Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de procedencia. Legitimación en la causa. Subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia del 18 de septiembre de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente el amparo por falta de legitimación en la causa por activa.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela La Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E., quien concurrió a través de apoderada judicial1, presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y “al libre comercio y autonomía territorial”, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2, con ocasión de la providencia proferida el 30 de enero de 2025 en el trámite de la acción de validez2 identificada bajo el radicado número 50001-23- 33-000-2024-00329-00. 1 Índice 00002 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 1877B35FCB5E0500 1823C7A37C055CAA 1B08D21469B5762D D3DAB085E9836167. 2 Como la acción de validez no es un medio de control reconocido en el CPACA ni común, se aclara que es una atribución otorgada a los gobernadores, de conformidad con el contenido del artículo 305 de la Constitución Política “Son atribuciones del gobernador: (…) 10.
Revisar los actos de los concejos Municipales y de los Alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 2 2. Hechos El escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica3: 2.1.
Para el 1° de septiembre de 2024, el Concejo Municipal de Villavicencio expidió el Acuerdo Municipal 628 de 2024 “Por medio del cual se modifican los Acuerdos 515 de 2021; 546 de 2022 y 600 de 2023, y se dictan otras disposiciones en materia de estampillas y tasas municipales”, el cual se aprobó mediante sesiones extraordinarias y sancionado por el alcalde de Villavicencio el 5 de septiembre siguiente.
En el aludido Acuerdo fueron establecidas exenciones en retenciones a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden municipal, entre otras, bajo ciertas condiciones, respecto de las tasas y estampillas pro-deporte y recreación para la justicia familiar. 2.2. En ese orden, la gobernadora del Meta solicitó declara la invalidez parcial del Acuerdo, en específico, el contenido de los parágrafos 14 y 25 del artículo 5°, el inciso 26 del artículo 7° y el inciso 2 del parágrafo7 del artículo 7°, bajo las siguientes consideraciones: 3 Ibidem / actuaciones del proceso ordinario incorporadas en SAMAI, en el siguiente enlace electrónico: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=50001233300020240032900500 0123 4 Acuerdo Municipal 628 de 2024.
Artículo 5°. Parágrafo 1°. No se tendrán como hechos generadores para efecto del cobro de la tasa Pro-Deporte y Recreación, los convenios y contratos de condiciones uniformes de los servicios públicos domiciliarios, de prestación de servicios suscritos con personas naturales, educativos y los que tienen que ver con el refinanciamiento y el servicio de la deuda pública.
De igual manera, tampoco se tendrán como hechos generadores de esa estampilla los contratos y convenios de talento humano de trabajadores de la salud de manera directa o indirecta a través de sus organizaciones en calidad de personas naturales o jurídicas, asociativas sin ánimo de lucro, cuya vinculación con el municipio de Villavicencio o sus entidades descentralizadas sea la prestación de servicios de atención o cooperación en salud, los convenios interadministrativos de cofinanciación y de cooperación con entidades públicas o privadas nacionales o internacionales, ni los convenios y contratos suscritos con las Empresas Industriales y Comerciales de orden municipal, los convenios y contratos suscritos con Juntas de Acción Comunal de Municipio de Villavicencio, los Clubes Deportivos legalmente constituidos de Villavicencio, con personería jurídica reconocida por la entidad competente (IMDER), el cuerpo de bomberos, la Defensa Civil Colombiana, las juntas de defensa civil, la Cruz Roja, los establecimientos de educación pública, entidades de beneficencia, entidades deportivas y culturales, sindicatos, asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro.
A su vez, no se constituyen como hechos generadores de la tasa Pro-Deporte y Recreación, los contratos o convenios que celebren las empresas industriales y comerciales del estado del orden municipal con terceros, cuando se trate de recursos que no provengan de la administración central del Municipio de Villavicencio. 5 Acuerdo Municipal 628 de 2024.
Artículo 5°. Parágrafo 2°. Sin perjuicio de lo consignado en el último inciso del parágrafo anterior, a las entidades que se les transfieran recursos por parte de la Administración Central del Municipio de Villavicencio y/o las Empresas citadas en el presente artículo, a través de convenios interadministrativos, deben aplicar la Tasa Pro-Deporte al recurso transferido cuando contrate con terceros». 6 Acuerdo Municipal 628 de 2024.
Artículo 7°. No constituyen hecho generador de esta estampilla los convenios o contratos interadministrativos celebrados por el municipio con las empresas industriales y comerciales del estado u otra entidad de carácter estatal. 7 Acuerdo Municipal 628 de 2024. Artículo 7°. Parágrafo. Igualmente quedan excluidos como hecho generador de esta estampilla los contratos de cualquier naturaleza que celebren las empresas industriales y comerciales del estado del orden municipal con terceros, cuando se trate de recursos que no provengan de la administración central del Municipio de Villavicencio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 3 ➢ De conformidad con los artículos 150, 151 y 297 de la Carta Política le corresponde al Congreso, a través de las leyes, establecer los tributos; pero no podrá conceder exenciones, ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, tampoco está facultado para imponer recargos sobre los impuestos, salvo lo señalado en el artículo 317 ibidem. ➢ La competencia de las corporaciones territoriales para fijar los tributos señaló que les corresponde a estas entidades establecer, reformar, eliminar tributos, contribuciones, impuestos o sobretasas conforme a la ley que determina los parámetros del respectivo tributo. ➢ El Concejo Municipal de Villavicencio no contaba con la facultad para incorporar exenciones y exclusiones, respecto de los tributos tasa pro- deporte y recreación y de la estampilla para la justicia familiar, invadiendo las competencias reconocidas por la Constitución Política al Congreso de la República. 2.3.
En cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 305 de la Constitución, numeral 108, y el artículo 119 del Decreto 1333 de 19869, el 10 de septiembre de 2024, el Acuerdo fue remitido al Tribunal Administrativo del Meta para decidir sobre su validez. 2.4. El Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral 2, en fallo del 30 de enero de 2025 resolvió declarar la invalidez parcial de los parágrafos 1 y 2 del artículo 5 y la invalidez del inciso 2 del artículo 7 y del parágrafo del mismo artículo del Acuerdo Municipal 628 de 2024.
Esto, en razón a que el Concejo Municipal de Villavicencio excedió su competencia para fijar los elementos de los tributos en el caso de la estampilla pro-deporte y recreación, la tasa pro-deporte y recreación y la estampilla para la justicia familiar, dado que el órgano no podía crear exenciones no previstas en la ley. 3. Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1.
La parte actora solicitó al juez constitucional amparar sus derechos fundamentales a la igualdad y “al libre comercio y autonomía territorial”. Como consecuencia de ello pidió dejar sin efectos los artículos primero y segundo del fallo proferido el 30 de enero de 2025 por la autoridad judicial accionada. 8 Constitución Política de Colombia.
Artículo 305. Son atribuciones del gobernador: 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad al Tribunal competente para que decida sobre su validez. 9 Decreto 1333 de 1986. Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 4 3.2. Como fundamento de la acción de tutela, manifestó que la parte accionada incurrió en un defecto sustantivo en razón a que aplicó erróneamente el derecho material al sostener que los municipios no pueden establecer exenciones o modificar hechos generadores de tributos locales.
Argumentó que no existe norma legal que prohíba tales exclusiones, y que la jurisprudencia ha reconocido la competencia de los concejos y asambleas para definir esos aspectos dentro de los límites de la ley. En consecuencia, adujo que el Tribunal interpretó de manera restrictiva la autonomía fiscal territorial, de manera contraria a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. 3.3.
Agregó que se configuró un desconocimiento del precedente judicial, al apartarse sin motivación de los criterios jurisprudenciales reiterados de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la coexistencia entre la potestad impositiva del Estado y la autonomía tributaria local, disposiciones contenidas en las sentencias C-538 de 2002, C-227 de 2002, C-7422 de 2009 proferidas por la Corte Constitucional, las cuales afirman que los concejos municipales sí pueden establecer exenciones o límites dentro del marco legal. 4.
Trámite de tutela e intervenciones en primera instancia 4.1. El Consejo de Estado, Sección Quinta, profirió auto el 22 de agosto de 202510, mediante el cual admitió la acción de tutela, dispuso la vinculación como terceros con interés al alcalde municipal de Villavicencio, a la personera municipal de Villavicencio, al concejo municipal de Villavicencio, al departamento del Meta y al Procurador Judicial delegado ante el Tribunal Administrativo del Meta, requirió al Tribunal Administrativo del Meta para que remitiera el expediente identificado con el radicado núm. 50001-23-33-000-2024-00329-00 y reconoció personería a la abogada Ana Victoria Monzón Cifuentes como apoderada de la parte accionante. 4.2.
El Tribunal Administrativo del Meta11 advirtió que el accionante no logró demostrar la presunta vulneración de sus garantías fundamentales con la sentencia censurada, toda vez que, no sustentó en debida forma como se materializó ello. De otro lado, sostuvo que la parte actora no concurrió durante el trámite de la acción de validez, escenario en el cual tuvo la oportunidad de exponer los argumentos que planteó en el presente escenario constitucional.
A su juicio, esto demostró una falta de diligencia, pues pretendió subsanar mediante amparo constitucional lo que debió alegar en el trámite del proceso. 10 Índice 00004 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 72FCD1D692096485 13A5CF7991A4AD45 441D38392E0AEFA4 684202C5227DF736. 11 Índices 00010, 00011 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificados núm. 15BA3DA9F8F12156 C681ECA32C5F330B B606571A9D42D2AB 4C947BC497B9E615.
DA729F84A56F262D CE1AF214D31A55E3 F165D329B9E444FC 06770F32859588A8. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 5 Finalmente, consideró que la providencia atacada no adolece de ninguno de los defectos mencionados por la empresa accionante, toda vez que la decisión se basó en la norma que rige la materia, en observancia del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y la sana crítica de los medios de prueba. 4.3.
El Departamento del Meta12 indicó que su actuación se ciñó estrictamente a las funciones que constitucionalmente les corresponden a los gobernadores, por lo que presentó de forma sustentada la acción de validez, sin que represente una actuación que afecte las garantías fundamentales de la empresa accionante. 4.4. El Concejo Municipal de Villavicencio13 se limitó a establecer el marco legal bajo el cual profirió el Acuerdo demandado, por lo que consideró que su actuar no vulneró derecho fundamental alguno de la parte actora. 4.5.
La Alcaldía de Villavicencio14 declaró que la solicitud de amparo no cumplió con los requisitos necesarios para atacar una providencia judicial, en específico, el de relevancia constitucional, pues no expuso una carga argumentativa suficiente que la sustentara. En ese orden, solicitó su desvinculación de la acción, en razón a que las pretensiones de la parte accionante se dirigieron al actuar de un órgano judicial. 5.
Sentencia de tutela de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Quinta profirió sentencia el 18 de septiembre de 202515, en la que declaró la improcedencia de la acción por falta de legitimación en la causa por activa. Como fundamento de su decisión, afirmó que con base en el contenido de los artículos 1°, 10°, 46 y 49 del Decreto 2591 de 1991, los cuales precisan que esta acción constitucional puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea i) por sí misma; ii) a través de representante; iii) apoderado; o iv) por medio de la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos fundamentales no esté en condiciones de promover su defensa.
También pueden interponer acción de tutela los defensores del pueblo y los personeros municipales. 12 Índice 00012 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 570A47EE9D39E767 6A5DC98CE9F38C47 DFA78E0711CBA6D9 05EC41A9AAB915B4. 13 Índice 00013 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. EAB563783B61F8B6 3C6C08C01356BE95 75C6E854DB33FE3D FE6A73A64B026D9A. 14 Índice 00014 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 0C2FF47EC05F37BF 87E42553D58FE20C C1C2C8B85BE8635A D0F7706FD5BEC2BB. 15 Índice 00017 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. F1CFE1A49265D554 738E77DC3236D249 80B89C61CCD4BBD2 22E743EBFA9625AD.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 6 Bajo este entendido, concluyó que, en principio, solo los sujetos procesales se encuentran legitimados para controvertir a través de la acción de tutela las decisiones o actuaciones que se dicten en el curso de un proceso, razón por la cual, al no encontrar que la empresa accionante haya sido integrante de los extremos de la litis, no evidenció que sea titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, pues la acción en cuestión es pública, por lo que cualquier persona podía participar, sin embargo, la tutelante no lo hizo.
Adicionalmente, destacó que una de las obligaciones propias de los encargados de los temas jurídicos en las empresas es que deben estar al tanto de las actuaciones judiciales que se surtan en los asuntos de su interés para así poder intervenir de manera oportuna en defensa de los intereses de sus representados, a través de los mecanismos legales dispuestos para el efecto en forma oportuna e idónea.
Por lo anterior, rechazó el argumento bajo el cual la parte accionante pretendió fundamentar su legitimación, pues el hecho de que la providencia de la autoridad judicial accionada afectara sus intereses, no significaba que no tenía el deber de acudir a la instancia judicial correspondiente para hacerse parte y discutir el asunto en el escenario idóneo.
Por lo tanto, consideró que su falta de agotamiento de los medios que tenía a su disposición, no lo avala para acudir al presente escenario y conceder su legitimación. 6. Impugnación La parte actora presentó escrito de impugnación16 en el que solicitó revocar la decisión del a quo constitucional, al considerar que se debe analizar de fondo los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, pues, a su juicio, el a quo constitucional se limitó a un análisis meramente formal sobre la legitimación. En tal sentido, consideró que al limitar el acceso a la protección constitucional desconoce el carácter general de las normas sometidas a control en este tipo de acciones y vulnera su derecho de defensa, pues en su sentir, resultó afectado con la determinación contenida en la providencia atacada.
La magistrada ponente de la Sección Quinta del Consejo de Estado, a través de auto del 1° de octubre de 202517, concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante. 16 Índices 00022, 00023 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. 3BFBFCF3A9AA2D7C E17318DC8FAD8CB2 339FB58C2E833187 316121427CDBBC47. 17 Índice 00025 expediente primera instancia aplicativo SAMAI, con certificado núm. BB42E00AC8F99C94 D374B3B4DF8DFA34 3A5CB8F782D69B04 BA5581992DA42A7D.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 7 II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.
Legitimación en la causa El artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 dispone que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto”.18 Por su parte, el artículo 10 del mismo decreto establece que la acción de tutela podrá ser interpuesta directamente por la persona que se considera vulnerada, o a través de apoderado judicial.
Al respecto, la Corte Constitucional19 ha indicado que se encuentra legitimado por activa quien promueva la solicitud de amparo siempre que se presenten las siguientes condiciones: i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales.
En esta línea, la Corte Constitucional, en sentencia T-1020 de 200320, manifestó que la acción de tutela es un medio de defensa que se encuentra al alcance de todas las personas y que la legitimidad para interponerla radica en la persona afectada, quien podrá interponerla directamente o por quien actúe en su nombre. Por consiguiente, no se “[…] requiere ser abogado, ni tener conocimientos jurídicos, ni mucho menos saber escribir, es decir, la Constitución y la ley no exigen calidad alguna para el sujeto activo de la acción. Inclusive, no es requisito esencial presentarla por escrito, la ley consagra la posibilidad de que la misma se pueda incoar verbalmente en casos de urgencia o cuando el solicitante no sepa escribir o sea menor de edad […]”.21 18 Aparte subrayados declarado EXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C018 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Martínez. 19 Sentencias T-435 de 2016, T-511 de 2017 y T-165 de 2020. 20 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 21 «Todo lo relacionado con el contenido de la solicitud de tutela está contemplado en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 8 A partir de este marco normativo, en el caso en concreto es preciso señalar que, conforme a la jurisprudencia constitucional, cuando la tutela se dirige contra providencias judiciales, están legitimados por activa no solo quienes hayan sido parte en el proceso en el que se profirió la decisión, sino también quienes demuestren un interés directo y particular en él22, así como aquellos que no fueron parte, pero acrediten que la decisión cuestionada les genera efectos lesivos en sus derechos fundamentales23.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha indicado que “en los casos en los que se ataque por vía de tutela una providencia judicial, el accionante debe ser parte del proceso o, de no serlo, acreditar que se podrían ver transgredidos sus derechos fundamentales por las órdenes o determinaciones adoptadas en la providencia que se controvierte”24. 2.1.
En el presente caso, la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E., por conducto de apoderada judicial, solicitó dejar sin efectos las providencia dictada el 30 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo del Meta, en el trámite de la acción de validez, identificado con radicado núm. 50001-23-33-000-2024-00329-00; mediante la cual declaró la invalidez parcial del Acuerdo 608 de 2024, en específico, el contenido de los parágrafos 1 y 2 del artículo 5°, el inciso 2 del artículo 7° y el inciso 2 del parágrafo del artículo 7°, pues a su juicio, el contenido de la decisión que ataca vulneró sus garantías fundamentales, pues ello implicó un pago desigual respecto de los tributos, pues los artículos mencionados implicaban su exoneración del pago de ciertos impuestos En este punto, la Sala recuerda que la legitimación en la causa es un elemento esencial para el ejercicio de la acción de tutela, no solo por constituir un requisito que permite vislumbrar la afectación directa y clara frente a los derechos del accionante y que justifican el ejercicio de la acción constitucional, sino, además, porque está intrínsecamente relacionada con el cumplimiento de las exigencias generales de procedibilidad.
Por lo expuesto, la Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. al ser la titular de los derechos que afirmó fueron vulnerados, dada su condición de afectada de forma directa con la decisión proferida en el trámite de la acción adelantada bajo el radicado núm. 50001-23-33-000-2024-00329-00. 22 Sentencias T-019 de 2023 y T-034 de 2014. 23 Sentencia T-256 de 2023. 24 Sección Cuarta, en sentencia de tutela de 18 de junio de 2015, expediente No. 2015-0758-00.
Sección Quinta, en sentencia del 21 de abril de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2015-03250-01(AC). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 9 2.2. También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Meta, por cuanto actuó como juez dentro del mencionado proceso, y fue su actuación a la que la parte accionante atribuyó la vulneración de sus garantías constitucionales. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si los argumentos expuestos en el escrito de la impugnación tienen el alcance para confirmar, modificar o revocar el fallo de primera instancia que declaró improcedente el amparo. 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200525 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general que habilitan la interposición de la tutela26, y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto27. 25 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 26 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 27 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 10 Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”28. 4.1.
Subsidiariedad El carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción de tutela no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir a los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial23.
Sobre el particular, en la sentencia T – 053 de 2020, la Corte Constitucional precisó los siguientes tres eventos que hacen improcedente la tutela contra providencia judicial por no superar el requisito de subsidiariedad: “[ ] (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico” (La Sala subraya).
Por lo anterior, la Corte Constitucional precisa que la tutela no se puede emplear para “obtener un pronunciamiento más rápido sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción”24, los tutelantes no pueden pretender que el juez constitucional invada las competencias del juez ordinario para resolver el conflicto.
En atención al carácter exceptivo de la acción de tutela, la Corte Constitucional en Sentencia T-396 de 2014, advierte que el amparo constitucional resulta improcedente cuando se pretende emplear para reabrir un asunto litigioso que, por 28 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 11 negligencia, descuido o distracción de las partes, se encuentra debidamente resuelto.
En tal sentido, desde los primeros pronunciamientos de la Corporación Constitucional, se ha indicado: “Si existiendo el medio judicial, el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo.
En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional.” 25 Con fundamento en lo anterior, se reitera la posición de la Corte Constitucional, pues la acción de tutela no puede usarse como un mecanismo accesorio para reabrir términos de caducidad vencidos, pues con esto se vulneraría la seguridad jurídica y desvirtuaría su propósito.
Quien alegue la vulneración de sus derechos fundamentales debe haber agotado previamente los mecanismos de defensa previstos en la ley. Esto responde al principio de subsidiariedad, que impide que la tutela se convierta en una instancia adicional del proceso judicial o en un medio para corregir omisiones y errores de las partes. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que la presente acción constitucional no cumple con el requisito de subsidiariedad, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al revisar el escrito de tutela, se advierte que la parte actora argumentó que las autoridades accionadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto al omitir su vinculación como litisconsortes necesarios en el trámite ordinario. 5.2.
Como fundamento de la acción de tutela, manifestó que la parte accionada incurrió en un defecto sustantivo en razón a que aplicó erróneamente el derecho material al sostener que los municipios no pueden establecer exenciones o modificar hechos generadores de tributos locales. Argumentó que no existe norma legal que prohíba tales exclusiones, y que la jurisprudencia ha reconocido la competencia de los concejos y asambleas para definir esos aspectos dentro de los límites de la ley.
En consecuencia, adujo que el Tribunal interpretó de manera restrictiva la autonomía fiscal territorial, de manera contraria a lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. 5.3. Agregó que se configuró un desconocimiento del precedente judicial, al apartarse sin motivación de los criterios reiterados de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la coexistencia entre la potestad impositiva del Estado y la autonomía tributaria local, disposiciones contenidas en las sentencias C-538 de Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 12 2002, C-227 de 2002, C-7422 de 2009 proferidas por la Corte Constitucional, las cuales afirman que los concejos municipales sí pueden establecer exenciones o límites dentro del marco legal. 5.4.
Ahora bien, una vez revisado el expediente del proceso ordinario29, la Sala avizoró que, la secretaría general del Tribunal Administrativo del Meta, en cumplimiento al auto del 22 de octubre de 202430 fijó en lista por el término de diez (10) días el mencionado proceso, durante los cuales el Ministerio Público o cualquier otra persona podía intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del Acuerdo Municipal No. 628 del 1° de septiembre de 2024, así como solicitar la práctica de pruebas31, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 136 de 1994. 5.5.
Sin embargo, pese a la fijación en lista mencionada y lo consignado en el expediente, la empresa accionante guardó silencio, situación que permite concluir que incumplió el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, debido a que la parte actora pretendió suplir la inactividad presentada en el trámite del proceso ordinario con el presente mecanismo constitucional, por lo que sería inapropiado que la Subsección se apartara de la jurisprudencia constitucional, la cual establece que, antes de pretender la defensa por vía de tutela, el interesado debió buscar la protección a través del mecanismo judicial que resultaban eficaz y disponible, cuanto la acción de tutela no tiene la virtud de desplazar los mecanismos previstos en la normatividad vigente; de lo contrario, se haría un uso indebido de este mecanismo, lo que conllevaría el desgaste innecesario de la justicia constitucional y una paulatina desarticulación de las competencias asignadas a autoridades jurisdiccionales.
Por tanto, la presente acción de tutela se torna improcedente, pues aceptar lo contrario implicaría reemplazar los mecanismos ordinarios previstos por el legislador para la protección de los derechos. Debe recordarse que la solicitud de amparo constitucional es de carácter supletorio y residual, lo que implica que no debe ser utilizada como un elemento alternativo de aquellos a los que el legislador ha determinado para solución de conflictos, dado que estos mecanismos establecen las pautas conforme a las cuales deben debatirse y solucionarse las controversias que se deriven de procesos ordinarios. 5.6.
Además de ello, tampoco se torna procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio de protección, ya que la parte actora no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permitiera una flexibilización de la regla de 29 Expediente identificado con radicado núm. 50001-23-33-000-2024-00329-00. 30 Visible en el índice 00004 del expediente radicado núm. 50001-23-33-000-2024-00329-00, con certificado núm. 6FB9FE6036FAA8E5 386BE30F20A5E9AE C1D2BC1BA8E89D24 2504A986323616DC. 31 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04897-01 Accionante: Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. 13 subsidiariedad, pues no basta con la sola mención de este, sino que debe demostrarse, situación que en el presente caso no ocurrió. Así las cosas, la Sala concluye que la acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad.
En consecuencia, confirmará la decisión adoptada en primera instancia, pero por las razones expuestas ut supra. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela de la Empresa de Tecnología y Servicios Alborada E.I.C.E. en contra del Tribunal Administrativo del Meta pero por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrada Magistrado LMMT