CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2016 00571 00 (4786-2019) Demandantes: Jorge Luis Pabón Apicella Demandado: Nación (Ministerio de Minas y Energía) y otros Temas: Resolución de excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO _______________________________________________________________ Decide el despacho las excepciones previas propuestas en el proceso de la referencia, en atención al trámite que establece el parágrafo 2.º del artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[1] modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021. 1.

Trámite procesal 1. La demanda 1. Las pretensiones El señor Jorge Luis Pabón Apicella, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del cpaca, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los artículos 1.° y 3.° del Decreto 2719 de 1993,[2] y 1.° y 2.° del Decreto 3164 de 2003,[3] a través de los cuales, el Gobierno nacional, determinó las labores propias y esenciales de la industria del petróleo. 2.

Excepciones previas 1. Ministerio de Minas y Energía Mediante apoderado judicial, dicha cartera se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y propuso la excepción previa[4] que denominó como «inepta demanda». Sobre esta, precisó, entre otros, los siguientes argumentos: i) El escrito introductorio no cumple con el requisito previsto en el numeral 4.º del artículo 162 del cpaca, ya que no se expuso con claridad y suficiencia los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda. ii) El actor se limitó a indicar que en el Decreto–Ley 284 de 1957 no se establecieron los criterios que debía tener en cuenta el ejecutivo para establecer cuales labores eran propias y esenciales de la industria del petróleo, sin precisar por qué los actos demandados vulneraron las normas en que debían fundarse.

Adicionalmente, propuso la excepción perentoria de cosa juzgada bajo el fundamento de que los argumentos sobre el exceso de la potestad reglamentaria en la expedición de los actos administrativos acusados ya fueron resueltos por esta jurisdicción a través de las sentencias del 21 de agosto de 2008,[5] 12 de marzo de 2015[6] y 30 de noviembre de 2017[7]. 2.

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República La mencionada entidad, por conducto de apoderado judicial, propuso las siguientes exceptivas: i) «Excepción previa de falta de competencia de la Sección Primera». Sobre esta, conviene aclarar que el despacho no se pronunciará, puesto que el presente proceso le fue remitido por competencia a la Sección Segunda del Consejo de Estado a través del auto de 12 de octubre de 2018,[8] confirmado en el proveído del 31 de julio de 2019.[9] ii) «Excepción previa de cosa juzgada», en el entendido de que contra los Decretos 3164 del 6 de noviembre de 2003 y 2719 del 21 de diciembre de 1993 ya se resolvieron dos demandas en las que se analizó su legalidad, a saber: sentencia del 12 de marzo de 2015, emitida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso 11001 03 26 000 2008 00060 00 (2174-2012); y el fallo del 30 de noviembre de 2017, proferido por la Subsección B, Sección Segunda de esta corporación, en el expediente 11001 03 26 000 2008 00047 00. iii) «Excepción de indebida representación de la Nación y falta de legitimación en la causa por pasiva».

Al respecto, la entidad adujo que su vinculación al proceso es irregular, puesto que el presidente de la República no está llamado a representar a la Nación en los procesos contenciosos. Por tanto, cuando se demande un decreto del Gobierno nacional, la defensa de su legalidad la debe ejercer la autoridad que lo haya expedido, entendida esta, por el ministro o el director de departamento administrativo que lo haya firmado, mas no al primer mandatario. 3.

Traslado de las excepciones De las excepciones enunciadas en el acápite anterior, la Secretaría de la Sección Primera corrió traslado por el término de 3 días, a efectos de que el demandante se pronunciara al respecto.[10] Por lo tanto, el señor Jorge Luis Pabón Apicella presentó memorial descorriendo traslado indicado, en el que transcribió, in extenso, algunos apartes de la sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida dentro de los expedientes acumulados 0294-04 y 0295-04, e indicó que «los decretos reglamentarios acusados de nulidad, excedieron notoriamente las facultades reglamentarias que delimita la precitada sentencia». 2.

Consideraciones 1. Cuestión previa 1. Transición normativa Si bien la presente demanda se interpuso ante el Consejo de Estado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021,[11] que modificó el cpaca, lo cierto es que las nuevas disposiciones son aplicables al asunto sub examine, puesto que no corresponde a un recurso, ni hay términos procesales corriendo, ni notificaciones pendientes, ni se ha convocado a audiencia. 2.

La resolución de excepciones previas en el marco de la Ley 2080 de 2021 El artículo 180, numeral 6, del cpaca, antes de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, contemplaba que las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva debían resolverse en el trámite de la audiencia inicial.

Luego, y con ocasión a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por la pandemia del covid 19, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020,[12] con una vigencia de 2 años a partir de su promulgación,[13] según el cual, en su artículo 12, se reguló lo concerniente a la resolución de las excepciones previas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, así: Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De las excepciones presentadas se correrá traslado por el termino de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los articules (sic) 100, 101 y 102 del Código General del Proceso.

Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente.

La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptada en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.

Por otro lado, el 25 de enero de 2021, se expidió la Ley 2080 que modificó y adicionó, en gran parte, la Ley 1437 de 2011 (contentiva del cpaca). Así, con relación al tema de las excepciones previas, el artículo 38 de la nueva ley modificó el parágrafo 2.º del artículo 175 del ibidem, en el siguiente sentido: Artículo 38. Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2°.

De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas. En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas.

Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. (Se resalta) Dicho de otro modo, la norma transcrita también derogó tácitamente el artículo 12 del precitado Decreto Legislativo 806 de 2020, y estableció un procedimiento propio y permanente para la resolución de las excepciones previas en el curso de los medios de control que conciernen a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Bajo este contexto, el despacho estima necesario dilucidar los nuevos elementos del mencionado trámite, así: i) de las excepciones propuestas se deberá correr traslado a las partes, por el término de 3 días, para que se pronuncien al respecto o, en su defecto, se subsanen los yerros advertidos; ii) su trámite y solución se dará de conformidad con los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, lo cual se hará a través de providencia escrita, previo a la celebración de la audiencia inicial señalada en el artículo 180 del cpaca, que también fue modificado por el artículo 40 de la nueva ley; iii) en esta misma oportunidad, se declarará, si hay lugar a ello, la terminación del proceso por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad; y iv) con relación a las excepciones perentorias de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, estas ya no se resolverán en esta etapa procesal, sino que serán causal de sentencia anticipada que prevé el artículo 182 A, numeral 3, ibidem, o en su defecto, se desatarán en el momento de dictar la sentencia que en derecho corresponda. 3.

Imposibilidad de pronunciamiento en esta etapa procesal sobre algunas excepciones El despacho se abstendrá de estudiar, en esta oportunidad procesal, las excepciones mixtas y/o perentorias de cosa juzgada, propuestas por el Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y la denominada «[e]xcepción de indebida representación de la Nación y falta de legitimación en la causa por pasiva» que invocó en aludido departamento administrativo, puesto que deberán desatarse en la sentencia que en derecho corresponda, ya que no se cumplen los presupuestos establecidos en el numeral 3.º del artículo 182A del cpaca. 2.

Problema jurídico Luego de las aclaraciones previamente expuestas, el despacho se encargará de determinar si en el caso sub judice se configura la excepción de «inepta demanda», propuesta por el apoderado del Ministerio de Minas y Energía. 3. Análisis del despacho. Caso concreto La excepción previa de ineptitud de la demanda está consagrada en el numeral 5.º del artículo 100 del Código General del Proceso, y se enmarca en dos situaciones en particular para su prosperidad, a saber: la primera, si el escrito introductorio no cumple con los requisitos formales y, la segunda, cuando hay una indebida acumulación de pretensiones.

Corolario de lo anterior, conviene aclarar que esta Subsección ha sido enfática en determinar que la referida exceptiva solo atañe a las situaciones descritas, por lo que no es dable invocarla para advertir otros yerros distintos a los mencionados.[14] Ahora bien, en cuanto a los requisitos formales de la demanda, el artículo 162 del cpaca, sin perjuicio de lo contemplado en los artículos 161, 163 y 166 ibidem, así como en el artículo 5.º de la Ley 2213 de 2022, establece, entre otros, el siguiente: Artículo 162.

Contenido de la demanda. Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá:    […] 4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. […] Como puede verse, la precitada norma es diáfana en el deber que le asiste al demandante, cuando acusa un acto administrativo, de relacionar las disposiciones normativas desconocidas con su expedición y de explicar el concepto por el cual se consideran violadas.

No obstante, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sido flexibles en su aplicación, toda vez que no es dable exigir una ritualidad o una técnica jurídica específica para su cumplimiento, ya que esto iría en contravía del principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-197 de 1999, precisó lo siguiente al estudiar la constitucionalidad del numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984): […] No obstante lo anterior, debe advertir la Corte que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio.

En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad. […] (Se resalta) Entre tanto, el numeral 5.º del artículo 42 del Código General del Proceso señala que al juez le asiste el deber de «(…) interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto (…)» con la garantía de respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. Así mismo, esta Subsección[15] ha considerado en diversas oportunidades que el requisito de «normas violadas y concepto de violación» se cumple a cabalidad siempre y cuando en el escrito introductorio se haya desarrollado dicho acápite, puesto que su análisis y pertinencia conciernen al fondo del asunto y su prosperidad deberá estudiarse al momento de dictar la sentencia que en derecho corresponda.

Por último, y en adición de lo anterior, si bien es cierto que el cumplimiento de los requisitos sustanciales de la demanda son necesarios para llevar a cabo el trámite de un proceso litigioso, también lo es que, cuando dicho proceso se adelanta a través del medio de control de nulidad simple, no se pueden requerir mayores rigorismos; toda vez que se trata de un mecanismo que puede interponerse por «cualquier persona» sin mayores conocimientos jurídicos y sin que se requiera del derecho de postulación, por lo que exigirle mayor complejidad en el escrito de la demanda impediría la materialización de su derecho a la tutela judicial efectiva.[16] Bajo este contexto, atendiendo a los argumentos legales y jurisprudenciales expuestos, el despacho advierte que, en el presente asunto, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque no se desarrolló el acápite de normas violadas y el concepto de su violación, no tiene vocación de prosperidad, pues si bien el actor no lo hizo de manera detallada y rigurosa, sí indicó las normas que consideró vulneradas por parte del Gobierno nacional en la expedición de los artículos 1.° y 3.° del Decreto 2719 de 1993[17] y 1.° y 2.° del Decreto 3164 de 2003.[18] Es más, se vislumbran como normas contrariadas el Preámbulo y los artículos 1; 2; 4; 6; 123; 150; numeral 9, y 189, numeral 11, de la Constitución Política, para lo cual también hizo una manifestación somera del porqué los considera violados.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Declarar no probada la excepción de «inepta demanda» propuestas por el Ministerio de Minas y Energía. Segundo. Diferir la resolución de las excepciones perentorias de cosa juzgada y falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, para el momento de dictar la sentencia correspondiente.

Tercero: Reconocer personería jurídica al abogado William Andrés Toca Niño, como apoderado del Ministerio de Minas y Energía, de conformidad y para los efectos del poder visible en el índice 102 del aplicativo samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] En adelante CPACA. [2] «Por el cual se reglamenta el artículo 1° del Decreto-ley 284 de 1957 y se dictan otras disposiciones». [3] «Por el cual se modifica el Decreto 2719 de 1993». [4] Sobre este punto, conviene aclarar que el apoderado del Ministerio de Minas y Energía propuso a la excepción de «inepta demanda» como de fondo, cuando en realidad es de carácter previo, tal y como lo prevé el numeral 5.º del artículo 100 del Código General del Proceso.

Por lo tanto, se entenderá como un error de denominación y se resolverá en la presente etapa procesal. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida dentro de los procesos acumulados 11001-03-25-000-2004-00024-01 (0294-04) y 11001-03-25- 000-2004-00025-01 (0295-04), con ponencia del Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia del 12 de marzo de 2015, proferida dentro del proceso 11001-03-26-000-2008-00060-00 (2174-12), con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 30 de noviembre de 2017, proferida dentro del expediente 11001-3-25-000-2008-00047-00 (2559-2008), con ponencia del Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. [8] Folio 159. [9] Folios 182 al 184. [10] Folios 140. [11] Publicada en el Diario Oficial 51.568 del 25 de enero de 2018. [12] «Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia (…)». [13] Así lo contempló el artículo 16 del mencionado decreto, en el que se estableció lo siguiente: «Vigencia y derogatoria.

El presente decreto legislativo rige a partir de su publicación y estara[pic] virá vigente durante los dos (2) años siguientes a partir de su expedición». [14] Cfr. Auto del 26 de septiembre de 2019, proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2015- 02179-02(4465-17). En dicha providencia se indicó siguiente: «Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda».

Al respecto esta subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[15]. Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y; en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.

Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto». [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.

Autos proferidos el 24 de octubre de 2018 y el 26 de septiembre de 2019, dentro de los procesos 2014-00015-01(0246-16) y 2015-02179-02(4465-17), respectivamente. [17] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Auto del 6 de febrero de 2020, dentro del proceso 76001-23-33-000- 2017-01854-01 (25112), con ponencia del Dr. Julio Roberto Piza Rodríguez. [18] «Por el cual se reglamenta el artículo 1° del Decreto-ley 284 de 1957 y se dictan otras disposiciones». [19] «Por el cual se modifica el Decreto 2719 de 1993».