Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial.
Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Defectos fáctico y sustantivo. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada en nombre propio, por la señora Celina Esther Rondón Guerra contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de diciembre de 2025, la señora Celina Esther Rondón Guerra presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida digna, y a los principios de prevalencia del derecho sustancial, pro actione y favorabilidad, y confianza legítima.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia, seguridad social, mínimo vital y vida digna.
2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 11 de diciembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del radicado 20001-33-33-001-2024-00338-01. 3. ORDENAR al Tribunal Administrativo del Cesar proferir una nueva decisión, en la que se abstenga de declarar la caducidad y realice un estudio de fondo constitucional de la controversia pensional. 4.
ORDENA R que, al emitir la nueva providencia, se aplique el control de convencionalidad y el principio pro actione.» 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Del proceso 20001-33-33-003-2015-00267-00 de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Rondón Guerra promovió una demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho en la que solicitó la nulidad de la Resolución RDP 039127 del 26 de diciembre del 2014, por medio de la cual se negó la Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 reliquidación de la pensión de vejez de la demandante y de la Resolución RDP 008598 del 4 de marzo del 2015, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior sentencia con el objeto de que se reliquidara su pensión con el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicio, y mantener incólume los factores y proporciones ya reconocidos en la Resolución 13804 del 8 de julio del 2004 (que reconoció la pensión a la tutelante), incluyendo otros factores tales como horas extras- recargo nocturno, bonificación por servicios, sobresueldos, prima semestral, prima navidad, prima de vacaciones, prima de transporte, prima de alimentación. El proceso le correspondió por reparto en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar, quien mediante sentencia dictada en la audiencia inicial del 17 de noviembre de 2016, declaró la nulidad parcial de la Resolución 13804 del 8 de julio del 2004, sólo en la que hace referencia al IBL y factores salariales para tener en cuenta para el monto de la pensión, y la nulidad total de las resoluciones RDP 039127 del 26 de diciembre del 2014 y RDP 008598 del 4 de marzo del 2015.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez de la señora Celina Esther Rondón Guerra basándose en el 75% de lo devengado en el último año de servicios. Dado que la resolución original solo consideró el sueldo básico y horas extras, el nuevo cálculo debe integrar las primas (semestral, navidad, vacaciones y alimentación) y la bonificación omitida.
Asimismo, autorizó a la UGPP para descontar los aportes a seguridad social pendientes sobre estos nuevos factores. Contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación. El 17 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la providencia impugnada al considerar que la señora Celina Esther Rondón Guerra tenía derecho a que su pensión fuera reliquidada incluyendo todos los factores salariales devengados en su último año de servicio.
Finalmente, sostuvo que la UGPP podía descontar posteriormente los aportes faltantes conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Del cumplimiento a lo ordenado por parte de la UGPP La UGPP expidió la Resolución RDP 042186 del 9 de noviembre de 2017, por medio de la cual reliquidó la pensión de vejez de la señora Celina Esther Rondón Guerra, incorporando los factores salariales ordenados judicialmente y reconociendo el retroactivo correspondiente.
En dicho acto administrativo, la entidad dispuso el descuento de la suma de $ 18.894.632 por concepto de aportes al sistema general de pensiones correspondientes a factores salariales respecto de los cuales no se habían efectuado cotizaciones. Posteriormente, mediante la Resolución RDP 003705 del 1 de febrero de 2018, la UGPP negó la solicitud de aclaración presentada por la interesada y reiteró que los descuentos practicados se realizaron conforme a la metodología de cálculo actuarial adoptada por la entidad, con fundamento en directrices del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, orientadas a garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Del proceso ejecutivo 20001-33-33-003-2018-00228-00/02/03 El 29 de junio de 2018, la tutelante promovió demanda ejecutiva contra la UGPP, con el fin de obtener el cumplimiento de las sentencias que ordenaron la reliquidación de su pensión. En dicho proceso reclamó el pago de $ 19.589.370,81, correspondiente al valor que, a su juicio, fue indebidamente descontado del retroactivo pensional por concepto de aportes al sistema de pensiones, así como el reconocimiento de los intereses moratorios causados desde la ejecutoria de las providencias y, respecto del saldo pendiente, a partir del 1 de febrero de 2018 y hasta su pago total.
Mediante providencia del 10 de junio de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar libró mandamiento de pago1 contra la UGPP por la suma de $19.589.370 la considerar que existe una obligación clara expresa y exigible a favor de la señora Rondón Guerra. Mediante providencia del 24 de febrero de 2022, el citado Juzgado declaró no probada la excepción de pago, pero reconoció de oficio la excepción de pago parcial, y ordenó continuar la ejecución. Señaló que la entidad demandada no demostró haber cumplido totalmente la sentencia, pues no acreditó mediante operaciones matemáticas adecuadas que los valores pagados correspondieran exactamente a lo ordenado.
Además, los descuentos aplicados por aportes a pensión sobre los nuevos factores tenían valores distintos a los debidos, lo que dio razón a la ejecutante en su reclamación. La UGPP no aportó documentos que probaran el pago total conforme a la sentencia, por lo que no existía certeza de que la obligación hubiera sido satisfecha en su integridad.
La parte ejecutada interpuso recurso de apelación al sostener que el título ejecutivo carecía de claridad, pues para establecer el monto adeudado era necesario confrontar dos liquidaciones distintas, lo que impedía librar mandamiento de pago. Señaló que la controversia de la ejecutante no recaía sobre el cumplimiento de las sentencias, sino sobre la liquidación efectuada por la entidad, la cual fue satisfecha mediante los actos administrativos que reconocieron la diferencia pensional, la indexación y los descuentos legales.
Indicó, además, que los intereses moratorios fueron reconocidos y pagados a través de la Resolución SFO 002515 de 2019, junto con agencias y costas, por valor de $570.810. Finalmente, sostuvo que la obligación judicial ya había sido cumplida y que el informe del contador no hacía parte del título ejecutivo, por tratarse de discrepancias relativas a los descuentos aplicados y no a los factores salariales incluidos en la reliquidación. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 3 de noviembre de 2022, confirmó la decisión del Juzgado, pero precisó que los descuentos efectuados por la UGPP por concepto de aportes pensionales se ajustaban a la metodología del cálculo actuarial adoptada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Con base en el informe del contador liquidador de la Corporación, concluyó que el valor descontado ($18.894.632,13) era correcto, por lo que descartó la existencia de un 1 Mediante providencia del 20 de septiembre de 2018 el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar negó librar mandamiento de pago. La parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cesar el 15 de marzo de 2019 en el sentido de revocar el auto apelado y ordenar que se librará mandamiento de pago en contra de la UGPP.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 descuento excesivo y la procedencia de la excepción de pago parcial por este concepto, al no evidenciar suma adicional adeudada por aportes pensionales.
No obstante, respecto del capital correspondiente a la reliquidación pensional y los intereses moratorios, el Tribunal coincidió con el juez de primera instancia, dado que el informe del contador evidenció un saldo insoluto a cargo de la UGPP por $114.362. Por ello, mantuvo la procedencia de la excepción de pago parcial en este aspecto.
El 17 de marzo de 2025, el Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar declaró el desistimiento tácito de la demanda ejecutiva promovida por la tutelante, dio por terminado el proceso y ordenó el levantamiento de las medidas cautelares. Lo anterior, al constatar que, pese a haberse ordenado la presentación de la liquidación del crédito mediante providencia del 3 de noviembre de 2022, la ejecutante no impulsó el trámite ni cumplió con dicha carga procesal por más de dos años, circunstancia que configuró la causal prevista en el artículo 317 del Código General del Proceso.
De la acción de tutela 11001-03-15-000-2023-01179-00 contra providencial judicial expedida dentro del proceso ejecutivo 20001-33-33-003-2018-00228-03 El 6 de marzo de 2023, la accionante promovió acción de tutela contra la providencia del 3 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, con fundamento en que el Tribunal efectuó una valoración errónea de las liquidaciones, pues informes contables previos del mismo Tribunal habían concluido que los descuentos al retroactivo pensional eran excesivos, y afirmó que los aportes debían calcularse conforme al porcentaje legal del 16 %, aplicable únicamente sobre los factores salariales del último año de servicio, y no mediante fórmulas actuariales.
Mediante sentencias del 14 de abril de 2023 (Sección Primera) y del 6 de julio de 2023 (Sección Cuarta), el Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, al concluir que la actora no cumplió con la carga mínima de argumentación exigida para acreditar la relevancia constitucional del asunto, en tanto sus planteamientos se limitaron a controvertir la legalidad de las liquidaciones y la aplicación de las normas, sin demostrar una afectación concreta de derechos fundamentales que habilitara la intervención del juez constitucional.
De la acción de tutela 11001-03-15-000-2025-00705-00- Petición La señora Celina Esther Rondón Guerra solicitó al INVÍAS lo siguiente: «1. Pido que INVÍAS envié los cetiles con los pagos realizados a la UGPP durante todos los años laborados. 2. Solicito a que la ingeniera brinde explicaciones porque la UGPP dice que INVÍAS y envíe el historial laboral con más de 10 años en donde INVÍAS no pago los conceptos que debía por seguridad social. 3.
Solicito que den explicaciones de fondo por qué motivo UGPP dice que INVÍAS no pago toda la seguridad social que debía por los años laborados y por qué INVÍAS dice que si ha pagado todo lo adeudado.» Asimismo, el 29 de agosto de 2023 solicitó a la UGPP lo siguiente: «1. Se reembolse la suma de $19.589.370,81 a la PETICIONARIA, toda vez, que la entidad UGGP (SIC).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2. Se discrimine cada uno de documentos relacionados con los descuentos realizados por la entidad UGGP (SIC) a CELINA ESTHER RONDON GUERRA. 3. Solicito él envío de copia de todo expediente en que este vinculado mi nombre contra UGGP (SIC). 1.3.2.
Lo anterior, con fundamento en que, según expresó la accionante, la UGPP le solicitó “el reembolso de un dinero por unos aportes pensionales sobre los que no se hicieron cotizaciones o se hicieron por valores inferiores”. De manera que, en el 2018 le fueron descontados unos montos por concepto de “reintegros nación descuentos por aportes”. 1.3.3.
Precisó que a la fecha de presentación de esta acción no le habían respondido sus inquietudes.» El Consejo de Estado, en la sentencia del 6 de junio de 2024 (Sección Quinta), en segunda instancia, revocó la sentencia de 11 de abril de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” de esta Corporación, y en su lugar, amparó el derecho fundamental de petición de la señora Celina Esther Rondón Guerra.
En consecuencia, ordenó lo siguiente: «(i) A la UGPP, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia remita a «la SUBDIRECCION DE GESTION DOCUMENTAL UGPP» copia del auto ADP 005979 de 5 de octubre de 2023, para que se pronuncie respecto del punto tres de la petición que radicó la señora Rondón Guerra el 28 de agosto de 2023.
(ii) Al INVÍAS, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de esta providencia le notifique a la señora Celina Esther Rondón Guerra la respuesta contenida en el oficio con radicado número 2023E-VUVR-009668 de 25 de septiembre de 2023, al correo electrónico axiomadatacinfin@gmail.com.» Del proceso 20001-33-33-001-2024-00338-00 de nulidad y restablecimiento del derecho (contra los actos que dieron cumplimiento al fallo proferido dentro del proceso 2015-00267-00) Contra los actos administrativos mediante los cuales la UGPP dio cumplimiento a las sentencias de reliquidación pensional, la señora Celina Esther Rondón Guerra promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de obtener la devolución de los valores descontados por concepto de aportes pensionales, la corrección de la base de cálculo aplicada y el reconocimiento de los intereses moratorios y demás perjuicios derivados de dichos descuentos.
Sustentó su pretensión en que la entidad aplicó descuentos sobre períodos que, a su juicio, se encontraban prescritos, extendiéndolos a toda su vida laboral y no únicamente a los factores salariales del último año de servicio ordenados judicialmente, lo cual, afirmó, vulneró los principios de legalidad, prescripción, proporcionalidad y confianza legítima, además de afectar de manera desproporcionada su mínimo vital.
Agregó que la actuación administrativa desconoció lo resuelto en las providencias judiciales de reliquidación y la jurisprudencia constitucional aplicable en materia de descuentos pensionales. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, que negó las pretensiones al considerar que los actos demandados constituían actos de ejecución de la sentencia de reliquidación pensional y no decisiones autónomas susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Sostuvo que dichas providencias ya habían autorizado los descuentos por aportes pensionales respecto de los nuevos factores salariales, por lo que su cuestionamiento implicaría desconocer la cosa juzgada, y precisó que cualquier inconformidad con la liquidación debía ventilarse a través del proceso ejecutivo.
La parte actora apeló la decisión y alegó que la UGPP aplicó descuentos sobre períodos prescritos y excedió lo ordenado en el fallo de reliquidación al extenderlos a toda la vida laboral, lo que afectó su mínimo vital y vulneró los principios de proporcionalidad y razonabilidad. Añadió que los actos administrativos desconocieron decisiones judiciales previas, en particular la sentencia de tutela del 6 de junio de 2024, relacionada con el derecho de petición. El 11 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cesar determinó que el debate se circunscribía a la legalidad del descuento ordenado en la Resolución RDP 042186 de 2017 y no al reconocimiento del derecho pensional, por lo que se trataba de una obligación consolidada sujeta al término de caducidad de cuatro meses previsto en el artículo 164 del CPACA.
Verificó que dicho acto fue notificado el 5 de diciembre de 2017, lo que hacía extemporánea la demanda presentada el 13 de junio de 2024, y concluyó, además, que frente a la Resolución RDP 003705 de 2018 operó la notificación por conducta concluyente desde 2018. Precisó que la sentencia de tutela del 6 de junio de 2024 no tenía incidencia en el análisis de caducidad, al limitarse a ordenar la respuesta a unas peticiones.
En consecuencia, declaró la caducidad del medio de control y se abstuvo de un pronunciamiento de fondo. 3. Argumentos de la acción de tutela El demandante sostuvo que la providencia de 11 de diciembre de 2025 incurrió en defecto sustantivo al aplicar de manera rígida la caducidad del artículo 164 del CPACA, sin considerar que el asunto trata de un descuento pensional ilegal que afecta una prestación periódica y el mínimo vital.
Explicó que la jurisprudencia constitucional ha establecido que, en casos de prestaciones de tracto sucesivo, debe prevalecer el principio pro actione para evitar que formalismos procesales anulen la protección del derecho sustancial. Asimismo, alegó defecto fáctico, pues el Tribunal desatendió pruebas esenciales que demostraban la actuación diligente del afectado desde 2017, incluyendo derechos de petición y tutelas previas.
Al no evaluar este material probatorio, la autoridad concluyó erróneamente que había operado la caducidad, con lo que vulneró el principio de confianza legítima. Advirtió que la decisión cuestionada se apartó del precedente constitucional que exige un análisis estricto de proporcionalidad en los descuentos pensionales y la prevalencia de la justicia material sobre el ritualismo.
También, el desconocimiento del bloque de constitucionalidad, especialmente la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, que exige remover barreras procesales para garantizar un acceso efectivo a la justicia, lo cual resulta incompatible con la aplicación estricta y oficiosa de la caducidad en este caso.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 4. Trámite previo En auto del 14 de enero de 2026, se admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte demandante, al Tribunal Administrativo del Cesar en calidad de demandado; y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Valledupar y al director o quien haga sus veces de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, como terceros interesados en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda. 5.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Cesar reiteró y acogió los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial expuestos en la providencia del 11 de diciembre de 2025, así como los criterios impartidos por el juez constitucional en la decisión adoptada dentro del presente trámite. 6. Intervención de los terceros con interés El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar sostuvo que los fundamentos de hecho y de derecho se encuentran plasmados en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por lo que no vulneró derecho fundamental alguno. La UGPP solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que esta pretende dejar sin efectos una sentencia judicial en firme, en desconocimiento de la autonomía del juez natural, la cosa juzgada y el principio de subsidiariedad.
Afirmó que no se acreditó perjuicio irremediable ni afectación al mínimo vital, que la actora disponía de otros mecanismos judiciales para controvertir la decisión y que la tutela no puede operar como una tercera instancia. Asimismo, sostuvo que no se configuran defectos sustantivo, procedimental, fáctico u orgánico, que carece de legitimación en la causa por pasiva y que las controversias pensionales no son susceptibles de resolverse por esta vía excepcional.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, 2 La sala plena de lo contencioso administrativo y las distintas secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (expediente ac-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. de ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
(se destaca) Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mediante el empleo de las causales generales 3 y específicas 4 de procedencia de la acción de tutela. Problema jurídico A la Sala le corresponde determinar si la autoridad judicial demandada desconoció los derechos fundamentales invocados por la señora Celina Esther Rondón Guerra en la providencia del 11 de diciembre de 2025, mediante la cual declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el proceso 20001-33- 33-003-2015-00267-00.
Para tal efecto, deberá establecerse si el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en (i) defecto sustantivo, al aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 164 del CPACA a un supuesto que, según la actora, compromete una prestación periódica; y (ii) defecto fáctico, por presunta omisión en la valoración de actuaciones relevantes adelantadas con anterioridad a la presentación de la demanda.
En ese orden, corresponde a esta Sala de decisión determinar si en el presente caso se cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en particular, el de relevancia constitucional y, solo en caso afirmativo, estudiará el fondo del asunto en los términos planteados en la acción de tutela.
Los defectos sustantivo y fáctico alegados por la parte accionante se encuentran estrechamente vinculados. En tal medida, su examen no puede realizarse de manera aislada, sino que exige un análisis conjunto e integrado, orientado a establecer si la providencia cuestionada incurrió en una aplicación irrazonable de la norma sustantiva por una eventual omisión en la valoración del acervo probatorio relevante.
Se anticipa que se negará el presente amparo constitucional, porque no se configuraron los defectos alegados. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos; (i) del requisito de relevancia constitucional; y (ii) del análisis del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto. (i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso (i) Requisito general de relevancia constitucional: La Sala anota que la acción de tutela cumple con el referido requisito general porque la parte actora invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia; se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dichos derechos, no se trata de un asunto de mera legalidad o 3 causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 4 la configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la sentencia. Tampoco se emplea como una instancia adicional, porque si bien en la primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, fue en el trámite de la segunda instancia que se concluyó que se configuró la caducidad del medio de control de reparación directa.
Además, en caso de que se configure alguno de los requisitos especiales de tutela contra providencia judicial, se estaría afectando los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor, en la medida en que la decisión cuestionada revocó la sentencia apelada bajo argumentos que no pudieron ser propuestos en el proceso ordinario.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno toda vez que la providencia de segunda instancia que se cuestiona por esta vía fue proferida el 11 de diciembre de 2025 y la providencia se presentó el 18 de diciembre de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la parte actora: (iv) alega una irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales invocados; (v) identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) no se está cuestionando sentencias de tutela.
Del defecto fáctico5 y sustantivo6 en el caso concreto La señora Celina Esther Rondón Guerra solicitó dejar sin efectos la providencia del 11 de diciembre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la caducidad de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho dirigida contra las resoluciones RDP 042186 de 2017 y RDP 003705 de 2018, relacionadas con los descuentos efectuados a su pensión por concepto de aportes al sistema general de pensiones, y pidió el correspondiente restablecimiento del derecho, consistente en la devolución de los valores descontados y la corrección de la base de cálculo aplicada. 5 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. 6Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 A juicio de la tutelante, en la providencia acusada el Tribunal Administrativo del Cesar incurrió en un defecto sustantivo al aplicar de forma rígida la caducidad prevista en el artículo 164 del CPACA, sin tener en cuenta que el asunto se relaciona con un descuento pensional indebido que afecta una prestación periódica y compromete el mínimo vital; situación en la que, debe prevalecer el principio pro actione frente a exigencias meramente formales.
Igualmente, sostiene que se presentó un defecto fáctico, puesto que el Tribunal pasó por alto pruebas relevantes que demostraban la actuación continua del afectado desde 2017 —incluyendo derechos de petición y acciones de tutela—, elementos que impedían declarar caducidad y que reflejaban una vulneración prolongada que generaba confianza legítima.
Al respecto, se advierte que la providencia cuestionada precisó lo siguiente: La Sala considera que lo debatido en este asunto no es el derecho pensional de la actora, sino la decisión de la entidad de descontar del retroactivo pensional una suma de dinero por concepto de aportes no realizados, contenida en la Resolución RDP 042186 del 9 de noviembre de 2017.
Dicha suma no tiene carácter periódico, sino que corresponde a una obligación determinada y consolidada en un valor único, por lo que la actora no estaría habilitada para presentar la demanda en cualquier tiempo. En consecuencia, el término para demandar la legalidad de los actos acusados mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 164 numeral 2 literal d) de la Ley 1437 de 2011, era de cuatro meses contados desde la notificación, comunicación, ejecución o publicación del acto.
A partir de las anteriores precisiones, contabilizó el término de caducidad, conforme con las circunstancias específicas del caso concreto, en los siguientes términos: Respecto a la Resolución RDP 042186 del 9 de noviembre de 2017, obra en el expediente constancia de notificación personal efectuada a la demandante el 5 de diciembre de 2017, por lo que la demanda debió presentarse a más tardar el 6 de abril de 2018.
No obstante, fue radicada el 13 de junio de 202418, lo que evidencia su extemporaneidad. En cuanto a la Resolución RDP 003705 del 1 de febrero de 2018, si bien no existe constancia de su notificación, se acreditó su conocimiento por parte de la demandante, con base en los documentos aportados, los cuales demuestran que conocía su contenido años antes de presentar la demanda, lo que implica que su notificación se realizó por conducta concluyente.
En efecto, se allegó copia de la demanda ejecutiva radicada el 28 de abril de 2018, en la que se menciona expresamente dicho acto y su contenido. En consecuencia, la demanda fue interpuesta de manera extemporánea. Frente al argumento del apelante (hoy tutelante) según el cual la sentencia de tutela del 6 de junio de 2024 habría dispuesto la correcta notificación de las resoluciones acusadas, el Tribunal advirtió que dicha providencia tuvo por objeto exclusivo ordenar la respuesta a los derechos de petición radicados el 9 y el 28 de agosto de 2023, sin efectuar pronunciamiento alguno sobre la notificación ni sobre la legalidad de los actos administrativos cuestionados.
En consecuencia, se comparte ese análisis, pues tal argumento resultaba irrelevante para el análisis de la caducidad del medio de control. Ahora bien, al verificar el cómputo efectuado por el Tribunal, se constata que este se ajusta a lo previsto en el artículo 164 del CPACA, en tanto la Resolución RDP 042186 del 9 de noviembre de 2017 fue notificada personalmente a la demandante el 5 de diciembre de 2017, por lo que el término de caducidad vencía el 6 de abril de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Sin embargo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 13 de junio de 2024, lo que evidencia su carácter extemporáneo frente a dicho acto.
En relación con la Resolución RDP 003705 del 1 de febrero de 2018, aunque no obra constancia de notificación personal, se configuró la notificación por conducta concluyente, pues la demandante hizo referencia expresa a su contenido en la demanda ejecutiva presentada el 28 de abril de 2018. En tal medida, el término de caducidad también había transcurrido ampliamente al momento de interponerse la demanda en 2024.
Asimismo, el Tribunal acertó al concluir que la controversia no recaía sobre una prestación periódica, sino sobre una suma única, determinada y consolidada, correspondiente a los valores descontados por aportes no cotizados, supuesto en el cual resulta aplicable el término de cuatro meses previsto en el artículo 164 del CPACA, conforme a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.
Por tanto, no era procedente aplicar la excepción propia de las prestaciones periódicas ni considerar imprescriptible la acción. Es así, que la Sala concuerda con el Tribunal al concluir que tanto la Resolución RDP 042186 del 9 de noviembre de 2017 como la Resolución RDP 003705 del 1 de febrero de 2018, se encontraban afectadas por caducidad al momento de ser demandadas, de manera que el cómputo realizado por el Tribunal fue correcto, ajustado a la norma y plenamente respaldado por el material probatorio y la jurisprudencia aplicable.
Por todo lo anterior, se concluye que el Tribunal Administrativo del Cesar actuó conforme a derecho al declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda por no configurarse los defectos alegados y por ajustarse la decisión cuestionada a la normativa y jurisprudencia aplicable.
Finalmente, se observa que la accionante insiste en su inconformidad respecto a los descuentos efectuados en cumplimiento de la sentencia de reliquidación pensional. Al respecto, la Sala advierte que sus planteamientos reproducen las alegaciones formuladas en escenarios procesales previos (tales como los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, el ejecutivo y las acciones de tutela anteriores), es decir, es una reiteración de argumentos sobre un debate ya abordado por el juez natural.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Negar las pretensiones de la demanda. 2. En caso de no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. Radicado: 11001-03-15-000-2025-08154-00 Demandante: Celina Esther Rondón Guerra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador