Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dos (2) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: JOHN FREDY RAMÍREZ GIRALDO Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Y OTROS Temas: Contra sentencia dictada en acción popular y decisión de proceso policivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por John Fredy Ramírez Giraldo, Juan Pablo Duque Zuluaga, Jorge Bairon Ramírez Giraldo y Dorman Antonio Rivera Serna contra el Tribunal Administrativo de Caldas, el municipio de Villamaría (Caldas), la Inspección Segunda Municipal de Policía de Villamaría, la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) y Coprogen S.A. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 18 de enero de 20241, en ejercicio de la acción de tutela, John Fredy Ramírez Giraldo y otros pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la propiedad privada. A juicio de los demandantes, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 12 de marzo de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la acción popular 1700123000002013000400, y de la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023, dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría dentro de un proceso policivo que conminó a las partes a que acudieran a la jurisdicción ordinaria con el fin de resolver la controversia. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y LA PROPIEDAD PRIVADA, de los señores JOHN FREDY RAMÍREZ GIRALDO, JUAN PABLO DUQUE ZULUAGA, JORGE BAIRON RAMÍREZ GIRALDO Y DORMAN ANTONIO RIVERA SERNA, vulnerados por los accionados.
SEGUNDO: ORDENAR a la SECRETARÍA DE GOBIERNO MUNICIPAL de Villamaría, Caldas dejar sin efectos la Resolución No. 60 del día 15 de diciembre de 2023 “POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACIÓN”. 1 Índice 1 de Samai. Ante el Juzgado 13 Municipal de Control de Garantías de Barranquilla Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: ORDENAR a la SECRETARÍA DE GOBIERNO MUNICIPAL de Villamaría, Caldas expedir una nueva decisión conforme el material de prueba obrante en el proceso, y superando los yerros en los que incurrió́ en la decisión nulitada.
CUARTA. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS que de dentro de sus competencias MODULE el fallo AP-002 del día 12 de marzo de 2015, dentro de la acción popular con radicado número del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, a través de acción popular radicada bajo el número 1700123000002013-0004-00, vinculando a los terceros afectados por el mismo. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. De la sentencia dictada en acción popular En el municipio de Villamaría (Caldas) se encuentran ubicadas las quebradas la Diana y la Cristalina. Cerca al cauce de esas aguas la constructora Coprogen S.A. inició la construcción de un proyecto urbanístico conocido como Mirador de las Lomas.
La ciudadana María Cecilia Gómez de Marulanda promovió acción popular en contra del Municipio de Villamaría, Corpocaldas, el Departamento de Caldas y la Constructora Coprogen S.A. para que se declarara que violaron los derechos colectivos por el desarrollo de la urbanización, porque generaba inestabilidad en las laderas de las quebradas adyacentes generando un riesgo de colapso que podría desencadenar desbordamiento y afectación a las viviendas construidas aguas abajo del cauce de las quebradas.
Al proceso le fue asignado el radicado 17001230000020130000400 y lo conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas, que, por sentencia del 12 de marzo de 2015, declaró al municipio de Villamaría y a Coprogen SA responsables de la violación de los derechos colectivos a la prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las normas jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes.
Determinó que la responsabilidad en la construcción de las obras de estabilidad aguas arriba de la cuenca de las quebradas la Diana y la Cristalina era del urbanizador Coprogen y que las obras y diseños debían realizarse a partir de los estudios geológicos y geotécnicos que debe adelantar esa misma constructora. Que los derechos colectivos fueron violados porque Coprogen omitió ejecutar las obras que se ordenaron desde el estudio previo de vulnerabilidad y en el plan parcial.
Que el municipio omitió el debido control a la ejecución de las licencias de urbanización y construcción y del Plan Parcial. Que el seguimiento y control de las obras que debe ejecutar la constructora corresponde al municipio de Villamaría y a Corpocaldas. Que el municipio debía realizar una revisión de los usos del suelo en las márgenes de las quebradas y adoptar medidas correctivas para la implementación de usos del suelo compatibles con los requerimientos de estabilidad y protección de las laderas de los cauces.
En cumplimiento de esas órdenes, en el año 2015, la constructora ejecutó obras de mitigación de riesgos, que implicaron la construcción de un box culvert. Para la Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realización de esa obra Coprogen afectó los predios con matrículas inmobiliarias No. 100-6013 y 100-6014 que se encuentran dentro de la ficha catastral No. 178730001000000330120000000000, que, en ese momento, eran de propiedad de unas personas diferentes a John Fredy Ramírez Giraldo, Juan Pablo Duque Zuluaga, Jorge Bairon Ramírez Giraldo y Dorman Antonio Rivera Serna (demandantes en la acción de tutela). 3.2.
Del proceso policivo El 30 de junio de 2022, los predios incluidos en la ficha catastral No. 178730001000000330120000000000 les fueron adjudicados por liquidación de sociedad conyugal y sucesión a María Ernestina Aristizábal y Claudia Jenifer y Jhonatan Andrés Arias Aristizábal. Por escritura pública No. 5049 del 14 de julio de 2022, los señores John Fredy Ramírez Giraldo, Juan Pablo Duque Zuluaga, Jorge Bairon Ramírez Giraldo y Dorman Antonio Rivera Serna compraron los inmuebles incluidos en la ficha catastral No. 178730001000000330120000000000, contiguo al predio de propiedad de la Constructora Coprogen SA donde se desarrolla la Urbanización Mirador de las Lomas.
Los demandantes señalan que la constructora Coprogen S.A. desplegó actos que perturbaron el ejercicio de la posesión en el predio de su propiedad porque ingresó maquinaria pesada, realizó grandes movimientos de tierra y desvió el cauce de las quebradas para lo que realizó pozos, box culvert y túneles. El 19 de diciembre de 2022, John Fredy Ramírez Giraldo presentó querella policiva por perturbación a la posesión y la propiedad en contra de la sociedad Coprogen S.A. para que (i) se ordenara a la demandada abstenerse de seguir interviniendo los predios de su propiedad con acciones tales como ingresar personal o maquinaria, realizar movimientos de tierra, deforestar la capa vegetal, desviar el cauce de la quebrada, realizar cualquier tipo de construcción sin autorización de los propietarios, (ii) sancionar a Coprogen S.A. y (iii) ordenar el restablecimiento de las cosas al estado original.
La querella correspondió a la Inspección Segunda Municipal de Policía de Villamaría (Caldas) que, mediante Resolución No. 113 del 13 de julio de 2023, como medida provisional y precaria, ordenó a Coprogen S.A. que restableciera el estado en que se encontraban los predios afectados y retirara las mangueras, box culvert y cualquier construcción realizada en predio ajeno. Explicó que de las pruebas recaudadas se advertía que la querellada ocupó el predio de propiedad del querellante para desarrollar obras de box culvert sin su permiso, que si bien por sentencia del 12 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo de Caldas había ordenado a Coprogen S.A. ejecutar obras de mitigación y canalización de las quebradas la Cristalina y la Diana, eso no habilitaba a la constructora a realizar esas obras en predio ajeno. Que la sociedad querellada conocía sus linderos y también tenía pleno conocimiento de estar desarrollando las obras por fuera de ellos.
Que si para cumplir la orden judicial era necesario afectar otros predios, debió pedir la vinculación de los propietarios de los otros predios al proceso adelantado ante el tribunal o solicitar aclaración de la decisión. Inconforme con la decisión, Coprogen S.A. apeló y la Secretaría de Gobierno de Villamaría por Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 20232, revocó la decisión y 2 Notificada por correo electrónico el 22 de agosto de 2023 Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conminó a las partes a que acudieran a la jurisdicción ordinaria con el fin de resolver la controversia. 4.
Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte actora manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Precisó que la Resolución No.060 de 2023 dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría no era enjuiciable ante la jurisdicción contencioso administrativa, porque tenía el carácter de decisión jurisdiccional y, por lo tanto, podía ser cuestionada a través de acción de tutela como cualquier providencia judicial.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023, dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría, incurrió en: Decisión sin motivación porque mezcló las decisiones del proceso policivo y del proceso administrativo de la acción popular. Que, aunque reconoce que hubo perturbación a la posesión no tomó una decisión de fondo.
Defecto sustantivo pues, según dice, se presenta contradicción entre los fundamentos y la decisión. Que el Tribunal Administrativo de Caldas no le otorgó licencia a Coprogen S.A. para construir el box culvert en predios ajenos sin pagar por los perjuicios ocasionados. Defecto fáctico porque omitió valorar la confesión hecha por la representante legal de Coprogen S.A. y de las testigos Laura Manuela Arce Cardona y Yamileth del Pilar Ortegón Agudelo y del Informe Técnico 500-13-0933 de CORPOCALDAS que, según dice, daban cuenta de la perturbación a la posesión, en la medida en que la querellada no tenía autorización para ingresar o efectuar obras en predios privados ni era una servidumbre de carácter temporal o permanente.
Que no tuvo en cuenta que la licencia de ocupación del cauce de las quebradas concedida por Corpocaldas, mediante la Resolución No. 074 de 2011, a la constructora se encontraba vencida y no fue prorrogada y que, en todo caso, tampoco confería servidumbre sobre los predios afectados. Que pasó por alto que la querellada tampoco contaba con licencias otorgadas por la autoridad municipal.
Que la Secretaría de Gobierno de Villamaría señaló que ofició a Corpocaldas para que ilustrara sobre los riesgos de retirar el box culvert y no corrió traslado de esa prueba a la parte querellante y fundamentó la decisión de segunda instancia en esa prueba. En defecto procedimental dado que la Secretaría de Gobierno como delegada de las funciones de la Alcaldía del Municipio de Villamaría estaba inhabilitada para resolver el recurso de apelación. Que el municipio actuó como juez y parte porque el municipio fue parte demandada en el proceso de acción popular, sumado a que las secretarías de Gobierno y de Planeación intervinieron en el proceso policivo rindiendo informes.
Que, además, asumió que la razón de la construcción de las obras de mitigación que fue el interés general y olvidó que el objeto de la querella era la protección de la posesión y que, en los procesos de policía no se controvertía otro tipo de asuntos. A juicio de los demandantes, la decisión de la Secretaría de Gobierno de Villamaría afectó el derecho a la propiedad privada y permitió la materialización de una Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expropiación porque dice, que al invocar el interés general como justificación para la permanencia del vox culvert, toda actuación ante la jurisdicción ordinaria carecería de fundamento.
Dice que se trataría de una expropiación adelantada sin que previamente se haya dispuesto indemnización y que la Convención Americana Sobre Derechos Humanos establece que ninguna persona puede ser privada de sus bienes, salvo que le sea pagada indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social, en los casos y formas establecidos por la ley.
Sobre la sentencia del 12 de marzo de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la acción popular dijeron que a ese proceso no fueron vinculados los propietarios de los predios afectados por las órdenes impartidas a Coprogen S.A., en especial por la construcción del box culvert. Que, por eso, Coprogen S.A. debió pedir autorización o promover acciones para intervenir los predios de su propiedad.
En razón a lo anterior, expuso que el Tribunal Administrativo de Caldas debía modular el fallo del 12 de marzo de 2015 para vincular a los terceros afectados. 5. Trámite Por auto del 23 de enero de 2024, el Despacho Sustanciador inadmitió la demanda tutela para que el abogado Alejandro Bedoya Ocampo aportara poder que lo habilitara para interponer demanda de tutela en nombre y representación de los demandantes.
La demanda fue subsanada y el Despacho sustanciador, por auto del 6 de febrero de 2024, admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, al alcalde del municipio de Villamaría, al inspector segundo municipal de Policía de Villamaría, al director de Corpocaldas y al representante legal de Coprogen S.A. Además, en calidad de terceros con interés se vinculó a María Cecilia Gómez Marulanda y al departamento de Caldas.
La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos del 8 de febrero de 2024 y aviso a la comunidad del 28 de febrero de 20243. 6. Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas, ponente del fallo de acción popular cuestionado, pidió que se declarara improcedente la acción de tutela, porque la sentencia no ordenó alguna intervención arbitraria o expropiaciones u obras sin licencias o en predios privados sin autorización de sus dueños; que la sentencia ordenó intervenciones para evitar riesgos y desastres, que debía cumplirse en 5 meses máximo.
Dijo que no se cumplía el requisito de subsidiariedad porque el demandante cuenta con las acciones civiles pertinentes, y dejó vencer las acciones contencioso administrativas y tampoco demuestra la eventual configuración de un perjuicio irremediable. Que los demandantes no cuentan con legitimación en la causa por activa porque no eran propietarios de los inmuebles afectados en el momento en que se adelantó la acción popular a la que, dicen, debieron ser vinculados. 3 Índices 14 y 29 de Samai Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El inspector segundo de Policía de Villamaría señaló atenerse «a lo que resulte demostrado dentro de la acción constitucional en referencia».
La profesional especializada de la Unidad de Defensa, Representación Judicial, Asuntos Normativos y Personerías Jurídicas de la Gobernación de Caldas pidió ser desvinculada del trámite porque en la sentencia del 12 de marzo de 2015 el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa autoridad y tampoco intervino en el trámite del proceso policivo cuestionado.
El representante legal de Coprogen S.A. pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo por cuanto (i) tal y como lo indicó el municipio de Villamaría mediante Resolución No. 060 del 15 de Diciembre del año 2023, lo aquí́ discutido debe definirse en la jurisdicción ordinaria, (ii) no se han agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, pues es claro que si se requiere de un efecto permanente para la protección de la propiedad, se deberá́ acudir ante el juez ordinario competente para que este decida sobre la titularidad de los derechos reales y las indemnizaciones a las que hubiere lugar y (iii) no se cumple con el requisito de la inmediatez, pues si bien el acto administrativo del Municipio data del mes de diciembre del año inmediatamente anterior, la supuesta transgresión de los derechos se dio desde la ejecución de las obras de canalización de cauce, que en efecto obedecen al año 2015.
Que, por el contrario, más que representar un perjuicio irremediable, generó una estabilización del terreno a causa del inminente riesgo de inundación y avenidas torrenciales, prueba de ello que el anterior dueño del terreno nunca se opuso a las mismas. Que, además, la Corte es muy clara al manifestar que la tutela contra providencias judiciales procede como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.
Que, en todo caso, los anteriores dueños del predio que en la actualidad les pertenece a los demandantes, no presentaron oposición al desarrollo de las obras porque se trataba de adecuaciones técnicas, correctivas y preventivas en acatamiento de una orden judicial y en beneficio de la comunidad para la prevención de riesgos. Que el retiro de las obras, como lo pretende la parte actora, podría generar consecuencias devastadoras para la comunidad.
Que el llamado a denunciar la perturbación a la posesión era el anterior dueño del predio, pues fue en el año 2015 cuando se iniciaron las obras de mitigación y que, por lo tanto, la acción policiva se encuentra caducada. El apoderado de Corpocaldas dijo que las pretensiones de la demanda no se encuentran dirigidas a esa autoridad y que, en todo caso lo pretendido frente al fallo de la acción popular es improcedente porque la parte actora puede presentar un incidente de desacato o, incluso, promover una nueva acción popular.
El secretario de gobierno del municipio de Villamaría pidió que se denegara la solicitud de amparo y explicó que revocar la decisión adoptada en segunda instancia en el proceso policivo implicaría retirar el box culvert y eso generaría consecuencias negativas en la mitigación de riesgos. Que, además, existían otros medios de defensa judicial.
María Cecilia Gómez Marulanda no se pronunció pese a que, fue publicado aviso a la comunidad. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa. Solicitud de desvinculación La Gobernación de Caldas, que fue vinculada como tercero con interés por haber sido demandada en la acción popular que se adelantó ante el Tribunal Administrativo de Caldas, pidió ser desvinculada, porque en la sentencia del 12 de marzo de 2015 se declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa autoridad y tampoco intervino en el trámite del proceso policivo cuestionado.
La Sala verificó la sentencia del 12 de marzo de 2015 y constató que, en efecto, la Gobernación de Caldas fue desvinculada de la acción popular por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Por lo tanto, será desvinculada de la acción de tutela, pues no le asiste interés en el resultado del fallo de tutela. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por John Fredy Ramírez Giraldo, Juan Pablo Duque Zuluaga, Jorge Bairon Ramírez Giraldo y Dorman Antonio Rivera Serna para modular la sentencia del 12 de marzo de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la acción popular 1700123000002013000400 y dejar sin efectos la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023, dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría dentro de un proceso policivo que conminó a las partes a que acudieran a la jurisdicción ordinaria con el fin de resolver la controversia.
La Sala anticipa que declarará improcedentes las pretensiones relacionadas con la sentencia del 12 de marzo de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, en la acción popular 1700123000002013000400, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad y denegará las relacionadas contra la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023, dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría, dado que la parte actora pudo formular recusación en el trámite del proceso policivo y la decisión de conminar a las partes a acudir a la jurisdicción ordinaria para dirimir el conflicto no vulneró los derechos fundamentales del querellante.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad y, finalmente, (iii) analizará el caso concreto. 3. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela es procedente en contra de las decisiones adoptadas en ejercicio de la función de policía porque «(i) las decisiones que se adoptan en dichos trámites tienen el alcance de actuaciones judiciales a pesar de que son proferidas por autoridades administrativas, por ello, no son susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (ii) no son procedentes las acciones civiles para cuestionar los actos jurisdiccionales en razón de que estas tienen una finalidad diferente a la de examinar la posible violación de un derecho fundamental, cuando el proceso policivo se adelante de manera irregular» 4.
La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales.
La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 5. Análisis del caso concreto La parte actora cuestiona (i) la sentencia del 12 de marzo de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la acción popular 1700123000002013000400, que, según dice, no los vinculó como terceros interesados o afectados y el cumplimiento de las ordenes allí impartidas los afectó de manera negativa y (ii) la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023, dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría en un proceso policivo, que conminó a las partes a que acudieran a la jurisdicción ordinaria con el fin de resolver la controversia.
En ese orden la Sala abordará el estudio. 5.1. Pretensiones contra la sentencia del 12 de marzo de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la acción popular 1700123000002013000400 Para entender de mejor manera la situación expuesta por los actores, la Sala retomará los antecedentes relacionados en párrafos anteriores para precisar que, en el año 2013, fue promovida acción popular para la protección de los derechos colectivos de las personas colindantes con el cauce de las quebradas la Diana y la Cristalina tras el inicio del proyecto urbanístico Mirador de las Lomas por parte de la constructora Coprogen S.A. De esa acción conoció el Tribunal Administrativo del Caldas, que, por sentencia del 12 de marzo de 2015, ordenó a la constructora que realizara los estudios geológicos y geotécnicos y, a partir de eso, realizara las obras de estabilidad aguas arriba de la cuenca de las quebradas.
En el año 2015, Coprogen S.A. inició las obras necesarias para el cumplimiento de esa orden e instaló un box culvert en los predios con matrículas inmobiliarias No. 100- 6013 y 100-6014 que se encuentran dentro de la ficha catastral No. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 178730001000000330120000000000, que, para esa fecha, no eran de propiedad de los demandantes en esta acción de tutela.
En junio de 2022, esos predios fueron adjudicados por liquidación de sociedad conyugal y sucesión a María Ernestina Aristizábal y Claudia Jenifer y Jhonatan Andrés Arias Aristizábal y en julio de ese mismo año fueron adquiridos por los señores John Fredy Ramírez Giraldo, Juan Pablo Duque Zuluaga, Jorge Bairon Ramírez Giraldo y Dorman Antonio Rivera Serna (demandantes en la acción de tutela).
Los señores John Fredy Ramírez Giraldo, Juan Pablo Duque Zuluaga, Jorge Bairon Ramírez Giraldo y Dorman Antonio Rivera Serna, señalan que debieron ser vinculados a la acción popular o, por lo menos, debieron ser modulados los efectos de la sentencia dictada el 12 de marzo de 2015, pues los predios de su propiedad fueron afectados por la orden impartida con esa providencia o porque Coprogen excedió la orden al ejecutar obras e ingresar maquinaria en esos predios.
Ahora, precisado lo anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para atender esos cuestionamientos. A juicio de la Sala, los demandantes contaron con otro medio de defensa judicial, como es el incidente de desacato previsto en el artículo 416 Ley 472 de 19 de la Ley 472 de 1998 si consideraban que la constructora cumplió de forma indebida la sentencia del 12 de marzo de 2015, por presuntamente exceder la orden impartida al desarrollar obras en predios ajenos a su propiedad o sobre los que no había sido constituida servidumbre o permiso de ocupación. Igualmente, si los demandantes consideraban que el Tribunal Administrativo de Caldas debía modular los efectos de la sentencia del 12 de marzo de 2015 en el sentido de señalar que las obras a desarrollar por parte de Coprogen SA podían afectar predios ajenos, puedo pedirle a esa autoridad judicial que así lo hiciera.
Sobre la modulación de los efectos de las sentencias dictadas en el curso de acciones populares, la Corte Constitucional7 ha señalado que: ( ) el juez de la acción popular, como juez constitucional, conserva la competencia para garantizar el cumplimiento de la sentencia hasta culminar su ejecución, de acuerdo con la naturaleza de las órdenes y el plazo razonable de cumplimiento que establezca el juez según su complejidad.
Esto implica que, hasta que no se garanticen los derechos colectivos protegidos, el juez popular puede, al interior del Comité de verificación, dictar las instrucciones para velar por la realización integral del fallo o incluso, adaptar las órdenes contenidas en el fallo a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que tiene lugar la ejecución de la sentencia ( ) En la medida en que el propósito de la acción popular es salvaguardar los derechos colectivos amenazados o vulnerados en cada caso, el juez puede modificar las órdenes originales adoptadas en la sentencia original, si con ello se garantizan de mejor forma o se encuentran mejores alternativas para protegerlos.
Así, armonizar la ejecución de la providencia con otros derechos o intereses de igual o mayor entidad, como los derechos fundamentales de otras personas, facilita que las órdenes de la sentencia no se conviertan en letra muerta, y en ocasiones eso solo es posible determinarlo cuando se ponen en evidencia las dificultades para 6 ARTÍCULO 41.- Desacato.
La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo 7 Sentencia T-055 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecutar la sentencia. En todo caso, debe quedar claro que el juez deberá adoptar estas decisiones cuando resulte estrictamente necesario y por medio de auto motivado en función de cumplir la sentencia de la acción popular.
Sin embargo, la Sala encuentra que los demandantes no acreditaron haber hecho uso de ninguno de esos medios de defensa. Es más, la Sala estima que la acción de tutela ni siquiera procede como mecanismo transitorio, porque no se advierte y los demandantes tampoco lo manifestaron, que pudiera configurarse un perjuicio irremediable. En consecuencia, la acción de tutela es improcedente por los cargos propuestos contra la sentencia de acción popular. 5.2.
Pretensiones contra la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023 dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría De la revisión de la solicitud de amparo, la Sala advierte que la inconformidad de la parte actora frente a la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023 surge por tres motivos que se resolverán separadamente. Sobre el cargo relacionado con el posible impedimento del secretario de gobierno de Villamaría Al respecto, la Sala precisa que si la parte querellante en el proceso policivo consideraba que el secretario de gobierno del municipio de Villamaría estaba inmerso en una causal de impedimento pudo proponer la recusación en el trámite de segunda instancia. En efecto, la Ley 1801 de 2016 "Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" establece lo siguiente sobre el trámite de impedimentos y recusaciones en este tipo de procesos:
ARTÍCULO 229. Impedimentos y recusaciones. Las autoridades de Policía podrán declararse impedidas o ser recusadas por las causales establecidas en las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
PARÁGRAFO 1. Los impedimentos y recusaciones serán resueltos por el superior jerárquico en el término de dos (2) días.
PARÁGRAFO 2. En el caso de los Alcaldes Distritales, Municipales o Locales, resolverá el impedimento o recusación, el personero municipal o distrital en el término de dos (2) días. Cuando se declare el impedimento o recusación, conocerá del asunto, el alcalde de la jurisdicción más cercana. De modo que el proceso policivo permitía a los demandantes presentar una recusación. Sin embargo, no acreditaron haberlo hecho y no pueden ejercer la acción de tutela para subsanar esa omisión. En consecuencia, se despachará desfavorablemente ese cargo.
Sobre la falta de motivación Los actores alegaron que la decisión de conminar a las partes a acudir a la jurisdicción ordinaria para dirimir el conflicto adolece de falta de motivación porque, en ultimas, implicó que no se adoptara una decisión de fondo frente a la querella Para resolver, la Sala realizará un recuento del análisis efectuado por la Secretaría de Gobierno en la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023: Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la resolución se explicó que si bien la querella fue interpuesta por perturbación a la posesión, se advertían varias problemáticas que debían adelantarse ante la jurisdicción ordinaria, especialmente el posible establecimiento de una servidumbre y se refirió a los artículos 77 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y 28 del C.G.P. Luego, se explicó que, una vez revisada la querella y las pruebas recaudadas, se podía observar que a Coprogen S.A. le fue otorgado permiso de ocupación del cauce de las quebradas la Diana y la Cristalina por parte de la Corporación Autónoma Regional de Caldas y fue autorizada la construcción de un box culvert con la precisión de que ese permiso no constituía autorización para ingresar o efectuar obras en predios privados ni podía entenderse como una servidumbre temporal o permanente.
Que existía un fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Caldas que le ordenó a Coprogen realizar estudios geotécnicos y ejecutar las obras necesarias aguas arriba de la urbanización y que el cumplimiento de esa orden desencadenó inconvenientes entre los propietarios de los predios colindantes al de propiedad de la constructora porque la construcción de un box culvert implicó afectaciones negativas al perdió de propiedad de la parte querellante.
Que esa situación tornaba compleja la decisión de segunda instancia y, por lo tanto, abordaría el estudio desde una perspectiva más amplia que tuviera en cuenta el interés general, pues confirmar la decisión de restablecimiento del statu quo implicaría, entre otras cosas, el retiro del box culvert y abstenerse de realizar intervenciones y esa situación podría significar un riesgo para la comunidad colindante con el cauce de las quebradas y desconocería que la construcción del box culvert tuvo como finalidad mejorar el comportamiento del suelo y evitar fenómenos erosivos.
Que, por lo tanto, sin desconocer la perturbación a la propiedad realizada por la constructora Coprogen S.A., lo pertinente era que las partes buscaran una solución armónica o acudieran a la jurisdicción ordinaria para dirimir el conflicto. De acuerdo con lo anterior, la Secretaría de Gobierno de Villamaría, sin desconocer que existía perturbación a la posesión del predio de propiedad de la parte querellante, pero en aplicación prevalente del interés general, conminó a las partes a acudir a la jurisdicción ordinaria con el fin de establecer una posible servidumbre en la que los propietarios del predio afectado pueden obtener una indemnización sin que sea afectado el interés general, esto es, las personas colindantes al cauce de las quebradas que se han visto beneficiadas con mitigación del riesgo tras la construcción del box culvert.
Para la Sala, esa decisión resulta razonable, pues el artículo 77 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana enlista los comportamientos que son contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles, así:
ARTÍCULO 77. Comportamientos contrarios a la posesión y mera tenencia de bienes inmuebles. Son aquellos contrarios a la posesión, la mera tenencia de los bienes inmuebles de particulares, bienes fiscales, bienes de uso público, bienes de utilidad pública o social, bienes destinados a prestación de servicios públicos. Estos son los siguientes: 1.
Perturbar, alterar o interrumpir la posesión o mera tenencia de un bien inmueble ocupándolo ilegalmente. 2. Perturbar la posesión o mera tenencia de un inmueble o mueble por causa de daños materiales o hechos que la alteren, o por no reparar las averías o daños en el propio inmueble que pongan en peligro, perjudiquen o molesten a los vecinos. 3.
Instalar servicios públicos en inmuebles que hayan sido ocupados ilegalmente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Omitir el cerramiento y mantenimiento de lotes y fachadas de edificaciones. 5.
Impedir el ingreso, uso y disfrute de la posesión o tenencia de inmueble al titular de este derecho. Por su parte, el artículo 28 del Código General del Proceso dispone: Artículo 28. La competencia territorial se sujeta a las siguientes reglas: 7. En los procesos en que se ejerciten derechos reales, en los divisorios, de deslinde y amojonamiento, expropiación, servidumbres, posesorios de cualquier naturaleza, restitución de tenencia, declaración de pertenencia y de bienes vacantes y mostrencos, será competente, de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes, y si se hallan en distintas circunscripciones territoriales, el de cualquiera de ellas a elección del demandante.
De lo anterior es claro, que cuando se advierte una disputa derivada de una servidumbre, bien para su establecimiento o para reclamar el pago de indemnizaciones derivadas de su establecimiento, esa competencia se encuentra en cabeza del juez civil en donde se encuentre ubicado el bien. Además, la Sala encuentra que la Secretaría de Gobierno de Villamaría explicó que la decisión de no emitir un pronunciamiento de fondo y conminar a las partes a acudir a la jurisdicción ordinaria para dirimir el conflicto, también tenía un componente de orden constitucional: la prevalencia del interés general.
Detalló que de ordenarse el retiro del box culvert o impedir el desarrollo de acciones de mitigación del riesgo pondría en peligro la integridad de las personas y bienes aledaños al cauce de las quebradas la Diana y la Cristalina. En tal sentido, la Sala estima que la decisión adoptada en la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023 por la Secretaría de Gobierno de Villamaría fue razonable y ajustada a los principios constitucionales, en especial al interés general de que trata el artículo 1º de la Constitución Política.
Sobre los defectos fáctico y sustantivo La parte actora señaló que era contradictorio no decidir de fondo la querella policiva cuando existían pruebas testimoniales y documentales que demostraban la perturbación a la posesión y estaba probado que ni a través de actos administrativos ni la sentencia del 12 de marzo de 2015 le concedieron autorización a Coprogen SA afectar predios ajenos. La Sala encuentra que esos cargos constituyen argumentos relacionados con la decisión de fondo sobre la querella, que, a juicio de la parte actora, fue lo que debió hacer la Secretaría de Gobierno de Villamaría, sin embargo, la Sala se abstendrá de estudiarlos porque, como se vio, la decisión de la Secretaría de Gobierno de Villamaría de declarar la falta de competencia para decidir sobre el conflicto y conminar a las partes a acudir a la jurisdicción ordinaria civil fue razonable y estuvo debidamente justificada.
Como se vio en párrafos anteriores, el llamado que hizo la Secretaría de Gobierno de Villamaría para que las partes acudieran a la jurisdicción ordinaria para dirimir sus conflictos no fue contrario a la Constitución ni constituye una violación a los derechos fundamentales de la parte actora. Por lo tanto, no es posible pronunciarse sobre los demás cargos formulados en contra de la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023.
En otras palabras, como no hubo decisión de fondo sobre la controversia, no le corresponde al juez de tutela invadir las competencias del juez natural y deberá ser el Radicado: 11001-03-15-000-2024-00243-00 Demandante: John Fredy Ramírez Giraldo y otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juez civil quien adopte una decisión definitiva sobre el conflicto existente entre las partes.
Por lo expuesto, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente frente a las pretensiones relacionadas con la sentencia del 12 de marzo de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en el marco de una acción popular y denegará las pretensiones frente a la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia por las pretensiones relacionadas con la sentencia del 12 de marzo de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas en la acción popular No. 1700123000002013000400, por las razones expuestas. 2. Denegar las pretensiones relacionadas con la Resolución No. 60 del 15 de diciembre de 2023, dictada por la Secretaría de Gobierno de Villamaría, por las razones expuestas. 3.
Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN