CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: EUGENIO URIBE ARÉVALO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – procede estudio de fondo porque se acreditó cumplimiento de los requisitos generales; además, se identificaron y sustentaron causales específicas / DEFECTO SUSTANTIVO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – contienen elementos comunes y, por ende, se estudian conjuntamente a la luz del precedente / NIEGA AMPARO – autoridad judicial demandada no incurrió en desconocimiento del precedente; por el contrario, aplicó criterio jurisprudencial vigente en materia de reliquidación pensional de los docentes y los factores que deben incluirse en dicha prestación. La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Eugenio Uribe Arévalo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 23 de noviembre de la presente anualidad1, el señor Eugenio Uribe Arévalo interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social.
Formuló las siguientes pretensiones: Primero: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito se deje sin efectos la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “D” de fecha 26 de agosto del 2022, mediante la cual 1 Se advierte que, el 7 de diciembre de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia confirma la sentencia 18 de febrero del 2022 proferida por el Juzgado 11 Administrativo de oralidad del circuito judicial de Bogotá - Sección Segunda la cual negó la reliquidación pensional.
Segundo: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “E” (sic) a proferir sentencia de fondo ordenando al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a liquidar la pensión del señor Eugenio Uribe Arévalo, incluyendo todos los factores salariales devengados en especial la prima de navidad, prima de servicios y prima especial.
Tercero: Así mismo ordenar el pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social de los factores salariales que se tengan en cuenta para liquidar el IBL, sobre las cuales no se efectuaron los respectivos aportes al sistema de seguridad social. Cuarto: Solicito cordialmente a su distinguida Sala si es el caso oficiar al Juzgado 11 Administrativo de oralidad del circuito judicial de Bogotá - Sección Segunda para que allegue en su integralidad: 11001-33-35-011-2020-00284- 01, en dado caso de que el expediente administrativo haya sido devuelto al juzgado de origen. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Eugenio Uribe Arévalo demandó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 1604 del 2 de marzo de 2020, por medio de la cual se le negó el ajuste de la liquidación de la pensión de jubilación. En consecuencia, solicitó que se ordenara el respectivo ajuste con el reconocimiento y pago de la totalidad de los factores salariales devengados al momento del retiro, tales como la prima de servicio, la prima de navidad y la prima especial, además de todos aquellos factores a los que no se le hubiera realizado los descuentos con destino a la seguridad social, según correspondiera.
Mediante providencia del 18 de febrero de 2022, el Juzgado 11 Administrativo de Oralidad de Bogotá, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 26 de agosto de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 1.3.
Fundamentos de la tutela Para el señor Eugenio Uribe Arévalo, la autoridad judicial accionada desconoció el precedente jurisprudencial establecido en las siguientes providencias: • Sentencia del 9 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado (radicado 25000-23-25-000-2010- 00014-01), en la que, en un caso similar, se determinó que «procede el descuento de los aportes correspondientes a los factores dada la omisión por parte de la administración y que por tanto no impide el reconocimiento de los mencionados conceptos para efectos pensionales, pues aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional». • Sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01), que consideró que la interpretación taxativa de la ley vulneraba el principio de progresividad, el de igualdad y el de primacía de la realidad sobre las formalidades.
Asimismo, alegó la configuración del defecto sustantivo por la vulneración del principio de favorabilidad establecido en la Ley 812 de 2003, pues, a su juicio, en virtud de dicho principio se le debía aplicar el precedente jurisprudencial establecido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1.
Mediante auto del 25 de noviembre de 2022, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte demandada, y, en calidad de terceros con interés, al ministro de Educación Nacional, al presidente de la fiduciaria La Previsora S.A. y a la Secretaría de Educación de Bogotá. Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
La Sección Segunda, Subsección D, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del magistrado ponente de la decisión atacada, rindió el informe respectivo y solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia por considerar que, contrario a lo expuesto por el accionante, en el proceso ordinario se acató el precedente jurisprudencial vigente de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Manifestó que, si bien en las sentencias invocadas en la tutela como desconocidas se ordenó la inclusión de los factores devengados en el último año de servicios del entonces demandante y se afirmó, que no se pueden incluir únicamente los factores taxativos señalados en las leyes aplicables al caso, lo cierto era que el mismo Consejo de Estado, en el año 2018, para el régimen pensional ordinario, y en el 2019, respecto de los docentes, profirió sentencias de unificación en las cuales acompasó su jurisprudencia a las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, en el sentido de que los factores que se deben incluir en la pensión de jubilación son los que taxativamente señalen las normas sobre la materia Lo anterior, en criterio del tribunal, se constituyó en un nuevo precedente sobre la forma de liquidar el IBL en el régimen de transición y, específicamente, sobre el régimen pensional de jubilación de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial y afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; por tanto, se debe dar aplicación a la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 (radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01), con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 2.3.
El Ministerio de Educación Nacional, por medio de la Oficina Asesora Jurídica, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que no se cumplen los requisitos generales ni específicos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. De otra parte, solicitó que se le desvinculara del proceso de tutela, por considerar que la entidad no es responsable de la conducta cuya omisión genera la supuesta vulneración de derechos fundamentales alegada en la demanda. 2.4.
La Secretaría de Educación Distrital de Bogotá también manifestó que la solicitud de amparo presentada por el señor Eugenio Uribe Arévalo no cumplía con los requisitos generales ni específicos de procedencia, por lo que debía rechazarse. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2.5.
La Fiduprevisora S.A. solicitó que se declarara improcedente la tutela, ante la carencia absoluta de las causales genéricas y especiales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, sin hacer alusiones concretas. Además, manifestó que la entidad accionada actuó conforme a la normativa y la jurisprudencia aplicables al caso, lo cual descarta la configuración del desconocimiento del precedente alegado. 2.6.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Estado.
En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.
Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si se configuraron los defectos (sustantivo y desconocimiento del precedente) endilgados por la parte actora a la providencia del 26 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute sí tiene relevancia constitucional, toda vez que la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social, derechos tradicionalmente relevantes en la institución de la acción de tutela, con mayor razón si se trata de un caso en el que, además, se observa que la parte actora cumplió con la carga argumentativa en relación con los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente endilgados a la providencia objeto de tutela, en la medida en que identificó la sentencia de unificación y las normas supuestamente ignoradas.
Finalmente, la Sala no encuentra que se esté utilizando el mecanismo de amparo constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario. 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3.1.2.
De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia atacada data del 26 de agosto y fue notificada el 1° de septiembre de 2022, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 23 de noviembre de la misma anualidad, esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 3.1.3.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ordinario. 3.1.4 Finalmente, la providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, corresponde a la Sala estudiar los requisitos especiales para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 3.2.
Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora Preliminarmente, conviene precisar que, si bien el accionante alegó que los despachos accionados incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, también lo es que para sustentar esos defectos se plantearon argumentos comunes. Por tanto, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto por desconocimiento del precedente. 3.2.1.
Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes4, al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos.
En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-534 de 2017. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes5, se tiene que, para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum.
El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes6. Por su parte, la ratio decidendi «corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico»7 o, en su definición original, a la «formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial»8.
Finalmente, el obiter dictum será «lo que se dice de paso»9 en la providencia, esto es, «aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión»10. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores11.
Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual «únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso»12. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene que, conforme a las consideraciones de la Corte Constitucional vertidas en la sentencia T-292 de 2006, para determinar si un precedente es relevante o no «se deben tener en cuenta factores como que: i) “En la ratio decidendi de la sentencia 5 Corte Constitucional.
Sentencia T-292 de 2006. 6 En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. 8 Corte Constitucional. Sentencias SU-047 de 1999 y SU- 1300 de 2001. 9 Corte Constitucional. Sentencia SU-1300 de 2001. Ver también, entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-292 de 2006. 11 Una completa reconstrucción de esta línea jurisprudencial puede verse en la sentencia C-634 de 2011 de la Corte Constitucional. 12 Corte Constitucional.
Sentencia T-960 de 2001. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia se encuentra una regla relacionada con el caso a resolver posteriormente, ii)La ratio debió haber servido de base para solucionar un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante, iii) Los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia anterior deben ser semejantes o plantear un punto de derecho semejante al que debe resolverse posteriormente.
En este sentido será razonable que cuando en una situación similar, se observe que los hechos determinantes no concuerdan con el supuesto de hecho, el juez esté legitimado para no considerar vinculante el precedente”». En definitiva, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas13: a. El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció14. b. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar.
Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. c. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. d. Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial.
Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez identifica el criterio jurisprudencial supuestamente ignorado y expone las razones para apartarse (principios de transparencia y razón suficiente15). 13 Sobre el tema, ver, entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 14 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: «la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.
Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.
También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica» (se destaca). 15 En relación con el derecho de apartamiento y los principios de transparencia y razón suficiente, ver, entre otras, las sentencias T-698 de 2004, T-794 de 2011 y T-364 de 2017 de la Corte Constitucional. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia e. El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi).
La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto16. f. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.
Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso particular, el reproche formulado por el señor Eugenio Uribe Arévalo radica en que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por inaplicación del principio de favorabilidad que, en un caso similar, mediante sentencia del 4 de agosto de 201017, el Consejo de Estado determinó que, de conformidad con lo previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, la liquidación de la pensión de jubilación debía incluir todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional.
Tesis que fue aplicada también en la sentencia del 9 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado (radicado 25000-23-25-000-2010- 00014-01). Se precisa que, tal y como lo ha explicado esa alta Corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos.
El primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)18. 16 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es «la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica.
Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva». Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 17 Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 18 En cuanto al derecho de apartamiento del que gozan los jueces en virtud de la autonomía judicial, se acoge lo expuesto por esta Subsección, en la sentencia de tutela del 14 de febrero de 2019, radicado No. 11001-03- 15-000-2019-00054-00.
M. P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia Ahora bien, en la sentencia cuestionada, esto es, la proferida el 26 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, realizó un amplio estudio sobre el marco normativo y la jurisprudencia aplicable al personal docente en materia de pensión ordinaria de jubilación y expuso lo siguiente: 3.3.
Ahora bien, se debe precisar, que el Máximo Órgano de lo Contencioso Administrativo, en virtud de las facultades previstas en los artículos 111.3 y 271 de la Ley 1437 de 2011, profirió Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Expediente No. 52001-23-33-000-2012-0143-01, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés, en la cual además de realizar un análisis del Ingreso Base de Liquidación en el régimen de transición de la Ley 100/93, fijando una regla jurisprudencial para su interpretación, también señaló, que “la regla establecida en esta providencia, así como la primera subregla, no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues fueron exceptuados del Sistema Integral de Seguridad Social por virtud del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y su régimen pensional está previsto en la Ley 91 de 1989.
Por esta razón, estos servidores no están cobijados por el régimen de transición”. En ese sentido, es diáfano concluir que la interpretación realizada sobre los beneficiarios del régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, no es aplicable a los docentes oficiales vinculados a Fonpremag, como tampoco lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual extendió el beneficio de la transición hasta el año 2014, pues estas disposiciones normativas excluyeron expresamente de su aplicación al personal docente, sumado a que la aplicación de la Ley 33/85, se da por remisión de la Ley 91 de 1989.
Posteriormente el Consejo de Estado profirió Sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, Expediente No. 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935-17), con ponencia del Dr. César Palomino Cortés, en la cual se analizó el Ingreso Base de Liquidación en el régimen pensional de jubilación de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio […].
Así las cosas, el Consejo de Estado en esta sentencia señaló, que las pensiones de jubilación de los docentes afiliados a FONPREMAG, antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, se deben reconocer conforme a los parámetros de la ley general, es decir, de la Ley 33 de 1985, por lo tanto, para el Ingreso Base de Liquidación, se deben tener en cuenta aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, por lo cual no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo […].
El señor Eugenio Uribe Arévalo, prestó sus servicios como docente en el Distrito Capital - Secretaría de Educación de Bogotá D.C.; cotizó a la Caja de Previsión Social del Distrito, desde el 4 de mayo de 1989 hasta el 1° de diciembre de 1992, y posteriormente, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, desde el 8 de febrero de 1993 hasta el 1° de julio de 2019, fecha del retiro por renuncia, según el formato único para expedición de certificado de historia laboral (Archivo No. 4 del expediente digital, págs. 27 - 29).
En ese sentido, la (sic) demandante en materia de liquidación pensional es beneficiaria (sic) de las normas aplicables al Magisterio, contenidas en las disposiciones anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, por cuanto se vinculó al servicio docente antes del 26 de junio de 2003, por lo Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia tanto, el régimen pensional aplicable al actor es el consagrado en las Leyes 33 y 62 de 1985.
El actor nació el 15 de abril de 1963 (Archivo No. 04 del expediente digital, pág. 1), por ende, cumplió los 55 años de edad el 15 de abril de 2018, fecha en que adquirió el status de pensionado, toda vez que los 20 años de servicio los había cumplido con anterioridad. En virtud de lo anterior, mediante la Resolución No. 1278 del 19 de febrero de 2019, el FONPRERMAG a través de la Secretaría de Educación del Distrito le reconoció a la demandante una pensión de jubilación, teniendo en cuenta el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior al status, e incluyó en el IBL asignación básica, bonificación decreto y prima de vacaciones, efectiva a partir del 16 de abril de 2018 (Archivo No. 4 del expediente digital, págs. 3 - 5).
Posteriormente, mediante la Resolución No. 1604 del 2 de marzo de 2020 (Archivo No. 4 del expediente digital, págs. 15 - 17), el FONPRERMAG a través de la Secretaría de Educación del Distrito negó la solicitud de reliquidación pensional con la inclusión en el IBL de la prima especial, prima de servicios y la prima de navidad, y negó el reintegro y suspensión de los descuentos efectuados por concepto de seguridad social en salud.
En el expediente, obra certificado de salarios para el año anterior al cumplimiento del status pensional, es decir, del 15 de abril de 2017 al 15 de abril de 2018, de los cuales se puede constatar lo devengado por el actor así: asignación básica, bonificación decreto, prima especial, prima de servicio, prima de navidad y prima de vacaciones (Archivo No. 4 del expediente digital, pág. 25), es decir, que la entidad no le reconoció la prima especial, prima de servicios y prima de navidad.
No obstante, considera la Sala que en el presente caso se debe dar aplicación a la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019, del Consejo de Estado, según la cual, en el Ingreso Base de Liquidación, únicamente se deben tener en cuenta aquellos factores sobre los que se hayan efectuado aportes o cotizaciones de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
Así las cosas, se observa que el artículo 3º de la Ley 33/85, que fue modificado por el artículo 1º de la Ley 62 del mismo año, enlistó los factores salariales con los cuales se debe conformar el ingreso base de liquidación […]. Para la Sala, no es viable acceder a la reliquidación pensional solicitada, toda vez que los factores de prima especial, prima de servicios y prima de navidad, pese a que fueron devengados en el último año anterior al cumplimiento del status pensional, no se encuentra taxativamente señalados en la norma, ni sobre estos se demostró que se hubieran realizado cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, aunado a que en cuanto a la prima de servicios, cabe anotar que el Decreto 1545 de 2013, no la creó como factor para efectos de liquidar la pensión. Visto lo anterior, estima la Sala que no se incurrió en el desconocimiento del precedente alegado por el accionante, por cuanto, si bien es cierto que en ese fallo la Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se apartó de lo decidido en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia también lo es que se cumplieron los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ejercer ese derecho de apartamiento (transparencia y razón suficiente).
Si bien la autoridad judicial accionada no reconoció expresamente la existencia del precedente que hoy se alega como desconocido, en cumplimiento del principio de razón suficiente, explicó de manera clara, suficiente y razonada el cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, expediente con radicado 68001-23-33-000-2015-00569-01, que dispuso lo relativo a los factores salariales que debían ser incluidos en el ingreso base de liquidación (IBL) de los docentes, de acuerdo con la fecha de su vinculación. Con base en el criterio establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación, en el fallo de unificación mencionado, el Tribunal demandado concluyó acertadamente que, teniendo en cuenta que el señor Eugenio Uribe Arévalo se había vinculado al servicio docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, le resultaban aplicables las disposiciones que regulan el reconocimiento de la pensión ordinaria de jubilación de los servidores públicos, previsto en la Ley 33 de 1985, y que los únicos factores que se podían incluir al momento de dicha prestación eran los enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, razón por la cual no era procedente acceder a la reliquidación de la pensión en los términos solicitados, aunado al hecho de que no se había demostrado que se hubieran realizado cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, sobre los factores devengado por el accionante, sobre los cuales requería su inclusión. Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Eugenio Uribe Arévalo, toda vez que no se acreditó que la autoridad judicial accionada hubiera desconocido el precedente establecido por esta Corporación, respecto de los factores de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, sino que, por el contrario, la decisión se fundó en el fallo de unificación proferido el 25 de abril de 2019 por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
De modo que mal podría hablarse de desconocimiento del precedente en este caso, máxime cuando la tesis cuya aplicación echa de menos la parte actora, establecida en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (radicado 25000-23-25-000- Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06242-00 Actor: Eugenio Uribe Arévalo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2006-07509-01), reiterada en la sentencia del 9 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación (radicado 25000-23-25-000- 2010-00014-01), fue recogida en la sentencia de unificación varias veces mencionada, esta es, la del 25 de abril de 2019, de la cual, además, el accionante tiene pleno conocimiento, teniendo en cuenta que él mismo la mencionó en la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Negar las pretensiones de la acción de tutela ejercida por el señor Eugenio Uribe Arévalo, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. aspx.