogéneas geoeconómicas teniendo en cuenta los valores unitarios que las autoridades catastrales determinen para edificaciones y terrenos.” De acuerdo con el artículo 9 del Decreto 3496 de 1983, en la etapa de actualización también se realiza un avalúo, consistente en “(…) eliminar disparidades provenientes de cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.” Y según el artículo 109 de la Resolución 070 de 2011, “El avalúo de la conservación catastral se determinará con fundamento en los valores unitarios del terreno y de la construcción y/o edificación aprobados en la formación catastral o actualización de la formación catastral, reajustados.” Como puede apreciarse, el avalúo de la conservación catastral se determina con fundamento en los valores unitarios del terreno y de la construcción y/o edificación aprobados en la formación catastral o actualización de la formación catastral.

Aunado a lo anterior, el artículo 5º del Decreto 3496 de 1983 preceptúa que el aspecto fiscal del catastro “consiste en la preparación y entrega a los Tesoreros Municipales y a las Administraciones de Impuestos Nacionales respectivas, de los listados de los avalúos sobre los cuales ha de aplicarse la tasa correspondiente al impuesto predial y demás gravámenes que tengan como base el avalúo catastral, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.” (Se destaca) Igualmente, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 14 de 1983, “a partir del 1 de enero de 1983, las tarifas del impuesto predial, incluidas todas las sobretasas municipales, serán fijados por los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, entre el 4 y el 12 por mil, en forma diferencial, teniendo en cuenta la destinación económica de cada predio.

(…)”. Como puede apreciarse, para determinar el impuesto predial, los municipios deben tener en cuenta el avalúo catastral, el cual tiene como fundamento los valores unitarios aprobados en las etapas de formación o actualización catastral, los cuales fueron definidos en este caso por la Dirección de Sistemas de Información y Catastro de la Gobernación de Antioquia, de lo cual se deriva que el municipio de El Carmen de Viboral es un afectado directo por los actos demandados y, en consecuencia, integra la parte activa del proceso en calidad de litisconsorte necesario.

Radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Demandante: GILBER GRAJALES BETANCUR 3 Ahora bien, es importante tener en cuenta que el municipio de El Carmen de Viboral no tiene la oportunidad que tiene el propietario o poseedor del respectivo inmueble para solicitar la revisión del avalúo, para aquél, el acto administrativo por medio del cual se finaliza la etapa de actualización catastral (demandado en este proceso) sí tiene efectos definitivos, dado que aprueba los valores unitarios de los terrenos y construcciones de ese ente territorial, avalúos que constituyen la base gravable mínima sobre la cual se calculará el impuesto a pagar para cada vigencia. Esto, aunado a que el acto acusado es expedido por una autoridad del orden departamental, luego el municipio no tiene competencia para modificarlo.

Si bien dentro del procedimiento administrativo especial de catastro, según los artículos 13 del Decreto 3496 de 1983 y 4º del propio acto acusado, el acto que finaliza la etapa de actualización catastral es de trámite, lo es en relación con los propietarios y poseedores de los respectivos predios, pues son ellos quienes se encuentran legitimados para obtener la revisión del avalúo durante la etapa de conservación catastral, cuando demuestren que el valor no se ajusta a las características y condiciones de su predio particular, y la decisión que al respecto se adopte es susceptible de los recursos administrativos y de demanda contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por tratarse de un acto de contenido particular.

Empero, no ocurre lo mismo en relación con el municipio de El Carmen de Viboral al que el acto acusado le crea una situación jurídica, consistente en la renovación de la inscripción catastral de los predios de la zona rural total de ese municipio y la definición de unos avalúos catastrales, lo cual constituye la base mínima para definir las tarifas del impuesto predial de ese ente territorial, decisión que no puede controvertir posteriormente durante el trámite administrativo especial de catastro.

En consecuencia, para el municipio el acto acusado sí le pone fin al procedimiento administrativo, y no puede continuar con el mismo, motivo por el cual, en este caso específico, sí es susceptible de ser controlado judicialmente por aquél. Como consecuencia de lo dicho hasta el momento, la Resolución nro. 70 de 20 de diciembre de 2012 (también demandada), por medio de la cual se aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y el valor unitario de los tipos de construcciones y/o edificaciones para el sector rural total del municipio de El Carmen de Viboral, constituye también un acto administrativo de trámite dentro del procedimiento administrativo especial de catastro, pero definitivo en relación con ese municipio.

Conforme lo anterior, al ser el municipio del Carmen de Viboral un sujeto de derecho (litisconsorte necesario) respecto del cual recaen los efectos jurídicos de los actos demandados en este proceso, en tanto que, con base en ellos, definirá las tarifas del impuesto predial y no puede controvertirlos en el trámite administrativo especial de catastro, respecto de aquél, los actos demandados se tornan definitivos, por lo que puede demandarlos.

Un entendimiento distinto dejaría desamparado el derecho del municipio de acceder a la justicia, impidiéndole exponer los argumentos de defensa a sus pretensiones, en clara contradicción con la decisión que la jurisdicción de lo contencioso Radicación: 05001-23-33-000-2013-00919-01 Demandante: GILBER GRAJALES BETANCUR 4 administrativo adoptó, de convocarlo al proceso precisamente para que expusiera las razones de defensa a sus intereses.

Finalmente, en el presente caso la Sala carece de competencia para pronunciarse de fondo en segunda instancia sobre las pretensiones de nulidad planteadas en la demanda, pues el juez de primera instancia ha proferido un fallo inhibitorio, dado que esto constituye una pretermisión integral de instancia, afectando el debido proceso y el derecho a que en una segunda instancia se revise la decisión de fondo adoptada por el a quo.

En estos términos, respetuosamente dejo expuestas las razones de mi disenso. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.