CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa Número único de radicación: 25000233600020160173201 Demandante: Clínica San Juan Bautista S.A.S. Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Superintendencia Nacional de Salud1 y Luis Fernando Hernández Vélez Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra el auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 17 de septiembre de 2019 que rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES 1. La Clínica San Juan Bautista S.A.S. presentó demanda2 contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y 1 En virtud del artículo 1.º del Decreto 1080 de 10 de septiembre de 2021, “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia Nacional de Salud”, la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. 2 La demanda fue presentada por intermedio de apoderada el 26 de agosto de 2016 (Cfr. folio 2 del cuaderno núm. 1 del expediente). 2 Número único de radicación: 25000233600020160173201 Luis Fernando Hernández Vélez, en ejercicio de los medios de control de nulidad3, nulidad y restablecimiento del derecho4 y, en subsidio, reparación directa5, en los siguientes términos: “[…] 3.1 PRETENSIONES PRINCIPALES: 3.1.1.

Pretensiones Declarativas Principales: PRIMERA.- Que en ejercicio del medio de control de nulidad simple, se declare la nulidad de la Resolución No. 004478 del 5 de junio de 2014, “por medio de la cual el liquidador se faculta a sí mismo como mandatario con representación para efectos de pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpusieran contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de SOLSALUD E.P.S. S.A. EN LIQUIDACIÓN”, con ocasión a los vicios de i.-) infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. (Negrillas fuera del texto) SEGUNDA.- Que se declare la inexistencia e inoponibilidad para la Clínica San Juan Bautista de las supuestas decisiones administrativas contenidas en las Resoluciones núms. 5921 de 13 de agosto de 2014 y 5697 de esa misma fecha, por medio de las cuales el Agente Liquidador en virtud de su autodesignación ilegal, resolvió los recursos de reposición presentados por la actora contra las Resoluciones núm. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 00195 de 8 de mayo respectivamente.

TERCERA.- Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare la configuración de un silencio administrativo negativo respecto de los recursos de reposición oportunamente presentados por la actora contra las Resoluciones núms. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 00195 de 8 de mayo de esa anualidad. CUARTA.- Que en consonancia con la anterior pretensión, se declare la nulidad del acto administrativo presunto que se configuró al no haberse resuelto el recurso de reposición interpuesto contra las Resoluciones núms. 002664 de 16 de mayo de 2014 y 00195 de 8 de mayo, así como la nulidad parcial de los numerales 1º, 2º y 3º de las citadas resoluciones por medio de las cuales se determinan, califican y gradúan las acreencias oportunamente presentadas con cargo a la masa liquidatoria de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación, con ocasión a los vicios de: i.-) La infracción de las normas en que deberían fundarse; ii.-) incompetencia temporal y funcional del Agente Liquidador para su expedición; iii.-) Expedición irregular y falsa motivación; así como iv.-) Desviación de las atribuciones del funcionario o Corporación que lo profirió. 3.1.2 Pretensiones Condenatorias Principales: PRIMERA.- Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho y de reparación integral, se CONDENE a la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, SUPERITENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VELEZ, al pago de CUATRO MIL MILLONES (sic) SEISCIENTOS TREINTA Y UN MIL MILLONES SEISCIENTOS TREINTA Y UN MIL CUATROSCIENTOS VEINTIDÓS SETECIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS ($4.631´422.792), correspondientes a 3 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437. 5 Previsto en el artículo 140 de la Ley 1437. 3 Número único de radicación: 25000233600020160173201 las acreencias debidas y no pagadas a la CLÍNICA SAN JUAN BAUTISTA por la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD SOLSALUD E.P.S. S.A. SEGUNDA.- Que se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ a la reparación integral y pago de todos los perjuicios materiales: lucro cesante, daño emergente y pérdida de oportunidad que se prueben en el proceso a favor de la CLÍNICA SAN JUAN BAUTISTA.

TERCERA.- Que como consecuencia de lo anterior, se CONDENE a las demandadas al pago de los intereses comerciales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 20026, por medio del cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja, la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud, su utilización en la prestación y demás normas concordantes, que tenía la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ para efectuar el pago, contados a partir de la fecha de la presentación de las reclamaciones Nos. A03.69 y A04.74.

CUARTA.- Que todas las sumas reconocidas sean debidamente indexadas en cada uno de los rubros aquí anotados, de conformidad con la Jurisprudencia del Consejo de Estado. QUINTA.- Que se repare integralmente al demandante, reconociéndole cualquier otro daño material o inmaterial demostrado en el transcurso del proceso. SEXTA.- Que se reconozcan los gastos en que se está incurriendo por concepto de esta demanda, tales como: gastos de notificación, pago de peritos, publicaciones y, en especial, los relacionados con el pago de los honorarios que generan para los abogados que estudiaron y realizaron esta demanda.

SÉPTIMA.- Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A. OCTAVA.- Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada.

3.2. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE PRIMER ORDEN. 3.2.1. Pretensión Subsidiaria de “Primer Orden de Tipo Declarativo” PRIMERA. – Que en ejercicio del medio de control de reparación directa y bajo el título de imputación objetivo de daño especial, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsables a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a mi prohijada con la operación administrativa materializada en la intervención y liquidación de SOLSALUD E.P.S. S.A. 3.2.2.

Pretensión Subsidiaria de Primer Orden de “Tipo Condenatorio”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión condenatoria principal núm. 1 del epígrafe 3.1.2.) Como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, al pago de TRES MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES CIENTO DIEZ Y SÉIS MIL 6 “[…] Artículo 4º.

Intereses moratorios. El incumplimiento de los plazos previstos para el pago o giro de los recursos de que trata este decreto causará intereses moratorios a favor de quien debió recibirlos, liquidados a la tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […]”. 4 Número único de radicación: 25000233600020160173201 CUATROCIENTOS VEINTISIETE PESOS ($3.439´116.427), correspondientes a las acreencias reclamadas por la CLÍNICA SAN JUAN BAUTISTA a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. y no pagadas en virtud de la inexistencia de disponibilidad presupuestal derivada de la operación administrativa que terminó en la liquidación de SOLSALUD E.P.S.

3.3. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “SEGUNDO ORDEN DE TIPO DECLARATIVO”: PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de primer orden) Que en ejercicio del medio de control de reparación directa7 se DECLARE que la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD, se han enriquecido sin justa causa, en razón al no pago de los servicios médicos prestados por la CLÍNICA SAN JUAN BAUTISTA a la SOCIEDAD SOLIDARIA DE SALUD – SOLSALUD E.P.S. S.A. Esta última, una Entidad Privada Promotora de Salud “EPS” que, no obstante constituirse como sociedad anónima, creada por organizaciones sociales, instituciones de salud y educación, fondos de empleados, cooperativas y entidades sin ánimo de lucro, se encontraba avalada por el Estado Colombiano (titular y garante de la prestación del servicio público de salud), específicamente por la Superintendencia Nacional de Salud para la “administración” del “régimen contributivo” y “régimen subsidiado” en Colombia.

3.4. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE “TERCER ORDEN DE TIPO DECLARATIVO” PRIMERA. – (Subsidiaria a la pretensión declarativa subsidiaria de segundo orden) Bajo el título de imputación subjetivo de falla en el servicio, se DECLARE solidaria, extracontractual y administrativamente responsable a la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – SUPERINTENDENCIA DE SALUD y al Sr. LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, por los daños antijurídicos causados a la CLÍNICA SAN JUAN BAUTISTA por la tardía intervención y consecuente liquidación estatal a que se sometió a la SOCIEDAD SOLSALUD E.P.S. S.A. NOTA.- Las pretensiones declarativas principales 1º, 2º y 3º, así como las pretensiones principales condenatorias núms. 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º se mantienen en cualquiera de las hipótesis planteadas. […]” (Destacado incluido en el texto).

Actuación procesal en primera instancia 2. La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de octubre de 20168, declaró que no le asistía competencia para conocer del proceso de la referencia y ordenó la remisión del expediente a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fundamento en los siguientes argumentos: 7 “[…] 8.

Sobre este punto, recuérdese que de acuerdo con la Jurisprudencia de la Sección 3ª del Honorable CONSEJO DE ESTADO, especialmente la desarrollada a partir de la sentencia de unificación de fecha 19 de noviembre de 2012 (Exp. 24.897), C.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio – Consideraciones Jurídicas Nos. 13 y 14, el medio de control judicial de la reparación directa como vía procesal adecuada para obtener la declaratoria de enriquecimiento sin justa causa […]”. 8 Cfr. folio 87 del cuaderno núm. 1 del expediente 5 Número único de radicación: 25000233600020160173201 “[…] 1) En el presente caso, se observa que los medios de control principalmente invocados por la parte actora son el de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho, los cuales no guardan relación con la actividad contractual que compete a esta Sección Tercera. 2) Si bien la parte actora pretende el pago de perjuicios por el medio de control de reparación directa, el mismo se formula a título de pretensión subsidiaria y no puede la Sección Tercera asumir competencia de manera directa, por cuanto esta depende de la pretensión principal, es decir, de la nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho. 3) Finalmente el artículo 165 del CPACA establece que cuando se acumulen varias pretensiones de nulidad, el juez competente será el de la nulidad. […]”. 3.

El Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 22 de noviembre de 20179, inadmitió la demanda para que la parte demandante allegara copia de la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto acusado, esto es, de la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 expedida por el Agente Especial Liquidador de Solsalud S.A.10, “[…] poniendo de presente que si el acto fue publicado puede indicarse la página web en el cual se encuentra constancia de dicha publicación, para efectos de examinar si la demanda fue radicada oportunamente […]”. 4.

Esta providencia se notificó por estado el 23 de noviembre de 201711 y contra ella no se interpuso ningún recurso. Escrito de 7 de diciembre de 2017 presentado por la parte demandante 5. La parte demandante presentó escrito de 7 de diciembre de 201712, por medio del cual informó que el artículo 2.º de la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 resolvió “[…] Notificar la presente Resolución mediante la publicación de la parte resolutiva en la web institucional www.solsalud.com.co […]”, pero una vez consultada la referida página web, el acto acusado no aparecía publicado. 6.

En ese sentido, solicitó “[…] al despacho que de considerarlo necesario […]”, requiriera a la firma Legal Strategy S.A.S., mandataria de Solsalud S.A. y administradora de su archivo o, en su defecto, al Ministerio de Salud y Protección 9 Cfr. Folios 97 a 100 del cuaderno núm. 1 del expediente. 10 “[…] Por la cual se faculta a un mandatario con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpongan contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatorio una vez se declare la terminación de la existencia legal de Solsalud E.P.S. S.A. en liquidación. […]”. 11 Cfr. Folio 100 del cuaderno núm. 1 del expediente, por lo que el término de ejecutoria vencía el 28 de noviembre de 2017. 12 Cfr. Folios 102 y 103 del cuaderno núm. 1 del expediente. 6 Número único de radicación: 25000233600020160173201 Social y a la Superintendencia Nacional de Salud para que allegaran la constancia de publicación del acto acusado. 7.

El Magistrado Ponente de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante autos de 10 de septiembre de 201813, 13 de noviembre de 201814 y 21 de enero de 201915, requirió al Grupo de Archivo de Solsalud S.A. liquidada copia auténtica con constancia de publicación de la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014. 8.

El Grupo de Archivo de Solsalud S.A. liquidada, mediante Oficio núm. LSM9- 0000185 de 7 de mayo de 201916, allegó copia de la constancia de publicación de la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014, en la cual se indica que dicho acto administrativo se publicó en la página web de Solsalud S.A, el 5 de junio de 2014. Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 9.

La Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 17 de septiembre de 2019, señaló que la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad, respecto a la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 201417, debía tramitarse conforme a las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida que una eventual declaratoria de nulidad de dicho acto administrativo implicaría un restablecimiento automático del derecho para la parte demandante, en los siguientes términos: “[…] la Clínica San Juan Bautista S.A.S., pretende la reparación del presunto daño causado con el acto administrativo demandado, no al orden jurídico, sino a dicha IPS en particular pues considera que el señor LUIS FERNANDO HERNÁNDEZ VÉLEZ, en calidad de agente liquidador de SOLSALUD E.P.S., no tenía facultad legal para resolver los recursos de reposición dirigidos en contra de las resoluciones expedidas dentro del proceso liquidatario, entre ellas, aquellas que decidieron sobre las acreencias por aquella presentadas.

De hecho, así lo solicita con absoluta claridad en las pretensiones tercera y cuarta concernientes a la declaratoria de nulidad de los actos administrativos Nos. 002664 del 16 de mayo de 2014 y 195 del 8 de mayo de la misma anualidad, que determinan califican y gradúan las acreencias Nos. A04.74 y A.03.69 presentadas por la Clínica San Juan Bautista S.A.S. 13 Cfr. Folios 134 a 136 del cuaderno núm. 1 del expediente. 14 Cfr. Folios 159 y 160 del cuaderno núm. 1 del expediente. 15 Cfr. Folios 173 a 175 del cuaderno núm. 1 del expediente. 16 Cfr. Folios 180 a 267 del cuaderno núm. 1 del expediente. 17 “[…] por la cual se faculta a un mandatorio con representación para pronunciarse en relación con los recursos de reposición que se interpongan contra las resoluciones expedidas en el proceso liquidatario una vez se declare la terminación de la existencia legal de Solsalud EPS S.A. en liquidación total […]” 7 Número único de radicación: 25000233600020160173201 Así pues, no le asiste razón al apoderado judicial del demandante el (sic) indicar que por ser la Resolución No. 4478 del 5 de junio de 2014, un acto administrativo de carácter general puede entonces demandar en cualquier tiempo, puesto que como se ha dejado claro, con la declaratoria de ilegalidad, también se desprende el restablecimiento del derecho subjetivo, que no es otro, que el pago de la totalidad de las acreencias Nos. A04.74 y A.03.69.

Por ende, el demandante mismo solicita que a la nulidad de este acto se le dé alcance de restablecimiento del derecho, pues como consecuencia de dicha declaratoria, pretende la inexistencia e inoperancia de los actos administrativos de carácter particular de las Resoluciones Nos. 5921 del 13 de agosto de 2014 y 5697 de la misma fecha, por medio de las cuales el Agente Liquidador en virtud de su presunta auto designación ilegal, resolvió los recursos de reposición presentados en contra de las Resoluciones Nos. 002664 del 16 de mayo de 2014 y 195 del 8 de mayo, respectivamente. […]”.

(Destacado fuera del texto). 10. En ese sentido, consideró que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto a la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014, por cuanto el acto fue publicado en la página web de Solsalud E.P.S., el 5 de junio de 2014, el término de caducidad venció el 6 de octubre de 2014 y la demanda se presentó el 26 de agosto de 2016. 11.

Asimismo, concluyó que operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de: i) la Resolución núm. 5669 de 13 de agosto de 201418, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 1995 de 8 de mayo de 2014, la cual determinó, calificó y graduó la acreencia A03.69, y ii) la Resolución núm. 5921 de 13 de agosto de 201419, que rechazó por extemporáneo un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 2664 de 16 de mayo de 2014, la cual determinó, calificó y graduó la acreencia A04.74, como se expone a continuación: “[…] la pretensión segunda principal, a través de la cual se solicita la inoponibilidad de las Resoluciones Nos. 5921 y 5697 del 13 de agosto de 2014 […] pretende […] es atacar la legalidad de los actos administrativos que se pronunciaron respecto de las facturas presentadas, se interpreta que el medio de control que interpone es el de nulidad y restablecimiento del derecho. […] […] mediante la Resolución No. 1995 del 08 de mayo de 2014, por las cuales se determina, califica y gradúa la acreencia A.0369 únicamente procedía el recurso de reposición, el cual fue interpuesto por el administrado y resuelto mediante la Resolución No. 5669 del 13 de agosto de 2014, la cual fue notificada personalmente el día 19 de septiembre de 2014 (Fls 170 cuaderno 2).

En ese orden de ideas, los cuatro meses con los que contaban (sic) el demandante para acudir a la administración de justicia a través del medio de control de nulidad y 18 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 001995”, 19 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 002664”, en el sentido de rechazarlo por extemporáneo. 8 Número único de radicación: 25000233600020160173201 restablecimiento del derecho comenzaron el 20 de septiembre de 2014 y culminaron a la última hora hábil del 20 de enero de 2015. […] la solicitud de conciliación fue presentada ante el Ministerio Público, 31 de mayo de 2016, es decir un año y cuatro meses después de fenecido el término que trata el artículo 164 del C.P.A.C.A., por ende respecto, a la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho referente a los mencionados actos administrativos, también operó el fenómeno de la caducidad.

Finalmente, en lo que tiene que ver con la acreencia No. A04.74 calificada y graduada mediante la Resolución 2664 del 16 de mayo de 2014, en contra de la cual fue interpuesto de manera extemporánea recurso de reposición, puesto que al ser notificado el día 10 de junio de 2014, los diez días para su interposición culminaron el 25 del mismo mes y año. (Fl 163).

Así pues, como quiera (sic) que el acto administrativo en mención quedó en firme el día 26 de junio de 2014, el plazo para discutir dicha decisión, inició en esa fecha y culminó el 26 de noviembre del mismo año, sin que se hubiera interrumpido tal término en virtud de la conciliación prejudicial, la cual fue presentada en la fecha anteriormente señalada, es decir 31 de mayo de 2016.[…]”.

(Destacado fuera del texto). 12. De igual forma, indicó que, en el caso sub examine, aun cuando resultaba procedente la acumulación de pretensiones, no resulta procedente “[…] la acumulación de medios de control […] y por ende no podía pretenderse en un mismo libelo la nulidad de una resolución proferida en el marco del procedimiento administrativo del cobro de unos servicios de salud prestados y la declaratoria de la responsabilidad de la entidad estatal por la tardía intervención forzosa de una entidad promotora, cuando los hechos generadores son diferentes, el primero, es el acto administrativo y el segundo corresponde a una presunta omisión del estado […]”. 13.

Finalmente, expuso que “[…] teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, le está vedado a esta Corporación efectuar pronunciamiento en torno a las pretensiones relativas a la reparación directa que fueron invocadas en la demanda […]”, teniendo en cuenta que “[…] no se cumple con uno de los requisitos para que proceda la acumulación de las pretensiones, esto es “que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas” […]”.

Recurso de apelación y sus fundamentos 14. La parte demandante, mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 201920, interpuso recurso de apelación contra el auto 17 de septiembre de 2019, con fundamento en los siguientes argumentos: 20 Cfr. Folios 275 a 288. 9 Número único de radicación: 25000233600020160173201 14.1.

Afirmó que la demanda se presentó en ejercicio del medio de control de nulidad, respecto a la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014, debido a que dicho acto administrativo “[…] se profirió con infracción de las normas en que debía fundarse, adicionalmente, con su expedición el Agente Liquidador desbordó los parámetros de su competencia y lesionó los principios en los que debe expedirse un acto administrativo […]”. 14.2.

Indicó que, en el caso concreto, no operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de las resoluciones núms. 5669 de 13 de agosto de 2014 y 5921 de 13 de agosto de 2014, por cuanto no le era aplicable el término general de 4 meses establecido en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 de la Ley 1437, sino lo previsto en el literal d) del numeral 1.º del artículo 164 ibidem, por tratarse de actos administrativos producto del silencio administrativo negativo, en los siguientes términos: “[…] “NO ES APLICABLE” el término general de los cuatro (4) meses establecidos en el literal d) del numeral 2 del artículo 137 (sic) del C.P.A.C.A., sino la regla jurídica prevista en el literal d) del numeral 1 ibídem, según la cual, los actos administrativos producto del silencio administrativo pueden demandarse en cualquier tiempo.

Lo anterior, por cuando el Agente Liquidador al haber expedido y notificado un acto administrativo con posterioridad a la terminación de la liquidación de la extinta SOLDALUD E.P.S., fundamentado en auto habilitación ilegal que éste mismo se realizó, se tiene que la decisión adoptada resolviendo el recurso de reposición es inexistente e inoponible, por tanto la consecuencia jurídica de no haber resuelto el recurso oportunamente interpuesto por el demandante, en los términos del artículo 83 del C.P.A.C.A., se erige en un acto administrativo presunto de tipo negativo, que en virtud de la norma arriba citada se puede demandar en cualquier tiempo […]”. 14.3.

Refirió, respecto a la acumulación de pretensiones, que se “[…] realizó una interpretación sesgada del artículo 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que si bien es cierto la norma en mención establece que por regla general no pueden acumularse pretensiones que se excluyan entre sí, también lo es que excepcionalmente resulta procedente la acumulación cuando se propongan como principales y subsidiarias.

Así, de la lectura de la demanda permite deducir que las pretensiones de nulidad simple, de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, se acumularon de manera adecuada desde el inicio, pues se propusieron como principales y subsidiarias unas y otras […]”. 14.4. En ese sentido, afirmó que se cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 165 de la Ley 1437 y, en particular, con lo previsto en el numeral 3.º, comoquiera que “[…] el fenómeno de caducidad no ha operado en ninguna de las 10 Número único de radicación: 25000233600020160173201 pretensiones, teniendo en cuenta lo dispuesto en los numerales 1.º literal a), 2.º literales d) e i) del artículo 164 del C.P.A.C.A. […]”.

II. CONSIDERACIONES 15. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales; v) el marco normativo sobre el medio de control procedente en los casos en que se controvierte la legalidad de la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la caducidad del medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa; vii) el marco normativo sobre la acumulación de pretensiones; y viii) el análisis del caso en concreto.

Competencia 16. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 17 de septiembre de 2019, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 17. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación. 18. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 17 de septiembre de 2019 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437. 11 Número único de radicación: 25000233600020160173201 Problema jurídico 19.

Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el rechazo de la demanda, con el fin de determinar si se debe revocar o no el auto de 17 de septiembre de 2019 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales 20.

Vistos: i) el artículo 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; ii) el artículo 170 ibidem, sobre la inadmisión de la demanda; y iii) los artículos 302 y 305 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221, sobre la ejecutoria y la procedencia de la ejecución de providencias judiciales. 21. Esta Sección22 ha considerado que: i) una vez ejecutoriada una providencia, es obligatorio su cumplimiento; ii) de conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 si no se está de acuerdo con el auto por medio del cual se inadmitió la demanda, tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición; iv) cuando no se interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio, esta providencia queda ejecutoriada y se está obligado a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda conforme lo indica el artículo 169 ibidem; y v) en este último evento, si la demanda se rechaza porque la parte demandante no corrigió la demanda, no es viable controvertir las causales de inadmisión de la demanda, mediante la interposición de un recurso de apelación contra el respectivo auto que rechaza la demanda, atendiendo a que el auto por medio del cual se inadmitió está en firme y ejecutoriado.

Marco normativo sobre el medio de control procedente en los casos en que se controvierte la legalidad de la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 22. Vistos los artículos: i) 137 de la Ley 1437, sobre el medio de control de nulidad; y ii) 138 ibidem, sobre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 21 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de agosto de 2019; núm. único de radicación 25000234100020180034901. 12 Número único de radicación: 25000233600020160173201 23. Esta Sección23 ha considerado que la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 es un acto administrativo definitivo susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción habida cuenta que crea o modifica una situación jurídica. 24.

Asimismo, esta Sección24 ha considerado que la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 es un acto de carácter general susceptible de ser cuestionado a través del medio de control de nulidad. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la caducidad del medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa 25.

Vistos los artículos: i) 164, en especial, el numeral 1.º, literal a) y d) y el numeral 2.º, literal d) e i) ibidem, sobre la oportunidad para presentar la demanda de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa; y ii) 2.2.4.3.1.1.3. del Decreto 1069 de 26 de mayo 201525, sobre la suspensión del término de caducidad de la acción. 26.

De conformidad con lo anterior, se considera que: 26.1. La demanda deberá ser presentada, en cualquier tiempo, cuando se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 y cuando se dirija contra actos producto del silencio administrativo. 26.2. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser ejercido dentro del término de 4 meses, contado a partir del día siguiente a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo acusado, según el caso, so pena de operar la caducidad del medio de control, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales. 26.3.

Cuando se presente demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de 2 años siguientes a la fecha en que se causó el daño. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Nubia Margoth Peña Garzón, auto de 29 de marzo de 2019, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, auto de 18 de diciembre de 2019, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131- 00. 25 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho […]”. 13 Número único de radicación: 25000233600020160173201 27.

Asimismo, se advierte que el término de caducidad se suspende desde la presentación de la solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación, hasta cuando suceda alguno de los siguientes eventos: i) se logre acuerdo conciliatorio; ii) se expida la correspondiente constancia de conciliación fallida; o iii) venza el término de tres (3) meses contado a partir de la presentación de la solicitud; lo que ocurra primero; y ocurrida alguna de las dos últimas circunstancias indicadas anteriormente se reanuda el término. 28.

Esta Sección26, en un caso con presupuestos similares al caso sub examine, en el que se demandó la nulidad de resoluciones expedidas por el Agente Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A.; consideró que, respecto a las pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda dirigida contra actos producto de silencio administrativo, podía ser presentada en cualquier tiempo, y, respecto a las pretensiones de reparación directa, el término para presentación de la demanda era de 2 años contados, a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. Marco normativo sobre la acumulación de pretensiones 29.

Visto el artículo 165 de la Ley 1437, sobre acumulación de pretensiones, el cual establece que en la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa. 30. Atendiendo a que la norma referida supra señala que la acumulación de pretensiones procede siempre que las pretensiones sean conexas y concurran los siguientes requisitos: “[…] 1.

Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad. Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. […]; 2.

Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias […]; 3. Que no haya operado la 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 14 Número único de radicación: 25000233600020160173201 caducidad respecto de alguna de ellas […], [y] 4.

Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. […]”. Análisis del caso concreto 31. En el caso sub examine, se observa que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó la demanda por considerar que: 31.1. La demanda contra la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014, caducó por no presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de dicho acto administrativo, teniendo en cuenta que dicho acto era controvertible a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; 31.2.

El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho también caducó respecto de la Resolución núm. 5669 de 13 de agosto de 2014 y la Resolución núm. 5921 de 13 de agosto de 2014. 31.3. “[…] Teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011, le está vedado a esta Corporación efectuar pronunciamiento en torno a las pretensiones relativas a la reparación directa que fueron invocadas en la demanda […]”, por cuanto “[…] no se cumple con uno de los requisitos para que proceda la acumulación de las pretensiones, esto es “que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas” […]”. 32.

La parte demandante en el recurso de apelación señaló que: i) el medio de control de nulidad era procedente, respecto a la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014; ii) no operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto de las resoluciones núms. 5669 de 13 de agosto de 2014 y 5921 de 13 de agosto de 2014, por cuanto no le era aplicable el término general de 4 meses establecido en el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 de la Ley 1437, sino lo previsto en el literal d) del numeral 1.º del artículo 164 ibidem, y iii) se cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 165 de la Ley 1437 y, en particular, con lo previsto en el numeral 3.º. 15 Número único de radicación: 25000233600020160173201 33.

Al respecto, es importante señalar que esta Sección, mediante auto de 18 de diciembre de 201927, consideró que la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 es un acto de carácter general susceptible de ser cuestionado a través del medio de control de nulidad28, y a través de auto de 26 de abril de 202129, al referirse sobre la caducidad del medio de control en un asunto similar, en el que se demandó la nulidad de resoluciones expedidas por el Agente Liquidador de Solsalud E.P.S. S.A.; consideró que, respecto a las pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda dirigida contra actos producto de silencio administrativo, podía ser presentada en cualquier tiempo, y, respecto a las pretensiones de reparación directa, el término para presentación de la demanda era de 2 años contados, a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, que para el caso objeto de examen correspondía a la fecha en la que se declaró terminada la existencia de Solsalud E.P.S. S.A. 34.

En ese sentido, se precisa que, esta Sección, mediante auto de 26 de abril de 202130, consideró que: “[…] En el presente asunto, la demanda fue admitida como «[…] de nulidad, a la que se acumulan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa […]». 10. Cabe poner de relieve que, al realizar el estudio de admisibilidad de la demanda, se tuvo en cuenta que respecto de las pretensiones de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sub judice no operaba el fenómeno de la caducidad, ya que, de conformidad con lo dispuesto en el literal d) del numeral 1º del artículo 164 del CPACA, cuando la demanda se dirige contra actos producto del silencio administrativo, como ocurre en el presente asunto, la misma puede ser presentada en cualquier tiempo. 11.

Ahora bien, en relación con las pretensiones de reparación directa, se tuvo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 ibidem, el término para la presentación de la demanda es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 18 de diciembre de 2019, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 28 “[…] Así las cosas, mediante providencia de 29 de marzo de 2019, la Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, decidió REVOCAR el auto suplicado luego de señalar que: «[…] la Resolución 004478 de 5 de junio de 2014, para la Sala se trata de un acto administrativo definitivo que sí es susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción habida cuenta que crea o modifica una situación jurídica. […]”. […] [e]ncuentra el Despacho que el medio de control incoado se ajusta a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, por lo cual, se admite la demanda de nulidad, a la que se acumulan las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa, que fuera presentada por la sociedad Salud Darient U.T. […]”. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés, 26 de abril de 2021, Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00131-00, Actor: Salud Darien UT, Demandados: Nación – Ministerio de Salud y Protección Social – Minsalud, Superintendencia Nacional de Salud – Supersalud y Luis Fernando Vélez (Ex Liquidador de Solsalud E.P.S. (Liquidada). 16 Número único de radicación: 25000233600020160173201 causante del daño y, para el presente asunto, coinciden la demanda y la contestación de la misma, en que aquello acaeció el 6 de junio de 2014, fecha en la que se declaró terminada la existencia de SOLSALUD E.P.S.[…]”.

(Destacado fuera del texto). 35. En suma, se colige que, conforme se explicó supra, la Resolución núm. 4478 de 5 de junio de 2014 era susceptible de ser controvertida a través del medio de control de nulidad; no resulta procedente la declaratoria de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se cuestiona la legalidad de un acto producto del silencio administrativo y, en lo ateniente al medio de control de reparación directa, se debe contabilizar dicho término para la oportuna presentación de la demanda, el cual corresponde a 2 años contados, a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño. 36.

En ese sentido, la Sala observa que, en el caso sub examine, aun cuando la parte demandante presentó la demanda en ejercicio de los medios de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho y, en subsidio, reparación directa, el Tribunal no se pronunció sobre la acumulación de pretensiones y si esta reunía los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 165 de la Ley 1437. 37.

Por tanto, la Sala revocará el auto de 17 de septiembre de 2019 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda, para que, en su lugar, provea sobre su admisibilidad, previa verificación de los requisitos legales de procedibilidad, y se pronuncie sobre la acumulación de pretensiones.

Conclusiones 38. En suma, la Sala revocará el auto de 17 de septiembre de 2019 proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual rechazó la demanda, y ordenará remitir el expediente a dicha Corporación para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto proferido el 17 de septiembre de 2019, por medio del cual la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de 17 Número único de radicación: 25000233600020160173201 Cundinamarca rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación, a la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.