1 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Incidente de desacato por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela proferida el 22 de junio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. AUTO QUE NO ABRE INCIDENTE DE DESACATO Se encuentra a despacho el expediente de la referencia para decidir sobre la apertura del incidente de desacato formulado por el señor Camilo Iván Rincón León, con ocasión del supuesto incumplimiento del fallo de tutela proferido el 22 de junio de 2023. 1.
Antecedentes 1.1. Fallo de tutela El 22 de junio de 2023, esta Subsección amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Camilo Iván Rincón León y, en consecuencia, dispuso lo siguiente: «[…] dejar sin efectos la sentencia del 2 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 68001333300220190014701, instaurado contra la Contraloría General de Santander.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que en el término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, profiera nueva sentencia en la cual se apliquen las pautas trazadas en esta providencia. […]». 1.2. Solicitud de incidente de desacato El 12 de septiembre de 2023, el señor Camilo Iván Rincón León interpuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo de Santander, debido a que aquella autoridad no ha proferido una nueva sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-002-2019-00147-01, en la que 2 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se atiendan los lineamientos trazados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en el fallo de tutela del 22 de junio de igual anualidad, a pesar de que ya transcurrieron más de 40 días hábiles desde que fue notificado ese proveído constitucional. 1.3.
Actuación procesal El 19 de septiembre de 2023, el despacho sustanciador de la presente decisión requirió a los magistrados Claudia Ximena Ardila Pérez, Solange Blanco Villamizar e Iván Mauricio Mendoza Saavedra del Tribunal Administrativo de Santander, para que rindieran informe sobre las actuaciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a orden impartida en la sentencia de amparo del 22 de junio de 2023. 1.4.
Respuesta al requerimiento El 28 de septiembre de 2023, la magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez indicó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33- 002-2019-00147-01 (i) el 10 de agosto de 2023, se registró proyecto de fallo; (ii) el 31 de igual mes y anualidad fue aprobada la sentencia y (iii) el 13 de septiembre del mismo año fue notificada la anterior decisión a las partes.
Además, señaló que el trámite anterior puede consultarse en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta Subsección es competente para conocer el incidente de desacato formulado por el señor Camilo Iván Rincón León de acuerdo con lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, comoquiera que fue la Sala que profirió el fallo de tutela del 22 de junio de 2023, cuyo incumplimiento hoy se discute. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial del incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, prevén que, ante el incumplimiento de una orden emitida dentro de un fallo de tutela, el accionante tiene como alternativa en forma simultánea o sucesiva, adelantar el trámite de cumplimiento del fallo o promover 3 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el incidente de desacato.
Este último, además de buscar el acatamiento de la decisión, establece la posibilidad de que se sancione a la persona o funcionario responsable de desobedecerla. La jurisprudencia constitucional señala que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son los encargados de velar por el acatamiento de las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión de la Corte Constitucional y gozan de amplias facultades para utilizar uno u otro mecanismo tendiente al obedecimiento de sus decisiones, pues, hasta que ello no ocurra, mantienen la competencia en el asunto.1 El desacato procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, y tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien no atienda la orden de tutela.
La autoridad judicial, al momento de resolver el incidente debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de la sentencia por parte de su destinatario. En caso de que el operador judicial evidencie el incumplimiento o responsabilidad objetiva debe establecer si este fue total o parcial, las razones por las cuales se produjo y las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho.
Así, entre los factores objetivos que se advierten en el trámite incidental, deben revisarse, entre otros aspectos: i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, iv) la complejidad de las órdenes, v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.2 El incidente de desacato además está cobijado por los principios del derecho sancionador y, específicamente, por las garantías que este otorga al disciplinado como 1 Corte Constitucional, Auto A-136A de 2002. 2 Sentencia SU-034 de 2018. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el debido proceso y el derecho de defensa; por ello, siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela para que proceda.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: «[…] 30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo (sic) incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto, dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.
De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada - proporcionada y razonable - a los hechos. 31.- De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinarias de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador.
En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria.
Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo […]».3 Siendo esto así, el solo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, comoquiera que se hace necesario probar la negligencia o el dolo de la persona o funcionario sobre quien recaiga la responsabilidad de cumplir la sentencia de tutela.4 En ese sentido, para imponer una sanción de desacato, el juez de conocimiento primero debe individualizar al presunto responsable del incumplimiento de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, y debe comprobar si el desobedecimiento fue total o parcial y su causa, con el fin de encontrar el medio adecuado para asegurar que 3 Sentencias T-343 de 2011 y T-527 de 2012. 4 Al tenor de la Sentencia SU-034 de 2018, entre los factores subjetivos el juez debe examinar circunstancias tales como i) la responsabilidad subjetiva —dolo o culpa— del obligado, ii) si existió allanamiento a las órdenes, y iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se cumpla lo decidido ya que, se insiste, el mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción. 2.3.
Caso concreto. Análisis de la Sala. En el presente asunto, el señor Camilo Iván Rincón León interpuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo de Santander, por el presunto incumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela del 22 de junio de 2023, comoquiera que aquella autoridad no ha dictado una nueva decisión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-33-33-002-2019-00147-01, en la que se atiendan los lineamientos trazados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a pesar de que ya se cumplió el término dispuesto en el proveído constitucional precitado.
Por lo anterior, el 19 de septiembre de 2023, el despacho del magistrado ponente requirió a los magistrados Claudia Ximena Ardila Pérez, Solange Blanco Villamizar e Iván Mauricio Mendoza Saavedra del Tribunal Administrativo de Santander, para que rindieran informe sobre las actuaciones adelantadas con el fin acatar la orden impartida en la sentencia de amparo.
En cumplimiento del anterior requerimiento, el 28 de igual mes y año, la magistrada Claudia Ximena Ardila Pérez informó que el 31 de agosto de 2023 profirió sentencia de remplazo en el medio de control precitado y, además, que el 13 de septiembre de igual anualidad notificó esta decisión a las partes. Pues bien, analizado lo expuesto, corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Santander atendió la orden impartida por esta Subsección en el fallo de tutela del 22 de junio de 2023.
Así, se advierte que en la referida providencia se dispuso lo siguiente: «[…] En consecuencia, se dispone, dejar sin efectos la sentencia del 2 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado 68001333300220190014701, instaurado contra la Contraloría General de Santander. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que en el término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, profiera nueva sentencia en la cual se apliquen las pautas trazadas en esta providencia. […]».
Para adoptar la anterior orden, la Subsección analizó el marco de competencias del cargo de profesional universitario, código 219, grado 01, adscrito a la Subcontraloría para la responsabilidad de la Contraloría General de Santander, y concluyó que, según el Manual de Funciones Específicas y de Funciones y Competencias Laborales, el mencionado cargo no tiene asignada la función de suscribir el auto de apertura de investigación administrativa y pliego de cargos.
Tal y como se evidencia a continuación: Resolución 814 del 7 de octubre de 20135 Manual de Funciones Específicas y Competencias Laborales de la Contraloría General de Santander Descripción de Funciones Esenciales para el empleo profesional universitario, código 219, grado 01 Dependencia: Sub contraloría para responsabilidad Jefe Inmediato: Sub contralor En procesos de responsabilidad fiscal En procesos de responsabilidad administrativa Numeral 5: «Proyectar y suscribir los autos de indagación preliminar y de apertura de procesos de responsabilidad fiscal».
Numeral 23: «Proyectar y suscribir el auto de imputación fiscal» Numeral 38: «Proyectar los autos de apertura de investigación administrativa y pliego de cargos6». (negrilla no original). En esos términos, la Sala determinó que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en defecto sustantivo, al confundir la naturaleza del proceso que se adelantó en contra del accionante por cuanto no fue un asunto de responsabilidad fiscal sino administrativa sancionatoria, situación que conllevaba aplicar un marco de competencias diferentes en el desempeño del cargo profesional universitario, código 219, grado 01, según las disposiciones del Manual de Funciones Específicas y de Funciones y Competencias Laborales de la Contraloría General de Santander, de ahí que el ejercicio del empleo de profesional universitario, código 210, grado 01, facultaba 5 Páginas 164 a166.
Fue anulada por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia del 2 de agosto de 2018 (según las motivaciones de la sentencia cuestionada) y estuvo vigente hasta el momento en que se profirió el acto administrativo sancionatorio de primera instancia en el proceso de responsabilidad administrativa sancionatoria. 6 El pliego de cargos se puede asimilar a la imputación de responsabilidad 7 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para «proyectar» los autos de responsabilidad administrativa y no el de «suscribir» esa decisión. Por tanto, consideró que la autoridad judicial precitada se equivocó al afirmar que la señora Nancy Paulina Silva Ramírez, en su condición de profesional universitario, código 210, grado 01, estaba facultada para suscribir el auto de apertura e imputación de responsabilidad administrativa, por el hecho de que se le comisionó para tramitar y adelantar el proceso administrativo sancionatorio núm. 2017-072, toda vez que el auto de comisión no podía desbordar las competencias reglamentarias y, por ende, debe entenderse que comprendía otras actuaciones diferentes a la suscripción del mencionado auto tales como proyectarlo o proferir el auto de pruebas o alegatos de conclusión. Ahora bien, al revisar las pruebas obrantes en el expediente de la referencia, se observa que el 31 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo de Santander emitió sentencia de remplazo, en la que dispuso revocar la sentencia proferida el 19 de mayo de 2021 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda, y, en su lugar, (i) declarar la nulidad de las Resoluciones núm. 000634 del 31 de julio de 2018, a través de la cual se multó al señor Camilo Iván Rincón León dentro del proceso administrativo sancionatorio núm. 2017-072, y 00910 del 26 de octubre de 2018, mediante la cual se confirmó el anterior acto administrativo; y (ii) ordenar a la Contraloría General de Santander el archivo del proceso de cobro adelantado contra el demandante, con ocasión de los actos sancionatorios anulados en esa providencia, y que, en caso de haberse efectuado el pago de la multa, devolver dicha suma, debidamente indexada.
Como fundamento de la anterior decisión, la autoridad judicial precitada, en primer lugar, analizó la nulidad de los actos administrativos sancionatorios por violación de la garantía del juez natural, la potestad sancionatoria de los contralores y la competencia para proferir el auto de apertura e imputación de cargos dentro del proceso administrativo sancionatorio en la Contraloría General de Santander; en segundo lugar, el material probatorio obrante en el expediente y, en tercer lugar, el caso en concreto, donde expuso lo siguiente: 8 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] Con fundamento en los anteriores hechos relevantes y en el marco jurídico expuesto en precedencia, la Sala concluye que el acto de apertura e imputación de cargos dentro del proceso sancionatorio seguido contra el demandante fue expedido sin competencia, en tanto que lo hizo una profesional universitaria y no la funcionaria delegada para tal efecto por el contralor de Santander, esto es, la subcontralora delegada para adelantar en primera instancia los procesos administrativos sancionatorios al interior del ente de control.
Como lo expuso el Consejo de Estado en la sentencia de tutela que la Sala acata, la profesional universitaria Nancy Paulina Silva Ramírez no estaba facultada para suscribir el aludido auto por el hecho de haber sido comisionada para tramitar el proceso administrativo sancionatorio No. 2017-072, toda vez que «el auto de comisión no podía desbordar las competencias reglamentarias y, por ende, debe entenderse que comprendía otras actuaciones diferentes a la suscripción del mencionado auto tales como proyectarlo o proferir el auto de pruebas o alegatos de conclusión».
La falta de competencia advertida recae sobre un acto preparatorio que entraña el ejercicio del ius puniendi del Estado, lo que implica que sea calificada como un vicio sustancial con efectos invalidantes frente al acto definitivo y no como una irregularidad intrascendente. En consecuencia, el proceso administrativo sancionatorio adelantado en contra del demandante, junto con los actos sancionatorios aquí acusados, son ilegales por violación del principio del juez natural, del cual se desprende el derecho fundamental de toda persona a ser investigada y sancionada por un funcionario competente, contenido esencial del debido proceso.
Por tal razón, la Sala revocará la sentencia apelada y declarará la nulidad de los actos demandados, quedando relevada de analizar los demás cargos de nulidad por carecer de objeto […]». De acuerdo con lo anterior, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Santander ya profirió sentencia de remplazo, en la que determinó, con base en los lineamientos trazados por esta Subsección en el fallo de tutela del 22 de junio de 2023, que la competencia para suscribir el auto de apertura de investigación administrativa y pliego de cargos dentro del proceso administrativo sancionatorio que adelantó la Contraloría General de Santander no recae en el profesional universitario, código 2019, grado 01, de ahí que la señora Nancy Paulina Silva Ramírez, en su condición de profesional universitaria, no estaba facultada para suscribir dicho acto, por lo que el proceso administrativo sancionatorio adelantado en contra del aquí accionante y los actos definitivos estaban viciados de nulidad por violación de la garantía del juez natural, componente esencial del derecho fundamental al debido proceso.
Por lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo de Santander atendió la orden impartida en la providencia del 22 de junio de 2023, pues procedió a dictar sentencia de reemplazo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con 9 Radicado: 11001-03-15-000-2023-02041-01 Accionante: Camilo Iván Rincón León Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado 68001-33-33-002-2019-00147-01 y, adicionalmente, adelantó las gestiones necesarias para notificar dicha decisión a las partes.
Así las cosas, como la finalidad del desacato, más que imponer una sanción, es lograr la protección efectiva de los derechos garantizados en el fallo de tutela, la Sala no abrirá el presente incidente de desacato, comoquiera que de la confrontación de la orden constitucional impartida con la providencia de remplazo, se evidencia su adecuada materialización, por lo que no existe mérito para determinar que a la fecha los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Santander desatendieron la directriz impuesta en el proveído constitucional precitado.
En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: No dar apertura al incidente de desacato presentado por el señor Camilo Iván Rincón León, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Declarar que el Tribunal Administrativo de Santander cumplió la orden impartida en la sentencia de tutela del 22 de junio de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el asunto de la referencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.