Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., diecinueve (19) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Demandado: Municipio de Pereira Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad, secretaria SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, quienes actúan por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 14 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Gloria Yaneth Colorado, mediante apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en orden a que se declare la nulidad del Oficio 31508 del 24 de octubre de 2013, 2 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado expedido por la secretaria de Educación del municipio de Pereira, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados, así como la existencia de una relación laboral.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) declarar que entre aquella y la referida entidad existió una relación laboral producto de la subordinación a que fue sujeta en la ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 8 de septiembre de 2004 y el 21 de junio de 2013; ii) liquidar y pagar las diferencias salariales, auxilio de transporte y el total de las prestaciones sociales conforme a los derechos laborales de los empleados de planta que realizan las mismas funciones o similares adscritos al municipio de Pereira, Secretaría de Educación; iii) reconocer los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, ARL y salud que debió trasladar a los fondos respectivos, así como las cotizaciones a la Caja de Compensación Familiar; iv) reajustar las prestaciones sociales, salarios y demás pagos respecto de la liquidación realizada por la empresa Servitemporales por el período comprendido entre el 18 de enero de 2010 y el 28 de julio de 2011, para homologarlos a los valores que devengan las personas nombradas en la entidad; v) declarar que el tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, como el trabajado en misión se debe computar para efectos pensionales; vi) cancelar una sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías; vii) indexar los valores que resulten; viii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; ix) condenar en costas a la demandada. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Gloria Yaneth Colorado se vinculó con la Secretaría de Educación del municipio de Pereira a través de contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades como secretaria entre el 8 de septiembre de 2004 y el 18 de diciembre de 2009, y entre el 1° de agosto de 2011 y el 21 de junio de 2013. 3 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado ii) En el período comprendido entre el 18 de enero de 2010 y el 28 de julio de 2011 también prestó servicios a dicho ente territorial, pero a través de una empresa de servicios temporales, Servitemporales, como empleada en misión para desarrollar actividades como secretaria y auxiliar administrativa. iii) En la vinculación con el municipio de Pereira a través de contratos de prestación de servicios no le fueron reconocidas prestaciones sociales bajo la excusa de que dichos emolumentos reñían con el tipo de contrato que se había suscrito. iv) Las labores fueron desarrolladas directamente, de manera personal y bajo la continua dependencia y subordinación del rector de la institución educativa a la que fuera designada, cumpliendo sus órdenes y el horario laboral impuesto el cual era de lunes a viernes. v) El salario percibido por un trabajador de planta de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira en el cargo de auxiliar administrativo siempre fue superior al recibido por aquella como contratista. vi) El 16 de octubre de 2013, solicitó el reconocimiento de los derechos deprecados; sin embargo, la entidad demandada mediante el Oficio 31508 del 24 de octubre de 2013, dio respuesta negativa a su petición. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 15, 25, 28, 43, 44, 48, 53, 122, 209, 229 y 300 de la Constitución Política; 8 al 11 del Decreto 3135 de 1968; 43 al 49 y 51 del Decreto 1848 de 1969; 32 y 33 del Decreto 1045 de 1978. Asimismo, invocó como violadas las Leyes 80 y 100 de 1993; 70 y 734 de 2002; y 790 de 2004.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: 4 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado i) El acto administrativo demandado transgrede los derechos de la demandante, toda vez que las labores para las cuales se contrató encuadran dentro de una clara relación de naturaleza legal y reglamentaria, pues de manera evidente aparecen los elementos esenciales del contrato de trabajo a que alude el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. ii) Cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de una relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación laboral, lo que en consecuencia confiere al trabajador el derecho a reclamar una indemnización. iii) A la demandante debió habérsele brindado un trato igual al que recibían las demás personas vinculadas en la Secretaría de Educación del municipio de Pereira en calidad de empleados públicos; sin embargo, nunca se le reconocieron las prestaciones sociales a las que tenía derecho como contraprestación de su servicio subordinado. 1.2.

Contestación de la demanda Municipio de Pereira El apoderado de la demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) No es cierto que haya laborado para el municipio de Pereira, lo que hubo fue una prestación de servicios a través de contratos firmados en diferentes períodos y no de forma continua como lo pretende hacer ver la demandante. ii) Entre el municipio de Pereira y la actora se celebraron unos contratos de prestación de servicios en condiciones dignas y justas, percibiendo honorarios por 1 Folios 131 al 149. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado las actividades desarrolladas, por lo que en ningún momento se contravinieron sus derechos fundamentales. iii) Los contratos de prestación de servicios celebrados siempre estuvieron regidos por las disposiciones contenidas en el artículo 32, numeral 3, de la Ley 80 de 1993, por lo que en ningún momento adquirieron la naturaleza de contratos de trabajo. iv) En ninguna de las pruebas aportadas por la actora se vislumbra haya realizado labores en calidad de trabajadora de la entidad, ni que hubiera devengado un salario, luego no pueden equipararse los contratos de prestación de servicios suscritos con el municipio con la vinculación legal y reglamentaria que se sostiene con los empleados y trabajadores oficiales.

Propuso las excepciones de prescripción de la reclamación de reconocimiento de prestaciones sociales, ausencia de causal de nulidad del acto acusado, cobro de lo no debido, y violación de la demandante al principio constitucional de la buena fe. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia escrita proferida el 14 de febrero de 2020,2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) Con los elementos de prueba arrimados al plenario se encuentra debidamente acreditado que la demandante prestó sus servicios como auxiliar administrativa – secretaria a la Secretaría de Educación del municipio de Pereira, y entre el 8 de septiembre de 2004 y el 21 de junio de 2013, salvo las interrupciones advertidas, y que se pactó una remuneración por dichos servicios. ii) Los períodos comprendidos entre el 18 de enero y el 13 de octubre de 2010, el 2 Folios 271 al 292.

Con ponencia del magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán. 6 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado 14 de octubre y el 8 de diciembre de 2010, y el 17 de enero y el 28 de julio de 2011, por virtud de la vinculación con la empresa Servitemporales, constituyen indicio suficiente de la necesidad del servicio contratado y de la indebida utilización de la figura de los trabajadores temporales. iii) En torno a la subordinación es claro que a la demandante no le asistía algún grado de libertad o autonomía en el desempeño de su función, puesto que de la naturaleza propia de esta se desprende que debe ser realizada de forma permanente ya que debía acudir a la entidad de manera continua; así entonces, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formas es evidente que se presentó una verdadera relación laboral bajo contratos de prestación de servicios. iv) Teniendo en cuenta lo anterior, resulta procedente el reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas.

Sin embargo, operó en forma parcial el fenómeno prescriptivo frente a las relaciones laborales ocurridas entre el 8 de septiembre de 2004 y el 31 de agosto de 2006, dado que la demandante no presentó reclamación dentro de los tres años siguientes a la culminación de dicho período. v) Así las cosas, el reconocimiento de las prestaciones sociales opera por los lapsos comprendidos entre el 1°y el 28 de febrero de 2007, del 1° de marzo al 30 de abril de 2007, del 2 de mayo al 30 de junio de 2007, del 3 al 5 julio de 2007, del 6 de julio al 30 de septiembre de 2007, del 1° al 31 de octubre de 2007, del 1° al 30 de noviembre de 2007, del 3 al 17 de diciembre de 2007, del 21 de enero al 19 de febrero de 2008, del 4 de marzo al 19 de diciembre de 2008, del 19 de enero al 18 de diciembre de 2009, del 18 de enero al 13 de octubre de 2010, del 14 de octubre al 8 de diciembre de 2010, del 17 de enero al 28 de julio de 2011, del 1° de agosto al 15 de diciembre de 2011, del 16 de enero al 15 de marzo de 2012, del 3 de abril al 2 de agosto de 2012, del 3 de agosto al 17 de septiembre de 2012, del 18 de septiembre al 1° de noviembre de 2012, del 2 de noviembre al 1° de diciembre de 2012, y del 14 de enero al 21 de junio de 2013. vi) En lo relacionado con la solicitud de reconocimiento de horas extras y trabajo 7 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado suplementario no se observa material probatorio que acredite la configuración de dicha prestación, ni la jornada en la que presuntamente se dio el trabajo extraordinario, esto es, si fue diurno, nocturno, dominical o festivo, lo que conduce a la negativa de dicha pretensión. vii) Sobre las cotizaciones efectuadas a la caja de compensación familiar, no obra prueba de que las mismas se hubieran realizado de manera efectiva y tampoco se acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 21 de 1982 con el fin de determinar que la accionante era beneficiaria de los planes con los que cuentan dichas entidades, por lo que se denegó dicha pretensión. viii) Referente al pago de la prima de servicios se adujo que si bien en principio se había concedido a funcionarios de entidades territoriales en virtud de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad de la expresión «del orden territorial» contenida en el artículo 1° del Decreto 1042 de 1978, no se puede perder de vista que la Corte Constitucional en la sentencia C-402 de 2013 declaró exequible dicha frase, por lo que debe atenderse los efectos de cosa juzgada constitucional. ix) Sobre el auxilio de alimentación, se insistió en que la declaración de la relación laboral no da lugar a otorgar la calidad de empleado de planta motivo por el cual se denegó dicha pretensión. x) En suma, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y la nulidad del Oficio 31508 de 2013; ordenó al municipio de Pereira a) pagar las prestaciones laborales de orden legal a las cuales tiene derecho la actora tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el 1° de febrero de 2007 y el 21 de junio de 2013, salvo las interrupciones presentadas; b) pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los fondos respectivos, c) cotizar al fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que le correspondería como empleador, d) computar para efectos pensionales el tiempo laborado bajo la modalidad de 8 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado prestación de servicios, e) compensar en dinero las dotaciones de vestido y labor causadas; y negó las demás pretensiones de la demanda. 1.4.

Los recursos de apelación 1.4.1. La demandante La señora Gloria Yaneth Colorado, por intermedio de su apoderado, interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada y solicitó que se modifique y, en su lugar, se emita pronunciamiento respecto de los siguientes puntos de inconformidad. i) El Tribunal no accedió a la pretensión relacionada con el pago de los aportes que le correspondía a la caja de compensación familiar al indicar que no se demostró el pago efectivo de estos y que tampoco se acreditaron los requisitos para ser beneficiaria de los programas que traen dichas cajas; sin embargo, la jurisprudencia ha reconocido que cuando se desvirtúa el contrato de prestación de servicios el trabajador adquiere el derecho al pago y las cotizaciones por este concepto por lo que resulta procedente su solicitud. ii) En este caso, la señora Colorado reclamó dentro de los tres años siguientes a su retiro, en consecuencia, no hay lugar a la declaración del fenómeno de la prescripción para las prestaciones sociales, al paso que también tiene derecho al pago de la sanción moratoria puesto que se demostró que la entidad demandada disfrazó una verdadera relación de carácter laboral y no le pagó oportunamente las cesantías. iii) Finalmente, el a quo desconoció las previsiones del artículo 188 del CPACA al abstenerse de condenar en costas al municipio de Pereira. 1.4.2.

La demandada 3 Folios 294 al 297. 9 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado El apoderado del municipio de Pereira interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda.

Como sustento de su petición expuso lo siguiente:4 i) Los testimonios recepcionados no fueron convincentes ni contundentes para determinar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, luego el elemento de la subordinación no se logró acreditar a través de este medio de prueba. ii) Las labores ejecutadas por la demandante se encontraban coordinadas de acuerdo con las necesidades del ente territorial, pues resulta absurdo que ello fuera de otra forma cuando es de público conocimiento que las instituciones educativas oficiales tienen unas jornadas académicas y unos horarios preestablecidos, por lo que se requería, precisamente, que la actividad contratada fuera desarrollada en dichos lapsos, sin que con ello pueda acreditarse tampoco alguna subordinación. iii) No puede confundirse entonces el elemento estructural de las relaciones laborales llamado subordinación con la coordinación para lograr los alcances del contrato de prestación de servicios. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Ni la señora Gloria Yaneth Colorado ni el municipio de Pereira emitieron pronunciamiento alguno en esta etapa procesal.5 1.6. El ministerio público El agente del ministerio público no emitió concepto.6 4 Folios 298 al 303. 5 Folio 323. 6 Ibidem. 10 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación presentados, la Sala debe establecer lo siguiente: 1. Si está probado en el expediente que entre la señora Gloria Yaneth Colorado y el municipio de Pereira, existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente, y 2.

Si se deben reconocer, además de las prestaciones sociales otorgadas en el fallo de primera instancia, el pago de las cotizaciones que la entidad demandada debió efectuar a la caja de compensación familiar, una sanción moratoria y si operó el fenómeno jurídico de la prescripción. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: 11 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 12 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales. 13 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. 14 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11 9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 10 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 11 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 15 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.12 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001- 23-31-000-2001-05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 16 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado 2.2.2.1. Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.13 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16); C.P. William Hernández Gómez. 17 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,14 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y 14 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 18 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado directamente por este;15 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no podía delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.16 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».17 15 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 16 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 19 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado En ese orden, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.18 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un período de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 20 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.19 19 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 21 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3.

Hechos probados. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. En torno a la relación que invoca la demandante La señora Gloria Yaneth Colorado tuvo las siguientes vinculaciones para prestar servicios en la Secretaría de Educación del municipio de Pereira: Órdenes de prestación de servicios con la Secretaría de Educación del municipio de Pereira # núm..

Fecha inicio Fecha terminación Duración Objeto 1 SN (Fl. 14) 08/09/2004 30/09/2004 22 días Prestar sus servicios como secretaria. Institución educativa asignada: Kennedy 2 SN (Fl. 15) 01/10/2004 19/12/2004 2 meses y 19 días 3 SN (Fl. 16) 01/02/2005 28/02/2005 1 mes 4 SN (Fl. 17) 01/03/2005 30/04/2005 2 meses El contratista se obliga a prestar sus servicios en el establecimiento 22 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado 5 SN (Fl. 19) 02/05/2005 31/05/2005 1 mes educativo de naturaleza oficial Kennedy con el objeto de apoyar la elaboración de la documentación que por el servicio educativo prestado deba expedir a petición de la comunidad educativa y demás autoridades 6 SN (Fl. 20) 01/06/2005 30/06/2005 1 mes 7 SN (Fl. 21) 18/07/2005 31/08/2005 1 mes y 13 días 8 SN (Fl. 22) 01/09/2005 30/09/2005 1 mes 9 SN (Fl. 23) 03/10/2005 31/10/2005 27 días 10 SN (Fl. 24) 01/11/2005 15/12/2005 1 mes y 15 días 11 SN (Fl. 25) 01/02/2006 31/03/2006 2 meses 12 SN (Fl. 26) 07/04/2006 31/05/2006 1 mes y 23 días 13 88 (Fl. 27) 01/06/2006 31/07/2006 1 mes 14 89 (Fl. 28) 01/08/2006 31/08/2006 1 mes 15 91 (Fl. 29) 01/02/2007 28/02/2007 1 mes 16 885 (Fl. 30) 01/03/2007 30/04/2007 2 meses 17 1289 (Fl. 31) 02/05/2007 30/06/2007 2 meses El contratista se obliga a prestar sus servicios en el establecimiento educativo de naturaleza oficial Compartir Las Brisas con el objeto de apoyar la elaboración de la documentación que por el servicio educativo prestado deba expedir a petición de la comunidad educativa y demás autoridades 18 2055 (Fl. 32) 03/07/2007 05/07/2007 3 días El contratista se obliga a prestar sus servicios en el establecimiento educativo de naturaleza oficial Carlota Sánchez con el objeto de apoyar la elaboración de la documentación que por el servicio educativo prestado deba expedir a petición de la comunidad educativa y demás autoridades 19 2601 (Fl. 33) 06/07/2007 30/09/2007 2 meses y 24 días 20 2998 (Fl. 34) 01/10/2007 31/10/2007 1 mes 21 3562 (Fl. 35) 01/11/2007 30/11/2007 1 mes 22 4131 (Fl. 36) 03/12/2007 17/12/2007 15 días 23 341 (Fl. 37) 21/01/2008 19/02/2008 1 mes 24 1221 (Fl. 38) 04/03/2008 31/12/2008 9 meses y 26 días Realizar actividades de secretaría en el establecimiento educativo 23 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Carlota Sánchez 25 444 (Fl. 40) 19/01/2009 19/12/2009 11 meses Realizar actividades inherentes al manejo y control de la documentación recepcionada y emitida en el establecimiento Educativo Carlota Sánchez 26 518 (Fl. 41) Adición 20 01/08/2011 15/12/2011 4 meses y 15 días Prestar los servicios de auxiliar en el establecimiento Educativo Carlota Sánchez con el fin de apoyar las actividades de mantenimiento de los proyectos productivos agropecuarios y control de la documentación 27 383 (Fl. 52) 16/01/2012 16/03/2012 2 meses Contratación de 305 operarios con el fin de apoyar las actividades de digitación, expedición y archivo de los documentos oficiales, control de la documentación que constituyen el material bibliográfico y didáctico, aseo, mantenimiento, manutención de los proyectos productivos agropecuarios en los Establecimientos Educativos Oficiales del municipio de Pereira (Carlota Sánchez) 28 85921 02/04/2012 02/08/2012 4 meses Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo operativo y asistencial en uno de los establecimientos oficiales del municipio (Carlota Sánchez) 29 1279 (Fl. 43) 03/08/2012 17/09/2012 1 mes y 15 días Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo operativo y asistencial en uno de los establecimientos oficiales del municipio 30 1870 (Fl. 46) 18/09/2012 01/11/2012 1 mes y 15 días 31 2528 (Fl. 49) 02/11/2012 01/12/2012 1 mes 32 0576 (Fl. 54) 14/01/2013 14/06/2013 * 5 meses Prestación de servicios de apoyo operativo y asistencial en uno de los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira * Teniendo en cuenta el plazo de ejecución del referido contrato este terminó el 14 de junio de 2013; no obstante, en la demanda se indicó que la fecha de terminación del encargo fue el 21 de junio de 2013. i) El 29 de diciembre de 2009, la Alcaldía Municipal de Pereira, Secretaría de 20 Índice 19 de la plataforma SAMAI. 21 Ibidem. 24 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Educación suscribió con la empresa Servitemporales contrato de prestación de servicios con el objeto de prestar servicios de administración y suministro de personal temporal de apoyo técnico, administrativo y operativo en los planteles educativos oficiales del municipio para la vigencia 2010.22 ii) El 22 de abril de 2010, el director administrativo de prestación del servicio educativo y administración de plazas docentes de la secretaría de educación del municipio de Pereira profirió respuesta al derecho de petición elevado por el apoderado de la parte actora e informó que las funciones del personal administrativo de servicio docente con nombramiento en propiedad según los Decretos 860 de 2003 y 2772 de 2005, son las siguientes:23 Denominación secretaria grado 04 Funciones: - Responder por el diligenciamiento de los libros de matrícula calificaciones admisiones habilitaciones validaciones asistencia y actas de reuniones - colaborar en la organización y ejecución del proceso de matrícula - elaborar las listas de los alumnos para efectos docentes y administrativos - mantener ordenada y actualizada la documentación de los alumnos personal docente y administrativo - llevar los registros del servicio de los funcionarios de la institución - colaborar con el rector en la elaboración de los informes estadísticos - gestionar ante la Secretaría de conocimiento del registro de los libros reglamentarios certificados de estudios y tramitar diplomas - refrendar con su firma las certificaciones expedidas por el rector del plantel - cumplir la jornada laboral legalmente establecida - atender al público en el horario establecido - informar al superior inmediato en forma oportuna las inconsistencias o anomalías relacionadas con los asuntos elementos o documentos encomendados - cumplir las demás funciones que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza del cargo. iii) El 25 de febrero de 2011, el ejecutivo de cuentas de la empresa Servitemporales por medio de comunicación escrita presentó a la señora Colorado en la institución educativa Gimnasio Risaralda como trabajadora.

El contenido del 22 Folios 80 al 86. 23 Folios 66 al 68. 25 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado documento es el siguiente:24 La empresa Servitemporales se permite informar que a partir del 25 de febrero de 2011, recibirá en la institución educativa una auxiliar administrativa que realizará el horario asignado, procediendo de esta manera a dar cumplimiento al traslado del personal autorizado por la secretaría de educación del municipio de Pereira. iv) El 9 de julio de 2012, el rector de la institución educativa Carlota Sánchez hizo constar que la señora Gloria Yaneth Colorado laboró en ese colegio como secretaria desde el 1° de septiembre de 2007 hasta el «22» de junio de 2013.25 v) El 5 de octubre de 2012, el director administrativo de prestación del servicio educativo y administración de plazas docentes de la secretaría de educación del municipio de Pereira profirió respuesta al derecho de petición elevado por el apoderado de la parte actora e informó que en la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación Municipal existían 4 cargos de auxiliar administrativo, código 407, grado 03; 25 de auxiliar administrativo, código 407, grado 04; 1 de auxiliar administrativo, código 407, grado 05; 43 de auxiliar administrativo, código 407, grado 06; y 34 de auxiliar administrativo, código 407, grado 08.26 vi) El 22 de julio de 2013, la directora administrativa de prestación de servicio educativo y administración de plazas docentes de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira hizo constar que la demandante suscribió 32 contratos de prestación de servicios con esa secretaría, entre el 8 de septiembre de 2004 y el 21 de junio de 2013, la fecha de inicio y finalización, el objeto y el valor de cada encargo.27 vii) El 2 de septiembre de 2013, la jefe de nómina de la empresa de servicios temporales Servitemporales certificó que la señora Gloria Yaneth Colorado laboró en esa empresa por contrato de obra o labor como personal en misión para la 24 Folio 61. 25 Folio 62. 26 Folio 69. 27 Folios 12 y 13. 26 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado alcaldía de Pereira, Secretaría de Educación de la siguiente manera:28 Cargo Salario base Ingreso Retiro Auxiliar Administrativa 527.725 18/01/2010 13/10/2010 527.725 14/10/2010 08/12/2010 541.700 17/01/2011 28/07/2011 De igual modo, en el expediente reposan copias de los tres contratos individuales de trabajo suscritos por los períodos anotados en la tabla que antecede.29 2.3.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 16 de octubre de 2013, la demandante, a través de su apoderado, en ejercicio del derecho de petición solicitó al municipio de Pereira reconocer la existencia de la relación laboral dependiente entre aquella y la entidad desde el 8 de septiembre de 2004 y el 18 de diciembre de 2009, y entre el 1° de agosto de 2011 y el 21 de junio de 2013; y como consecuencia de ello pagara las prestaciones y prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho.30 ii) El 24 de octubre de 2013, mediante el Oficio 31508, la secretaria de educación municipal y la directora administrativa de prestación del servicio y administración de plazas docentes del municipio de Pereira despacharon de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal.31 Contra la anterior decisión el municipio de Pereira no dio la oportunidad de interponer los recursos procedentes. 2.3.3.

Las declaraciones rendidas en el proceso 28 Folio 55. 29 Folios 56 al 58. 30 Folios 6 al 10. 31 Folio 5. 27 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado El 9 de mayo de 2019, rindieron testimonio los señores John Jairo Cárdenas López y Martha Liliana Carvajal Ladino.32 El señor John Jairo Cárdenas López manifestó lo siguiente: La señora que le acaba de mencionar, Gloria Yaneth demanda al municipio, pretende se anule un acto que le niega reconocer y pagar unas prestaciones a las que ella considera tener derecho por haber suscrito unos contratos para prestar sus servicios al municipio.

Se ha pedido que usted declare lo que le conste al respecto, entonces, le voy a dar el uso de la palabra para que haga un relato claro, concreto, detallado en cuanto le conste, desde hace cuánto conoce usted Gloria Yaneth, en razón de qué la conoce, qué sabe de sus contratos, qué servicios prestaba ella para el municipio, en qué lugar, si cumplía o no horario de trabajo o turnos de trabajo, si tenía jefe o no tenía, y en caso de tener jefe quién le daba órdenes, qué tipo de órdenes, todo lo que usted nos pueda precisar.

Contestó: a la compañera Yaneth la distingo hace más de 10 años, la vinculación de ella fue por medio de contrato de prestación de servicios con la administración, siempre cumplió con horarios establecidos por el rector que era el jefe inmediato, porque quiero aclarar señor juez que tanto el personal administrativo como docentes tenemos un jefe inmediato que es el rector, entonces ella cumplió horarios muchas veces estuvo de 8 a 12 y de 2 a 6, en otras ocasiones estuvo de 8 de la mañana a 4 de la tarde; también en repetidas ocasiones le tocó trabajar más del horario establecido, desempeñó funciones como secretaria, era prácticamente la mano derecha del rector no solamente era la encargada de elaborar los oficios que le ordenaba el señor rector bajo su responsabilidad, también la elaboración de certificados de estudio, elaboración de los boletines para las reuniones de padres de familia, entonces siempre estuvo bajo las órdenes del jefe inmediato cumpliendo horarios y las demás funciones que le fueran asignadas.

Preguntado: podía Gloria Yaneth de manera autónoma retirarse del establecimiento sin pedir permiso. Contestó: no señor juez siempre ha sido el conducto regular para uno ausentarse de la institución, llámese personal nombrado, llámese personal contratista, siempre hay que llenar una solicitud de permiso la cual va a manos del señor rector y es el quien autoriza; aclarando además cuando no está el señor rector de todos modos quedamos con un jefe inmediato que se llama coordinador, entonces puede ser con el rector o es con el coordinador.

Preguntado: llegó usted a presenciar que Gloria Yaneth hiciera uso de permisos llenando el formulario. Contestó: sí señor juez en muchas ocasiones para citas médicas, para vueltas de tipo personal, pero siempre había que hacerlo. Preguntado: sabe o le consta si esos contratos de prestación de servicios a través de los cuales Gloria Yaneth Colorado prestó los servicios al municipio se hicieron de manera continua e ininterrumpida.

Contestó: señor juez, la mayor parte de sus contratos fue continua, hubo un tiempo que en el cual pues los vincularon a través de una cooperativa que se llama Servitemporales, entonces la verdad no sé qué tiempo duró vinculada con esa cooperativa, creo que fue muy poco porque pues la verdad todo el personal fue vinculado a través de esa cooperativa, pero por lo general y en la mayoría de los contratos siempre estuvo directamente con la administración. Preguntado: sírvase manifestar si le consta más o menos a qué altura del año, en que mes, empezando el año, enero o febrero, se hacían los contratos y si se hacía por todo el año. Contestó: señor juez por lo general esos contratos siempre los firmaban después del mes de enero y en muchas ocasiones fueron también interrumpidos por las vacaciones de mitad de año, aclarando además que la situación de ellos es muy lamentable porque todo lo que se llama parafiscales, salud, pensión y ARL la pagaban del sueldo que ellos devengaban y que aún sucede porque se sigue presentando la misma situación de que ahí ellos tienen que sacar y pagar de cuenta propia salud, aportes a pensión. La verdad nunca, a excepción del tiempo en que estuvieron vinculados con la cooperativa, que ellos de ahí sí automáticamente les descontaban los aportes y tenían derecho a prestaciones sociales, pero fue muy poco tiempo la mayoría del tiempo fue directamente con 32 Folios 248 y 249 y cd 250. 28 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado la administración y de cuenta ellos tenían que pagar todo.

Preguntado: sabe o le consta si Gloria Yaneth Colorado mientras estuvo prestando el servicio siempre había suscrito contratos o hubo momentos en los cuales prestó servicios sin estar suscrito contrato alguno. Contestó: señor juez siempre pero siempre fue a través del contrato por qué la advertencia que siempre se hace a los rectores es que no pueden recibir el personal sin que lleguen con contrato en mano firmado por la administración […] preguntado: John Jairo usted nos puede aclarar en qué institución educativa o en qué colegios trabajó usted con la señora Gloria Yaneth Colorado.

Contestó: sí claro doctor en la institución educativa Carlota Sánchez. Preguntado: cuánto tiempo trabajó la señora Gloria Yaneth en la Carlota Sánchez que a usted le conste. Contestó: ella trabajó alrededor de 6, 7 años más o menos que trabajó en la institución. Preguntado: usted nos puede informar si durante el período que ella trabajó en esa institución educativa Carlota Sánchez ella siempre prestó el mismo servicio o algún período en el que cambió las funciones.

Contestó: no, siempre prestó el mismo servicio con el mismo cargo y con un cargo de mucha responsabilidad porque le tocó desempeñar funciones que realmente no estaban dentro de las funciones de ella, pero que al recibir las órdenes del rector le tocaba hacerlo […] Preguntado: usted dijo que ella cumplía funciones de Secretaría, recuerda usted, sabe o le consta en qué fechas hacían las matrículas en el establecimiento educativo cada año. Contestó: pues más o menos desde mitad de enero del mes de enero que son las matrículas a ella le tocaba encargarse también de esa parte por qué aparte de ella estaba la tesorera y dos secretarias más, pero desafortunadamente en muchas ocasiones las secretarias que envían para desempeñar esa función de sacar certificados, boletines y hacer matrículas no están capacitadas para eso y la compañera era la única que estaba capacitada, entonces por eso a ella le tocó en muchas ocasiones realizar todas estas funciones aparte de las que tenía que hacerle al rector como jefe inmediato.

Preguntado: sabe o le consta si para ese momento ya tenía suscrito contrato de prestación de servicios. Contestó: sí señor claro que sí. La señora Martha Liliana Carvajal Ladino, quien trabaja en el municipio de Pereira en su testimonio afirmó lo siguiente: De la relación que ella tuvo con el municipio, desde hace cuánto tiempo y en virtud de qué la conoció usted a ella, qué tipo de actividades realizaba ella, si cumplía o no cumplía un horario para realizar esas actividades, en caso afirmativo si a alguien le impuso tener que cumplir un horario, si cumplía turnos de trabajo, sí tenía autonomía para para el ejercicio de su trabajo, de su labor.

Contestó: señor juez yo a Gloria Yaneth la conozco hace más de 10 años 12 años, trabajó en el colegio Carlota Sánchez como secretaria, el horario era impuesto por el señor rector, hay veces trabajaba de 8 a 4, otras veces trabajaba de 8 a 2 y de 2 a 6; como secretaria le tocaba hacer certificados, matrículas, todo lo que ejerce en la Secretaría y muchas veces como mano derecha del señor rector, siempre trabajó en el colegio, trabajó aproximadamente 6 o 7 años, luego se ya se le terminó el contrato hace 7 años más o menos se retiró. Trabajó un tiempo como prestación de servicios luego en la empresa, en una cooperativa Servitemporales y me consta que ella cumplía sus funciones.

Los permisos los otorgaba el señor rector, cuando no estaba él con el señor coordinador. Siempre desempeñó sus labores. Preguntado: sabe o le consta si para retirarse del establecimiento debía pedir permiso, lo acaba de decir usted, pero podría llevar un reemplazo por cuenta de ella para cumplir las tareas que debía desarrollar durante esa ausencia. Contestó: no, no señor.

Preguntado: en qué época del año empezaba a trabajar Gloria Yaneth y hasta qué época del año lo hacía. Contestó: ella tenía contrato cuando firmaba contratos por 3 meses, 6 meses, luego terminaba contrato tenía que volver a llevar papeles a la alcaldía, volvía a firmar contrato y así. Cuando ya empezó con la cooperativa esa Servitemporales de contratos a 6 meses o un año que firmó contrato desde febrero hasta noviembre y ahí terminó. Preguntado: cuando usted dice que firmaba contratos por 3 meses y que tenía que volver a llevar papeles, esos contratos se los hacían sucesivos o había interrupciones de algún tiempo entre contrato y otro.

Contestó: en diciembre más que todo terminaba contrato y ya hasta enero, hasta que volvían a entrar los niños a estudiar. Preguntado: y en el curso del año había interrupciones: 29 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Contestó: pues generalmente cuando trabajaba pues así firmando contratos cada 6 meses que le hacían la interrupción del contrato.

Preguntado: sabe quién pagaba la Seguridad Social de Gloria Yaneth Colorado en cuanto a salud y pensión cuando ella trabajaba por contrato. Contestó: ella misma tenía que pagar porque inclusive muchas veces acudió a mí para que le prestara la plata para pagar la Seguridad Social […] Preguntado: Martha Liliana usted nos puede informar qué labor desempeña usted y bajo qué modalidad de contrato en la Carlota Sánchez.

Contestó: soy nombrada desde el año 2000 y soy de servicios generales. Preguntado: qué tipo de relación o contacto tenía usted laboralmente con la señora Gloria Yaneth Colorado. Contestó: compañeras de trabajo usted nos puede informar quién era el rector en la Carlota Sánchez en la época en la que trabajó la señora Gloria Yaneth Colorado.

Contestó: Ella empezó con el señor rector Jaime Alberto Ordóñez y ya el entregó y recibió Hugo Hernán Guevara Pérez. Preguntado: usted sabe de qué días a que días laboraba la señora Gloria Janeth Colorado en la Carlota Sánchez. Contestó: de lunes a viernes. Preguntado: durante los 6 o 7 años que manifiesta usted que laboró ella en la Carlota Sánchez, ella siempre desempeñó la función de secretaria o hubo algún período en el que cambió las funciones.

Contestó: no señor siempre fue secretaria. 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 14 de febrero de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se formuló el recurso de apelación objeto de análisis para controvertir, por un lado, la decisión de declarar una relación laboral encubierta o subyacente entre la demandante y el municipio de Pereira pese a que en el expediente no está probado en debida forma el elemento de la subordinación, y por otro lado, para solicitar que se ordene el reconocimiento y pago de los aportes a Caja de Compensación Familiar y se conceda una sanción moratoria.

Así las cosas, para resolver la alzada se deben solucionar los siguientes interrogantes. 2.4.1. ¿Se encuentra probado en el dosier que entre la señora Gloria Yaneth Colorado y el municipio de Pereira existió una relación laboral encubierta que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada? En los asuntos en los que se pretende demostrar una relación laboral encubierta o subyacente, quien demanda debe acreditar que no prestó un servicio de colaboración o coordinación en el marco de las actividades contratadas y que, por 30 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado el contrario, desarrolló funciones permanentes o inherentes al objeto social de la entidad y que en el adelanto de la ejecución contractual se configuraron los elementos relativos a i) la prestación personal del servicio; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) la remuneración como retribución. 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio En primer lugar, la demandante acredita la prestación personal del servicio, a través de los 32 contratos de prestación de servicios aportados, los cuales se detallaron en el acápite de hechos probados de esta providencia. Los objetos de cada vinculación tuvieron el propósito de desarrollar labores de auxiliar administrativa en los establecimientos educativos oficiales Kennedy, Las Brisas y Carlota Sánchez; luego, al analizar el contenido de las obligaciones contractuales se puede sintetizar que las actividades desplegadas por la señora Colorado fueron propias de una secretaria.

En segundo lugar, las funciones detalladas en el objeto contractual (realizar actividades de apoyo operativo y asistencial) dejan ver la vocación personalísima de las actividades que la demandante debía adelantar, a saber: El contratista en desarrollo del objeto del contrato realizará las siguientes actividades de apoyo y acompañamiento en el establecimiento educativo. 1.

En el manejo y actualización de los registros del SIMAT. 2. En el manejo de la agenda de reuniones. 3. En la elaboración de comunicaciones y oficios, tanto internos como externos. 4. En el manejo organizado del archivo institucional. 5. En la organización y convocatoria de reuniones. 6. En la revisión de la página institucional de la SEM para atender de manera oportuna y efectiva las directivas, lineamientos y demás comunicaciones que allí se socialicen. 7.

En el manejo eficiente del registro de la deserción y planilla de los estudiantes.

PARÁGRAFO: además de las actividades relacionadas con el objeto del contrato el contratista se compromete a: 1) entregar el archivo digital y físico en el último informe de actividades y el supervisor le entregará el paz y salvo documental; 2) archivar la información de acuerdo con la Ley 594 de 2000 y las tablas de retención documental. 31 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado 2.4.1.2.

Remuneración En este caso, los contratos de prestación de servicios constituyen prueba de que se pactó una contraprestación mensual por los servicios prestados por la demandante al ente territorial. 2.4.1.3. Subordinación continuada Siguiendo los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- 2021, son indicios de la subordinación ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, entre estas, las siguientes: i) El lugar de trabajo.

En el presente asunto la demandante tuvo que prestar sus servicios personales al interior de los establecimientos educativos oficiales Kennedy, Las Brisas y Carlota Sánchez del municipio de Pereira. Dicha información se extrae de los contratos de prestación de servicios celebrados y del testimonio de los señores John Jairo Cárdenas López y Martha Liliana Carvajal Ladino. Por una parte, al señor John Jairo Cárdenas López, quien fue compañero de la demandante en la Institución Educativa Carlota Sánchez, le consta que aquella prestó servicios en ese colegio oficial por el lapso de siete años.

Por otra parte, la señora Martha Liliana Carvajal Ladino, quien entró a prestar servicios en la secretaría de educación del municipio en el 2000, como auxiliar de servicios generales, afirmó haber conocido a la señora Colorado prestando sus servicios en la institución Carlota Sánchez. ii) El horario de labores. El señor John Jairo Cárdenas López en su declaración indicó que la señora Colorado, cuando realizaba labores en el Colegio 32 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Carlota Sánchez debía cumplir un horario de trabajo, en igualdad de condiciones que los demás servidores de la institución. La jornada habitual que debía cumplir era de lunes a viernes de 8:00 am a 12:00 m y de 2:00 a 6:00 pm, aunque en algunas ocasiones estuvo de 8:00 am a 4:00 pm, o le tocaba trabajar más del horario establecido si así lo disponía el rector de la institución, quien era su jefe directo.

A su vez, la señora Martha Liliana Carvajal Ladino, aseveró que la demandante cumplía horario cuando fungió como auxiliar administrativa – secretaria en la mencionada institución, jornada impuesta por el señor rector, de lunes a viernes de 8:00 am a 4:00 pm, y/o que en algunas oportunidades trabajó de 8:00 am a 12:00 m y de 2:00 a 6:00 pm. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Las pruebas obrantes en el dossier con las que el Tribunal encontró probada la relación laboral encubierta deprecada por la accionante fueron las declaraciones recaudadas en la audiencia de pruebas. No obstante, a diferencia de lo advertido por el a quo esas declaraciones no hacen referencia a la totalidad del período deprecado (8 de septiembre de 2004 al 21 de junio de 2013), luego no habría lugar a declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por todo ese lapso solo con base en dicho medio de prueba.

Nótese que el primer testigo, el señor John Jairo Cárdenas López solo puede hacer constar las circunstancias referentes a la imposición de órdenes o de lineamientos a la accionante cuando fue compañero de trabajo de esta en la institución educativa Carlota Sánchez, en ese orden, no hace referencia alguna a la vinculación en los colegios Kennedy y Compartir Las Brisas, que según el contenido de los contratos tuvo lugar entre septiembre de 2004 y junio de 2007.

Del mismo modo, la señora Martha Liliana Carvajal Ladino afirmó haber coincidido en la prestación de servicios con la señora Gloria Yaneth Colorado en el Colegio 33 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Carlota Sánchez, de suerte que tampoco se hubiera pronunciado respecto de la relación que presuntamente ocurrió antes de julio de 2007.

Así pues, los referidos testimonios hacen referencia únicamente al período comprendido entre julio de 2007 y junio de 2013, en los que se celebraron quince contratos de prestación de servicios entre las partes y tres contratos de trabajo a término fijo con la empresa Servitemporales. En dicho interregno, según las mentadas declaraciones, la accionante no contaba con autonomía o independencia para realizar sus actividades, por cuanto las labores que le fueron encomendadas exigían de la guía, autorización y dirección del rector de la institución educativa, quien era su «jefe directo».

En efecto, el señor John Jairo Cárdenas López fue enfático al señalar que la demandante desarrollaba actividades de mucha responsabilidad como secretaria que realmente no estaban dentro de las funciones contractuales, pero que eran impuestas por orden directa del rector de la institución. Agregó que además de cumplir con un horario de trabajo estricto aquella debía llenar una solicitud de permiso cada vez que lo requiriera, petición que era aprobada o negada por el mencionado funcionario o en su defecto por el coordinador.

De igual modo, la señora Martha Liliana Carvajal Ladino hizo constar que a la actora le correspondía hacer todo lo relacionado con certificados de los estudiantes, la matrícula, y demás funciones secretariales y muchas veces fungía como mano derecha del señor rector, atendiendo sus asuntos. Asimismo, coincidió con el anterior testigo al indicar que debía solicitar permisos por escrito al rector, o en su defecto al coordinador de la institución en caso de tener que ausentarse de su puesto de trabajo.

Así pues, los referidos testimonios hacen referencia a que en efecto la señora Colorado no contaba con autonomía o independencia para realizar sus actividades, por cuanto las labores que le fueron encomendadas exigían de la guía, autorización 34 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado y dirección de la autoridad académica de la institución educativa a la que fue asignada por parte de la Secretaría de Educación Municipal, debido entre otras cosas al manejo de la información, la elaboración de documentos y demás actividades de manejo y confianza.

De suerte que el anterior indicio resulte demostrativo de que la actora estuvo inmiscuida en el círculo rector y organizativo de la autoridad académica del centro educativo Carlota Sánchez. En este punto es del caso acotar que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito».33 Lo anterior es diferente a la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y por ello este último cuenta con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación de obedecerle.

En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista a este ningún tipo de independencia. En ese orden, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, como pretende la entidad demandada, toda vez que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes de las autoridades de la institución educativa oficial, el establecimiento de horarios y la imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, lo que denota sin lugar 33 Sentencia del 4 de marzo de 2021, expediente 81001-23-39-000-2016-00118-01(1717-18), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 35 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado a hesitaciones que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la señora Colorado. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: En el expediente reposa documento mediante el cual el director administrativo de prestación del servicio educativo y administración de plazas docentes de la secretaría de educación del municipio de Pereira informó que las funciones del personal administrativo con nombramiento en propiedad según los Decretos 860 de 2003 y 2772 de 2005, son las siguientes:34 Denominación secretaria grado 04 Funciones: - Responder por el diligenciamiento de los libros de matrícula calificaciones admisiones habilitaciones validaciones asistencia y actas de reuniones - colaborar en la organización y ejecución del proceso de matrícula - elaborar las listas de los alumnos para efectos docentes y administrativos - mantener ordenada y actualizada la documentación de los alumnos personal docente y administrativo - llevar los registros del servicio de los funcionarios de la institución - colaborar con el rector en la elaboración de los informes estadísticos - gestionar ante la Secretaría de conocimiento del registro de los libros reglamentarios certificados de estudios y tramitar diplomas - refrendar con su firma las certificaciones expedidas por el rector del plantel - cumplir la jornada laboral legalmente establecida - atender al público en el horario establecido - informar al superior inmediato en forma oportuna las inconsistencias o anomalías relacionadas con los asuntos elementos o documentos encomendados - cumplir las demás funciones que le sean asignadas de acuerdo con la naturaleza Se observa que las actividades encomendadas a la demandante como secretaria, a través de los contratos de prestacion de servicios, consistian en el manejo y actualización de los registros del SIMAT, la agenda de reuniones, la elaboración de comunicaciones y oficios, tanto internos como externos, manejo organizado del 34 Folios 66 al 68. 36 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado archivo institucional, la organización y convocatoria de reuniones, revisión de la página institucional de la Secretaría de Educación Municipal para atender de manera oportuna y efectiva las directivas, lineamientos y demás comunicaciones que allí se socialicen, así como el manejo eficiente del registro de la deserción y planilla de los estudiantes y el diligenciamiento de los documentos solicitados por la comunidad educativa.

Así pues, del estudio de las funciones que se describieron se puede afirmar que el cargo de secretaria grado 04 de la planta de personal de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira tiene asignadas funciones o debe realizar tareas similares y homólogas a las exigidas a la señora Colorado en ejecucion del objeto contractual. En suma, esta Sala encuentra plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral (encubierta o subyacente) entre la parte demandante y la entidad demandada, pero únicamente respecto del período comprendido entre el 3 de julio de 2007 y el 14 de junio de 2013, por lo que la decisión de primera instancia habrá de modificarse. 2.4.2.

¿Se debe declarar la prescripción respecto de alguno o algunos de los contratos? Una vez se ha comprobado la existencia de la relación laboral entre la contratista y la entidad pública, en tanto se ha descubierto la simulación del contrato de prestación de servicios, corresponde determinar si esta llegó a ser interrumpida en algún momento.

Según la jurisprudencia del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, para efectos de la prescripción del derecho solo se tienen en cuenta los períodos acreditados a través de las vinculaciones o contratos de prestación de servicios y se aplica el término de 30 días hábiles para determinar la no solución de continuidad. 2.4.2.1.

Existencia de una relación laboral continuada 37 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado En el presente caso, y siguiendo el criterio acogido en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, se concluye que no se presentó el referido fenómeno prescriptivo, pues el vínculo contractual respecto del cual se encuentra debidamente probado el elemento de la subordinación se desarrolló entre el 3 de julio de 2007 y el 14 de junio de 2013 y sobre dicho lapso se advierte que la demandante prestó sus servicios como secretaria en una continuada relación laboral, por cuanto los interregnos entre cada contrato no fueron superiores a los 30 días hábiles. 2.4.3.

Respecto de los puntos de inconformidad planteados en el recurso de apelación de la parte demandante, se tiene que, en primer término, frente al reconocimiento de las cotizaciones por concepto de Caja de Compensación Familiar, la Sala advierte que no se cumplió con la carga de la prueba de demostrar que dichas cotizaciones fueron efectivamente sufragadas, ni se indicó con claridad cuáles fueron los servicios que dejó de percibir, por ende, deviene la negativa de dicho reconocimiento.

En segundo término, con relación a la pretensión de pago de la sanción moratoria, la Sala encuentra ajustada la decisión denegatoria tomada en la sentencia del 14 de febrero de 2020, en la medida en que la obligación de pagar las prestaciones sociales, incluido el auxilio de cesantías, surge a partir de la expedición de esta sentencia. En tercer término, sobre la decisión del Tribunal de no condenar en costas al municipio de Pereira, se tiene que por mandato del artículo 188 del CPACA la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes.

De este modo, al juez le corresponde efectuar una valoración objetiva-valorativa para comprobar que estas se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. En ese orden de ideas la decisión de condenar o no en costas a la parte vencida del proceso corresponde a un análisis discrecional del fallador de instancia. En 38 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debe haber una disposición o decisión acerca de la condena en costas, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió no condenar en costas a la parte vencida en el proceso.

Así las cosas, en virtud del criterio valorativo anotado era necesario que el juez revisara si las costas se causaron o si era viable comprobar su causación, ello, de acuerdo con la actividad que efectivamente se hubiera desplegado en ejercicio de la defensa de los intereses de las partes, como en efecto ocurrió. Bajo los anteriores argumentos se concluye que la decisión de no condenar en costas tomada por el Tribunal Administrativo de Risaralda no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA, razón por la cual se encuentra ajustada a derecho. 2.4.4.

Ahora, teniendo en cuenta que el artículo 328 del Código General del Proceso dispone que en caso de que ambas partes hubieran apelado la sentencia de primera instancia el superior podrá resolver sin limitaciones, en este caso no se puede pasar por alto que la empresa Servitemporales reconoció y pagó a la accionante las prestaciones sociales proporcionales al período que duró el vínculo contractual con esa empresa (18 de enero y el 13 de octubre de 2010, el 14 de octubre y el 8 de diciembre de 2010, y el 17 de enero y el 28 de julio de 2011), luego tendrá que aclararse en la sentencia que de la liquidación de las prestaciones que se reconozcan se deberá descontar el valor de lo ya percibido por dichos conceptos. 2.4.4.1.

Del mismo modo, la Sala advierte que la decisión del a quo de negar el reconocimiento del subsidio de alimentación dentro de la liquidación de las prestaciones de la demandante deberá revocarse. El subsidio de alimentación se encuentra previsto en el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978 como factor salarial. Desde la expedición de dicha norma se sujetó el reconocimiento y pago del mencionado subsidio para aquellos empleados que 39 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado tuvieran una asignación básica determinada en la ley, que en ningún caso ha superado la suma de dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Más exactamente, año a año, el presidente de la República, en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en la Ley 4ª de 1992, expide el decreto por el cual se fijan los límites máximos salariales de los empleados públicos de las entidades territoriales y se dictan disposiciones en materia prestacional, entre estas, se define el monto del subsidio de alimentación para ese año, y el tope de las asignaciones básicas mensuales para determinar aquellos servidores que, en atención a su salario, se beneficiarán de tal prerrogativa.

Teniendo en cuenta ello, la Sala encuentra que entre 2007 y 2013, período frente al cual se reconocerán las prestaciones salariales a la demandante al haber sido acreditada la relación laboral encubierta o subyacente, se expidieron los siguientes decretos: Año Decreto Monto de las asignaciones básicas mensuales para beneficiarse del subsidio de alimentación 2007 627 de 2007 993.591 2008 667 de 2008 1.050.127 2009 732 de 2009 1.133.355 2010 1397 de 2010 1.156.023 2011 1048 de 2011 1.192.669 2012 840 de 2012 1.252.303 2013 1015 de 2013 1.295.383 Contrastados los montos determinados en la tabla que antecede con los honorarios mensuales pactados en cada contrato, se tiene que a la demandante sí le asiste derecho a beneficiarse del subsidio de alimentación, toda vez que la contraprestación no supera los referidos montos, a saber: 40 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Año Valor honorarios 2007 579.974 2008 618.310 2009 735.000 2010 527.725 2011 541.700 2012 796.000 2013 819.800 En suma, se adicionará el numeral tercero de la decisión de instancia para incluir el reconocimiento de este emolumento. 2.4.5.

Por último, es del caso precisar que al declararse la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, el reconocimiento al que hay lugar en materia de seguridad social, específicamente frente a los aportes a salud y pensión, comprende únicamente el pago de los porcentajes que debieron haber sido cotizados por el empleador al fondo de pensión respectivo, durante el tiempo en que se acreditó la relación laboral.

Así pues, la anterior prerrogativa no ampara la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino las cotizaciones adeudadas que podrían afectar la liquidación del monto pensional, y que se derivan de la relación de trabajo comprobada, que comprende la obligación, a cargo del empleador, de efectuar los correspondientes aportes al sistema de pensiones.

En esa medida, el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de seguridad social, solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por el contratista para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le 41 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado concernía como empleador, tal como lo dispuso el a quo en el numeral quinto de la sentencia. Además, en gracia de discusión no resulta procedente la devolución de los aportes a salud que efectuó como contratista, comoquiera que estos fueron debidamente cotizados al sistema general de Seguridad Social en salud, al existir una obligación legal de realizar dicha contribución y ante su carácter parafiscal.

En efecto, las rentas parafiscales, en virtud de su naturaleza «parafiscal» son aportes de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito en favor del interesado, por lo que, independientemente, de que hubiera conseguido o no un provecho de estos, su finalidad no se altera y permanece para garantizar la sostenibilidad del sistema, «lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor ejercer».35 Puesto que corresponde al contratista sufragar dicha contribución, en tanto está obligado a hacerlo por la ley, no es posible ordenar su devolución así se haya declarado la existencia de un vínculo laboral, ya que, de admitirse tal pretensión, se le estaría otorgando «un beneficio propiamente económico, que no influye en el derecho prestacional como tal».

En ese sentido, se revocará el numeral cuarto de la sentencia de primera instancia para dejar claro que el municipio de Pereira deberá pagar únicamente la diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la contratista, y cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador y por los períodos en los que fue reconocida la relación laboral.

En suma, teniendo en cuenta lo hasta ahora expuesto la Sala modificará la sentencia de primera instancia para declarar probada la relación laboral encubierta o subyacente solo por los períodos comprendidos entre el 3 de junio de 2007 y el 35 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B. Radicado 76001 23 33 000 2012 00288 01 (3681 2013) C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 42 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado 14 de junio de 2013; para ordenar descontar de la condena los valores ya pagados por concepto de prestaciones sociales durante la contratación con la empresa Servitemporales; para incluir en la liquidación de prestaciones el subsidio de alimentación, y para dejar sin efectos la orden de devolución de los aportes al sistema de seguridad social a favor de la señora Colorado, tal como se explicó. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,36 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. 43 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en numeral 1° del artículo 365 del Código General del Proceso,37 la Sala considera que es dable condenar en costas de segunda instancia a la entidad demandada, toda vez que resultó vencida en el proceso. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la señora Gloria Yaneth Colorado, como parte trabajadora de una relación laboral (encubierta o subyacente), le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Así las cosas, se modificará la decisión de primera instancia para plasmar las precisiones advertidas respecto de los extremos temporales en los que se encuentran debidamente probados los elementos de la relación laboral y se ordenará el descuento de la condena de los valores ya recibidos por concepto de prestaciones sociales.

Con condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Revocar el numeral primero de la sentencia del 14 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del proceso instaurado por la señora Gloria Yaneth Colorado en contra del municipio de Pereira, mediante 37 «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 44 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado el cual se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo.- Modificar los numerales tercero y séptimo de la sentencia del 14 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de aclarar que los extremos temporales respecto de los cuales se encontró debidamente probada en el proceso la relación laboral encubierta o subyacente que se declara se delimitan entre el 3 de julio de 2007 y el 14 de julio de 2013, salvo las interrupciones presentadas, de conformidad con los motivos señalados en la parte considerativa de este proveído.

Tercero.- Adicionar un párrafo al numeral tercero de la sentencia del 14 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda para señalar lo siguiente: Asimismo, el municipio de Pereira deberá reconocer y pagar a la señora Gloria Yaneth Colorado el valor que corresponda por concepto de subsidio de alimentación dentro de la liquidación de prestaciones sociales ordenada en este proceso, tal como se explicó en la parte considerativa de esta providencia. Cuarto.- Revocar el numeral cuarto de la sentencia del 14 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el cual se ordenó el pago a favor de la demandante de los valores por concepto de las cotizaciones que esta realizó al sistema de seguridad social, de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta sentencia. Quinto.- Adicionar un numeral a la sentencia del 14 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el sentido de disponer lo siguiente: El municipio de Pereira deberá descontar de la liquidación final que resulte como consecuencia de esta condena el valor de las prestaciones sociales que ya le fueron reconocidas a la señora Gloria Yaneth Colorado en atención a los contratos individuales de trabajo que suscribió con la Empresa de Servicios Temporales Servitemporales por el período comprendido entre el 18 de enero y el 13 de octubre de 2010, el 14 de octubre y el 8 de diciembre de 2010, y el 17 de 45 Radicado: 66001-23-33-000-2014-00184-02 (3025-2020) Demandante: Gloria Yaneth Colorado enero y el 28 de julio de 2011.

Lo anterior, sin perjuicio de que se reconozcan aquellas prestaciones sociales que no fueron pagadas, siempre y cuando le asista derecho a percibirlas. Sexto.- Confirmar en lo demás la decisión de instancia. Séptimo.- Condenar en costas de la segunda instancia al municipio de Pereira, las cuales deberán ser liquidadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Avm CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.