1 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Actor: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Demandado: Área Metropolitana del Valle de Aburrá Tesis: Es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual el Área Metropolitana del Valle de Aburrá modificó la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades metro, cable y tranvía. No es cierto que el juez de primera instancia: (i) empleara un concepto de la Superintendencia de Puertos y Transporte para dirimir un conflicto de competencias;
(ii) determinara que el ente de inspección, vigilancia y control era la entidad competente para expedir la resolución demandada, y (iii) aplicara una decisión con supuestos de hecho y derecho que no resultaban equiparables con la controversia definida en el caso concreto. SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 9 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad del acto demandado.
I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante 2 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CPACA), la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada (en adelante la parte actora), por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra del Área Metropolitana del Valle de Aburrá1, en la que formuló la siguiente: 1.1.
Pretensión “Que se declare la Nulidad de la Resolución Metropolitana No. 000706 del 16 de junio de 2014, proferida por el Director del Área Metropolitana del Valle de Aburrá, “por la cual se modifica la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición, de equipos del transporte masivo en las modalidades Metro, Cable y Tranvía”.” 1.2.
Acto cuestionado 1.2.1. La Resolución número MO - 000706 del 16 de junio de 2014, que resolvió2: “RESOLUCIÓN METROPOLITANA No. MO - 000706 (16 JUN. 2014) “Por la cual se modifica la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades Metro, Cable y Tranvía" EL DIRECTOR DEL ÁREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRÁ En uso de sus facultades legales, en especial las previstas en la Constitución Política de Colombia, las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 1625 de 2013, el Decreto Nacional 3109 de 1997, los Acuerdos Metropolitanos No. 019 de 2002 y 10 de 2013 y,
CONSIDERANDO
Que mediante la Resolución No. MO - 0001662 de 2013, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá estableció los parámetros bajo los cuales se regula el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo constituido con los recursos provenientes de la tarifa del modo Metro, Cables, tranvías y servicios alimentadores que se integran en la porción referida a éstos.
Que el artículo 14 la Ley 86 de 1989 estableció que las tarifas del transporte masivo deben ser suficientes para cubrir costos de operación, administración, mantenimiento y reposición de equipos y en tal virtud, le corresponde a las autoridades competentes elaborar los estudios de costos que servirán de base para la fijación de las tarifas en materia de transporte, de conformidad con lo señalado en los artículos 12, 29 y 30 de la Ley 336 de 1996. 1 El expediente digitalizado se encuentra visible en el índice núm. 25 de Samai. 2 Ibidem. 3 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que al analizar los planteamientos presentados por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburré Limitada, como operador de los modos férreo, cables y tranvía relativos al manejo de los recursos del Fondo de Repotenciación y Reposición y, con la finalidad de garantizar la disponibilidad de los recursos al momento que surjan las necesidades propias de la reposición y repotenciación de los equipos se considera procedente modificar incorporar las condiciones de operación y manejo de los recursos destinados en la tarifa para el efecto.
Que para una mejor comprensión de las modificaciones que se desprenden de la Resolución Metropolitana No. MO - 0001662 de 2013, se considera procedente adoptar en un solo texto la regulación que adopta todos los parámetros del Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades Metro, Cable y Tranvía.
RESUELVE
ARTICULO 1 °. OBJETO DEL REGLAMENTO: Establézcanse los parámetros bajo los cuales se regula el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos, en el cual se administrarán los recursos provenientes de la tarifa del modo masivo en sus modalidades férreo, cables aéreos y tranvías, para todos los perfiles de usuarios. ARTICULO 2°. DEFINICIONES: Los términos utilizados en este Reglamento tendrán el significado que se les otorga a continuación: a. TREN: Vehículo ferroviario destinado al transporte masivo de pasajeros, que hace uso exclusivo de la vía férrea con sus unidades vehiculares, compuestos por locomotoras y vagones. b. METRO: Modo ferroviario destinado al transporte masivo de pasajeros en las zonas urbanas, que hace uso exclusivo de la vía férrea c. CABLE: Modo destinado al transporte masivo de pasajeros, compuesto por uno o más cables que sostienen y mueven las cabinas que van suspendidas en el aire, las cuales tienen capacidad de albergar un grupo de pasajeros. d. TRANVÍA: Modo destinado al transporte masivo de pasajeros, que hace uso exclusivo o compartido de la vía férrea, interactuando con semáforos, peatones, autos, motos y demás actores de ésta. e. REPOTENCIACIÓN: Reparación o cambio de algunos o todos los elementos de los equipos con el fin de aumentar su vida útil. f. REPOSICIÓN: Renovación, sustitución o cambio de los equipos por haber completado o surtido su vida útil, por elevados costos en su ciclo de vida y por obsolescencia tecnológica. g. CICLO DE VIDA: Tiempo durante el cual un equipo se concibe, se diseña, se fabrica, opera o produce, se mantiene y se retira del servicio.
Dicho ciclo es variable en el tiempo y se afecta por el estado del arte, su entorno y la vigencia tecnológica de sus partes o subsistemas, por lo tanto debe evaluarse de manera sistemática durante sus fases de madurez y decadencia para determinar alternativas de reposición, repotenciación o actualización tecnológica. 4 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co h. EQUIPOS: Colección de partes para un fin determinado en la operación de un sistema del transporte masivo.
Hacen parte de los equipos del fondo de repotenciación y reposición los vehículos de operación, auxiliares de mantenimiento y actualización tecnológica: Equipos de señalización, catenaria, subestaciones, sistemas contra incendio, sistema de comunicaciones, en las modalidades del Masivo: Metro, Cables y Tranvías. i. COMPONENTE DE LA TARIFA: Hacen parte de la tarifa técnica para los modos mencionados, los costos operacionales, de administración, mantenimiento y reposición. Para la reposición, la empresa debe hacer los aprovisionamientos financieros anuales de acuerdo con el valor comercial y vida útil de los equipos necesarios para asegurar la operación. j. FONDO: Es el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos constituido por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada con los dineros provenientes de la tarifa, los cuales se aprovisionan anualmente en el estudió de costos elaborado para la determinación de la tarifa técnica para el modo masivo en sus modalidades metro, cables y tranvías. k. PRTO: Corresponde al Plan Rector de Tecnología Operativa desarrollado por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada para todos los equipos necesarios para garantizar la prestación del servicio. l. RENDIMIENTOS FINANCIEROS: Es la rentabilidad que se origina en la correcta administración de los recursos que conforman el Fondo de Repotenciación y Reposición y que hacen parte constitutiva del mismo. m. PORTAFOLIO DE INVERSIONES.
Conjunto de títulos valores que generan rentabilidad en los cuales les es permitido invertir a las entidades públicas conforme a la normatividad vigente. n. INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE: Sistema de movilidad integrado por un conjunto de bienes tangibles, intangibles y aquellos que se encuentren relacionados con este, el cual está bajo la vigilancia y control del Estado, y se organiza de manera estable para permitir el traslado de las personas, los bienes y los servicios, el acceso y la integración de las diferentes zonas del país y que propende por el crecimiento, competitividad y mejora de la calidad de la vida de los ciudadanos, (artículo 2 de la Ley 1682 de 2013). o. PROVISIONES ó APROVISIONAMIENTOS: Porción establecida como un costo dentro de la tarifa que tiene como destino exclusivo la protección de los activos establecidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO), los cuales deben ser administrados en el Fondo de Repotenciación y Reposición. ARTICULO 3°.
CONSTITUCIÓN Y DESTINACIÓN DEL FONDO: El Fondo de Repotenciación y Reposición estará constituido con los recursos de la provisión determinada para repotenciación y reposición de equipos contenidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO), los cuales provienen de la tarifa establecida para la prestación del servicio de transporte masivo de los modos metro, cables y tranvías.
La destinación de estos recursos se dará exclusivamente para la repotenciación y reposición de todos los equipos necesarios para la prestación del servicio en condiciones de seguridad y eficiencia, relacionados en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO). 5 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO 4.
PROYECCIONES FINANCIERAS: La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada elaborará las estimaciones de las anualidades que conlleven a satisfacer las necesidades de recursos para repotenciación y reposición de equipos establecidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO), de acuerdo al valor comercial y ciclo de vida de los diferentes equipos necesarios para garantizar la operación. Las proyecciones deberán considerar la técnica de ingeniería económica del valor del dinero en el tiempo, con la finalidad de que la tasa de descuento utilizada en las estimaciones contribuya al logro de los objetivos de la necesidad de los recursos del Fondo.
Parágrafo 1°: Dichas estimaciones no podrán ser equivalentes al capital o principal de los recursos requeridos para las inversiones que se desprendan del Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO), teniendo en cuenta que hacen parte de éstas, los rendimientos financieros. Parágrafo 2°: Las proyecciones podrán ser objeto de revisión y ajuste dependiendo del comportamiento de variables determinantes tales como las tasas de interés del mercado y la variación de los precios de los activos establecidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO).
ARTICULO 5 °. ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS: Los recursos que conforman el Fondo se manejarán en un Portafolio de Inversiones constituido por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada, atendiendo lo previsto en el Decreto 1525 de 2008 y sus modificaciones, así como la normatividad que disponga la Superintendencia Financiera y estará sujeta a las siguientes actividades: a. Traslado oportuno de los recursos recaudados por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada. b. Inversión de los recursos del Fondo de acuerdo a las necesidades determinadas en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO). c. Desembolso en los tiempos contractuales de los recursos u obligaciones en cuyo objeto, alcance se desprenda la repotenciación y reposición de los equipos. d. Las demás que resulten necesarias para el eficaz cumplimiento de la finalidad y objetivos del presente Reglamento. e. Remisión semestral al Área Metropolitana del Valle de Aburrá de los informes de gestión y financieros que den cuenta del Fondo.
Parágrafo 1°. Los recursos del Fondo no podrán ser utilizados como apalancamiento de inversiones diferentes a los establecidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO) vigente. Parágrafo 2°. En caso de presentarse modificaciones al Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO), deberán informarse al Área Metropolitana del Valle de Aburrá. ARTICULO 6°.
TRASLADO DE LOS RECURSOS AL FONDO: La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada invertirá mensualmente dentro los cinco (5) primeros días hábiles del mes en el Portafolio de Inversiones del Fondo de Repotenciación y Reposición, los valores que por este concepto se obtengan de la tarifa de los servicios de transporte de los modos Metro, Cables y tranvías 6 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el mes inmediatamente anterior.
Al cierre de cada vigencia fiscal, el portafolio contará con los recursos totales que corresponden a este concepto. Parágrafo: La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada deberá además, depositar en el Portafolio de Inversiones correspondiente al Fondo de Reposición y Repotenciación los recursos que por este concepto se han establecido en las tarifas fijadas por la autoridad competente durante los años que ha venido operando el Metro y Cables.
ARTICULO 7 °. FUENTES DEL FONDO DE REPOTENCIACIÓN Y REPOSICIÓN: Los ingresos del Fondo para la Repotenciación y Reposición son los siguientes: a. Monto de la tarifa con destino a la reposición y repotenciación de equipos según lo proyectado de acuerdo al ciclo de vida y al valor de los mismos. b. Los rendimientos financieros generados, los cuales deberán ser capitalizados en el mismo Fondo. c. Los valores de salvamento de los equipos cuyo ciclo de vida haya finalizado y que se puedan vender en el mercado. d. Los recursos adicionales a los anteriores provenientes de otras fuentes y que sean requeridos en su momento para atender la repotenciación y reposición de los equipos y demás bienes que estén contemplados en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO) y que cuando por alguna razón la tarifa al usuario no sea igual a la tarifa técnica o el flujo de caja de la empresa no alcance a cubrir dicho desembolso.
ARTICULO 8 °. EGRESOS DEL FONDO DE REPOTENCIACIÓN Y REPOSICIÓN: Los recursos que conforman el Fondo se destinarán al pago de las siguientes obligaciones: a. Pago de obligaciones derivadas de la repotenciación: Recursos necesarios para cumplir oportunamente con el pago del valor total de las obligaciones adquiridas con los proveedores por la repotenciación de los equipos. b. Pago de obligaciones derivadas de la reposición: Recursos necesarios para cumplir oportunamente con el pago del valor total de las obligaciones adquiridas con los proveedores por la reposición de los equipos. c. Pago de obligaciones derivadas del Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO): Recursos necesarios para cumplir oportunamente con el pago del valor total de las obligaciones adquiridas con los proveedores por el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO). d. Pago de obligaciones fiscales: Con recursos del Fondo, se cumplirá con las obligaciones fiscales a que haya lugar en relación con las operaciones, activos, pasivos, pagos y comisiones que se realicen por causa de la ejecución de este programa, de acuerdo con las normas tributarias vigentes, o los que hayan sido previstos como costos a cargo del Fondo, conforme al manejo del Portafolio y al presente Reglamento. e. Otros egresos: Igualmente con los recursos del fondo se podrán atender los pagos y obligaciones que se generen por la consecución de recursos o financiamientos adicionales para cubrir las necesidades del Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO). 7 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTICULO 9°.
RENDIMIENTOS FINANCIEROS: La rentabilidad de los recursos que integran el Fondo estará sujeta al régimen de inversiones estipulado con las entidades correspondientes y deberán ser capitalizados en el mismo. ARTICULO 10°. CONDICIONES PARA LA REPOTENCIACIÓN Y REPOSICIÓN DE EQUIPOS: Los equipos a repotenciar y reponer son los definidos por la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada en el Pian Rector de Tecnología Operativa (PRTO).
Su ciclo de vida estará definido por los manuales de los proveedores o en su defecto por las revisiones periódicas de los equipos y el valor de los mismos estará definido por las cotizaciones presentadas por los proveedores. ARTÍCULO 11°. PRELACIÓN DE PAGOS: Los pagos que debe realizar la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá con los recursos del Fondo tendrán el siguiente orden de prioridad: a. Pago de obligaciones fiscales. b. Pago a los diferentes proveedores por la repotenciación y reposición de equipos establecidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO). c. Pagos de las obligaciones que se generen por la consecución de fondos o financiamientos adicionales, en caso de requerirse para el cubrimiento de lo establecido en el Plan Rector de Tecnología Operativa PRTO.
ARTICULO 12 °. CONTROL PRESUPUESTAL Y CONTABLE DEL FONDO: Los recursos que hacen parte del Fondo deberán reflejarse en la liquidación definitiva del presupuesto, en los estados financieros y en la ejecución presupuestal a nivel de proyectos por fuente de financiamiento; en la contabilidad por centro de costos y en las cuentas de provisión establecidas en el Plan General de Contabilidad Pública a fin de que se proporcione la identificación plena y los controles respectivos por la administración de la Empresa, la Autoridad de Transporte y los Entes de Control.
Dichos controles permitirán: ARTICULO 13°. DUPLICIDAD DE PROVISIONES: No podrá realizarse duplicidad de provisiones para la reposición de los activos definidos en el Plan Rector de Tecnología Operativa (PRTO). ARTÍCULO 14°. AUDITORÍA: El Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos deberá contar con una auditoría, la cual será ejercida por la revisoría fiscal de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada o la firma auditora que contraten para el efecto.
La Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada deberá remitir anualmente al Área Metropolitana del Valle de Aburrá el informe Anual de la Auditoria realizada. ARTÍCULO 15°. FACULTADES DEL ÁREA: El Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en su calidad de autoridad de transporte masivo, podrá adoptar mediante Resolución Metropolitana, las modificaciones que se requieran al Reglamento del Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades Metro, Cable y Tranvía y adicionalmente podrá solicitar los informes a que haya lugar para que, en ejercicio de sus funciones, pueda realizar el debido seguimiento al Fondo. 8 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ARTÍCULO 16.
PLAZO: Por la continua prestación del servicio de transporte masivo que se desprende de los modos metro, cables y tranvías, la vigencia del Fondo de Repotenciación y Reposición se torna permanente e indefinida. ARTÍCULO 17°. VIGENCIA DEL REGLAMENTO: La presente Resolución Metropolitana rige a partir de su publicación en la Gaceta Oficial del Municipio de Medellín y deroga el articulado contenido en la Resolución Metropolitana No. MO - 0001662 de 2013.
En todo caso, el artículo 12 de la presente Resolución entrará en vigor el primero de octubre del 2014.”. 1.3. Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996 y 1625 de 2013, el Decreto Nacional 3109 de 1997 y los Acuerdos Metropolitanos 19 de 2002 y 10 de 2013. La parte actora argumenta que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá carecía de competencia para expedir la Resolución núm. MO – 000706 del 16 de junio de 2014, debido a que las normas invocadas como sustento, a saber, las Leyes 105 de 1993, 336 de 1996, 1625 de 2013, el Decreto 3109 de 1997 y los Acuerdos Metropolitanos 019 de 2002 y 10 de 2013, no conferían la facultad necesaria para emitir el acto administrativo cuestionado.
En particular, señaló que el artículo 6º de la Ley 1625 de 2013 establece las competencias de las Áreas Metropolitanas y el artículo 7º detalla sus funciones. Sin embargo, estas disposiciones no otorgaban al Área Metropolitana del Valle de Aburrá la competencia para reglamentar o modificar el fondo de repotenciación y reposición, ya que dichos fondos fueron creados por el legislador, sin contemplar su aplicación a medios de transporte como metros, cables o tranvías.
Adicionalmente, citó el Decreto 170 de 2001, “Por el cual se reglamenta el servicio de transporte terrestre automotor colectivo metropolitano, distrital y municipal de pasajeros”, el cual otorga al Gobierno Nacional la competencia para regular los fondos de reposición, sin prever la posibilidad de delegar dicha competencia. También arguyó que, además de la falta de competencia, la parte demandada pretendía coadministrar el metro, ya que, mediante el acto administrativo objeto de reproche, se estaba interviniendo en la gestión de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, vulnerando así su autonomía. 9 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, destacó que los recursos del Fondo de Reposición y Repotenciación pertenecen al metro, ya que estos se generan por la prestación del servicio de transporte, y la administración conjunta de dichos recursos está prohibida por la Ley 489 de 1998.
Subrayó que el Fondo Nacional para la Reposición del Parque Automotor del Servicio Público de Transporte Terrestre nació con la Ley 688 de 2001. En consecuencia, concluyó que con la expedición de la Resolución núm. MO – 000706 de 2014 la entidad demandada incurrió en violación directa de la autonomía de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, falsa motivación, dado que el Decreto 3109 de 1997 únicamente facultaba a las Áreas Metropolitanas y demás autoridades de transporte a verificar las condiciones de operación conforme a la habilitación conferida, y en desviación de poder, al no corresponder las normas invocadas con el contenido del acto impugnado.
II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Área Metropolitana del Valle de Aburrá sostuvo que actúa como autoridad en materia de transporte masivo y, por ende, le compete ejercer las facultades de planificación, organización, inspección, control y vigilancia, tal como lo establecen la Ley 1625 de 2013, el Decreto 3109 de 1997 (hoy Decreto 1079 de 2015), la Resolución 1371 de 2008 del Ministerio de Transporte, así como los Acuerdos Metropolitanos 019 de 2002 y 10 de 2013.
Aclaró que su actuación se ajusta estrictamente a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 336 de 1996, por lo que el contenido y alcance de las disposiciones que regulan el Fondo de Repotenciación y Reposición son un desarrollo normativo derivado de las competencias que le asisten como autoridad de transporte. Esto le permite adoptar políticas y establecer parámetros necesarios para asegurar la prestación del servicio de transporte en las condiciones previstas en el artículo 3 de la Ley 105 de 1993. 10 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reafirmó que tiene competencia para la expedición del acto administrativo demandado, ya que tiene el deber legal y reglamentario de ejercer las funciones de autoridad de transporte masivo y metropolitano. Esto implica planificar, controlar, vigilar y sancionar todo lo relacionado con esta actividad y sus diversas modalidades dentro de su jurisdicción. En cuanto a las excepciones propuestas, señaló las siguientes: i) actuación bajo el principio de legalidad; ii) las pretensiones desconocen la realidad jurídica y material del fondo de reposición y repotenciación; iii) falta de elementos probatorios; y iv) aplicación incorrecta de la hermenéutica jurídica.
Sobre la primera excepción, manifestó que las actuaciones del Área Metropolitana del Valle de Aburrá se enmarcan en sus funciones y competencias legales y constitucionales, por lo que ha obrado en todo momento bajo el principio de legalidad. Respecto a la segunda excepción, sostuvo que la parte demandante carece de fundamento en sus alegaciones, ya que desconoce los fines y la transparencia en la expedición de la resolución. En relación con la tercera excepción, señaló que la parte demandante no aportó ningún elemento que justifique la alegada desviación de poder.
Finalmente, en cuanto a la cuarta excepción, argumentó que la parte demandante no distingue adecuadamente entre las diferentes modalidades de transporte y realizó una interpretación subjetiva del artículo 12 de la Ley 336 de 1996, que establece la obligatoriedad de contar con fondos de reposición de equipos. Asimismo, ignoró que, ante la ausencia de lineamientos específicos, las autoridades competentes pueden diseñar y reglamentar los asuntos bajo su responsabilidad.
III. LA SENTENCIA APELADA 11 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mediante sentencia del 9 de marzo de 20173, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró la nulidad de la Resolución Metropolitana No. MO – 000706 del 16 de junio de 2014, con base en los siguientes argumentos: Al delimitar la controversia observó que, si bien la parte actora hacía referencia a la violación de normas superiores, falsa motivación y desviación de poder, los reparos se concentraban principalmente en el cargo por falta de competencia. En consecuencia, procedió a analizar las normas que, según el acto impugnado, otorgaban a la entidad demandada la facultad para regular el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos en las modalidades de Metro, Cable y Tranvía. En ese marco, advirtió que el artículo 12 de la Ley 336 de 1996, la Ley 1625 de 2013, el artículo 18 del Decreto Nacional 3109 de 1997, la Resolución núm. 1371 de 2008 del Ministerio de Transporte y los Acuerdos Metropolitanos 019 de 2002 y 10 de 2013, no conferían al Área Metropolitana la facultad para expedir la resolución cuestionada.
Tras dicho análisis, concluyó que la entidad demandada carecía de competencia para emitir el acto objeto del debate, comoquiera que no existía en el marco constitucional ni legal disposición alguna que la habilitara para realizar modificaciones reglamentarias sobre ese particular. Con base en la legislación mencionada, precisó que, aunque el Área Metropolitana del Valle de Aburrá ejercía funciones como autoridad de transporte en su jurisdicción, encargada de la vigilancia y control del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, esto no implicaba la atribución para coadministrar los recursos de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá. De hecho, entendió que la modificación de la reglamentación del Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos de transporte masivo resultaba en una coadministración de estos recursos.
Añadió que, en caso de que la Empresa del Metro de Medellín no realizara una adecuada inversión de los recursos del fondo mencionado, la autoridad demandada 3 Visible en el índice núm. 23 de Samai. 12 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co podía llevar a cabo los procedimientos ajustados al ordenamiento jurídico.
Sin embargo, esto no le confería la facultad para tomar decisiones de carácter económico o disponer de los recursos obtenidos por la demandante a través de la prestación del servicio. Expuso los argumentos contenidos en el auto del 4 de agosto de 2016, proferido en el presente trámite, mediante el cual esta Sección confirmó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado.
Y, finalmente, enfatizó en la "respuesta-concepto", aportada con la demanda como prueba documental, emitida por la Superintendencia de Puertos y Transporte el 17 de diciembre de 2014 al Gerente General de Metroplús, en la cual se interpretó que el Área Metropolitana no tenía facultades ni competencia para modificar la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos de transporte masivo en las modalidades de Metro, Cable y Tranvía. Dicho criterio fue ratificado por la Superintendencia con oficio del 29 de julio de 2015, allegado al proceso por el apoderado de la parte actora y referido en el fallo de primera instancia. IV.
El RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada4, por intermedio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en el que expuso lo siguiente: Indicó que la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada es una empresa industrial y comercial del Estado y que su naturaleza jurídica la define como prestadora del servicio público de transporte masivo.
Para ello, cuenta con la habilitación y el permiso de operación del Sistema Integrado de Transporte del Valle de Aburrá. De esa forma, señaló que la parte actora era responsable de la prestación de un servicio público esencial, por lo cual al Estado le correspondía garantizar la prestación eficiente, conforme a lo establecido en el artículo 365 de la Constitución Política.
Además, ese mandato implicaba asegurar la continuidad y regularidad del servicio, 4 Ibidem. 13 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co motivo por el cual las autoridades debían intervenir en la planeación, regulación, control y vigilancia del transporte y sus actividades relacionadas.
En este contexto, afirmó que las autoridades competentes estaban encargadas de fijar las tarifas de transporte, considerando en su estructura los costos asociados a la repotenciación y reposición de los equipos de transporte, cuyos recursos provenían de los usuarios y eran gestionados por la empresa prestadora para dichos fines. En consecuencia, calificó como incorrecta la consideración del Tribunal relacionada con que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, por medio del acto demandado, pretendía administrar los recursos de la mencionada empresa.
Así, manifestó que el a quo se equivocó al sostener que, como autoridad de transporte, al ejercer sus funciones legales de control, regulación y supervisión, estaba administrando los recursos de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada. Precisó que no se trataba de una coadministración entre la autoridad y una empresa industrial y comercial del Estado, sino de la intervención reguladora en la prestación de servicios públicos esenciales, evento en el cual era imperioso dar prevalencia al interés general sobre el particular o empresarial.
Por último, reprochó que el Tribunal hubiese acudido al concepto de la Superintendencia de Puertos y Transporte para dirimir “un conflicto de competencias”, pues ello desconocía el principio básico del derecho procesal según el cual las controversias deben ser resueltas por un superior jerárquico y no por una de las autoridades en conflicto.
En este punto agregó que “se apoya el mismo Tribunal en un concepto de la Superintendencia de Puertos y Transporte para decir que es ella la competente, porque ella misma así lo considera”. Y en todo caso, discutió la ausencia de análisis del concepto de la Superintendencia que “trae a colación una decisión del Consejo de Estado que resolvió un conflicto de competencias entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Transporte, pero este no puede aplicarse analógicamente porque los supuestos y partes no son equiparables.”. 14 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1.
Mediante auto del 15 de mayo de 20185, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por la entidad demandada en contra de la sentencia del 09 de marzo de 2017. 5.3. Con auto del 14 de febrero de 20196, se corrió el traslado para alegar de conclusión y se otorgó el término correspondiente al Ministerio Público para que, de considerarlo pertinente, presentara su intervención. 5.4.
La parte actora, el 27 de febrero de 2019, por intermedio de apoderada judicial, envió escrito en el cual reiteró los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos a lo largo del proceso, por lo que solicitó confirmar el fallo proferido en primera instancia. 5.5. La entidad demandada guardó silencio. VI. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto.
VII. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia 5 Ibidem. 6 Ibidem. 15 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 150 del CPACA y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.
Planteamiento Para resolver el recurso de apelación, la Sala advierte que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá discute dos (2) aspectos. El primero, relativo a la competencia para expedir la regulación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades metro, cable y tranvía. Y el segundo, concerniente al uso por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el fallo de primera instancia, de la respuesta dada el 29 de julio de 2015 por la Superintendencia de Puertos y Transporte al Gerente General de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá. Con respecto al primer punto, la recurrente es del criterio que, por la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado que ostenta la parte actora y como autoridad del sector, se encuentra facultada para expedir la Resolución núm. MO – 000706 del 16 de junio de 2014, comoquiera que le corresponde reglamentar, controlar y vigilar los recursos recaudados para garantizar la prestación del servicio público.
Mientras que el Tribunal considera que las atribuciones de vigilancia y control del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá no conllevan la posibilidad para el Área Metropolitana de coadministrar los dineros que la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá gestiona en el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos de transporte.
En cuanto a lo segundo, la apelante refiere, por un lado, que el juez de primera instancia acudió a un concepto de la Superintendencia de Puertos y Transporte para dirimir un conflicto de competencias. Y, por el otro, argumenta que, con apoyo en la respuesta dada el 29 de julio de 2015, inaplicable al caso, se determinó equivocadamente que la Superintendencia era competente.
Entre tanto, para el a quo, del documento precitado era dable concluir que la autoridad demandada carecía de 16 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia para expedir la resolución controvertida en razón a que sus facultades no le permitían modificar la reglamentación del fondo antes señalado.
Los cargos se pasarán a resolver en el orden propuesto. 8.3. De la falta de competencia La Sala deberá definir si es nulo, por falta de competencia, el acto administrativo por medio del cual el Área Metropolitana del Valle de Aburrá modificó la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades metro, cable y tranvía, si, en criterio de la entidad demandada, como autoridad del sector y ante la naturaleza de la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá, se encuentra facultada para regular, controlar y vigilar los recursos recaudados como consecuencia de la prestación del servicio público. 8.3.1.
En dirección a resolver la pregunta formulada, en primer lugar, es menester referirse a la Ley 1625 de 2013, “Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas”. Los literales n), o) y p) del artículo 7º ibidem, disponen: “Artículo 7°. Funciones de las Áreas Metropolitanas. De conformidad con lo establecido en el artículo 319 de la Constitución Política, son funciones de las Áreas Metropolitanas, además de las conferidas por otras disposiciones legales, las siguientes: (…) n) Ejercer la función de autoridad de transporte público en el área de su jurisdicción de acuerdo con la ley, las autorizaciones y aprobaciones otorgadas conforme a ella; o) Formular y adoptar instrumentos para la planificación y desarrollo del transporte metropolitano, en el marco del Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial; p) Planificar la prestación del servicio de transporte público urbano de pasajeros en lo que sea de su competencia, para la integración física, operacional y tarifaria de los distintos modos de transporte, en coordinación con los diferentes Sistemas de Transporte Masivo, los SIT y los Sistemas Estratégicos de Transporte, donde existan”. 17 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, es indispensable traer a colación el Decreto 3109 de 1997, “Por el cual se reglamenta la habilitación, la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros y la utilización de los recursos de la Nación”, expedido por el Ministerio de Transporte, que en sus artículos 5º, 6º, 11 y 18, establece: “Artículo 5º.- Autoridad competente.
La habilitación para prestar el servicio público de transporte masivo se expedirá por parte de la autoridad única de transporte constituida para el efecto por el ente territorial o administrativo correspondiente, la cual ejercerá funciones de planificación, organización, control y vigilancia, bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte.
En ningún caso podrá ser un operador o empresa habilitada. Artículo 6º.- La ejecución de las funciones de la autoridad única de transporte deberá obedecer a criterios unificados de planificación urbana, obras públicas y tránsito y transporte. (…) Artículo 11º.- La autoridad única de transporte determinará las necesidades del servicio.
Para este efecto se elaborarán estudios para establecer la demanda existente y potencial en áreas, zonas de operación y corredores, como también la asignación de rutas y equipos. (…) Artículo 18º.- La autoridad única de transporte ejercerá las funciones de vigilancia y control del cumplimiento de las condiciones de habilitación y operación establecidas en el presente Decreto.”.
También es importante mencionar el artículo 2º de la Resolución 1371 de 2008, “Por la cual se define el Área de Influencia del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá y se aprueba la autoridad de transporte en relación con el tren suburbano, metro, cable (masivo de alta capacidad), bus rápido (masivo de mediana capacidad) y buses alimentadores presentes y futuros”, expedida por el Ministerio de Transporte, cuyo contenido es del siguiente tenor literal: “Artículo segundo. Aprobar como autoridad de transporte para la administración del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburra al Área Metropolitana del Valle de Aburrá en relación con todos sus componentes Tren Suburbano Metro Cable.
Bus Rápido (masivo de mediana capacidad) y Buses Alimentadores presentes y futuros. Parágrafo. La aprobación como autoridad de transporte de que trata el presente artículo, tendrá vigencia mientras permanezcan los requisitos y condiciones que le dieron origen.”. 18 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de la lectura de las disposiciones mencionadas, se evidencia que las Áreas Metropolitanas tienen la facultad de actuar como autoridades únicas de transporte público dentro de su jurisdicción. Esta potestad les permite formular y adoptar planes de transporte metropolitano en el marco del Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial; planificar la prestación del servicio de transporte público y expedir las habilitaciones necesarias para la operación del transporte masivo.
Asimismo, están encargadas de planificar, organizar, controlar y vigilar dicho servicio, bajo la coordinación del Ministerio de Transporte, así como de velar por el cumplimiento de las condiciones de habilitación y operación. Adicionalmente, deben determinar las necesidades del servicio mediante estudios que evalúen la demanda actual y potencial y gestionar la asignación de rutas y equipos. 8.3.2.
De este modo, contrario a lo sostenido por la recurrente, para la Sala es claro que las Áreas Metropolitanas no tienen la atribución de regular, controlar ni vigilar los recursos obtenidos en la prestación del servicio de transporte. Por lo tanto, se concluye que carecen de la facultad para establecer parámetros sobre los fondos destinados a la repotenciación y reposición de equipos.
Aunque el Área Metropolitana del Valle de Aburrá ejerce la función de autoridad de transporte público en su jurisdicción, el principio de legalidad impide asumir que, de manera general y sin una norma que le otorgue dicha competencia, tenga la potestad de tomar decisiones como la contenida en la resolución objeto de la demanda. Siguiendo esta lógica, la Sala también rechaza el argumento expuesto en el recurso, según el cual, debido a que la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá es una empresa industrial y comercial del Estado, encargada de la prestación del servicio público de transporte, la entidad demandada estaría obligada, en virtud del artículo 365 de la Constitución Política, a garantizar la continuidad y regularidad del servicio, pues no puede asumir, al amparo de tal disposición, las funciones de regulación, control y vigilancia sobre todas las actividades relacionadas con el mencionado servicio, ya que la norma constitucional no le otorga tal competencia. En dirección a confirmar lo expuesto, la Sala observa que el artículo 10 del Decreto 2741 de 2001, expedido por el Ministerio de Transporte, dispone que corresponde a la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor la 19 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inspección, vigilancia y control de los fondos creados para la reposición del parque automotor: “Artículo 10.
Modifica el artículo 14 del Decreto 1016 de 2000. Derogado por el art. 28 del Decreto Nacional 2409 de 2018. Modificar el artículo 14 del Decreto 1016 de 2000, el cual quedará así: "Artículo 14. Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor. Son funciones de la Superintendencia Delegada de Tránsito y Transporte Terrestre Automotor, sin perjuicio de las que corresponden a las entidades territoriales y demás autoridades, las siguientes: (…) 10.
Coordinar y ejecutar la inspección, vigilancia y control en el cumplimiento de las normas sobre reposición del parque automotor y de los fondos creados para el efecto y aplicar las sanciones de conformidad con la ley.” En ese orden, queda absolutamente despejado el interrogante inicialmente planteado y se debe concluir que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá no tenía competencia para expedir la Resolución núm. MO – 000706 del 16 de junio de 2014.
Por las razones esgrimidas el cargo no prospera. 8.4. Del concepto de la Superintendencia de Puertos y Transporte En relación con el segundo cargo de la alzada, la Sala deberá verificar si es cierto que el juez de primera instancia: (i) empleó un concepto de la Superintendencia de Puertos y Transporte para dirimir un conflicto de competencias;
(ii) determinó que el ente de inspección, vigilancia y control era competente, y (iii) aplicó una decisión con supuestos de hecho y derecho que no resultaban equiparables con la controversia definida en el caso concreto. Para descartar los fundamentos que en este punto propone el recurso resulta suficiente con reiterar que la tesis central del Tribunal Administrativo de Antioquia para declarar la nulidad de la Resolución núm. MO – 000706 del 16 de junio de 2014, se respalda en la falta de competencia de la entidad demandada.
Para demostrar tal conclusión el a quo dedicó en la parte inicial de la sentencia del 9 de marzo de 2017, un espacio de análisis detallado de las normas pertinentes sobre 20 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la materia, y, pese a que, de manera secundaria, expuso en extenso el contenido del documento emanado de la Superintendencia de Puertos y Transporte que data del 29 de julio de 2015, en realidad dicha respuesta no constituyó la razón principal de la decisión objeto de la apelación, pues con la cita sencillamente buscó revalidar la inferencia a la cual había llegado previamente en la misma providencia. De cualquier forma, la Sala debe precisar que no es cierto, como de forma literal lo sostiene la entidad recurrente, que en el proceso de la referencia se hubiese dirimido un conflicto de competencias, mucho menos que en el fallo de primera instancia se hubiese afirmado que la competencia la ostentaba la Superintendencia de Puertos y Transporte o que se aplicara la interpretación fijada en el precitado oficio, pasando por alto las diferencias fácticas y jurídicas con el pronunciamiento del Consejo de Estado que allí se mencionó. En efecto, el Tribunal Administrativo de Antioquia aludió a la prueba aportada por la parte actora de la siguiente forma: “4.
De la respuesta dada por la Superintendencia de Puertos y Transporte Finalmente, considera el Tribunal relevante acudir a la respuesta- concepto dada por la Superintendencia de Puertos y Transportes el 29 de julio de 2015, dirigida a la Gerente General de Metroplús: “De conformidad con el numeral 50 del artículo 2° de la Ley 310 de 1996, por medio de la cual se modifica la Ley 86 de 1989, normatividad que regula el Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros, para la existencia y cofinanciación de los sistemas masivos de transporte, se requiere, entre otros requisitos: "Que esté formalmente constituida una autoridad Única de Transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros propuesto".
Por su parte, el artículo 5° del Decreto 3109 de 1997, por medio del cual se reglamenta la habilitación y la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros, otorga la facultad a la Autoridad Única de Transporte masivo para ejercer "funciones de planificación, organización, control y vigilancia, bajo la coordinación, institucional del Ministerio de Transporte".
(Negrillas fuera del texto). Nótese entonces, que la existencia de las autoridades únicas de transporte, es decir las Áreas Metropolitanas, como la del Valle de Aburrá, está avalada por regulación legal. Sin embargo, para ejercer sus facultades tanto de planificación, organización, control y vigilancia deben estar coordinadas con la máxima autoridad de Transporte, es decir, con el Ministerio de Transporte. 21 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, es indudable que el Área Metropolitana del Valle de Aburra tiene competencia sobre las empresas que se dedican a la prestación del servicio de transporte masivo, como para el caso en estudio la Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburra Limitada, pero estas facultades no son absolutas o exclusivas.
En efecto, podemos decir que la Autoridad Única de Transporte Masivo es de aquellas entidades que conforman el Sistema Nacional de Transporte de conformidad con lo establecido en el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 105 de 19932 y, que ésta tiene jurisdicción en el servicio público de transporte masivo, sin embargo, sus facultades deben ser coordinadas con el Ministerio de Transporte, principio constitucional dispuesto en el inciso segundo del artículo 288 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece: "Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley".
Al respecto, el artículo 4 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 3 de la Ley 1551 de 2012, establece: ( ) Establecidos los límites de las competencias del Área Metropolitana, procederemos a analizar tres disposiciones que concretan el alcance de las funciones que corresponden a las Áreas Metropolitanas como, Autoridades Únicas de Transporte Masivo frente a dichos sistemas (Masivos): 1.
El numeral 5° del artículo 2° de la Ley 310 de 1996, modificatoria de la Ley 86 de 1989, por medio de la cual se regula el servicio público de Transporte Masivo, dispone que para la cofinanciación de los sistemas masivos por parte de la Nación se requiere: "5. Que esté formalmente constituida una autoridad Única de Transporte para la administración del Sistema de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros propuesto".
La ley 336 de 1996 (Estatuto Nacional de Transporte), en su artículo 86, inciso segundo establece: "Así mismo el Ministerio citado constituirá la autoridad de transporte para la administración de sistemas de transporte masivo de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articulación de los diferentes modos de transporte".
El artículo 50 del Decreto 3109 de 1997 (por medio del cual se reglamenta el servicio público de transporte masivo) señala: "Autoridad competente. La habilitación para prestar el servicio público de transporte masivo se expedirá por parte de la autoridad única de transporte constituida para el efecto por el ente territorial o administrativo correspondiente, la cual ejercerá funciones de planificación, organización, control y vigilancia, bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte.
En ningún caso podrá ser un operador o empresa habilitada". 22 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, conforme hemos dicho, por disposición del legislador, la Autoridad Única de Transporte se conforma para la administración del sistema y de acuerdo con el reglamento, se le otorgan facultades de planificación, organización, control y vigilancia, para ejercer bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte.
Es entonces, como no puede aquí invocarse las facultades en el contexto general recogido en el artículo 8 de la Ley 336 de 1996, toda vez que aquella trata de las competencias de las autoridades de transporte en su jurisdicción, respondiendo a la autonomía propia de un modelo de Estado Unitario Descentralizado, y el Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburra se desarrolla más allá de la jurisdicción del Área Metropolitana al involucrar Municipios que no la conforman, constituyéndose en un servicio que se presta en el perímetro departamental, en atención a lo establecido en el artículo 11 de la Ley 105 de 1993.
Además de lo anterior, el transporte masivo, por las inversiones que representa, los intereses que satisface y las repercusiones de su colapso, son un asunto que forma parte del interés Nacional. Por otra parte, ser autoridad única de transporte masivo, no es una facultad que por naturaleza corresponde a las Área Metropolitanas; y en el caso que nos ocupa, aun cuando una misma entidad ejerce ambas funciones, las competencias que le son propias como una, no resultan fundamento para el ejercicio de las otras, por lo cual invocar indistintamente las competencias que a una y otra corresponden, es una confusión inaceptable.
De lo anterior y en una interpretación sistémica, podemos afirmar, que las facultades de la Autoridad Única de Transporte se dirigen a la administración del sistema, cuyo contenido se encuentra estructurado en unos términos aprobados previamente con participación de diferentes Entidades del Nivel Central, por lo que aquellas que corresponden para la planeación y organización, no solo deben respetar las condiciones en que ha sido estructurado el servicio, sino además, ejercerse bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte, el que resulta ser, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley 336 de 1996, en los términos de la lectura dada al precepto por la Corte Constitucional en Sentencia C - 066 de 1999, la autoridad de transporte Masivo.
Por lo anterior, ratificamos nuestra posición, que en manera alguna resulta vinculante, que la reglamentación de los fondos de reposición desborde el marco de competencias que para la organización del transporte masivo compete a la Autoridad Única de Transporte, en éste caso ejercida por el Área Metropolitana del Valle de Aburra. Y es que aún en el escenario más próximo a la posición conceptual sostenida al respecto por dicha autoridad, tal competencia debió en todo caso ejercerse bajo la coordinación institucional del Ministerio de Transporte y no con la autonomía sostenida por esta entidad.
La Sala Plena del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 2001, Consejero Ponente Alberto Arango Mantilla, dentro de la acción de definición de competencias administrativas radicación número C-746, a partir de un recuento de los fundamentos constitucionales y reglamentarios de las competencias de la Superintendencia de Puertos y 23 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte, las de carácter reglamentario posteriores al Decreto 3109 de 1997 y de la misma jerarquía normativa, se afirmó: “Si bien el legislador puede atribuir a una superintendencia algunas funciones de inspección, vigilancia y control y otras, a otra superintendencia, así como el Presidente de la República delegarlas así; respecto de sociedades o personas que prestan un mismo servicio público, es lo importante y lo que debe examinarse al definir competencias administrativas que la asignación expresa de funciones y la claridad de cualquier delegación de las mismas, permita un preciso deslinde de las labores que a los organismos de control y vigilancia corresponden sobre los servicios públicos y las personas que los prestan.
Esto es lo que observa la Sala que se presenta, en el caso del control integral que le ha sido atribuido a la Superintendencia de Puertos y Transporte en relación con el servicio público de transporte y con las personas que lo prestan, en particular con la Sociedad Metro de Medellín Ltda. En presencia de esta norma constitucional y dado el conjunto de atribuciones o funciones delegadas a la Supertransporte en relación con las personas que presten el servicio público de transporte, así como las diferentes disposiciones legales que se han examinado, puede concluirse que en relación con la sociedad Metro de Medellín Ltda., la función de la Supertransporte es integral y que cualquier irregularidad jurídica, contable, económica o administrativa que se presente en el caso del Metro de Medellín, entidad prestadora del servicio público de transporte, ha de ser objeto de inspección, control y vigilancia por parte de dicha Superintendencia con las atribuciones que expresamente se le delegaron precisamente para asegurar la prestación eficiente del servicio, que puede verse afectado no solo en el plano eminentemente objetivo de la prestación misma sino en el subjetivo, que tiene que ver con la persona que los presta, su formación, su naturaleza y sus características, su capacidad económica y financiera etc".
Como se manifiesta en el antecedente citado, dicho proceso define "competencias administrativas sobre casos concretos y particulares o individuales". En aquella oportunidad, se pronunció sobre la competencia de la Superintendencia de Puertos y Transporte para la Inspección, Vigilancia y Control de la Sociedad Metro de Medellín Ltda., caso concreto y particular en el cual concluyó que la misma corresponde Integralmente a ésta Superintendencia, incluidos los aspectos contables, económicos y administrativos.
Aunque ya ha sido mencionado, vale la pena enfatizar y tener en cuenta a la hora de la lectura integral del pronunciamiento de la corporación, que los fundamentos normativos del mismo y de los cuales se extraen las competencias de esta Superintendencia, se configuran en normas de carácter especial y de expedición posterior, dispuestas con total claridad y precisión, sin requerir para la extracción de las competencias de la entidad, de agotadores y subjetivos procesos de argumentación, como los desarrollados por el Área Metropolitana en defensa de sus actos administrativos.” 24 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Queda claro entonces que la interpretación de la Superintendencia de Puertos y Transportes es considerar que el Área Metropolitana por sí misma no tiene facultades o competencia para modificar la reglamentación que rige el Fondo de Repotenciación y Reposición de equipos del transporte masivo en las modalidades Metro, Cable y Tranvía. Por las anteriores consideraciones, se llega a la conclusión que el Área Metropolitana del Valle de Aburrá no tenía competencia para expedir la Resolución Metropolitana N° MO -000706 del 16 de junio de 2014, pues no hay norma que se la confiera.
Por lo anterior, será decretada la nulidad de la Resolución Metropolitana N° MO -000706 del 15 de junio de 2014.” En ese orden, la Sala advierte que, si bien el Tribunal trajo a colación la “respuesta – concepto” emitida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, lo cierto es que no empleó su contenido para, en palabras del recurrente: “dirimir un conflicto de competencias” y tampoco consideró que el ente de inspección, vigilancia y control era competente, al tiempo que no aplicó una decisión del Consejo de Estado que resolviera un conflicto de competencias entre “entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia de Transporte”.
Corolario de lo dicho, el cargo no prospera. Costas Visto el artículo 188 del CPACA7, la Sala considera que no hay lugar a imponer condena en costas teniendo en cuenta que el presente asunto fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual tiene por objeto la protección del ordenamiento jurídico en abstracto, donde el interés que mueve al actor es público y no es otro distinto al de defender la prevalencia del principio de legalidad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 7 “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 25 Radicado: 05001 23 33 000 2015 00308 02 Demandante: Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Limitada Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 9 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró la nulidad del acto demandado, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en atención a lo señalado en precedencia.
TERCERO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 26 de septiembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.