Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 Demandante: ALFREDO ACEVEDO GÓMEZ Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – declara la improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
Niega vulneración del derecho a la igualdad. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD La Sala resuelve la acción de tutela formulada por el señor Alfredo Acevedo Gómez contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Alfredo Acevedo Gómez, por conducto de apoderado judicial1, el 22 de mayo de 2024 radicó acción de tutela con el fin de que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia, a la propiedad privada, así como los principios de equidad, legalidad y seguridad jurídica.
Las mencionadas garantías las consideró transgredidas con las sentencias de 1. ° de julio de 2021 y 23 de noviembre de 2023, dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, respectivamente, por medio de las cuales se resolvió en primera y en segunda instancia 1 De conformidad con el poder aportado con la demanda.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), causa que se identificó con el radicado 25000-23-37-000-2019-00071-01. 1.2.
Pretensiones La parte actora solicitó: Sírvase señor Juez Constitucional, amparar los derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, y propiedad privada en conexidad con los principios de equidad (no confiscatoriedad), legalidad y de seguridad jurídica. En consecuencia, se ordene la revocatoria de las providencias judiciales accionadas, con el fin de conceder la nulidad total de los actos administrativos demandados en contra de la UGPP, al comprobar la inexistencia del IBC en la determinación de aportes para los trabajadores independientes, por ende la determinación de aporte y de sanción, o se aplique en últimas el principio de igualdad dado que se juzgó al contribuyente bajo un parámetro diferente.2 1.3.
Hechos2 Los supuestos que a continuación se relacionan, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La parte accionante indicó que el 16 de diciembre de 2016, la UGPP profirió el requerimiento RCD-2016-03022, a través del cual le propuso al señor Alfredo Acevedo Gómez el pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral por la suma de $56.364.000, respecto al periodo transcurrido entre enero y diciembre del año 2014.
Además, en el mencionado documento se formuló el pago de la sanción por omisión, por valor de $103.146.120. Adujo que, en respuesta de lo anterior, el 28 de marzo de 2017, el señor Acevedo Gómez dio respuesta en el sentido de objetar el requerimiento y aportó pruebas. Informó que el 29 de agosto de 2017 la UGPP expidió la liquidación oficial RDO- 2017-03012, en la que se determinó la omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de los aportes a los Subsistemas de Salud y Pensión por la vigencia 2014, en cuantía de $56.364.000, e impuso sanción por no declarar por $112.728.000.
Refirió que el recurso de reconsideración se resolvió con la resolución RDC-2018- 01116 de 24 de septiembre de 2018, acto que redujo el monto de aportes a $49.533.600 y modificó la sanción por omisión en todas sus partes, dejando un valor de $103.281.600. 2 Las citas contenidas en el acápite de los hechos son reproducciones exactas del texto original con posibles errores.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Acotó que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de los actos mencionados, asunto que le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, autoridad que en sentencia de 1. ° de julio de 2021 negó las pretensiones de la demanda luego de realizar las siguientes consideraciones: (i) En cuanto al problema jurídico, planteó que, en primer lugar, debía establecerse si la conducta de omisión fue cometida por el demandante durante el año 2014, por ello, era necesario estudiar si estaba obligado a afiliarse y pagar aportes al sistema.
En caso de ser positivo lo anterior, debía determinarse si la presunción de ingresos uniforme utilizada por la UGPP desconoció la realidad económica del actor respecto el 2014, teniendo en cuenta que existieron periodos en los que el aportante tuvo pérdidas o menores ingresos a los presumidos por la administración. Finalmente, se debía concretar si había lugar a imponer la sanción. (ii) Luego, estableció que una de las características del subsistema de seguridad social en pensiones es la obligatoriedad, que implica que la afiliación para las personas vinculadas mediante contrato de trabajo, como servidores públicos, a través de contrato de prestación de servicios, trabajadores independientes y quienes sean elegidos como beneficiarios del Fondo de Solidaridad Pensional3.
Precisó que en los artículos 157 de la Ley 100 de 1993, 26 del Decreto 806 de 1998 y 1. ° del Decreto 1406 de 1999, respecto a los participantes en el referido subsistema, enlistaron los trabajadores independientes con capacidad de pago. (iii) Interpretó que, frente a los trabajadores independientes con ingresos no provenientes de un contrato de prestación de servicio, existe la obligación de contribuir al sistema con sus aportes, debido a la capacidad de pago que obtengan por el ejercicio de la actividad económica, en virtud de los principios de universalidad y solidaridad [literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993].
En ese sentido, manifestó que la no afiliación y/o vinculación conducen a la conducta omisiva que puede ser fiscalizada por la UGPP, tal como lo indica en artículo 1784 3 Precisó que la Corte Constitucional en sentencia C-259 de 2009 declaró exequibles las expresiones «la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes», contenidas en el literal a) del artículo 2. º y en el numeral 1. º del artículo 3. º de la Ley 797 de 2003, que modificaron los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993, respectivamente. 4 «ARTÍCULO 178.
COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.
PARÁGRAFO 1 º. Las administradoras del Sistema de la Protección Social continuarán adelantando las acciones de cobro de la mora registrada de sus afiliados, para tal efecto las administradoras estarán obligadas a aplicar los estándares de procesos que fije la UGPP. La UGPP conserva la facultad de adelantar el cobro sobre aquellos casos que considere conveniente adelantarlo directamente y de forma preferente, sin que esto implique que las administradoras se eximan de las responsabilidades fijadas legalmente por la omisión en el cobro de los aportes.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 1607 de 20125. (iv) Por su parte, con el artículo 336 de la Ley 1438 de 20117 se estableció la presunción de capacidad de pago y de ingresos, además, de las personas naturales que declaran impuesto de renta, lo cual implica la obligación de afiliarse al régimen contributivo.
(v) Se encontró demostrado que durante el año 2014 el señor Acevedo Gómez obtuvo ingresos brutos por $1.644.023.000, lo cual, de conformidad con lo estipulado en el artículo 746 del Estatuto Tributario, los hechos contenidos en las declaraciones tributarias se consideran ciertos. Dado que el demandante registró para la referida vigencia ingresos superiores a un salario mínimo mensual vigente, la administración inició la investigación que culminó con los actos demandados.
Por lo anterior, la Sala infirió que el accionante se encontraba obligado a declarar y sufragar los plurimencionados aportes. (vi) Con el recurso de reconsideración el actor allegó las planillas de liquidación de aportes por el año 2014, en las que tomó como IBC el valor correspondiente a un salario mínimo legal mensual vigente, y que fueron canceladas el 14 de junio de 2017.
Dicho pago fue aplicado por la UGPP a los valores determinados en la liquidación oficial, como consta en la resolución que resolvió el citado recurso. Por ello, señaló que «en el año 2014 era deber del señor Alfredo Acevedo efectuar las correspondientes cotizaciones con fundamento en los ingresos obtenidos durante esa vigencia fiscal que se reflejaron en su declaración del impuesto sobre la renta, razón por la cual, concluye la Sala, el aportante incurrió en la conducta de omisión en la afiliación a los subsistemas de salud y pensión», por lo que el cargo por nulidad no prosperó.
PARÁGRAFO 2 º. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.
En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida». 5 Reglamentado por el Decreto 3033 de 2013. 6 «ARTÍCULO
33. PRESUNCIÓN DE CAPACIDAD DE PAGO Y DE INGRESOS. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.
Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados». 7 «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (vii) En cuanto a la determinación del IBC para el pago de los aportes a los subsistemas de salud y pensión de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicio, precisó que en artículo 3. ° del Decreto 510 de 2003 establece que «la base de cotización del Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que la base de la cotización del Sistema de Seguridad Social en Salud».
Respecto al cálculo del IBC, refirió que el artículo 3. ° de la Ley 797 de 2003 estipula que no podrá ser inferior al salario mínimo y debe guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, lo cual está relacionado con el artículo 6. ° de la Ley 797 de 20038. (viii) Así, concretó que, en atención a que el afiliado «se allanó a cumplir con la obligación de declarar una vez proferida la liquidación oficial y con ocasión del recurso de reconsideración, sobre una base mensual del salario mínimo, sin que por otra parte justificará o diera una explicación razonable, respecto de la diferencia de ingresos reportada en la declaración de renta.
Adicionalmente se tiene que la UGPP modificó la liquidación oficial en consideración a las planillas aportadas». (ix) Referente a los costos alegados por el accionante, que la UGPP rechazó, advirtió que tal decisión estuvo conforme a derecho debido a que los documentos aportados no cumplían con los requisitos establecidos en los artículos 617 y 618 del E.T., en consonancia con el artículo 771-2 ejusdem, razón por la cual no podían considerarse como facturas.
(x) Finalmente, en lo que atañe a la sanción, puntualizó que se demostró en el plenario que el 15 de junio de 2017 el actor se afilió a los subsistemas de salud y pensión «y pagó, de manera parcial, aportes a seguridad social por los periodos fiscalizados, pero dicha circunstancia acaeció con posterioridad a la expedición del requerimiento […] dichos pagos fueron tomados en cuenta por la Administración al proferir la resolución que desató el recurso de reconsideración […] conllevando una reducción proporcional en los aportes y en la sanción impuesta en la liquidación oficial».
De otro lado, el mecanismo de alzada giró en torno a los siguientes aspectos: (i) El incumplimiento del Gobierno de diseñar un «sistema de presunción de ingresos», a partir del cual se pueda constituir la base gravable de los aportes, y que desemboca en una nulidad de los actos por cuanto la UGPP no es la 8 ARTÍCULO 6º. El artículo 19 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Artículo 19.
Base de cotización de los trabajadores independientes. Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos.
Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competente para reglamentarlo a través del proceso administrativo, pese a que « en la actualidad existen cuatro (4) normas: “Artículo 204 de la ley 100/1993, Artículo 18 de la ley 1122 del año 2007, Artículo 33, inciso final de la ley 1438 del año 2011, y artículo 135 de la ley 1753 del año 2015”, que exhortan al Gobierno a ello» (ii) Argumentó que no estaba obligado a lo imposible, esto es, cumplir con el pago de aportes anticipados a partir de un denuncio rentístico prospectivo, no retrospectivo, supuesto en el cual si podía observar todos sus ingresos y costos pasados.
Además, para el año 2014 no existía un método preciso para efectos de depurar el IBC, la base gravable no existía, por lo que la UGPP no estaba facultada para presumir el ingreso mensual del contribuyente, ni el ingreso mensual luego de dividir 12 veces el ingreso bruto de la declaración de renta, ni dejar de aplicar el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 al desconocer los valores correspondientes a los costos y gastos operacionales luego de desestimar algunas facturas.
(iii) El juez soslayó la exclusión contenida en el literal F del artículo 2. ° del Decreto 758 de 1990, consistente en la excepción de pago de aportes al subsistema por parte de los trabajadores independientes, por lo tanto, el demandante no estaba en la obligación de contribuir. (iv) No se valoró la inexistencia de la base gravable respecto de los meses en que la actividad comercial del accionante presentó déficit, concretamente diciembre de 2014, y pese a ello la estableció en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente para la mencionada vigencia. Además, porque frente a este último reparo, agregó que no se aplicó el principio de igualdad, debido a que la UGPP, para los años 2014 a 2020, ha venido revocando los actos distados sin solución de pago, en virtud del esquema de presunción de costos contenido en la resolución 209 de 2020.
(v) Finalmente, con un escrito presentado por el extremo accionante el 22 de junio de 20239, solicitó tener como pruebas sobrevinientes el Decreto 1601 de 2022 y la sentencia de 5 de mayo de 2022 dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el marco del medio de control de cumplimiento identificado con el radicado 25000-23-41-000-2022-00033-0110.
Manifestó que el recurso de apelación lo resolvió la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 23 de noviembre de 2023, en el sentido de revocar lo decidido por el a quo, para, en su lugar, declarar la nulidad parcial de la liquidación oficial RDO-2017-03012 de 2017 y de la resolución RDC-2018-01116 de 2018. A título de restablecimiento del derecho se le ordenó a la UGPP reliquidar los aportes y la sanción impuesta «teniendo en cuenta el IBC determinado en la parte 9 Lo cual no fue objeto de pronunciamiento por no haber sido planteado en la demanda. 10 Ponencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co considerativa de esta sentencia». La decisión se adoptó luego de realizar el siguiente análisis11: (i) Al momento de fijar el litigio, se precisó que el cargo sustentado en que el señor Acevedo Gómez debía ser exonerado de la obligación de realizar los aportes al subsistema de conformidad con lo estipulado en el Literal F del artículo 2. ° del Decreto 758 de 1990, correspondía a un argumento nuevo debido a que no se planteó en la demanda, razón por la cual indicó que se abstendría de analizar dicho reparo.
Igual suerte tuvo el señalamiento relativo a la inexistencia de la base gravable para el pago de aportes por el mes de diciembre de 2014 como consecuencia del déficit que presentó su actividad económica, comoquiera que en la demanda lo mencionó de manera general y solo hasta el escrito de apelación identificó el periodo durante el cual los costos superaron los ingresos.
(ii) Concretó que los problemas jurídicos a resolver se circunscribían a estudiar: (1) la determinación de la base gravable de los aportes a los subsistemas de salud y pensión; (2) «la mensualización de los ingresos efectuada por la entidad»; y (3) el reconocimiento de costos y gastos. (iii) Frente a la base gravable, refirió que, contrario a lo señalado por el demandante, la base gravable si estaba regulada para la vigencia de 2014.
Indicó que el IBC del subsistema de pensión está definido en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 199312, normas que establecen que este no podrá ser inferior al salario mínimo, además, que los trabajadores independientes cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, que deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el aportante.
Aclaró que si bien el artículo 1. ° del Decreto 510 de 2003 inicialmente indicaba la forma de entender los ingresos efectivamente percibidos por las personas naturales, lo cierto es que con la modificación del artículo 15 de la Ley 100 de 1993 mediante el artículo 3. ° de la Ley 797 de 2003, se hizo referencia a los trabajadores independientes «sean o no contratistas».
Adujo que en el artículo 3. ° del Decreto 510 de 2003 se señala que los límites de cotización únicamente pueden oscilar entre uno y veinticinco salarios mínimos, rango que es aplicable al subsistema de salud. En lo atinente al IBC en materia de salud, iteró que el parágrafo 2. ° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993 dispuso que, para calcular la base gravable en el caso de los trabajadores independientes, el Gobierno reglamentará un sistema de presunciones de ingreso.
En ese orden y atendiendo al precedente de la autoridad demandada, resaltó que la determinación del IBC fue zanjada con fundamento en lo estipulado en los artículos 66 del Decreto 806 de 1998, 25 del Decreto 1406 de 1999 y 33 de la Ley 1438 de 2011, al concluir que «tanto para salud como para pensión se compone de 11 Al iterar el precedente propio contenido en la sentencia de 12 Modificados por los artículos 3. ° y 6. ° de la Ley 797 de 2003.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)».
Indicó que lo anterior da cuenta de que los trabajadores independientes sí contaban con una base gravable determinada por el ordenamiento jurídico para determinar los aportes al Sistema de Seguridad Social sin que fuera necesario un método de presunción de ingresos, pues se contaba con la declaración de renta. (iv) En cuanto al reproche relativo a que la UGGP no estaba habilitada para dividir en 12 meses los ingresos declarados en el impuesto de renta, para determinar el promedio de los ingresos mensuales del afiliado, manifestó que esto se efectuó en virtud de lo estipulado en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, en el cual se «contempla la presunción de capacidad de pago de los declarantes de renta», no obstante, la información obtenida de esa operación no fue desvirtuada en sede administrativa por el demandante, ni en sede judicial debido a que no demostró los periodos de causación de los ingresos al limitarse a manifestar que la UGPP carecía de competencia. (v) Finalmente, respecto al cargo consistente en que la base gravable se calculó a partir de la declaración de renta correspondiente a la vigencia 2014, al tomar de dicho documento únicamente los ingresos e ignorar los costos y gastos en clara omisión de lo establecido en el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, por lo que también solicitó que en atención al principio de igualdad se aplicara a su caso el esquema de presunción de costos (resolución 209 de 2020), sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado de los ingresos reportados por el referido impuesto de renta, la autoridad judicial reconoció que la UGPP no estaba facultada para desconocer tales conceptos, por lo que había lugar a que la Sala liquidara el IBC «conformado por los ingresos efectivamente percibidos […] una vez deducidas todas las erogaciones reportadas en renta».
En ese sentido, justificó no pronunciarse sobre la aplicación del sistema de costos en virtud del principio de igualdad, habida cuenta de que se «reconoció la totalidad de las erogaciones declaradas en renta». Por lo anterior, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la UGPP realizar la liquidación del IBC de los aportes tomando los ingresos determinados en la providencia, lo cual tiene incidencia en la determinación de la sanción. Por último, no condenó en costas. 1.4.
Fundamentos de la solicitud El señor Alfredo Acevedo Gómez afirmó que las sentencias de primera y segunda Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instancia del proceso ordinario incurrieron en los siguientes yerros: 1.4.1.
Defecto fáctico debido a que se omitió tener en consideración las acciones de cumplimiento ejercidas contra el Gobierno Nacional que tuvieron como objeto el acatamiento del parágrafo 2. ° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, por lo cual la Sección Quinta del Consejo de Estado expidió la sentencia de 5 de mayo de 202213 en el entendido de ordenar la reglamentación de una presunción de ingresos.
Al respecto, reprochó que el mencionado fallo se hubiese expedido con anterioridad a que se dictara la sentencia de segunda instancia que definió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de 23 de noviembre de 2023, puesto que, para esta fecha, «le era posible incluir dentro de su veredicto, el reconocimiento de la inexistencia de la presunción de ingresos, error fáctico, que refuerza la ausencia de argumentación al respecto, ya que en últimas se omitiría la vigencia tanto del decreto 3085 de 2007 como el artículo 1122 de 2007». 1.4.2.
Defecto sustantivo, puesto que, a su juicio, los jueces de la causa natural no reconocieron los siguientes aspectos: La vulneración al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, debido a que el Estado Colombiano ha dejado de lado a todos los sujetos pasivos, entre otros, a los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios, desde la expedición de la Ley 100 de 1993 hasta «el desarrollo tardío de la reglamentación del IBC para el subsistema de salud […] y frente al subsistema de pensión» comoquiera que las autoridades judiciales censuradas fundamentaron sus decisiones en reglamentos no vigentes para el año 2014 «como lo fueron el Decreto 510 de 2003, el Decreto 806 de 1998, y el Decreto 1409 de 1999», y por el contrario, no se pronunciaron sobre la vigencia e incumplimiento del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, en atención a que el Gobierno soslayó la reglamentación de la presunción de ingresos para los trabajadores independientes.
Adujo que tanto la ley 100 de 1993 como el Decreto 3085 de 2007 ordenan al contribuyente realizar declaración anual anticipada, no obstante, la primera se refería a ingresos percibidos, mientras que la segunda establecía que el trabajador independiente debía declarar de forma anual y anticipada su ingreso, lo cual constituye una incoherencia entre la norma legislativa y la gubernamental, además de ser violatoria del derecho a la igualdad frente a los otros sujetos pasivos del sistema que realizan declaraciones retrospectivas.
Aseguró que no eran aplicables al caso las reglas contenidas en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, o la Ley 797 de 1993, habida cuenta de que están dirigidas al sistema de pensión, el cual se basa en los ingresos efectivamente percibidos y 13 Radicado 25000-23-41-000-2022-00033-01. Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de forma contradictoria indica que pueden efectuarse pagos anticipados de aportes.
Agregó que su caso es respecto al subsistema de salud, en el cual el IBC estaba sujeto a la obligación reglamentaria establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2018 sobre el sistema de presunción de ingresos. Afirmó que la conducta omisiva del Gobierno, la fiscalización arbitraria de la UGPP y la interpretación extensiva del tribunal a quo violaron el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 199314, norma que «impuso al sistema de reglamentar de forma previa a la afiliación del trabajador independiente o dependiente las cotizaciones sobre las cuales realizará sus aportes».
En ese sentido, resaltó lo siguiente: Desde nuestra perspectiva el Decreto 3085 de 2007 que exigía la declaración anual y anticipada, y desconoció el inciso segundo del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, soslayaron la Ley que los regía, y eran contrarios a la lógica pues el ingreso estacional del trabajador independiente sin contrato de prestación de servicios es por principio impredecible razón por la cual era totalmente equivoco exigir a este sujeto pasivo que por medio de la declaración planilla de pago se efectuara un denuncio rentístico prospectivo (a futuro) y no retrospectivo (observando todos sus ingresos y costos pasados).
Esta interpretación basados en una norma reglamentaria que no estaba vigente o no era congruente con la norma violó, para el trabajador independiente el principio NADIE ESTÁ OBLIGADO A LO IMPOSIBLE, además de que colocó en completa desigualdad a los rentistas de capital y comerciantes, respecto de los demás sujetos pasivos que integran el sistema de seguridad social, pues exigió la predicción anticipada del IBC o en su defecto la corrección continua de su base gravable.
Carga impositiva imposible al exigir predicción anual de los ingresos, sin soportes contables, con una acumulación de intereses moratorios, al estar el sistema indebidamente diseñado para este tipo de contribuyentes. Informó que, luego de dos acciones de cumplimiento, la Sección Quinta del Consejo de Estado dictó la sentencia de 5 de mayo de 2022, y luego de 29 años de incumplimiento, el Gobierno acató lo relativo a la reglamentación del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, sobre la cotización de los trabajadores independientes.
No obstante, aseveró que tal nueva regulación ademán de tardía, deja en evidencia que el Gobierno no cumplió con lo ordenado, razón por la cual se promovieron otras dos acciones de cumplimiento ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca15 y nuevamente la Sección Quinta del Consejo de Estado16. 14 «ARTICULO 156.Características básicas del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
El Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrá las siguientes características: a) El Gobierno Nacional dirigirá, orientará, regulará, controlará y vigilará el servicio público esencial de salud que constituye el Sistema General de Seguridad Social en Salud; b) Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales; […]». 15 Radicado del expediente: 11001-33-35-012-2021-00382.
Según el accionante, la norma objeto del asunto fue el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, y tuvo como resultado el Decreto 1601 de 2022. 16 Expediente identificado con el número 250002341000202203301, en el cual se requirió el acatamiento del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, y se expidió la sentencia de 26 de mayo de 2022 en el sentido de ordenar reglamentar la presunción de ingresos.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.3. Transgresión del derecho a la igualdad, comoquiera que, al haberse declarado la nulidad parcial de los actos demandados, soslaya el hecho de que en otros casos similares «el mismo órgano ha reconocido en ocasiones la poca claridad normativa frente a la sujeción pasiva del comerciante y rentista de capital, bajo el concepto ampliado del trabajador independiente, y por ello ha aplicado la regla de exculpación frente a las sanciones impuestas».
Para tal efecto, señaló la sentencia de 11 de noviembre de 2021 dictada dentro del expediente 54001-23-33-000-2018-00316-01, con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Arguello, oportunidad en la cual se indicó lo siguiente: En efecto, la ley no hizo mención expresa respecto de los comerciantes y rentistas de capital, sino a trabajadores independientes, expresión que de acuerdo con una interpretación amplia e integración normativa de los artículos 13, 15, 156 y 157 de la Ley 100 de 1993, permitió a la Sala determinar que dentro de esa expresión están aquellos que no cuentan con un contrato de trabajo o una relación legal o reglamentaria, pero que tienen capacidad de pago para financiar el sistema, tales como los citados, comerciantes y rentistas de capital.
Así es plausible que de una interpretación estrictamente literal de la ley, pueda llegar a concluirse que la demandante no estaba obligada a afiliarse a los sistemas de salud y pensión, por esto el criterio expuesto por la actora respalda que de la interpretación de las normas enjuiciadas es posible que se den varios tipos de valoración. Se tiene, entonces, que su juicio de comprensión sobre la obligación fue razonable y que propició en la demandante la errónea creencia de no incurrir en un comportamiento antijurídico.
De conformidad con lo anterior, desaprobó que la misma autoridad, incluso la misma togada, liberara de la sanción a unos contribuyentes que asimiló a los trabajadores independientes, y al señor Acevedo Gómez que presenta un caso semejante le hubiese aplicado otro criterio judicial. Por último, explicó que este caso presenta el riesgo de un perjuicio irremediable en consideración a que, una vez se generen las medidas cautelares de embargo por parte de la UGPP, se verá afectado su patrimonio del cual subsiste y, además, se incurrirá en un pago de lo no debido a los subsistemas de salud y pensión. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Con auto de 24 de mayo de 2024 se admitió la acción de tutela y se dispuso tener como autoridades accionadas al Consejo de Estado, Sección Cuarta y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En calidad de terceros con eventual interés en las resultas del trámite constitucional, se ordenó vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, así como las demás partes, personas y/o entidades que hubiesen participado en el proceso ordinario identificado con el radicado 25000-23-37-000-2019-00071-0017. 17 Lo cual se surtió de conformidad con los oficios enviados el 27 de mayo y 13 de junio de 2024, consignados en los índices 7 y 15 del aplicativo Samai.
Además, obra la constancia enviada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, con la cual se da fe de la Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, se le reconoció personería al abogado Carlos Mario Salgado, se requirió el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y se dispuso la publicación del asunto de la referencia en la página web de la corporación. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Cuarta La magistrada ponente de la decisión reprochada solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, debido a que lo pretendido por el señor Acevedo Gómez radica llanamente en reabrir un debate jurídico que fue abordado en sede del juez natural y que cuenta con una decisión de segunda instancia suficientemente sustentada.
En subsidio, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda comoquiera que no se advierten configurados los defectos planteados por el actor, y la sentencia reprochada se dictó en el marco de los principios de autonomía e independencia judicial. De otro lado, precisó que «sobre la sentencia del 5 de mayo de 2022, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la cual no fue invocada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que, sin perjuicio de lo ordenado en esa providencia, a la luz de las normas analizadas en la decisión objeto de tutela era posible determinar la base de liquidación sobre la cual debían aportar los independientes como el actor para el año 2014».
Por último, resaltó que con la providencia de 23 de noviembre de 2023 se accedió parcialmente a las pretensiones en el sentido de acceder al reconocimiento «de las erogaciones declaradas en renta para la depuración del IBC, lo que implicó una reducción en los aportes a su cargo». 1.6.2. UGPP La subdirectora General de la Subdirección Jurídica de la unidad solicitó la desvinculación de esa entidad por carecer de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que los reproches de la parte actora están dirigidos contra las autoridades que conocieron del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. notificación a quienes intervinieron en el proceso ordinario, y se encuentra en el índice 14 del expediente digital contenido en el referido aplicativo.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al fondo, señaló que el mecanismo constitucional no es procedente por cuanto se usa como una especie de tercera instancia del medio de control ordinario, en el cual se abordaron los argumentos del demandante, se respetaron las etapas procesales, se garantizó el derecho de defensa y contradicción de las partes y la decisión se encuentra conforme a derecho, razón por la cual en este evento se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
Finalmente, solicitó que, en caso de no acceder a la desvinculación de la unidad, se declare la improcedencia de la tutela o se niegue el amparo, debido a que no se demostró la vulneración de derecho fundamentales. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela ejercida por el señor Alfredo Acevedo Gómez contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Cuestiones previas 2.2.1. En cuanto a la solicitud de desvinculación de la UGPP, esta colegiatura anuncia que será denegada en atención a que su integración a este trámite se realizó en virtud del interés que le asiste en la decisión que se adopte, debido a que fungió como parte demandada en el proceso ordinario. 2.2.2. Por otra parte, se aclara que, si bien el señor Alfredo Acevedo Gómez cuestionó las dos sentencias dictadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que, en el caso en que se supere el análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, el fondo del asunto se analizaría respecto del fallo de 23 de noviembre de 2023 por ser este proveído el que puso fin al debate contencioso. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta la vulneración de las garantías fundamentales de la parte accionante con ocasión de la providencia de 23 de noviembre de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la cual se definió el medio de control de nulidad identificado con el radicado 25000-23-37-000-2019- 00071-01.
Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) el estudio de los Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos de procedibilidad adjetiva y, de encontrarse superados;
(iii) las generalidades de los defectos alegados; y (iv) el caso concreto. 2.4. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201218 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema19.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales20. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201421, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. En cuanto a la relevancia constitucional la Sala advierte que, en el sub examine no se cumple el mencionado presupuesto, marco en el cual los argumentos expuestos por el señor Alfredo Acevedo Gómez desde la perspectiva de los defectos fáctico y sustantivo no satisfacen las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022.
En el referido fallo la alta corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de 18 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 19 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 20 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 21 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación que dieron origen a la controversia judicial».
Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».
En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales.
Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales»22.
En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.18 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el asunto objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.
Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, 22 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico23; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales»24. b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general»25.
En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»26. d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta Corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso27, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas Colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.5.1.1.
Ahora bien, al descender al análisis de los cargos fáctico y sustantivo esbozados por el señor Alfredo Acevedo Gómez, se advierte que el asunto se circunscribe a un debate de interpretación meramente legal, al haberse cimentado en que el Consejo de Estado, Sección Cuarta fundamentó su decisión en reglamentos no vigentes para el año 2014 «como lo fueron el Decreto 510 de 2003, el Decreto 806 de 1998, y el Decreto 1409 de 1999» y, por el contrario, no se pronunció sobre la vigencia e incumplimiento del artículo 18 de la Ley 1122 de 2007, en atención a que el Gobierno soslayó la reglamentación de la presunción de ingresos para los trabajadores independientes. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-573 de 2019. 25 Ibídem. 26 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 27 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, porque dujo que la referida autoridad omitió que la Ley 100 de 1993 y el Decreto 3085 de 2007 se contradicen al ordenar al contribuyente realizar declaración anual anticipada, no obstante, la primera se refería a ingresos percibidos, mientras que la segunda establecía que el trabajador independiente debía declarar de forma anual y anticipada su ingreso.
También, aseguró que no eran aplicables al sub lite las reglas contenidas en los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, o la Ley 797 de 1993, habida cuenta de que están dirigidas al sistema de pensión, el cual se basa en los ingresos efectivamente percibidos y de forma contradictoria indica que pueden efectuarse pagos anticipados de aportes.
Agregó que su caso es respecto al subsistema de salud, en el cual el IBC estaba sujeto a la obligación reglamentaria establecida en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2018 sobre el sistema de presunción de ingresos, lo cual, de paso, dejó en evidencia que no se tuvieron en cuenta las consideraciones efectuadas en la sentencia de 5 de mayo de 2022 dictada por la Sección Quinta de esta corporación en el medio de control de cumplimiento identificado con el radicado 25000-23-41-000-2022-00033-01, argumento frente al cual, desde ya se recuerda que la autoridad no se pronunció por no haberse planteado en la demanda.
Lo anterior deja al descubierto que la discusión que se propuso en este medio subsidiario es, en síntesis, netamente de interpretación legal, comoquiera que su inconformidad se ciñe al presunto error de la judicatura censurada al resolver el proceso ordinario con fundamento en un marco normativo que, a su juicio, no regulaba de manera especializada la situación jurídica propuesta, debido a la falta de reglamentación del sistema de presunción de ingresos para el caso de los trabajadores independientes que ameritaba declarar que el señor Alfredo Acevedo Gómez no estaba obligado a pagar aportes al Sistema de Seguridad Social y, por ende, no era merecedor de la sanción por no afiliación y/o declaración. En otras palabras, el hecho de que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no hubiese declarado la nulidad total de los actos demandados, no implica la existencia de un defecto fáctico o sustantivo como lo indica el extremo accionante, puesto que, contrario a dicho argumento, en la sentencia reprochada se sustentó de manera suficiente que la determinación del IBC fue zanjada con fundamento en lo estipulado en los artículos 66 del Decreto 806 de 1998, 25 del Decreto 1406 de 1999 y 33 de la Ley 1438 de 2011, al concluir que «tanto para salud como para pensión se compone de los ingresos percibidos por el trabajador independiente, teniendo límites de cotización inferior y superior (entre 1 y 25 SMLMV), y en todo caso, el mismo legislador ha señalado que estos deben corresponder a los ingresos reales, de ahí que aun cuando se haya cotizado bajo ingresos presuntos o se omitiera la obligación, deben ajustarse a los declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)».
Aunado, indicó que lo anterior da cuenta de que los trabajadores independientes sí contaban con una base gravable determinada por el ordenamiento jurídico para Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co determinar los aportes al Sistema de Seguridad Social sin que fuera necesario un método de presunción de ingresos, pues se contaba con la declaración de renta.
También aclaró que si bien el artículo 1. ° del Decreto 510 de 2003 inicialmente indicaba la forma de entender los ingresos efectivamente percibidos por las personas naturales, lo cierto es que con la modificación del artículo 15 de la Ley 100 de 1993 mediante el artículo 3. ° de la Ley 797 de 2003, se hizo referencia a los trabajadores independientes «sean o no contratistas».
En ese orden, es claro que la sentencia de 23 de noviembre de 2023 contó con una decisión de fondo sustentada en un análisis jurídico suficiente, a partir del cual se accedió parcialmente a las pretensiones del señor Alfredo Acevedo Gómez luego de concluir como primera medida que el afiliado si estaba obligado a realizar aportes, sí se podía determinar la base gravable, y que su conducta omisiva le hacía objeto de una sanción. Sin embargo, corrigió en sede de apelación la liquidación efectuada por la UGGP al reconocer que en virtud del principio de igualdad aplicaba en su caso el esquema de presunción de costos con el fin de depurar el IBC, por lo tanto, se insiste, la autoridad reprochada falló en derecho pese a que el extremo actor no se encuentre conforme con ello.
Pretender que esta sede se emplee como ejercicio de una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de mantener indefinida en el tiempo la situación jurídica del tutelante hasta lograr una resolutiva con la cual se encuentre a gusto, pone en juego los pilares del servicio de la administración de justicia involucrados en este caso, tales como el principio de legalidad, la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
Por ello, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos superiores, por el contrario, es menester que quien se considera afectado, cumpla con el deber de argumentar el concepto de la violación que se deriva de una providencia judicial en abierta contradicción de los postulados constitucionales, que implique por parte de este juez un pronunciamiento respecto al análisis que ha efectuado, además, por el máximo órgano de cierre en esa materia.
Básicamente, los cargos, al enmarcarse en la acción de tutela contra providencia judicial, requiere con mayor énfasis que el interesado ejecute una exposición que sin lugar a duda demuestre de forma coherente, el engranaje entre la orden objeto de reproche y la inescindible afectación de las garantías fundamentales en su núcleo esencial.
Por ello, sin dar lugar a mayores disquisiciones, es evidente que la controversia planteada no satisface el requisito de relevancia constitucional, debido a que, las inconformidades se circunscriben a atacar la decisión de una alta corte especializada en asuntos tributarios, por no analizar el caso en la forma en que la parte actora lo señala, para efectos de acceder a una decisión consistente en la declaratoria de nulidad total de una decisión de la administración. Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Alegaciones que, claramente se enmarcan puntualmente en la controversia debatida en el medio de control ordinario, por lo tanto, no están justificadas en una acreditada o palmaria vulneración de garantías fundamentales en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las citadas sentencias de unificación 573 de 2019, 215 y 103 de 2022.
En resumen, respecto a los defectos sustantivo y fáctico, la Sala no evidencia un argumento sólido que demuestre la vulneración de garantías constitucionales que amerite superar el requisito de relevancia constitucional en tratándose de acción de tutela contra providencia judicial; ello comoquiera que: (i) el debate gira en torno a un asunto de interpretación meramente legal;
(ii) carece de la carga argumentativa elevada a un rango constitucional, máxime, en tratándose de una decisión dictada por una alta corte especializada en la materia; y (iii) no se evidencia una vulneración palmaria derivada de la sentencia de 23 de noviembre de 2023, que implique la intervención del juez de tutela28. 2.5.1.2. Finalmente, en este punto, resulta necesario precisar que el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional únicamente en lo que atañe a la presunta vulneración del derecho a la igualdad, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte accionante alegó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado emitió con anterioridad la sentencia de 11 de noviembre de 2021 dentro del expediente identificado con el radicado 54001-23-33-000-2018-00316-01 (24719), en un sentido favorable respecto a la imposición de la sanción, en un caso de contornos similares, lo cual derivó en un trato desigual por parte de la misma autoridad, sin justificación alguna.
Por ello, se continuará con el estudio de los otros requisitos adjetivos, respecto del cargo por violación al derecho a la igualdad: 2.5.2. La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.3.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia que puso fin al proceso de ordinario fue proferida el 23 de noviembre de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, según la constancia obrante en el sistema de gestión judicial Siglo XXI, se notificó el 29 de noviembre de 2023, y la tutela se ejerció el 22 de mayo de 2024, lo que resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto el 16 28 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03- 15- 000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil;
(ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; y (iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diciembre de 2021, es decir, antes de transcurridos 6 meses.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201429, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200530, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.
Por otra parte, en consideración al agotamiento de los mecanismos judiciales la Sala lo encuentra satisfecho, en cuanto la sentencia de 23 de noviembre de 2023 resolvió la segunda instancia del proceso ordinario y contra los argumentos de la acción de tutela no proceden recursos ordinarios o extraordinarios. 2.6. Caso concreto En lo concerniente al cargo que se argumentó desde la perspectiva de la vulneración al derecho a la igualdad, esta colegiatura anuncia que será denegado. 2.6.1 El accionante refirió que en el expediente identificado con el radicado 54001- 23-33-000-2018-00316-01 (24719), una controversia similar se resolvió con la sentencia de 11 de noviembre de 2021 expedida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello, en el sentido de acceder parcialmente a las pretensiones al declarar la nulidad del acto únicamente en lo referente a la imposición de la sanción, lo cual no se aplicó en el asunto de la referencia. Al revisar la sentencia de 11 de noviembre de 2021, se advierte que, si bien la autoridad cuestionada concretó que la demandante se encontraba en la categoría de «trabajador independiente con contrato diferente al de prestación de servicios personales en su condición de comerciante, empresaria y rentista de capital», por cuanto sus actividades económicas se concentraban en servicios de transporte, venta de ganado, arrendamientos, ingresos por rendimientos financieros y dividendos, lo cual determinaba de manera contundente que sí era sujeto de afiliación y pago de aportes al sistema, lo cierto es que, en relación con la sanción, dicha actora incurrió en un error de interpretación normativa. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 30 «c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, en atención a que argumentó que, a su juicio, no existía norma expresa que la obligara a realizar aportes al sistema por cuanto no era posible asimilar su condición a la de un trabajador independiente, «puesto que solo los reglamentos eran los que le daban tal calidad».
Al respecto, la Sección Cuarta precisó que tal señalamiento era razonable y constituía «el error alegado por la demandante que la exime de responsabilidad frente a esta sanción». Expuso que, frente al error de interpretación alegado por la actora como causa de exculpación, la Sección Cuarta ha señalado que, «[l]o determinante con miras a exonerar de la reacción punitiva es establecer si el “criterio” desplegado por el administrado tuvo causa en un equivocado juicio de comprensión sobre la interpretación, vigencia o existencia del tipo infractor y sus respectivos ingredientes normativos, el cual propició en él la errónea creencia de no incurrir en un comportamiento antijurídico»31.
En ese sentido, refirió que de una interpretación literal de la ley se podía concluir que la demandante no estaba obligada a afiliarse a los subsistemas de salud y pensión, debido a que no hizo mención expresa respecto a los comerciantes y rentistas de capital, sino, a trabajadores independientes, «expresión que de acuerdo con una interpretación amplia e integración normativa de los artículos 13, 15, 156 y 157 de la Ley 100 de 1993, permitió a la Sala determinar que dentro de esa expresión están aquellos que no cuentan con un contrato de trabajo o una relación legal o reglamentaria, pero que tienen capacidad de pago para financiar el sistema, tales como los citados comerciantes y rentistas de capital».
Así, la judicatura cuestionada concluyó que de una lectura estricta de la ley podía entenderse que la aportante no estaba obligada a afiliarse al sistema, lo cual respalda que su juicio de comprensión al respecto fuera razonable y propiciara en ella «la errónea creencia de no incurrir en un comportamiento antijurídico». 2.6.2. Con fundamento en el ejercicio hermenéutico efectuado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, se deja en evidencia que el anterior caso, si bien tiene contornos similares, lo cierto es que el análisis respecto de la imposición de la sanción varió en relación con el asunto del señor Acevedo Gómez, habida cuenta de que, frente a la categoría de los trabajadores independientes no había lugar a duda o malinterpretación sobre la exigencia de afiliación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social debido a que la norma expresamente lo enlista como sujeto pasivo del tributo.
En cambio, en el caso de la demandante en el expediente 54001-23-33-000-2018- 00316-01, su categoría de comerciante no estaba definida o señalada de manera literal en el marco normativo, razón por la cual la Sala censurada entendió que la contribuyente hubiese incurrido en un error de interpretación que la condujo a omitir 31 Sentencia del 11 de junio de 2020, exp.21640, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su deber con el sistema. Por lo anotado, esta Sala de decisión concluye que los casos comparados no son idénticos y, por ende, no le asiste razón al señor Alfredo Acevedo Gómez al alegar que con la decisión de 23 de noviembre de 2023 se transgredió su derecho fundamental a la igualdad, por lo tanto, este cargo será denegado. 2.7.
Conclusión La Sala declarará improcedente la acción de tutela promovida por el señor Alfredo Acevedo Gómez contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, respecto de los defectos fáctico y sustantivo.
En relación con el cargo por violación al derecho a la igualdad, se negará la solicitud de amparo. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por la UGPP.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de amparo ejercida por el señor Alfredo Acevedo Gómez contra el Consejo de Estado, Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en lo atinente a los defectos fáctico y sustantivo; y NEGAR la solicitud de amparo en lo relacionado con el cargo por violación al derecho a la igualdad.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: en el evento de no ser impugnada esta decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Demandante: Alfredo Acevedo Gómez Demandados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02597-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Aclara voto PEDRO PABLO VABEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.