CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 73001-23-33-000-2021-0024-502(859-2025) Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandada: Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios, (artículo 14 de la Ley 4 de 1992) Decisión: Apelación sentencia, segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del Veinticuatro (24) de enero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala de Conjueces, del Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. 1.1. Pretensiones. La señora Gloria Inés Garzón Oliveros, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente: «PRIMERA: DECLARAR que la accionante Dra. GLORIA INES GARZÓN OLIVERA, en su calidad de Fiscal Local de la Fiscalía General de la Nación, cuyo régimen salarial y prestacional que la cobija durante su relación laboral es aquel consagrado 1 Samai-Tribunal- expediente digital, índice 02, archivo 04demanda. 2 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación en el Decreto 53 de 1993 y siguientes, tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial mensual de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una suma o valor adicional a la remuneración mensual legalmente establecida, que es compuesta por el salario básico y los gastos de representación, y en un equivalente al 30% de la asignación básica mensual decretada anualmente por el Gobierno Nacional.
SEGUNDA: DECLARAR la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Oficio No. 31500-2006 del 22 de junio de 2021, el cual fue notificado electrónicamente el día 09 de julio de 2021 de la Nación - Fiscalía General de la Nación - Subdirección Regional de Apoyo - Centro Sur por medio del cual se negó a mi poderdante, Dra. GLORIA INES GARZÓN OLIVERA, (i) el reconocimiento y pago de la prima especial mensual, equivalente al 30% del salario básico prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como adición o agregado a la remuneración básica mensual legalmente establecida, (ii) la reliquidación de todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, teniendo como base de liquidación el 100% del sueldo básico mensual legal, y (iii) el pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo liquidado y lo que se le debe liquidar, incluyendo la prima como factor salarial.
TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho, SE CONDENE a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer, liquidar y pagar a mi mandante Dr. GLORIA INES GARZÓN OLIVERA, desde el 05 de enero de 2009 y en adelante, hasta tanto y por los periodos que desempeñe el cargo de fiscal, la prima especial mensual equivalente al 30% de la remuneración legalmente establecida, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como agregado, adición o incremento a la asignación básica mensual que hasta ahora no se les ha reconocido ni pagado, teniendo en cuenta que el salario básico legal es aquel dispuesto anualmente por el Gobierno Nacional en los decretos anuales que expide para reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía que se rigen por el Decreto 53 de 1993, que además, por dicho motivo es integrado por los gastos de representación y la asignación básica.
CUARTA: Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer, liquidar y pagar a mi procurada judicial Dr. GLORIA INES GARZÓN OLIVERA, desde el 05 de enero de 2009 y en adelante, hasta tanto y por los periodos que desempeñe el cargo de fiscal, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, primordialmente, la seguridad social en pensión y demás emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, más la prima especial mensual, con carácter salarial, equivalente al 30% del salario básico mensual legalmente establecido, teniendo en cuenta que éste lo integra los gastos de representación y la asignación básica.
QUINTA: Que a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer, liquidar y pagar a mi poderdante Dr. GLORIA INES GARZÓN OLIVERA, desde el 05 de enero de 2009 y en adelante, hasta tanto y por los periodos que desempeñe el cargo de fiscal, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales, primordialmente la seguridad social en pensión, existente entre la liquidación que hasta ahora ha hecho la administración y el valor que resulte de reliquidar todas su prestaciones y seguridad social incluyendo con carácter salarial, la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, teniendo en cuenta que éste -salario básico legal- lo conforman los gastos de representación y la asignación básica.
SEXTA: Hacer las declaraciones ultra y extra petita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulten probados en el proceso. SÉPTIMA: Que se condene en costas a la entidad accionada. OCTAVA: Que se ordene a la demandada a reajustar los valores reclamados de acuerdo al I.P.C, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del CPACA 3 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación 1.1.2 Hechos Gloria Inés Garzón Oliveros, se vinculó a la fiscalía general de la Nación, desde el 5 de enero de 2009, como fiscal delegada ante los Jueces Penales del Municipio de Armero Guayabal, del departamento del Tolima.
La demandante puso de presente que, la entidad accionada, durante todo el tiempo de su vinculación, no le ha reconocido ni pagado la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de su remuneración mensual, como una adición, incremento, sobresueldo, agregado o plus al salario legalmente establecido, pese tener derecho a su reconocimiento y pago, toda vez que es perteneciente al régimen salarial y prestacional creado para la entidad como consecuencia de la Constitución Política de 1991 y la Ley 4ª de 1992, reglamentado anualmente por el Decreto 53 de 1993 y siguientes, aplicable para los acogidos.
La parte actora destacó que, presentó petición ante la fiscalía general de la Nación, el 10 de mayo de 2021, en la cual reclamó el reconocimiento y pago de la mencionada prima. No obstante, ésta fue negada, a través de los actos administrativos objeto de censura, mediante el presente medio de control. Finalmente, precisó que, se encuentra facultada para acudir directamente a la jurisdicción, puesto que, el derecho reclamado, es cierto, indiscutible e irrenunciable. 1.2.
Concepto de violación. La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 53, 25,13, 209, 5,4, 1 y 2 de la Constitución Política, artículo 2 y 14 de la Ley 4 de 1992, numeral 7 del art. 152 de la Ley 270 de 1996, artículo 1º de la Ley 332 de 1996, artículo 1° de la Ley 446 de 1998. Resaltó que, la fiscalía general de la Nación vulneró normas constitucionales y legales al desconocer el derecho a recibir la prima especial prevista en la Ley 4 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación 4ª de 1992, reduciendo indebidamente el salario y prestaciones.
Sostuvo que, dicho emolumento constituye un incremento y que, la entidad ignoró el precedente judicial y los principios de irrenunciabilidad y favorabilidad laboral. Explicó, que los actos administrativos atacados desconocen sin fundamento alguno el precedente judicial del Consejo de Estado, en las que, fijó como criterio que, la prima prevista en el art. 14 de la ley 4 de 1992, debe pagarse a los fiscales, jueces y magistrados, por un valor equivalente al 30% del salario básico, como agregado o adición a este y que los decretos que desarrollan esta ley marco, que la configuraron como una reducción o merma del salario de los servidores judiciales, son abiertamente inconstitucionales e ilegales, por lo que no se pueden preservar en el mundo jurídico.
Finalmente, puso de manifiesto que, la prima del art 14 de la Ley 4 de 1992, debe tenerse en cuenta como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, por tener la prima carácter salarial para efectos pensionales, tal como lo prevé en el art 1 de la Ley 332 de 1996 y su artículo aclaratorio 1 de la ley 476 de 1998.
Además de darle las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998 a la prima reclamada, la connotación de factor salarial para incluirla en el ingreso base de liquidación de la pensión, esta prestación se paga mensualmente, luego entonces debe considerarse con naturaleza salarial, para efectos prestaciones. Por lo tanto, solicitó la nulidad de los actos acusados y el restablecimiento de sus derechos. 2.
Contestación de la demanda. La fiscalía general de la Nación2, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, desde el año 2003, los salarios y prestaciones sociales se liquidan tomando como base el 100% del salario, por lo que, no procede efectuar un reconocimiento adicional, ya que, ello implicaría una doble asignación contraria a los principios de la función pública y del erario. 2 Samai-Tribunal-índice 023. 5 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación Asimismo, expuso que, «[…] a partir del año 2003 con ocasión al Decreto 3549 del 10 de Diciembre “Por medio del cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, se derogó el Decreto 685 de 2002 en su artículo 17, y suprimió el artículo referente a la prima del 30%, incluyendo este porcentaje dentro del salario; situación que se ha mantenido en cada uno de los Decretos Salariales expedidos año a año por el Gobierno Nacional […]».
Propuso las excepciones que denominó «carencia de objeto para reclamar consecuencias prestacionales»; «prescripción»; «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación»; «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4a de 1992»; e «falta de causa para pedir frente al artículo 15 de la Ley 4 de 1992». 3.
La sentencia de primera instancia. La Sala de Conjueces, del Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la sentencia del Veinticuatro (24) de enero de Dos Mil Veinticinco (2025), accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas y, en consecuencia, ordenó lo siguiente:
PRIMERO: Declarar probada la PRESCRIPCION de derechos del demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo consagrado en el oficio No. 31500-2006 del 22 de JUNIO de 2021.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a GLORIA INES GARZON OLIVERA, desde el desde el 10 de M A Y O d e 2 0 1 8 y hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada; en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniéndola como un plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a GLORIA INES GARZON OLIVERA, desde el desde el 10 de MAYO d e 2 0 1 8 hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora con el 70% de su remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos que resulte teniendo como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial. 21 Radicación No. 73001-23-33-000- 2021-00245-00 Demandante: GLORIA INES GARZON OLIVERA Demandado: NACION – FISCALIA GENERAL DE LA NACION - QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a GLORIA INES GARZON OLIVERA, desde el desde el 10 de M A Y O d e 2 0 1 8 hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada, la totalidad de sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, 6 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación cesantías y seguridad social, teniendo como base de liquidación el 100% de la asignación básica legal, incluyendo el 30% de esta que hasta ahora ha considerado como prima.
SEXTO: Las sumas que sean reconocidas como consecuencia de esta sentencia, serán actualizadas de acuerdo con la fórmula anteriormente expuesta.
SEPTIMO. NO CONDENAR en costas OCTAVO: A esta sentencia se le dará cumplimiento en los términos señalados por los artículos 187, 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
NOVENO: Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes con las precisiones del artículo 114 del Código General del Proceso y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 del 22 de febrero de 1995 Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, la Sala de Conjueces del Tribunal, encontró acreditada la vinculación de la demandante como Fiscal Delegado ante los Jueces Penales del Municipio de Armero-Guayabal, desde el cinco (05) de Enero de Dos Mil Nueve 2009 hasta la fecha.
El Tribunal de primera instancia, argumentó que, la fiscalía general de la Nación, nunca le ha pagado a la demandante desde el momento de su creación, o desde que se vinculó a la entidad, la prima especial sin carácter salarial, como un agregado o adición al salario, equivalente al 30% de éste. Contrario a lo anterior, la fiscalía general de la Nación, tomó un 30% del salario básico para llamarlo gastos de representación, en lugar de adicionarle ese 30% a la asignación básica legalmente establecida.
En atención a lo expuesto, concluyó que, los actos objeto de censura incurrieron en la violación de los principios constitucionales relacionados en precedencia, que le impiden desmejorar el salario de sus empleados y afectar sus garantías mínimas. Finalmente, con relación a la prescripción, señaló que, la demandante presentó su petición el día 10 de mayo de 2021, por lo tanto, operó el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 10 de mayo de 2018, teniendo derecho a lo pedido a partir de esta última fecha, haciendo la salvedad que, éstos si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e 7 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, respecto del 30%. 4.
El recurso de apelación La parte demandada3, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, en el que adujo que, se encontraba en desacuerdo en lo referente a la condena en prestaciones sociales y reconocimiento de la prima hasta que la demandante ejerza el cargo de fiscal. La defensa de la entidad demanda, señaló que, la regla general es que la prima especial no constituye factor de liquidación de las prestaciones sociales.
Argumentó que, si bien es cierto, los Fiscales del Decreto 53 de 1993 tienen derecho a devengar la prima especial a partir de 1998, ello no es igual a decir que constituye salario para efectos prestacionales. Por lo anterior, no hay lugar a reconocer la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, toda vez que, de acuerdo con la sentencia de unificación jurisprudencial citada y conforme a lo probado en el proceso, desde la vinculación de la actora con la entidad demandada, esta ha venido liquidando sus prestaciones sociales con base en el 100% del sueldo básico.
Puso de presente que, a la parte demandante se viene reconociendo dicha prima especial, devengados y deducidos desde el año 2021 en adelante como Prima Especial de Servicios, por tanto, determinar como lo hace el fallo en el numeral tercero de la parte resolutiva que: “Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de derecho, CONDENAR a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a liquidar, reconocer y pagar a GLORIA INES GARZON OLIVERA, desde el desde el 10 de M A Y O d e 2 0 1 8 y hasta que permanezca vinculado en el cargo que da origen a la prima reclamada; en cuantía equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica legal mensual, teniéndola como un plus o valor adicional sobre la misma y no como parte integrante como hasta el momento lo ha hecho.” (subrayado fuera de texto)”, es contrario a lo indicado en el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021. 3 Samai-Tribunal- índice 051. 8 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación Explicó que, a partir del 2021, a la actora le ha sido cancelada la prima especial de servicios con carácter retroactivo a enero de la misma vigencia en cumplimiento del Decreto 272 de 2021.
Por lo anterior, solicitó que se revoque parcialmente el fallo proferido en primera instancia en lo relacionado con las prestaciones sociales, toda vez que la fiscalía general de la Nación ha pagado a la demandante las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico y se reconozca y pague desde el 10 de mayo de 2018 al 31 de diciembre de 2020 la prima reclamada. 5.
Trámite de segunda instancia Con auto de Cuatro (4) de agosto de dos mil veinticinco (2025)4, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA.
De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 3285 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de 4 Índice 06 Samai. 5 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 9 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, le corresponde a la Sala determinar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconocida a la demandante, debió ser reconocida como parte integrante de la asignación básica o como un factor adicional a esta, y, luego de ello, establecer, si le asiste derecho a recibir la mencionada prima en cuantía del 30% del salario básico, junto con la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales que devengó teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica y no el 70%, como aparentemente fue realizado.
Asimismo, se analizará si en el presente asunto operó el fenómeno jurídico de la prescripción. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo aplicable al presente caso La Ley 4ª de 1992, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales 10 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación de los servidores de la fiscalía general de la Nación se encontraba disperso en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones6.
No obstante, el criterio vigente en la actualidad, es el plasmado por la Sala Plena de Conjueces, en la sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 20207. En dicha sentencia, se establecieron los parámetros para que proceda el pago de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993.
En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2.
La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 6 Así, en sentencia de 3 de marzo de 20056, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]». 7 Consejo de Estado;
Sección Segunda, «Sala Plena de Conjueces»; sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020; expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18); conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. 11 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación 3. A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. Por otra parte, a través del fallo de 21 de septiembre de 20228, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en 8 Consejo de Estado;
Sección Segunda; sentencia de 21 de septiembre de 2022; expediente 11001032500020180110100; conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao. 12 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.
No obstante, la Subsección considera ahora necesario efectuar algunas precisiones sobre las reglas adoptadas en sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, que, con el fin de solucionar las relacionadas con la citada prima especial, resultan pertinentes a la hora de abordar los casos concretos. 2.3.1 Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de prestación social.
Sobre el particular, la teoría clásica de derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto en trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.
Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: Factores salariales Prestaciones sociales Otros emolumentos que integran el IBC de aportes al SGSS Otros emolumentos que no integran el IBC de aportes al SGSS Bonificación por Prima de vacaciones Prima especial 30% Otros servicios autorizados por la 13 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación servicios prestados Prima de servicios Prima de navidad Cesantías Bonificación por compensación ley Bonificación por actividad judicial En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: (i) se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación básica piedra angular, primer y principal instrumento liquidatorio de todos los factores salariales y prestacionales.
(ii) el sistema de remuneraciones previsto para la fiscalía general de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatoria entre estas, pues, algunas de ellas, integren la base de liquidación de otras asignaciones. Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial).
A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios9. Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.4.
Pruebas recaudadas. De las pruebas allegas al expediente, se encuentra acreditado lo siguiente: 9 Ver Decreto 1045 de 1978. 14 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación (i) Respuesta de la fiscalía general de la Nación del 7 de julio de 2021,10 sobre el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios.
(ii) Oficio No 31500-2006 expedido por la fiscalía general de la Nación, mediante el cual, niega el reconocimiento y pago de la prima especial a la demandante. (iii) Constancia de Servicios Prestados, del Sistema de Información Administrativa y Financiera SIAF que corresponden a la demandante, expedidos por la Fiscalía General de la Nación. En este documento se da constancia que ocupó el cargo como fiscal delegada ante jueces municipales y promiscuos municipales en el municipio de Ibagué, departamento del Tolima, por varios periodos desde el año 2008 de forma continua.
(iv) Certificados de nómina y Kardex en los que se da constancia sobre la información de salarios y deducciones de la demandante, en los que es posible evidenciar lo devengado en calidad de fiscal delegada desde el 2009, en adelante, lo cual, permite comparar lo efectivamente devengado con el salario fijado por el Gobierno nacional 11, tal como se ilustra en el siguiente cuadro: 10 Samai-Tribunal- expediente digital, índice. 11Samai-Tribunal- índice 029.
Cargo Año Sueldo Gastos de representaci ón Prima Especial Total pagado Remuneració n mensual fijada por el Gobierno nacional Fiscal delegada ante jueces penales municipales 2009 3,004,068. 1,001,356. 0 4.005.424 $4.005.424 Decreto 730 de 2009. Fiscal delegada ante jueces penales municipales 2010 3.079.170. 1.026.390 0 4.105.610 $4.105.160 Decreto 1395 de 2010 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2011 3.176.780 1.058.927 0 4.235.707 $4.235.707 Decreto 1047 de 2011 Fiscal delegado ante jueces 2012 3.335.619 1.111.873 0 4.447.992 $4.447.492 Decreto 875 de 2012 15 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación 2.5.
Caso concreto. Puesto en consideración el alcance del recurso de alzada, la Sala precisa que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un factor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella prima especial de servicios, solo es factor salarial para el pago de penales municipales Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2013 3.450.365 1.150.122 0 4.735.742 $4.735.742 Decreto 1035 de 2013 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2014 3.551.806 1.183.936 0 4.735.742 $4.735.742 Decreto 019 de 2014 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2015 3.717.321 1.183.936 0 4.956.428 $4.956.428 Decreto 1087 de 2015 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2016 4.006.157 1.335.386 0 5.341.543 $5.341.543 Decreto 219 de 2016 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2017 4.276.574 1.333. 386 0 5.702.099 $5.702.099 Decreto 989 de 2017 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2018 4.494.251 1.498.084 0 5.992.335 $5.992.335 Decreto 343 de 2018 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2019 4.696.493 1.565.498 0 6.261.991 $6.261.991 Decreto 996 de 2019 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2020 4.936.954 1.645.651 0 6.582.605 $6.582.605 Decreto 300 de 2020 Fiscal delegado ante jueces penales municipales 2021 4.936.954 1.645.651 0 6.754.411 $6.754.411 Decreto 987 de 2021 16 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios.
Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal. En el expediente se encuentra acreditado que, la señora Gloria Inés Garzón Oliveros, fue vinculada a la fiscalía general de la Nación desde el veintitrés (23) de Julio de mil novecientos noventa y tres (1993), en el cargo de técnico judicial II y se ha desempeñado como como fiscal delegado ante jueces municipales y promiscuos municipales, de acuerdo a la constancia de servicios prestados, desde el 1° de noviembre de 1993, en adelante, de manera ininterrumpida12.
Esto es, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 53 de 1993; por tanto, su régimen salarial y prestacional es el contenido en dicha normatividad y las que la han complementado o modificado. Ahora bien, conforme a las certificaciones y constancias de emolumentos devengados aportadas al expediente13, es claro que, la Fiscalía no pagó la prima especial a la demandante, aspecto que se puede verificar con la comparación entre lo reconocido por la actora como asignación básica y prima especial, y las asignaciones básicas previstas en los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno nacional, como se describió en el cuadro que antecede, el cual refleja que, el monto reconocido es menor al establecido por el gobierno nacional.
Así las cosas, se observa que, en el año 2009 en adelante, la entidad accionada omitió el pago de la prima especial. Así las cosas, procede el reconocimiento de la prima especial desde el 10 de Mayo de 2018, fecha a partir de la cual, no operó la prescripción, hasta que permanezca vinculada en el cargo que da origen a la prima reclamada; sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos efectuados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, tal como lo ordenó el Tribunal en primera instancia. 12 Samai-Tribunal- expediente digital, índice 02, archivo 06anexo2, páginas 6 a 7. 13 Samai-Tribunal- índice 029. 17 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación Corolario de lo dicho, al caso de la demandante le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos en que ha prestado sus servicios como fiscal, le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la prima especial pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el tope máximo fijado por el gobierno Nacional.
Ahora bien, en otro punto, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales en pensión, es preciso reiterar que, la prima especial de servicios no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena.
En el caso sublite, se observa que, desde el año 2009 en adelante el salario de la demandante se reconoció con el 100% de la asignación básica ordenada por los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, tal como puede verificarse en el cuadro comparativo que antecede, y en la revisión del comprobante de nómina y Kardex, en el que, se corrobora que no se excluyó ningún porcentaje del salario para pagarlo como prima especial.
De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra necesario revocar los ordinales 4 y 5 de la sentencia de primera instancia, en los cuales se ordenó reconocer a favor de la demandante, la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo como base la liquidación del 100% de la la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora ha tenido como prima especial, para en su lugar, negar dicho reconocimiento, por cuanto como ya se explicó, no se evidenciaron los descuentos a título de prima especial, que den lugar a la mentada reliquidación. Adicionalmente a lo anterior, debe indicarse que si bien es cierto sobre el 18 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se reconoce opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 10 de mayo de 2018; tampoco es menos cierto que, sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica.
Así las cosas, se observa que el Tribunal en primera instancia, no realizó la mencionada precisión, con lo cual, se desconoció que los aportes a pensión son imprescriptibles, y por lo tanto, es necesario adicionar el ordinal primero de la sentencia apelada, en el sentido de señalar que dichos aportes deberán reconocerse desde la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998, esto es, desde el 9 de septiembre de 1998, que estableció que la prima especial para los fiscales tendría efectos de factor salarial para el reconocimiento pensional, a partir de dicha fecha.
Finalmente, en cuanto al reproche hecho por la entidad demandada al fallo proferido por el Tribunal, según el cual, desde el año 2003 no realizó el pago de la prima especial de servicios reclamada por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron, debe precisarse que, justamente el hecho de no haberse ordenado su pago es lo que motiva a que, por vía judicial, se ordene su reconocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, la cual debe entenderse como un incremento del salario básico y/o asignación básica de los funcionarios beneficiarios, entre ellos, los fiscales.
En la misma línea argumentativa debe precisarse que, la situación expuesta por la parte apelante, fue reconocida y analizada en detalle en la sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 202014. En esta providencia se concluyó que el hecho, que la prima especial se dejara de regular en los decretos anuales del régimen salarial de la FGN, no constituía una razón válida para dejar de reconocerla, por las siguientes razones: 1.
La Ley 4 de 1992 reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 15 de diciembre de 2020, rad. núm. 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-18). 19 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%; 2.
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la FGN que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; 3. Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral.
En los términos mencionados, tal como se dijo en la sentencia de la Sala Plena de Conjueces, la citada prima fue reglamentada y pagada hasta el año 2002 a favor de, entre otros, a los funcionarios de la fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993, posterior a ello fue suprimida sin justificación válida; por lo que debe darse aplicación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y ordenarse nuevamente su pago, recordando que en virtud de tales principios, una vez reconocido un derecho laboral no es posible que sea aquél suprimido, reducido o desconocido.
Vistas así las cosas, la Sala confirmará parcialmente la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 10 de mayo de 2018, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 20 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del Veinticuatro (24) de enero de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por la Sala de Conjueces, del Tribunal Administrativo del Tolima, que accedió a las pretensiones de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ADICIONAR el ordinal Primero de la sentencia impugnada en los siguientes términos:
PRIMERO: Declarar probada la PRESCRIPCION de derechos de la demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído, salvo los aportes a pensión que son imprescriptibles. La Nación, Fiscalía General de la Nación, deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de la accionante durante su permanencia en los cargos que le otorgaron el derecho a este reconocimiento, siempre que la entidad no los hubiera realizado, desde la entrada en vigencia de la Ley 478 de 1998, teniendo coma base el 100% de la remuneración básica mensual, más el 30% que corresponde a la prima especial.
Lo anterior, sin perjuicio de la verificación de pagos realizados con ocasión del Decreto 272 de 2021, sin llegar a exceder los topes establecidos por el Gobierno nacional.
TERCERO: REVOCAR los ordinales 4 y 5 de la sentencia apelada, para en su lugar, NEGAR la reliquidación de las prestaciones sociales causadas por la demandante con inclusión de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones y constancias de rigor. 21 Número Interno: 859-2025 Demandante: Gloria Inés Garzón Oliveros Demandado: Fiscalía General de la Nación La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.