CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 050012333000202200461-01 Demandante: Municipio San José de la Montaña (Antioquia) Demandada: Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA1 Asunto: Resuelve un recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Municipio San José de la Montaña contra el auto de 9 de septiembre de 20222, por medio del cual el Magistrado Ponente de la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, negó la “[…] medida cautelar solicitada por la parte demandante […]”.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 De conformidad con el artículo 1.° del Acuerdo núm. 007 de 24 de febrero de 2005, “[…] Por el cual se adoptan los Estatutos de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA […]”, la “[…] Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA, es una entidad del orden nacional, creada por la Ley 99 de 1993, integrada por las entidades territoriales de su jurisdicción, dotada de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, personería jurídica, encargada por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medioambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial […]”. 2 Cfr. Índice núm. 3 del aplicativo web SAMAI. 2 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El Municipio San José de la Montaña, en adelante la parte demandante, presentó demanda3 contra la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, CORANTIOQUIA, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho4, para que se declare la nulidad de: i) El Oficio núm. 190-COI2112-36169 de 31 de diciembre de 2021, por medio del cual manifestó que “[…] ninguna de las facturas objeto de cobro se encuentra inmerso en el fenómeno de la prescripción. Por lo anterior, tampoco es procedente su solicitud de levantar las medidas de embargo. […]”5, expedido por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia.

(Destacado del texto). ii) El “[…] Acto Administrativo […]” núm. 190-ADM2201-163 de 18 de enero de 2022, “[…] POR EL CUAL SE CONCEDE EL TRÁMITE DE UN RECURSO, SE DECIDE DE FONDO SOBRE LAS PRETENSIONES DEL MISMO Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES […]”6, expedido por el Subdirector Administrativo y Financiero de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia. 2.

La parte demandante, a título de restablecimiento del derecho, solicitó: “[…] 3. Que se restablezca el derecho del municipio de San José de la Montaña y en consecuencia se ordene la prescripción de la acción de cobro dentro del Expediente No. 104-2009 o 104-201009, expediente de cobro coactivo de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA. 4.

Que en efecto de lo anterior, se restablezca el derecho del municipio de San José de la Montaña y en consecuencia se ordene el levantamiento de la medida preventiva de embargo ordenada en la Resolución No. 180- RES1706-2923 del doce (12) de junio de dos mil diecisiete (2017) “por la cual se decreta el embargo de un inmueble”, expedida por la Corporación 3 Por intermedio de apoderado. 4 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 5 Cfr. Índice núm. 3 del aplicativo web SAMAI. 6 Ibidem. 3 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA en la que se embargó al municipio de San José de la Montaña - Antioquia el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 037-20871. 5.

Que además se restablezca el derecho del municipio de San José de la Montaña y en consecuencia se ordene el levantamiento de la medida preventiva de embargo ordenada en la Resolución No. 190RES2112-8970 del veintiuno (21) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) “por la cual se decreta un embargo”, expedida por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA, embargo que recayó sobre de (sic) todo tipo de cuentas o demás emolumentos financieros como saldos bancarios, depósitos cuenta corriente, cuenta de ahorro, títulos de contenido crediticio y demás valores en los que fuera titular el municipio de San José de la Montaña - Antioquia, identificado con Nit 800.022.618-8, incluso los que se encuentren identificados como inembargables en las entidades financieras Bancolombia, BBVA Colombia, Banco Agrario, Banco de Bogotá y Banco de Occidente. 6.

Que en efecto de lo anterior, se restablezca el derecho del municipio de San José de la Montaña y en consecuencia se ordene el reintegro con sus respectivos rendimientos financieros hasta el momento en que sean efectivamente devueltas al municipio de las sumas de dinero de las cuentas financieras embargadas por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA al municipio de San José de la Montaña - Antioquia, embargo ordenado mediante la Resolución No. 190RES2112- 8970 del veintiuno (21) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) “por la cual se decreta un embargo” […]”7.

Solicitud de medida cautelar 3. La parte demandante solicitó, como medidas cautelares de urgencia: i) la suspensión de la acción de cobro contenida en el expediente núm. “[…] 104-2009 o No. 104-201009 […]”; y ii) “[…] El levantamiento de la medida de embargo ordenada en la Resolución No. 190RES2112-8970 del veintiuno (21) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) que dictaminó el embargo de todo tipo de cuentas o demás emolumentos financieros como saldos bancarios, depósitos cuenta corriente, cuenta de ahorro, títulos de contenido crediticio y demás valores en los que fuera titular el municipio de San José de la Montaña identificado con Nit 800.022.618-8, incluso los que se encuentren identificados como inembargables en las entidades financieras Bancolombia, BBVA Colombia, Banco Agrario, Banco de Bogotá y Banco de Occidente y en consecuencia reintegrar al municipio las sumas de dinero embargadas […]”, las cuales sustentó en “[…] los hechos expuestos y lo narrado en los hechos de la demanda […]” (Destacado fuera de texto), así: 7 Ibidem. 4 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 4.

Indicó que la acción de cobro tiene origen en las facturas TH-773, TH-898 y TH-1198 con ocasión del cálculo de la tasa por utilización de agua por una concesión de aguas que solicitó la parte demandante. 5. Expresó que en el año 2017 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad contra las resoluciones 130 TH-4662 de 3 de noviembre de 2005 y 130TH-5064 de 30 de marzo de 2006, que mediante auto de 26 de noviembre de 2021 admitió la Sección Primera del Consejo de Estado. 6.

Señaló que en el parágrafo del artículo 837 del Estatuto Tributario se prevé que “[…] Cuando se hubieren decretado medidas cautelares y el deudor demuestre que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se ordenará levantarlas […]”; en consecuencia, como la demanda contra los actos citados supra, soporte del título ejecutivo, está pendiente de sentencia, la parte demandada debió levantar las medidas cautelares ordenadas mediante las resoluciones núm. 180-RES1706-2923 de 12 de junio de 2017 y 190RES2112-8970 de 21 de diciembre de 2021.

(Destacado y subrayado fuera de texto) 7. Aseguró que la parte demandante solicitó levantar las medidas cautelares ordenadas dentro del proceso de cobro coactivo núm. 1042009 o 104-201009 y el reintegro de los recursos embargados; sin embargo, la parte demandada, mediante el oficio núm. 190-COI2202-2585 de 07 de febrero de 2022, señaló que los actos objeto de la demanda de nulidad no constituían título ejecutivo sino meros actos que establecían un derecho del usuario al que se le otorgó la concesión de aguas, motivo por el cual el artículo 837 del Estatuto Tributario no aplicaba al caso. 8.

Adujo que, atendiendo lo anterior, en el proceso de cobro coactivo están vigentes las siguientes medidas: i) Resolución núm. 180-RES1706-2923 de 12 de junio de 2017, por medio de la cual se ordenó el embargo del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 037-20871; y ii) Resolución núm. 190RES2112-8970 de 21 de diciembre de 2021, por medio de la cual se ordenó 5 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 el embargo de todo tipo de cuentas o demás emolumentos financieros como saldos bancarios, depósitos cuenta corriente, cuenta de ahorro, títulos de contenido crediticio y demás valores en los que fuera titular el Municipio de San José de la Montaña, incluso los que se encuentren identificados como inembargables en las entidades financieras Bancolombia, BBVA Colombia, Banco Agrario, Banco de Bogotá y Banco de Occidente. 9.

Destacó que las cuentas de Bancolombia número 503-179041-40 para la Construcción y Adecuación del Centro Vida Municipal Adulto mayor por $894.474.979,12 y 503-168476-14 del Convenio Corantioquia Colectores zona urbana por $343.605.454,88, para el pago del mejoramiento del alcantarillado; así como las del BBVA Colombia número 00130229-000100021894 del Convenio Indeportes para el pago de los juegos campesinos por $10.563.591 y 00130229- 000100022769 del Convenio VIVA para pagar mejoras de vivienda urbana y rural por $1.722.839, se encuentran embargadas; situación que viola los derechos de la población vulnerable la cual requiere protección especial. 10.

Manifestó que la parte demandada, para continuar con el proceso y ordenar las medidas de embargo, desconoció que la obligación está prescrita, afectando el debido proceso de la parte demandante y violando los derechos fundamentales del adulto mayor, el saneamiento básico, la dignidad humana y los fines esenciales del Estado, razón por la que es urgente remediar ese perjuicio. 11.

Aseguró que la parte demandada, mediante oficio de 8 de marzo de 2022, le informó a la parte demandante que el 1.° de marzo de 2022, por medio de la Resolución 190-RES2203-1123, decidió: i) ordenar el levantamiento del embargo de la cuenta de ahorros de Bancolombia núm. 50316847614; y ii) limitar el embargo decretado mediante la Resolución núm. 190RES2112-8970 de 21 de diciembre de 2021 a la cuantía de $100.271.459,92.

Providencia objeto del recurso de apelación 12. El Magistrado Ponente de la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto de 9 de septiembre de 20228, negó el decreto de la 8 Cfr. Índice núm. 3 del aplicativo web SAMAI. 6 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, en los siguientes términos: “[…] El fundamento de la medida cautelar solicitada por la parte demandante, radica en que, por una parte, ante el Consejo de Estado radicó una demanda de nulidad simple a través de la cual pretende la declaratoria de nulidad de la resolución 130 TH-4662, de 3 de noviembre de 2005, “Por la cual se otorga una concesión de aguas”, y de la resolución 130TH-5064, de 30 de marzo de 2006, “Por la cual se adopta una decisión”, resoluciones que sirvieron de fundamento para la expedición de las facturas que derivaron la acción de cobro 104-2009, y, por otra parte, a través de los actos aquí cuestionados, solicitó la prescripción de la acción de cobro 104-2009 adelantada por Corantioquia, en la cual se decretó el embargo de varios bienes, incluyendo bienes inembargables.

De lo anterior se advierte, por una parte, que si bien el municipio de San José de la Montaña considera que las resoluciones acusadas ante el Consejo de Estado sirvieron de fundamento para la acción de cobro, lo cierto que este tribunal no debe pronunciarse respecto de la procedencia del levamiento de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso de cobro coactivo, porque este tribunal carece de competencia para imponer una orden en tal sentido, máxime cuando este tribunal no es el juez que adelanta el control de legalidad de los actos a través de los cuales se ordenó adelantar el cobro.

Por otra parte, es de precisar que el artículo 837 del Estatuto Tributario dispone que, previo o simultáneamente con el mandamiento de pago, el funcionario, en este caso Corantioquia, podrá decretar la medida de embargo y secuestro, pero cuando se hubiesen decretado medidas cautelares y el deudor, en este caso el municipio de San José de la Montaña, demuestre que se ha admitido una demanda contra el título ejecutivo y que esta se encuentra pendiente de fallo, el acreedor podrá levantar las medidas. […] En este sentido, la parte demandante tiene los mecanismos idóneos de defensa para ejercerlos dentro del proceso coactivo, esto es, si a bien lo considera, solicitar a Corantioquia el levantamiento de las medidas con ocasión a la admisión de la demanda de la referencia y, para tal efecto, constituir una garantía bancaria o de compañía de seguros.

Es de precisar que, si bien la parte demandante afirma que Corantioquia negó el levantamiento de las medidas cautelares con ocasión a la demanda que cursa en el Consejo de Estado, lo cierto es que dicha negativa obedeció a ese proceso y no a este, de manera que deberá realizar el trámite que considere pertinente. Ahora, si en su sentir, en el proceso que cursa ante el Consejo de Estado debía decretarse alguna medida, ello no es objeto de pronunciamiento de este Tribunal, como ya se indicó. Por lo anterior, se negará el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte demandante. […]”. 7 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 Recurso de apelación y sus fundamentos 13.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto de 9 de septiembre de 20229, en el que argumentó lo siguiente: Ausencia de mecanismo idóneo de defensa del municipio 14. Indicó que está acreditado sumariamente el perjuicio mediante los certificados bancarios. 15. Señaló que en el proceso que cursa en el Consejo de Estado, con el número único de radicado 110010324000201700135-00, en el que se demandó la legalidad de las resoluciones 130 TH-4662 de 3 de noviembre de 2005 y 130TH-5064 de 30 de marzo de 2006, por medio de las cuales se otorgó la concesión de aguas a la parte demandante, no se cuestiona la acción de cobro sino la circunstancia que esos actos incumplían los requisitos de ley para otorgarse la concesión; en consecuencia, ese proceso no era el mecanismo idóneo para solicitar la medida cautelar que aquí se reclama decretar porque allí no se procura restablecimiento. 16.

Afirmó, frente al argumento del a-quo, según el cual se le podía solicitar a la parte demandada que levantara el embargo, que como lo expuso en la demanda y en la solicitud de medida cautelar y atendiendo las pruebas documentales aportadas al proceso, tal petición ya se realizó cuando se pidió la prescripción de la acción de cobro la cual fue negada; por tanto, no hay idoneidad en ese mecanismo de defensa; con mayor razón cuando este proceso se dirige contra los actos administrativos que negaron la prescripción. Continuidad de las afectaciones al municipio ante la negativa del decreto de las medidas cautelares solicitadas 17.

Insistió en que la parte demandante no tiene mecanismos idóneos de defensa dentro del proceso de cobro coactivo, salvo la medida cautelar que ahora 9 Ibidem. 8 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 solicita porque el embargo de los recursos del municipio afecta los derechos fundamentales de los adultos mayores, quienes se trasladaron a otra vivienda, lo que generó un costo adicional por el pago del arriendo. 18.

Señaló que lo documentos aportados acreditan, entre otras circunstancias, que los espacios sanitarios de la vivienda no son amplios y carecen de baranda de seguridad; además, las habitaciones no tienen “[…] closet […]” o espacio para guardar pertenencias; situación que vulnera la dignidad humana porque, adicional a lo anterior, el espacio no da para atender cuarenta y cinco (45) personas a la hora de los alimentos. 19.

Destacó que el Municipio de San José de la Montaña ha intentado la defensa de sus intereses en el proceso de cobro coactivo que adelanta CORANTIOQUIA, entidad que se ha negado a levantar el embargo afectando los ingresos del ente territorial y los derechos de los adultos mayores. 20. Resaltó que el paso del tiempo solidifica el daño, lo que hace imprescindible el decreto de la medida cautelar para proteger, preventivamente, las finanzas del ente territorial, que para el caso en concreto se traduce en la protección del adulto mayor con el propósito de finalizar las obras de adecuación del Centro Día, espacio de habitación, alimentación y esparcimiento de las personas de la tercera edad del municipio.

Traslado del recurso de apelación 21. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia corrió traslado del recurso de apelación el 21 de septiembre de 202210. 22. El Magistrado Ponente de la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia de 17 de noviembre de 2022, concedió el recurso de apelación11. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 9 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 23.

La Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado, procedió a efectuar el reparto del expediente. II. CONSIDERACIONES 24. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; v) análisis del caso concreto.

Competencia 25. Vistos los artículos: 12512 y 15013 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre expedición de providencias y competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación: esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 9 de septiembre de 2022, proferido por el Magistrado Ponente de la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 26. Vistos los artículos 24315 numeral 5.º y 24416 numeral 3.º de la Ley 1437, sobre el recurso de apelación y trámite del recurso de apelación contra autos, respectivamente. 27. Atendiendo a que la parte demandante interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra el auto de 9 de septiembre de 2022, por medio del cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, en un asunto de doble 12 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 13 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 14 “Por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 15 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 16 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 10 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 instancia, el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en los artículos anotados en precedencia. 28.

Agotado el procedimiento previsto en la Ley 1437 para el recurso de apelación, la Sala procede a examinar los argumentos expuestos por la parte demandante, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 32017 y 32818 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, frente al problema jurídico planteado infra.

Problema jurídico 29. Le corresponde a la Sala determinar si se reunían los requisitos de ley para decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados; por un lado, porque no existe mecanismo idóneo de defensa que permita el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en el proceso de jurisdicción coactiva que adelanta la parte demandada, distinto a la solicitud de medida cautelar que se presentó en este proceso; y, por el otro, porque la ausencia de ese mecanismo idóneo sigue afectando las finanzas de la entidad territorial y los derechos fundamentales de los adultos mayores, lo que solamente se superaría con el decreto de la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados. 30.

En consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto de 9 de septiembre de 2022. 17 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]”. 18 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. […]”. 19 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 11 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 31.

Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y, iii) 231 idem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 32. La Sala considera que, atendiendo lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 33.

Con el fin de verificar los requisitos establecidos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sala en providencia de 26 de junio de 202020 consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 34.

En la providencia citada supra se indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 12 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas21. Análisis del caso concreto 35. La Sala limitará el estudio del recurso de apelación a los puntos expuestos en el mismo; para lo anterior, emprenderá en un solo capítulo el análisis de las razones que planteó la parte demandante comoquiera que se refieren, en general, a la falta de idoneidad de un mecanismo de defensa judicial que permita el levantamiento de las medidas de embargo decretadas en el proceso de jurisdicción coactiva que adelanta en su contra la parte demandada.

Ausencia de mecanismo idóneo de defensa y continuidad de las afectaciones a la parte demandante 36. La Sala precisa que de conformidad con el numeral 3.° del artículo 244 de la Ley 1437, sobre trámite del recurso de apelación contra autos, dispone que cuando el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió. 37.

Ahora bien, el artículo 320 del Código General del Proceso, sobre fines de la apelación, señala que su objeto es que el ad quem examine la cuestión decidida por el a quo, “[…] únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante […]” (Destacado fuera de texto). 38. La Sección Tercera de esta Corporación, en similar sentido, sobre el requisito de sustentación del recurso de apelación, con el fin de que el ad quem pueda estudiar los reparos efectuados contra una providencia, manifestó: “[…] resulta diáfano que la carga de sustentación que corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la simple manifestación de disenso frente a la providencia recurrida, tampoco con la solicitud de que se revoque para que, en su lugar, se acceda a los intereses de la parte 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 24 de febrero de 2022. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 inconforme o mucho menos, con la mera reiteración o remisión de las razones expuestas en el curso de la primera instancia, bien sea en la demanda o en la contestación. Ello es así, en tanto lo que la ley determina, bajo la garantía de la doble instancia, es que se ataquen o cuestionen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista de por medio un juicio, una razón o una ponderación que conduzca a considerar que lo definido en primera instancia no corresponde, en derecho, a una decisión acertada, lo cual, por tanto, delimita el marco al que debe sujetarse el juez al revisar la sentencia recurrida […]”22 (Destacado fuera de texto). 39.

La Sala, en el asunto bajo examen observa que el a quo, en el auto de 9 de septiembre de 2022, decidió negar el decreto de las medidas cautelares de suspensión de la acción de cobro y levantamiento de las medidas de embargo decretadas en el proceso coactivo, aduciendo que: i) el fundamento de la medida cautelar era que ante el Consejo de Estado existía una demanda de nulidad contra los actos administrativos por medio de los cuales se otorgó una concesión de aguas y que sirvieron de fundamento para expedir las facturas que sustentaron el proceso de jurisdicción coactiva; ii) a través de los actos cuestionados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó la prescripción de la acción de cobro; iii) el Tribunal Administrativo de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse sobre el levamiento de las medidas cautelares decretadas en el proceso de jurisdicción coactiva, más aún cuando no era el juez ante el cual se adelantaba la demanda contra los actos por medio de los cuales la parte demandada ordenó iniciar la acción de cobro; iv) la parte demandante podía solicitar a la parte demandada el levantamiento de las medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva atendiendo a que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se admitió la demanda; v) la parte demandante, en el proceso de jurisdicción coactiva, podía constituir una garantía bancaria o de compañía de seguros; y vi) si bien la parte demandante afirmó que la parte demandada se negó a levantar las medidas cautelares en el proceso de jurisdicción coactiva, esa decisión se tomó con fundamento en el medio de control de nulidad que cursa 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 8 de noviembre de 2021, expediente con núm. único de radicación: 76001233100020060368301.

C.P. Dr. José Roberto Sáchica Méndez. 14 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 en el Consejo de Estado contra los actos que otorgaron la concesión de aguas y no el de nulidad y restablecimiento del derecho. 40. La Sala, a su vez advierte que la parte demandante, en el recurso de apelación, mencionó los siguientes aspectos: i) que en el proceso de nulidad que se tramita ante el Consejo de Estado, contra los actos por medio de las cuales se otorgó la concesión de aguas, no se cuestiona la acción de cobro; en consecuencia, allí no se pueden solicitar las medidas cautelares que aquí se reclaman; ii) que no podía solicitar el levantamiento de las medidas cautelares dentro del proceso de jurisdicción coactiva porque tal petición la realizó cuando pidió declarar la prescripción de la acción de cobro la cual se negó, circunstancia por la cual no es el mecanismo de defensa idóneo, más aún cuando aquí se cuestionan los actos administrativos que negaron la prescripción; iii) que carece de mecanismos de defensa en el proceso de cobro coactivo, salvo la medida cautelar que ahora solicita; iv) que los documentos aportados acreditan la vulneración de la dignidad humana de las personas de la tercera edad; v) que la parte demandante ha intentado la defensa de sus intereses en el proceso de cobro coactivo pero se ha negado el levantamiento de los embargos afectando los ingresos del ente territorial; y vi) que el paso del tiempo solidifica el daño, lo que hace imprescindible el decreto de la medida cautelar solicitada en este proceso, para proteger, preventivamente, las finanzas del ente territorial. 41.

La Sala, en el asunto bajo examen, considera que las manifestaciones de inconformidad del recurso de apelación carecen de la carga argumentativa exigida en la ley y la jurisprudencia, para que el juez de la segunda instancia pueda adentrarse en el examen de los argumentos que desarrolló el a quo en la providencia recurrida, en razón a que no planteó de manera concreta los cuestionamientos contra los fundamentos de hecho y de derecho del auto impugnado, limitándose a las menciones citadas supra. 42.

En efecto, quien recurre una providencia judicial está obligado a desarrollar una carga argumentativa dirigida a controvertir los fundamentos expuestos por el juez para negar o acceder, en el curso de un proceso, a una determinada solicitud presentada por cualquiera de los extremos; por lo anterior, se ha dicho que el 15 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 deber de sustentación del recurso no se suple por la mera manifestación de discordia con la providencia recurrida o con la solicitud para que se revoque. 43.

Para la Sala, cuando la jurisprudencia exige que “[…] se ataquen o cuestionen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en aquello que se considere desfavorable, no solo porque la decisión sea contraria a los intereses de quien la impugna, sino porque exista de por medio un juicio, una razón o una ponderación que conduzca a considerar que lo definido en primera instancia no corresponde, en derecho, a una decisión acertada […]”23, significa que el deber de sustentación tiene que ser real, no en apariencia, dirigido a desvirtuar los motivos expuestos en la providencia recurrida. 44.

Atendiendo lo anteriormente expuesto, se considera que, aunque en el recurso de alzada, se señaló que: i) en el proceso de nulidad que se tramita ante el Consejo de Estado no se cuestiona la acción de cobro por lo que es imposible solicitar las medidas cautelares que aquí se reclaman; ii) tampoco se puede pedir el levantamiento de las medidas cautelares en el proceso de jurisdicción coactiva porque una petición en tal sentido ya se realizó cuando la parte demandante pidió la prescripción de la acción de cobro, más aún cuando en el presente proceso se cuestionan los actos administrativos que negaron la prescripción; iii) los documentos aportados acreditan la vulneración de la dignidad humana de las personas de la tercera edad; y iv) la parte demandante intentó la defensa de sus intereses en el proceso de cobro coactivo pero se ha negado el levantamiento de los embargos afectando los ingresos del ente territorial; en realidad estos no son argumentos dirigidos a desvirtuar los motivos que expuso el a quo en la providencia recurrida. 45.

En el sub lite, el a quo aludió al proceso de nulidad que se tramita ante el Consejo de Estado para señalar uno de los aspectos en que se apoyaba la solicitud de medida cautelar, pero no para denotar que en dicho proceso se podían decretar las medidas cautelares que en el presente asunto se solicitan; en consecuencia, esta consideración nada tiene que ver con la manifestación de la parte demandante 23 Ibidem. 16 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 según la cual, en el proceso de nulidad no se cuestiona la acción de cobro por lo que no se pueden solicitar medidas cautelares. 46.

Igual situación se presenta respecto de la mención realizada en el recurso, referente a que la parte demandante no puede solicitar el levantamiento de las medidas cautelares en el proceso de jurisdicción coactiva, porque tal petición la realizó cuando pidió declarar la prescripción de la acción de cobro y cuyos actos son los demandados en este proceso; lo anterior, por cuanto la solicitud de levantamiento de las medidas cautelares decretadas en el proceso coactivo, se sustentó en la prescripción de la acción de cobro, no en la circunstancia de haberse admitido la demanda en el proceso de la referencia, contra los actos que declararon la prescripción, argumento que fue el que expuso el a quo en el auto de 9 de septiembre de 2022, además de su falta de competencia, materias que no se controvierten en el recurso de apelación. 47.

La Sala, respecto de las demás manifestaciones alusivas a la: i) inexistencia de mecanismos de defensa en el proceso de cobro coactivo; ii) existencia de prueba que acredita la vulneración de la dignidad humana de las personas de la tercera edad; iii) negativa en el proceso de cobro coactivo de levantar los embargos porque afectan los ingresos del ente territorial; y al iv) hecho de que el paso del tiempo solidifica el daño haciéndose necesario decretar las medidas cautelares para proteger las finanzas del ente territorial, considera que no son cuestionamientos dirigidos a controvertir los fundamentos de la providencia proferida por el a quo. 48.

En criterio de la Sala, abordar el estudio de los fundamentos que expuso el Magistrado Ponente de la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, sin que la parte demandante haya cumplido su deber procesal de concretar, en debida forma, cada una de las censuras en contra de aquellos, implicaría exceder los límites de competencia fijados en la ley para el conocimiento del recurso de apelación y conllevaría también a la transgresión del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada. 17 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 49.

La Sala reitera que quien apela, está obligado a precisar las inconformidades contra la decisión judicial que considera contraria a sus derechos e interés, con la finalidad de que el juez de segunda instancia las confronte con los argumentos expuestos en la providencia judicial; deber que, en el caso sub examine, se incumplió. 50. La Sala, además, frente al planteamiento sobre la aplicación del artículo 837 del Estatuto Tributario, considera, que: i) de su contenido se colige que la autoridad competente para pronunciarse sobre el levantamiento de las medidas cautelares decretadas en un procedimiento de cobro coactivo es aquella que las decretó, siempre que el deudor acredite que se ha admitido demanda contra el título ejecutivo o cuando admitida la demanda contra las resoluciones que fallan sobre las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, se preste garantía bancaria o de compañía de seguros; y ii) conforme con el artículo 230 de la Ley 1437, las medidas cautelares son preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, en las que no encuadra el levantamiento de la medida cautelar de embargo decretada en un proceso de jurisdicción coactiva, como la solicitada por la parte demandante, porque desnaturalizaría el carácter preventivo de dicha medida de embargo. 51.

Respecto del argumento según el cual, en el expediente están demostradas las circunstancia que acreditan la existencia de perjuicio irremediable porque se allegaron los documentos que demuestran la existencia del embargo, una vez analizado el mismo, en este estado del proceso no se acreditó la configuración del perjuicio alegado, además de que los actos acusados mantienen sus efectos. 52.

En suma, por lo anteriormente expuesto, procede la confirmación del auto de 9 de septiembre de 2022. Conclusión 53. La Sala considera que, en el caso sub examine no se acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437, razón por la que se confirmará el auto de 9 de septiembre de 2022. 18 Núm. único de radicación: 050012333000202200461-01 Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 9 de septiembre de 2022 proferido por el Magistrado Ponente de la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado Salvo Voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.