Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) Demandada: María del Carmen Valbuena de Arenas Temas: Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Reliquidación de pensión de jubilación __________________________________________________________________ Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 4 de mayo de 2017, a través de la cual confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, el 15 de julio de 2015, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La acción de revisión 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) por conducto de apoderado judicial, solicitó infirmar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 4 de mayo de 2017, a través de la cual confirmó parcialmente la providencia emitida por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, el 15 de julio de 2015, que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda 2 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP formulada por la señora María del Carmen Valbuena de Arenas, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 11 001 33 35 712 2014 00258 01.
Con fundamento en lo anterior, además, solicitó i) declarar que la señora María del Carmen Valbuena de Arenas, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana; y ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional de la demandada, teniendo en cuenta la tasa de reemplazo del 75 %, el ingreso base de liquidación previsto en los artículos 36, inciso 3.° y 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores del Decreto 1158 de 1994, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional1 y por el Consejo de Estado.2 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la entidad recurrente señaló los siguientes: i) El 6 de julio de 1948, nació la señora María del Carmen Valbuena de Arenas, de manera que cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993 en el nivel territorial, contaba con más de 35 años de edad. ii) La señora María del Carmen Valbuena de Arenas prestó sus servicios en la Contraloría de Bogotá desde el 16 de julio de 1973 hasta el 30 de diciembre de 1995 y desde el 10 de enero de 1996 hasta el 30 de diciembre de 2003. iii) La demandada en el último año de servicio (artículo 1.° de la Ley 33 de 1985) y durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional (artículo 36 de la Ley 100 de 1993), percibió los siguientes factores salariales: sueldo básico, prima de antigüedad, prima semestral, bonificación por permanencia, prima de 1 La entidad recurrente cita las Sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU- 230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU -210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 y en los Autos 326 de 2014 y 227 de 201. 2 La entidad recurrente cita la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23- 33-000-2012-00143-01 3 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP navidad, prima de vacaciones, bonificación por recreación y bonificación por servicios. iv) El 12 de mayo de 2005, por virtud de la Resolución 1300 el FONCEP reconoció una pensión vitalicia de jubilación a la señora Valbuena de Arenas.
La prestación fue reliquidada por la Resolución 1112 del 24 de abril de 2006. v) El 15 de julio de 2015, el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora María del Carmen Valbuena de Arenas contra el FONCEP.
Para tal efecto, resolvió:3 PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 29 de abril de 2010, formulada por el apoderado de la entidad demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- DECLARAR no probadas las demás excepciones propuestas por la accionada, por las razones expuestas en la parte considerativa del presente fallo.
TERCERO. - DECLARAR la nulidad del Oficio No. 2013EE9364 01 del 29 de agosto de 2013, expedido por la Gerente de Pensiones del Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones -FONCEP-, a través del cual se niega la reliquidación de la pensión de vejez de la demandante con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicios.
CUARTO. - Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES "FONCEP", reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora MARÍA DEL CARMEN VALBUENA DE ARENAS, identificada con la cédula de ciudadanía No. 23.751.659 de Miraflores, en cuantía equivalente al 75 % del promedio de los factores de salario devengados en el último ario de servicio, esto es, entre el 26 de diciembre de 2004 y el 25 de diciembre de 2005, sobre los factores equivalentes a: asignación básica, (1/12) bonificación por servicios prestados, prima técnica, prima de antigüedad, (1/12) prima semestral, (1/12) prima de vacaciones y (1/12) prima de navidad, a partir del 26 de diciembre de 2005 pero con efectos fiscales a partir del 29 de agosto de 2010 por prescripción trienal de las mesadas anteriores, aplicando los reajustes legales correspondientes. […] NOVENO.- DENEGAR las demás pretensiones de la demanda. […].
(Resaltado original del texto) 3 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP vi) El 4 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, profirió sentencia de segunda instancia en el sentido de confirmar parcialmente la providencia expedida por el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá y resolvió, entre otras cosas, lo siguiente:4 PRIMERO: Conformar (sic) la sentencia de primera instancia de 15 de julio de 2015 proferida por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual se reliquidó la pensión de jubilación de la señora María del Carmen Valbuena de Arenas, con la inclusión de todos los factores devengados en el último semestre de prestación del servicio, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. […]. vii) El 19 de mayo de 2017, quedó ejecutoriada la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. viii) El 6 de septiembre de 2018, el FONCEP expidió la Resolución SPE GDP 1170 a través de la cual dio cumplimiento a las sentencias objeto de revisión. 1.1.3.
La sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 4 de mayo de 20175 confirmó parcialmente la providencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá el 15 de julio de 2015, con sustento en las siguientes consideraciones jurídicas: i) El régimen pensional de los empleados de la Contraloría General de la República es el especial contenido en el Decreto 929 de 1976, aunado a lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1045 de 1978 y las normas que los modifican o adicionan, en cuanto no se opongan a su contenido.
De acuerdo con lo anterior, las liquidaciones de aquellas prestaciones se deben realizar con el 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro definitivo del servicio. 4 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 5 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP ii) Se acreditó que la señora Valbuena de Arenas a. laboró en la Contraloría de Bogotá desde el 16 de julio de 1973 al 30 de diciembre de 1995 y desde el 10 de enero de 1996 al 30 de diciembre de 2003; y b. es beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque para el 1.° de abril de 1994, tenía más de 35 años de edad, en razón a que nació el 6 de julio de 1948, por lo que cumplió 50 años de edad el 6 de julio de 1998.
En consecuencia, la prestación debe reliquidarse, con efectos fiscales desde el 29 de abril de 2010, por prescripción trienal, en el equivalente al 75 % del promedio de los siguientes factores salariales devengados en el último semestre de servicio, comprendido entre el 1.° de junio y el 30 de diciembre de 2005: sueldo, primas técnica, de antigüedad, semestral, de vacaciones y de navidad y bonificación especial quinquenio; lo anterior, sin perjuicio de los recibidos de manera habitual y periódica como contraprestación por su labor, incluidos «en forma proporcional, esto es, en sextas partes». iii) El a quo ordenó la reliquidación de la prestación, a partir del 26 de diciembre de 2005, con efectos fiscales desde el 29 de agosto de 2010, por prescripción trienal, en un equivalente al 75 % del promedio de los siguientes salarios devengados durante el último año de servicio, comprendido desde el 26 de diciembre de 2004 hasta el 25 de diciembre de 2005: la asignación básica, las primas técnica y de antigüedad y las doceavas partes de la bonificación por servicios prestados, y de las primas semestral, de vacaciones y de navidad.
Lo anterior, en atención a las Leyes 33 y 62 de 1985, al Decreto 1045 de 1978 y a la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010,6 emitida por el Consejo de Estado. Así mismo, ordenó realizar los descuentos de los factores salariales sobre los cuales no se realizó aportes, únicamente en el porcentaje que correspondía a la actora y siempre que no se hubieren efectuado. iv) Por lo expuesto, se confirma la decisión emitida por el a quo «por medio de la cual se reliquidó la pensión de jubilación de la señora María del Carmen Valbuena 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, radicación N.º 2500023250002006-0750901 (0112-09). 6 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP de Arenas, con la inclusión de todos los factores devengados en el último semestre de prestación del servicio, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia». 1.2.
Las causales de revisión invocadas El apoderado de la entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y, en desarrollo de estas, expuso los siguientes argumentos: i) En cuanto a la causal a), el fallo vulnera el debido proceso porque se realiza una interpretación errada de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y desconoce lo debidamente probado en el proceso, con lo cual se aparta de los precedentes jurisprudenciales obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y de las normas legales que regulan la materia.
Con ello, inobservó el derecho al debido proceso, las formas propias de cada juicio y los principios superiores consagrados en los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 121, 123 inciso 2.º y 124 de la Constitución Política. ii) Se acreditó que «el pensionado (sic) era beneficiario (sic) del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto para el 01 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la precitada norma, tenía más de 40 años de edad (sic)».
En ese orden, en cuanto a la causal b), la sentencia comporta un abuso del derecho, comoquiera que la reliquidación de la pensión en los términos allí consignados excede lo debido según las normas aplicables, pues si bien «es indiscutible que el régimen aplicable a la señora MARÍA DEL CARMEN VALBUENA DE ARENAS, es el contemplado en la Ley 33 de 1985 ( ) por estar inmersa en el régimen de transición ( ) las reglas del ingreso base de liquidación no hacen parte del régimen anterior, sino de las disposiciones que expresamente señala el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993».7 7 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP Es decir, la consagración del régimen de transición, no conservó en su integridad la norma pensional, pues solo conservó las condiciones de edad, tiempo y taza de reemplazo.
Por el contrario, en cuanto al ingreso base de liquidación sería aplicable los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso. Así las cosas, «las sentencias objeto de revisión, incurren en la causal arriba expresada, toda vez que al momento de aplicar una disposición normativa e interpretarla en contrariedad a las disposiciones normativas y al precedente jurisprudencial y el constitucional, ordenando reconocer y reliquidar la pensión de vejez por cumplir con los requisitos del régimen de transición establecidos en el Artículo 36 de Ley 100 de 1993 la pensionada MARÍA DEL CARMEN VALBUENA DE ARENAS, aplicando en el Ingreso Base de Liquidación el 75 % de la asignación más elevada en el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales en aplicación de la ley 33 de 1985». iii) El Decreto 1158 de 1994 recoge los factores salariales sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional percibida por la demandada, porque adquirió el estatus jurídico de pensionado en vigencia de dicha norma. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión La señora María del Carmen Valbuena de Arenas, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en la acción de revisión, para lo cual expuso los siguientes argumentos:8 i) En atención a la causal quinta del artículo 250 del CPACA, se estima que el tribunal se equivocó al aplicar el Decreto 929 de 1976 a la situación fáctica de la demandada, comoquiera que por haber laborado en la Contraloría de Bogotá, es destinataria del régimen ordinario de pensiones contenido en la Ley 33 de 1985.
En consecuencia, se solicita se declare nula la sentencia de segunda instancia emitida el 4 de mayo de 2017. 8 Memorial allegado por correo electrónico, adjuntado a SAMAI. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP ii) Si en gracia de discusión no se accediere a lo pretendido en el anterior numeral y en su lugar, se declara la prosperidad de los argumentos expuestos por el FONCEP, no hay lugar descontar aportes dejados de realizar respecto de los factores incluidos por el juzgador.
De esta manera, la entidad recurrente deberá devolver y pagar, de manera indexada, a la señora Valbuena de Arenas la suma de $ 7.620.592. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión en virtud del inciso 2.º del artículo 249 ejusdem.9 Asimismo, atendiendo al criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer del recurso extraordinario, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019.10 2.2.
Oportunidad El inciso 4.º del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 dispone que «en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial». En el sub lite, la sentencia objeto de revisión cobró ejecutoria el 9 de julio de 201811 y el recurso de revisión se interpuso el 29 de septiembre de 2020,12 por lo que es dable concluir que fue presentado dentro del término establecido en la ley. 2.3.
Legitimación 9 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Expediente digital visible a índice 4 de la plataforma SAMAI. 12 Expediente digital visible a índice 1 de la plataforma SAMAI. 9 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP Sobre la legitimación del FONCEP para promover la acción de revisión contra providencias judiciales que hayan ordenado reconocer o reliquidar pensiones, la Corte Constitucional, en la Sentencia SU-427 de 2016, definió la siguiente regla: ( ) frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero. [Negrillas fuera del texto] De acuerdo con lo anterior, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), en cuanto entidad administradora encargada de reconocer y pagar las cesantías y las obligaciones pensionales a cargo del Distrito Capital, está legitimado para interponer la presente acción de revisión. 2.4.
El problema jurídico Consiste en establecer si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, de 4 de noviembre de 2017, se encuentra inmersa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten acudir a la acción especial de revisión «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 2.5.
Marco normativo 2.5.1. La acción de revisión de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten 10 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor General de la República o del procurador General de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos 11 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.
Así lo precisó la Corte Constitucional al decidir la exequibilidad del artículo 249 del CPACA en la Sentencia C-450 de 2015, donde reiteró13 que el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho,14 procede contra 13 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003: «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio res iudicata pro veritate habertur para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado». 14 Corte Constitucional, sentencia C-520-09: «la procedencia y causales del recurso extraordinario de revisión se encuentran regulados: (i) En materia civil, en el Código de Procedimiento Civil, los artículos 379 y 380.
En materia laboral, en la Ley 712 de 2001, artículos 30 y 31; (iii) En el ámbito penal, en la Ley 600 de 2000, artículo 192; y (iv) En materia contencioso-administrativa, en el Código Contencioso Administrativo, Artículo 188. (modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998)». Actualmente, las causales del recurso extraordinario de revisión en materia contencioso- administrativa están previstas, en forma taxativa, en el artículo 250 del CPACA. 12 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP sentencias ejecutoriadas «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada».
En conclusión, el principio de cosa juzgada admite tanto las excepciones dispuestas por el legislador como las previstas en las normas que gobiernan el recurso extraordinario y, por ende, la acción especial que en este caso se impetra. 2.5.2. Alcance de las causales de revisión invocadas Además de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA, el legislador estableció otros eventos de revisión en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Conforme consta en la exposición de motivos de esta norma, los artículos 20 y 21 de la Ley 797 de 2003 «contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas y de esta manera se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».15 Teniendo en cuenta lo anterior, esta Corporación ha señalado que la finalidad de la norma trascrita consiste en dotar «a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales […]».16 Adicionalmente, la jurisprudencia de esta Sección ha precisado que el objeto de la citada norma «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario».17 (Resaltado fuera del texto). 15 Consejo de Estado, Sala Cuatro Especial de Decisión, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado 2017-01529 (REV). 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 2014-00845-00 (2743-13). 13 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP Por su parte, esta Corporación en sentencia de 30 de noviembre de 2021, sostuvo:18 36.
El recurso extraordinario de revisión, como excepción al principio de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas, ha sido instituido por el legislador para enmendar los errores o ilícitos cometidos en la expedición de tales providencias. 37. […] Así las cosas, y en la medida en que a través de este recurso se puede ver alterada la certeza brindada por la cosa juzgada, el mismo procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras19; taxatividad que resulta razonable, pues se trata de un mecanismo que modifica providencias amparadas por el principio de cosa juzgada y, por ello, las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido20. 38. […] La Corte Constitucional, en la sentencia C-835 de 200321, señaló que la transcrita norma [artículo 20 de la Ley 797 de 2003] estableció una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, son determinadas entidades las llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad la protección y recuperación del patrimonio público, y iii) su objeto es delimitado y el análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
Retomando las causales específicas de revisión, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas en dos eventos: el primero, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso; y, el segundo, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 2.6.
El caso concreto. Análisis de la Sala En primera medida, la Sala advierte que en relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia de 30 de noviembre de 2021, radicado N.° 11001-03-15-000-2017-01538- 00(REV). 19 Corte Constitucional.
Sentencia C – 0004 de 20 de enero de 2003. Magistrado Ponente: doctor Eduardo Montealegre Lynett. 20 Ibidem. 21 Corte Constitucional. Sentencia C – 835 de 23 de enero de 2003. M.P.: Jaime Araújo Rentería. 14 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP Al respecto, en sentencia proferida el 5 de febrero de 2019, la Sala 22 Especial de Decisión22 precisó que de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental alegado comprende los siguientes tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Sin embargo, se observa que lo planteado por la entidad recurrente es que la sentencia objeto de revisión excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que sus argumentos se dirigen a cuestionar el período y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de las garantías anteriormente mencionadas.
Por su parte, en relación con la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es preciso realizar las siguientes consideraciones: La inconformidad de la entidad recurrente consiste en que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, del 4 de mayo de 2017, a través de la cual confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia. En ese orden, el FONCEP solicita se atiendan las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto previstos en la Ley 33 de 1985 y en lo atinente al ingreso base de liquidación lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que, señala, la demandada, en su concepto, es beneficiario del régimen de transición contenido en la referida ley. 22 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP Con ello, en su concepto, se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional en Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, y de esta corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, a partir de las cuales se determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3.° de dicha norma o en el artículo 21 ibidem, en concordancia con el Decreto 1158 de 1994.
La Sala advierte que si bien en primera instancia el Juzgado Doce Administrativo de Descongestión de Bogotá, a través de la sentencia del 15 de julio de 2015, aplicó a la situación fáctica de la demandada las Leyes 33 y 62 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978, dicho razonamiento jurídico fue modificado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la sentencia del 4 de mayo de 2017.
En ese orden, el tribunal realizó la subsunción de los supuestos fácticos de la señora Valbuena de Arenas a la luz del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, en concordancia con los Decretos 1045 y 720 de 1978, con el fin de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Valbuena de Arenas en el equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicio.
Así, determinó que aquella cumplió 50 años de edad el 6 de julio del 1998 y que acreditó más 20 años de servicio en la Contraloría de Bogotá. En consecuencia, resolvió que la prestación debía reliquidarse con efectos fiscales desde el 29 de abril de 2010, por prescripción trienal, en el equivalente al 75 % del promedio de los factores salariales devengados en el último semestre de servicio, comprendido desde el 1.° de junio hasta el 30 de diciembre de 2005, a saber: sueldo, primas técnica, de antigüedad, semestral, de vacaciones y de navidad y bonificación especial quinquenio; lo anterior, sin perjuicio de los recibidos de manera habitual y periódica como contraprestación por su labor, incluidos «en forma proporcional, esto es, en sextas partes».
De acuerdo con lo anterior, esta Subsección observa que la sentencia acusada se remitió a las condiciones del Decreto 929 de 1976; sin embargo, la entidad recurrente no presentó reparo particular alguno y, por el contrario, reprochó la forma 16 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP de aplicación del régimen de transición plasmado en el artículo 36 de Ley 100 de 1993 en concordancia con la Ley 33 de 1985, en lo relacionado con la forma de determinación del IBL y con los factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994.
Así pues, no corresponde a esta Sala realizar ningún análisis sobre el particular. Sobre el asunto, esta corporación ha enfatizado lo siguiente:23 Para su formulación deben atenderse los requisitos de las demandas ordinarias indicados en el artículo 252 del CPACA. Especialmente, el recurrente deberá señalar con precisión y justificar la causal o las causales en que se funda el recurso y aportar las pruebas necesarias.
La técnica del recurso exige real correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal invocada, de forma tal que el recurrente prescinda de elucubraciones dirigidas a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida, así como de la intención de corregir errores u omisiones de la propia parte, como si se tratara de una nueva instancia. En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia. Antes bien, es riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas en el mencionado artículo 250 del CPACA y a las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo. (Resaltado fuera del texto). Así las cosas, como se dijo líneas atrás, el objeto de la acción especial de revisión consiste en incluir causales cualificadas, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.
Se trata de un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ante la comprobación inequívoca de ser decisiones que incurran en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 17 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP En esta línea argumentativa, la Sala advierte que debe existir correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta el recurso y la causal invocada, que en el sub lite se concretaron en que el FONCEP acude al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para lograr la aplicación de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 1158 de 1994.
No obstante, la entidad recurrente omite que el razonamiento del tribunal se enfocó en la aplicación del Decreto 929 de 1976, en concordancia con los Decretos 1045 y 720 de 1978, ante lo cual no hizo referencia alguna con el fin de sustentar la presente acción especial de revisión. De manera que, en atención a los precedentes citados previamente y a la naturaleza excepcional de la acción especial de revisión, no corresponde a la Sala exceder la demarcación impuesta por la entidad recurrente al explicar y fundamentar la causal de revisión de la sentencia, pues se reitera aquella debe ser «[…] examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.».24 Bajo este panorama, no es posible realizar el estudio de los argumentos expuestos por el FONCEP, en relación a la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Sobre el asunto, esta Subsección trae a colación la sentencia del 21 de abril de 2022, a través de la cual se abordó un caso similar al presente, pues en aquella oportunidad la entidad recurrente incurrió en error al fundamentar la acción especial de revisión en normas jurídicas distintas a las aplicadas en la sentencia censurada. Allí se dijo:25 Pues bien, es preciso anotar que el Decreto 546 de 1971 resulta aplicable a los funcionarios o empleados de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público que acrediten los requisitos contemplados en esa normativa para adquirir la prestación. No obstante, la señora Ardila Herrera por haber prestado sus servicios en la Contraloría General de la República desde el 4 de febrero de 1975 hasta el 15 de marzo de 2000, es destinataria del régimen especial contenido en el Decreto 929 de 1976. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 21 de abril de 2022, radicado 11001-03-25-000-2018-00950-00 (3196-2018). 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV).
En similar sentido se pronunció esta Subsección a través de la sentencia del 18 de mayo de 2023, radicación 11001-03-25-000-2019-00898-00 (6445-2019) 18 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP […] En esta línea argumentativa, la Sala advierte que debe existir correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta el recurso y la causal invocada, que en el sub lite se concretaron en acudir al literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para lograr la aplicación de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el Decreto 546 de 1971.
No obstante, es claro que la entidad recurrente se equivoca en la invocación normativa realizada con el fin de sustentar el recurso impetrado, como se indicó. De manera que en atención a los precedentes citados previamente y a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, no corresponde a la Sala exceder la demarcación impuesta por la entidad recurrente al explicar y fundamentar la causal de revisión de la sentencia, pues se reitera aquella debe ser «[…] examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo.».26 Por otro lado, la señora Valbuena de Arenas en la contestación a la presente acción especial de revisión, invoca la causal contenida en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, pues, en su concepto, el fallador de segunda instancia aplicó erróneamente el Decreto 929 de 1976, cuando lo cierto es que devenía observar la Ley 33 de 1985.
Al respecto, esta Subsección recuerda que la entidad recurrente presentó la acción especial de revisión de la referencia en atención a lo dispuesto en la Ley 797 de 2003 y no con base en las causales consagradas en el artículo 250 del CPACA. Al tratarse de mecanismos que aunque tienen una finalidad similar, difieren en su desarrollo, términos y fundamentación jurídica, entre otros aspectos, razón por la cual la Sala debe circunscribirse al mecanismo jurídico impetrado por el FONCEP, regulado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Se insiste que la referida ley estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado N.º 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV). 19 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.
Por lo expuesto, la Sala encuentra infundada la acción de revisión interpuesta por el FONCEP, al no haberse configurado las causales contempladas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3. De la condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, pues el FONCEP busca controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión con cargo al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante. 4.
Conclusión Con base en los anteriores argumentos, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala concluye que la presente acción de revisión debe ser declarada infundada, puesto que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción de revisión promovida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), por las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, 20 Radicación: 11001-03-25-000-2020-00841-00 (2553-2020) Demandante: FONCEP Subsección B, de 4 de mayo de 2017, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Tercero. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11 001 33 35 712 2014 00258 01 al tribunal de origen y archivar la acción de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.