Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 050012333000202200595-01 Actores: Gloria Elena Marulanda Montoya y otros1 Demandados: DEVIMED S.A. y Agencia Nacional de Infraestructura – ANI Coadyuvante: Personería Municipal de Rionegro - Antioquia Tema: Derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la seguridad y salubridad públicas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la señora Gloria Elena Marulanda Montoya y otros, contra la sentencia del 2 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia2.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 1 Jhon Galvis Laverde, Johana Arboleda Guzmán, Mauricio Lenis Arango, Adria María Molina, Santiago Vélez Molina, Marta Nubia Rendon, María Nohema Laverde, German Galvis Laverde, María Ocampo Galeano, Elizabeth Zapata, Viviana Valentina Castrillón Zapata, Erick Santiago García Arboleda.

Angie Facunda, Paula Sánchez, Angela Mora, Juliana Restrepo, Jesica Grijalba, Camilo Osorio, Osorio, Luz Marina Ajuri Cañón, Manuel Fernando Bernal, Marta Liliana Cardona Loaiza, Diego Alberto Quintero, Víctor Gómez, Edil Goyona, María Elena Giraldo, Iván David Marín García, Catalina Gil, Juan Gabriel Herrera, Paola Andrea Monsalve, Marcela Delgado Martínez.

Luis Elías Acevedo, Diana Taborda Correa, Lina Marcela Tapias Urrego, Leidy Yohana Ríos Hernández, Sandra Milena Flórez, Estefanía Salazar Piedrahita, Felipe Gaviria Gutiérrez, Yudi Montes Uribe, Sthefany Medina Alarcón, Arley Ocampo, Mariana Murillo Torres, Yoeidy Álvarez Zapata, Luz Marina Saldarriaga, Yuliana Ríos Londoño, Isidro Rodríguez, Mariana Jaramillo, Andrés Morales Bedoya, Estefanía Zapata Gómez, Adriana Paz Montealegre, Alexis Barrientos Buitrago, Diego Alberto Villa Gómez, Álvaro Echeverri Ceballos, Diana María Sánchez Aguirre, Mónica Betancur, Christian García Betancur, Sara Giraldo Betancur, Laura Giraldo Cano, Estefanía Posada Hernández, Fredy Andrés Osendo, Julián Andrés Montoya Hernández, Andrea Parra Rocha, Hugo Jurado Sánchez, Alfonso León Murillo Marín, Anselmo Ocampo Osorio, Arcelio Miguel Guerra Otero, Ariel Ocampo Osorio, Bairon López Espinal, Carlos Alberto Marín Acevedo, Carlos Ignacio Escobar Villegas, Dora Esther Olivera Castro, German Alonso Gallego García, Gladys Amparo Aguirre Soto, Guillermo León Agudelo Alzate, Guillermo León Valencia Patiño, Guverney Quintero López, Jean Carlos Bertel de la Ossa, Johan Alexis Quintero Valencia, Jonathan Martínez Cerpa, Jorge Henao Cardona, Jorge Iván Gómez Aguirre, Jorge Luis Cano Diaz, José Armando Guerra Diaz, José David Ceballos Murillo, José Ignacio Castro Agudelo, José Iván Osorio López, Laura Vanessa Rivera Cordero, Leidy Johana López, Leonardo Pérez Guillin, Luis Ángel Ocampo Quintero, María Beatriz Guerra Diaz, María Berenice Estrada Ríos, María Elena Quintero García, María Fanny Giraldo Valencia, María Yolanda Ocampo Osorio, Nathalia María León Gaviria, Nelson Adrián Ceballos Aristizábal, Nolberto Alzate Osorio, Pablo Andrés Montoya Jaramillo, Silvia Nelly Rincón Loaiza, Wilberto Martínez López, Winder Arbey Mejía Carmona, Xiomara Vásquez Giraldo, Yamile Duarte Tuberquia, Yuliana Morales Castrillón. 2 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado 5_0002Fallo_ED_92_050012333000202P NroActua 2. 2 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda 1. La señora Gloria Elena Marulanda Montoya y otros, en adelante la parte actora, presentaron3 demanda en ejercicio del respectivo medio de control, contra DEVIMED S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la seguridad y salubridad públicas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Pretensiones 2.

La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA: Se declare a DEVIMED S.A. (Concesionario vial) responsable del desconocimiento de los derechos e intereses colectivos relativos a la vida e integridad; a la igualdad; a la libre locomoción; al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;,;

(sic) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. SEGUNDA: Se ordene al DEVIMED S.A. (Concesionario vial), en aras del amparo de los derechos colectivos a la seguridad vial y prevención de desastres previsibles técnicamente, y del derecho a la igualdad, pedimos la construcción de dos (2) pasos peatonales, entre la Tienda azul y Divina Pausa, equidistantes, estratégicos y razonablemente ubicados acordes con la concentración de la población de la zona, que le permita al peatón cruzar la vía de manera segura, evitando accidentes y salvaguardando lo más preciado, como lo es la vida misma.

Así el derecho a la igualdad podría materializarse sin que prevalezca el de un solo actor vial. TERCERA: Las señalizaciones por supuesto, también deberán acompañar dichas obras, para que alerte con claridad a los conductores de la presencia de peatones en la vía y la necesidad de tomar las precauciones del caso. CUARTA: Adelantar de la manera que lo consideren, la campaña de seguridad vial a lo largo de todo el corredor vial de Llanogrande, para que todos los actores viales observemos con responsabilidad las normas establecidas en el Código Nacional de tránsito, dentro de la armonía y el respeto, así haremos realidad el slogan de DEVIMED: “LA VIA ES DE TODOS- Por una sana convivencia en la vía, todos somos iguales”.

QUINTO: Mientras se decida por parte de la Autoridad competente respecto de nuestras pretensiones, que se tomen las medidas cautelares de protección, con instrumentos que reduzcan la velocidad de los conductores en la zona, y señalización de espacios puntuales donde los peatones puedan cruzar sin necesidad de escalar el separador central.

SEXTO: Condenar al DEVIMED S.A. (Concesionario vial), al pago de todas las costas y gastos del proceso. [ ]”4. 3 La demanda fue presentada 26 de abril de 2022. 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 002ED_03DEMANDAACCIONPOPP. 3 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.

La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Señaló que por medio del contrato de concesión núm. 0275 de 1996 se le otorgó a DEVIMED S.A. la ejecución del proyecto “Desarrollo vial del Oriente de Medellín y Valle de Rionegro y Conexión Puerto Triunfo”, que incluye la construcción de la doble calzada de Llanogrande.

Precisó que el separador central de la doble calzada mide 60 cm de altura y existe una longitud aproximada de 2 Km entre los puntos El Estanquillo La Tienda Azul y La Divina Pausa; únicos pasos peatonales que permiten cruzar la vía de un lado a otro. 3.2 Por las anteriores circunstancias, algunas personas aledañas pidieron a los ingenieros que desarrollaban la obra un pequeño separador para poder atravesar la vía, teniendo en cuenta las largas distancias que debían cruzar hasta el paso peatonal más próximo. 3.3 Mencionó que se reunieron con el concesionario quienes mencionaron que la finalidad de la vía era mejorar la movilidad por lo cual debían reducir los pasos peatonales al máximo y no se justifica la construcción de un paso frente a cada callejón. La concesionaria respondió la petición elevada en el sentido de aclarar que la construcción de los pasos peatonales debe tener el visto bueno de la autoridad de tránsito porque la vía es de carácter nacional y de interacción comunitaria, por lo que es necesario en su propia dinámica la relación entre ambos costados de la calzada. 3.4 Resaltó que no se oponen al progreso pero que dejaron por fuera al peatón y beneficiaron a los conductores de carros particulares.

Los afectados son alrededor de las 30 familias y habitantes que ocupan los predios ubicados en tres callejones diferentes, con un total de 100 personas de todas las condiciones en especial de adultos mayores, entre otras personas pertenecientes a establecimientos comerciales que cruzan el separador de 60 cm ante “distancia absurda” más cercana a un paso peatonal. 3.5 Indicó que la vía fue intervenida sin mediar un censo y la debida socialización con la comunidad y que el paso peatonal del punto la Divina Pausa está siendo subutilizado porque es un predio deshabitado en una amplia extensión. 4 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la demanda 4.

La sociedad DEVIMED S.A. fundamentó su contestación con base en los siguientes argumentos: 4.1. En relación con los hechos de la demanda manifestó que: i) la zona en donde afirman los actores corresponde es al kilómetro 9 y no al 7; ii) la distancia entre los puntos El Estanquillo – Tienda Azul (paso peatonal A) y la Divina Pausa (Paso peatonal B) no es de 2 kilómetros, sino de 740 metros; iii) de acuerdo con el contrato de concesión núm. 0275 de 1996, en cumplimiento de las especificaciones técnicas de la vía, los diseños obedecieron a los Manuales de Diseño Geométrico de Carreteras y de Diseño de Pavimentos Asfalticos del INVIAS con el fin de que se garanticen los niveles de servicio y calidad exigidos para el proyecto; iv) los pasos peatonales que se definieron son seguros y se establecieron conjuntamente con la autoridad de tránsito municipal; v) en cuanto a lo relacionado con el hecho de que algunos usuarios pasan sobre el separador, es un riesgo realizado por parte de algunas personas que exponen su vida por no hacer un recorrido que, en el peor de los casos, puede tardar de 4 a 5 minutos; y vi) el sector dispone de señalización, limitación de velocidad de operación de la vía a 30 Km/h, señalización sobre zona de peatones, de paradero de buses, de cruce peatonal y proximidad. 4.2.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con los derechos e intereses colectivos que se alegan como vulnerados, aclaró que no tiene competencia en materia de seguridad vial, que se atiene a lo definido en el contrato y que tampoco se contemplan obras adicionales. 4.3. Argumentó que la ubicación de los pasos peatonales fue acordada con la Subsecretaria de Movilidad del Municipio de Rionegro y son una buena solución para la interacción entre ambos costados de la doble calzada.

Aclaró que todas las transformaciones y mejoramientos viales ocasionan la necesidad de acudir a nuevas rutas y en todo proyecto vial es impredecible el riesgo de accidentalidad, lo que debe hacerse es implementar ciertas medidas para minimizar la probabilidad de ocurrencia de esos eventos. 4.4. Señaló que la vía pasó de tener una calzada de dos carriles, bidireccional en los cuales se concentraba la gran cantidad de vehículos que transitaban por la zona, volviéndose casi imposible atravesarla sin exponer su integridad, a contar con una doble calzada con 4 carriles.

Con la doble calzada se tienen sitios seguros, debidamente señalizados. 5 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.5. Propuso las excepciones que denominó: “Adecuación de la conducta de DEVIMED S. A. a los principios de legalidad y seguridad jurídica”;

“Inexistencia de amenaza o vulneración de los derechos colectivos por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura”; “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; “Inexistencia del daño”; “Inexistencia de nexo causal”; “Falta de requisitos sustanciales para la prosperidad de la pretensión”; y la excepción que denomina como “innominada”5. 5.

La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la demanda de acuerdo con los siguientes argumentos de defensa: 5.1. En relación con los hechos, aclaró que no existe una distancia de 2 Km entre los puntos El Estanquillo La Tienda Azul (km8+910) y la Divina Pausa (km9+650) y que no se cuente con la infraestructura adecuada para los peatones.

La distancia es de 740 m e indicó que la problemática surge, no tanto de la infraestructura existente, sino del cumplimiento de las normas de tránsito de los peatones. 5.2. Propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva de la ANI”; “Inexistencia de violación o amenaza de violación de derechos colectivos: existe la infraestructura suficiente alegada en la acción popular”; y la “Inexistencia de violación o amenaza de violación de derechos colectivos: existe la infraestructura suficiente alegada en la acción popular”6.

La audiencia de pacto de cumplimiento 6. El Tribunal, mediante audiencia de 2 de septiembre de 2022, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes7. Sentencia proferida, en primera instancia 7. El Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia el 2 de octubre de 2023, en la que resolvió lo siguiente: 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: 066ED_12CONTESTACIONDEMAND. 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 067ED_14CONTESTACIONDELADE. 7 En la audiencia de pacto de cumplimiento, el juez determinó que: “[…] Teniendo en cuenta que el extremo activo se encuentra conformado por un grupo de aproximadamente 40 personas, en atención a lo previsto en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998, con el fin de impartirle celeridad, eficacia, eficiencia y por economía procesal en el transcurso de la diligencia, principios rectores de la acción popular, se dará aplicación por analogía a lo previsto en el artículo 22 ibídem, de manera que se solicita a los accionantes que designen a uno de ellos para su representación y participación dentro de la Audiencia, sin perjuicio de que si alguno de los demandantes quiere exponer o complementar la intervención del representante, se le conceda el uso de la palabra […]”.

En ese sentido se escogió a la señora Gloria Elena Marulanda Montoya. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 042ED_33ACTAAUDIENCIAPACTO. 6 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

PRIMERO: NEGAR la protección de los derechos e intereses colectivos solicitada por la parte demandante, por lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, REMÍTASE copia de esta providencia a la Defensoría del Pueblo, para que sea incluida en el registro público centralizado de las acciones populares, previsto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: En firme este proveído, en caso de no impugnarse, archívese la actuación […]”8. Consideraciones del Tribunal 8. El Tribunal estableció el marco normativo del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos como herramienta de protección cuando estos resulten amenazados o vulnerados, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúen en desarrollo de funciones administrativas.

Destacó los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares y el marco normativo de los derechos colectivos invocados, a saber: el goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; La seguridad y salubridad públicas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 8.1.

El Tribunal determinó que la distancia entre los pasos peatonales El Estanquillo La Tienda Azul y Divina Pausa no era de 2 km sino de 720 metros, de acuerdo con lo probado en el proceso; que las fotografías allegadas al proceso por sí solas no constituyen un instrumento eficaz para demostrar la causación del daño y la vulneración o amenaza de los derechos invocados; que tampoco fue posible determinar las condiciones de tiempo, modo y espacio del objeto fotografiado y que, además, deben ser ratificadas por otros medios probatorios porque de manera independiente no cuenta con suficiente valor probatorio. 8.2.

El Tribunal consideró que respecto de los reportes de prensa en los que se expresa por parte de los habitantes del sector Tres Puertas que están exponiendo su integridad al cruzar la doble calzada, el demandado en su contestación diagramó la distancia existente entre los dos pasos peatonales en cuestión y los puntos de referencia aludidos en la demanda.

De acuerdo con ello, se demostró que la distancia máxima existente entre uno de los dos lugares de paso y los puntos referenciados es de 610 metros pero que, sin embargo, al mismo sitio accediendo 8 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado 5_0002Fallo_ED_92_050012333000202P NroActua 2. 7 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desde el otro cruce peatonal existe una distancia de tan solo 160 metros.

Explicó que esa distancia es recorrida por una persona a velocidad normal de 5 km/h en 9 minutos y desde un punto equidistante deberá recorrer solo la mitad. 8.3. El Tribunal consideró que del interrogatorio practicado se pudo concluir que los residentes del Sector Sur, km. 7 Llanogrande se encuentran inconformes porque, en su sentir, no fueron hechos partícipes de las decisiones adoptadas en relación con la ubicación de los pasos peatonales instalados en la infraestructura de la doble calzada construida por DEVIMED S.A. en cumplimiento de un contrato de concesión y un Otrosí suscrito con la ANI. 8.4.

A partir del análisis probatorio concluyó que: i) las entidades demandadas han cumplido con las obligaciones a su cargo en relación con la doble calzada objeto de discusión; ii) existen dos pasos peatonales, conocidos como El Estanquillo Tienda Azul consistente en un pompeyano y Divina Pausa consistente en una cebra, que el trayecto hacía ellos desde un punto equidistante son 370 metros en un tiempo de 4 a 5 minutos; iii) la vía cuenta con su respectiva señalización; iv) es relevante el tiempo que le toma a un determinado peatón llegar de un lugar a otro, pues bien, la lejanía del punto de partida y del punto de destino con la doble calzada implicará un tiempo adicional que ya no hace parte de la debida planificación de la infraestructura vial, sino que corresponde en cada caso a las circunstancias propias del transeúnte. 8.5.

El Tribunal consideró que este tipo de obras implica un trabajo de adaptación por parte de la comunidad que puede ver afectado de alguna forma el giro ordinario de su dinámica social. No obstante, explicó que es relevante tener en cuenta que las obras buscan en últimas preservar el interés general sobre el particular, lo que también redunda en una valorización de los predios aledaños. 8.6.

El Tribunal concluyó que el cruce de la vía por los peatones en sitios distintos a los destinados para ello, “saltando el separador”; y la desatención del límite de velocidad de 30 Km/h por parte de los conductores de vehículos que hace riesgoso tanto el cruce peatones, como el ingreso de vehículos de residentes a la vía, exigen el ejercicio de vigilancia y control del cumplimiento de las normas de tránsito y la concientización de la población acerca de la importancia y la necesidad de hacer un uso correcto de la infraestructura diseñada para la seguridad vial.

Sin embargo, indicó que en este caso se trata de situaciones que se encuentran por fuera del marco de las competencias de las entidades accionadas en tanto corresponde su vigilancia y control a la autoridad de tránsito competente. 8 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación presentado por el actor popular 9.

La señora Gloria Elena Marulanda Montoya presentó escrito por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 9.1. Manifestó que no está de acuerdo con lo indicado por el demandado, relacionado con el argumento que el incremento de los cruces peatonales haría perder el objetivo de la doble calzada Llanogrande, el cual es mejorar la movilidad.

Expresó que algunos puntos donde se encuentran los pasos peatonales son innecesarios por no tener la misma densidad de población en ese sector y tampoco se tuvo en cuenta las condiciones en las que se encuentran los habitantes que deben tomar los pasos peatonales lejanos, por ejemplo, personas de la tercera edad, discapacitados y estudiantes con morrales y provisiones.

Señaló que en el trámite de primera instancia solicitó una inspección judicial la cual nunca se hizo y desconoce las razones que fundamentaron la negativa. 9.2. Indicó que el fallo de primera instancia se fundamentó en pruebas técnicas aportadas por el demandado sin tener en cuenta que se expuso la carencia de recursos técnicos del actor popular, dándole relevancia a otros factores que justificaron el actuar del demandado y reitera, sin tener en cuenta variables como la edad, inclemencias del clima, el peso de las pertenencias y otros factores. 9.3.

Argumentó que no es cierto que ahora la vía sea más segura, porque los vehículos están desarrollando mayor velocidad y eso no ocurría antes al ser una carretera veredal. 9.4. Indicó que no se tuvo en cuenta al peatón como actor de principal protección en la vía y que se espera que se produzca una tragedia para tomar las decisiones pertinentes.

Informó que posterior a la demanda se construyó un puente peatonal en frente de una escuela. Adujo que no tiene idea con que criterio determinaron la ubicación de los pasos peatonales y que su último recurso es un fallo justo con equidad y consideración9. 9 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002.

Archivo denominado: 077ED_71RECURSODEAPELACION. 9 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuaciones en segunda instancia 10. El Despacho sustanciador, mediante auto de 26 de octubre de 2023, admitió el recurso de apelación presentado por el actor popular10.

Dentro de la oportunidad procesal se pronunció DEVIMED S.A. en el sentido de reiterar los argumentos expuestos durante el proceso. La señora Gloria Elena Marulanda Montoya remitió memorial informando un nuevo correo para notificaciones. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 11. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; v) el marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y salubridad pública; vi) el marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y vii) el marco normativo y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y viii) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 12. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199811, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201912, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15013 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 13.

La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por la parte actora en el recurso de apelación interpuesto contra la 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 079AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION 11 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 12 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 13 En concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 14 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 10 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de 2 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con los artículos 32015 y 32816 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201217, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

El problema jurídico 14. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos del recurso de apelación, determinar si se encuentra o no probada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; a la seguridad y salubridad públicas; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, por la no construcción de dos cruces peatonales entre los puntos denominados El Estanquillo – La Tienda Azul en donde está ubicado un paso peatonal como pompeyano y La Divina Pausa consistente en una cebra, teniendo en cuenta que la distancia entre ambos puntos es de 740 metros, en el Kilómetro 7 del corredor vial Llanogrande- Rionegro del Departamento de Antioquia. 15.

En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 2 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 16. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 17.

El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la 15 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 16 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 17 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 11 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 18.

Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 19. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 20.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”18. 21.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;

C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 12 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 22. Vistos: i) los artículos 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198919 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200220; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199821 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200522, compilados en el Decreto 1077 de 26 de mayo de 201523, sobre el uso y goce del espacio público. 22.1.

La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 22.2.

Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989, incorporó el concepto de espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se trascribe a continuación: “[…] [A]rtículo 5º.

Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en 19 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 20 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 21 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 22 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 23 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”. 13 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]". 22.3.

Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional24 consideró que “[…] [s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 22.4.

El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 22.5. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]”. 22.6.

Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con (…) el espacio […]”. 22.7. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial. 22.8.

En oportunidades anteriores, la Sala se ha referido a los elementos que componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, por lo cual, ha indicado lo siguiente: “[…] tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea 24 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).

Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 14 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación25 […]”. 22.9.

Las calles y vías públicas hacen parte de los elementos constitutivos artificiales o construidos del espacio público; son aquellos que facilitan las actividades propias de los territorios porque permiten la integración de los sistemas de circulación peatonal y vehicular. Lo que quiere decir que genera afectación o vulneración del mencionado derecho colectivo su mal uso o descuido 22.10.

En consecuencia, es oportuno señalar que el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad y la salubridad pública en relación con la infraestructura pública vial o de transporte terrestre 23.

Vistos los artículos 2.º, 24.º y 82. º de la Constitución Política que indican entre otros derechos colectivos, el de circular libremente por el territorio nacional; al uso y goce de los bienes de uso público como las carreteras, así como la correlativa obligación del Estado de garantizar la integridad del espacio público y su destinación al uso común. 24.

La Ley 105 de 30 de diciembre de 199326 dispone como principio el de la seguridad27 como prioridad del sistema y del sector transporte. En tal virtud, es deber de las autoridades impulsar el desarrollo económico y el progreso social, y para ello, ejecutarán las obras públicas correspondientes, entre estas, las relacionadas con el servicio público de transporte, el mantenimiento y la reconstrucción de la infraestructura vial del país. En los artículos 19.º y 20.º se establece la obligación de la Nación y de las Entidades Territoriales en la construcción y conservación de los todos y cada uno de los componentes de la infraestructura de transporte. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, providencia de 7 de abril de 2011, núm. único de radicación 25000-23-25-000-2005-00458-01(AP). 26 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 27 Artículo 2.°, literal e. 15 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.

La Ley 769 de 6 de agosto de 200028 establece en su artículo 1. º como principios rectores los de seguridad de los usuarios, calidad, oportunidad, cubrimiento, libertad de acceso, plena identificación, libre circulación, educación y descentralización. El artículo 7. º de la misma norma resalta el deber que les asiste a las autoridades de tránsito de velar “[…] por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público.

Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]”. (Destacado fuera de texto) 26. Esta Sección se ha pronunciado en torno a las condiciones mínimas que debe tener la infraestructura pública vial o de transporte terrestre a efectos de garantizar la seguridad de los actores viales. 27.

En sentencia de 26 de julio de 2007, se refirió a la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de todos y cada uno de los componentes que las integran para efectos de garantizar la seguridad de las personas, así: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el 28 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 16 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación […]”29 (Destacado fuera de texto). 28.

Posteriormente, la Sección Primera, mediante sentencia de 31 de enero de 2008, destacó, en los siguientes términos, que la falta de señalización de las vías y la ausencia del mobiliario correspondiente son factores que contribuyen con la maximización del riesgo de accidentalidad y, por consiguiente, afectan los derechos colectivos relacionados con la seguridad pública: “[…] En el caso concreto el Tribunal consideró probada la vulneración efectiva a los derechos cuya seguridad y garantía reclama el actor […].

Adujo que con posterioridad a la práctica de la diligencia señalada quedó en evidencia la carencia de las condiciones necesarias que garanticen la segura movilidad de los peatones a lo largo del sector, y, como agravante, resultó demostrada además la ausencia de señalización vertical y horizontal, circunstancia que maximiza el riesgo que corren los peatones al transitar por el sector.

Agregó que aunque en la actualidad existen los espacios necesarios para el tránsito de los peatones, no es menos cierto que el uso de los mismos, por demás riesgoso, es consecuencia del cotidiano uso por parte de aquellos a falta de andenes acondicionados para tal efecto, de lo cual se colige que en efecto, el sector requiere de la señalización horizontal y vertical pertinente y de la construcción del mobiliario que garantice la seguridad de los derechos vulnerados. […] [E]s a todas luces inaceptable la evidente inseguridad y el riesgo en el que ponen sus vidas los peatones que cotidianamente transitan el sector sobre el cual se realizaron los correspondientes estudios, tanto por la falta del mobiliario urbano que garantice la segura movilización de los transeúntes a cada lado de la vía, como por la carencia de la señalización horizontal y vertical que maximiza el riesgo de quienes además, transitan por el sector en vehículos automotores.

Anota la Sala el acierto del Tribunal al señalar el riesgo inminente para los peatones que circulan y se desplazan por la Calle 5ª entre las Carreras 41 y 43, por no estar plenamente acondicionado el espacio para la movilidad de los transeúntes, teniendo en cuenta además que quienes a diario circulan por el sector, en su mayoría son niños y jóvenes estudiantes. […]”30 (Destacado fuera de texto). 29.

Finalmente, la Sección, mediante sentencia de 18 de marzo de 201031, aludió a las obligaciones que le corresponden al Invías en materia de señalización de vías del orden nacional con el objeto de reducir los índices de accidentalidad y salvaguardar el derecho colectivo a la seguridad pública: 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 26 de julio de 2007, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta;

NUR 080012331000199902940-01. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 31 de enero de 2008; C.P. Camilo Arciniegas Andrade, NUR 190012331000200402748-01. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 18 de marzo de 2010, C.P. (E) María Claudia Rojas Lasso;

NUR 41001-23-31-000-2004-001364-01. 17 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] De las pruebas señaladas se constata que, la vía indicada en la demanda forma parte de la Red Nacional de Carreteras a cargo del INVIAS, razón por la cual el mantenimiento de la misma le corresponde a dicho instituto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1 y 2 del Decreto 2056 de 2003 […].

Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación, ha precisado que es responsabilidad de la Nación, por medio del Instituto Nacional de Vías, acometer las obras de señalización necesarias para prevenir o reducir, por lo menos, los índices de accidentalidad en las vías del orden nacional. […] Para la Sala, la negligencia del recurrente frente al cumplimiento de su deber legal de mantenimiento y señalización de las vías a su cargo, constituye, sin lugar a duda alguna, una seria amenaza al derecho colectivo a la seguridad pública, pues no es necesario demostrar el grado de accidentalidad para inferir que la falta de señalización vial en carreteras comporta un riesgo para los usuarios de la misma, por lo tanto, en el caso examinado, basta con demostrar la negligencia de la autoridad obligada al mantenimiento de la vía, para concluir que tal conducta omisiva amenaza el citado derecho colectivo […]” (Destacado fuera de texto). 30.

Para la Sala, la seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política. A su vez el artículo 24 ibidem establece el derecho a la libre circulación, pero ello supone que el Estado debe intervenir y limitarlo, con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio.

Por lo tanto, el cumplimiento de las especificaciones técnicas en los diseños y trazados de la vía, los cuales fueron objeto de verificaciones técnicas y socialización con la comunidad, se traducen en una medida idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos en la medida en que impactan en el bienestar general, el logro de los fines sociales del Estado32. 31.

La Ley 1702 define la seguridad vial como: “[…] el conjunto de acciones y políticas dirigidas a prevenir, controlar y disminuir el riesgo de muerte o de lesión de las personas en sus desplazamientos ya sea en medios motorizados o no motorizados. Se trata de un enfoque multidisciplinario sobre medidas que intervienen en todos los factores que contribuyen a los accidentes de tráfico en la vía, desde el diseño de la vía y equipamiento vial, el mantenimiento de las infraestructuras viales, la regulación del tráfico, el diseño de vehículos y los elementos de protección activa y pasiva, la inspección vehicular, la formación de conductores y los reglamentos de conductores, la educación e información de los usuarios de las vías, la supervisión policial y las sanciones, la gestión institucional hasta la atención a las víctimas […]”.

(Destacado fuera de texto). Se puede concluir, 32 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2010, NUR. 190012331000200501449-01, C.P. María Elizabeth García González. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 29 de febrero de 2024, NUR 080012333000201900729-01; sentencia del 15 de febrero de 2024, NUR 080012333000201800844-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 18 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la finalidad de la seguridad vial es la prevención, el control y la disminución de accidentes que ocurran sobre las vías.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios y a que su prestación sea eficiente y oportuna 32. Vistos los artículos 365 y 366 de la Constitución Política sobre el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 33.

De conformidad con el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es su deber asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Y le corresponde proporcionarlos, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado es quien regula, el control y la vigilancia de dichos servicios. 34.

Adicionalmente, el artículo 366 ibidem señala que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación. 35.

La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantizan otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad. Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).

Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”33 (Destacado fuera de texto). 33 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 19 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

La Sección Primera recientemente34 consideró que la vulneración del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica acciones u omisiones concretas de la demandada que pongan en evidencia la falta de oportunidad en la prestación del servicio o la falta de eficiencia en la administración de los recursos destinados a garantizar el servicio público. 37.

En Colombia, la operación del transporte es un servicio público, inherente a la finalidad social del Estado y sujeto a la intervención y reglamentación de las autoridades competentes, en cuya prestación juega un papel decisivo la participación del sector privado. La Ley en acatamiento de lo dispuesto en el Artículo 24° de la constitución política, según el cual todo colombiano puede circular libremente por el territorio nacional, define este servicio como “[…] una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector (aéreo, marítimo, fluvial, férreo, masivo y terrestre), en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una contraprestación económica […]”. 38.

Las disposiciones legales que regulan el transporte, le otorgan el carácter de servicio público esencial y resalta la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en lo que tiene que ver con la garantía de la prestación del servicio y la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones establecidas en la Constitución, la ley y los reglamentos.

El mismo ordenamiento destaca que la seguridad en el servicio, particularmente la relacionada con la protección de los usuarios, constituye prioridad esencial en la actividad del sector y del sistema de transporte, lo cual se ajusta al mandato constitucional contenido en los artículos 2, 11, 24, 365 y 366 que le impone al Estado el deber de proteger la vida e integridad de todas las personas residentes en Colombia.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente 39. Desde el punto de vista constitucional, este derecho colectivo tiene su fundamento en el artículo 2.º de la Constitución Política35. 34 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 170012333000201800493-01. 35 “[…] Articulo 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 20 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.

La relevancia de la actividad preventiva en el Estado Social de Derecho tiene sustento en que el bienestar social debe lograse a través del despliegue de conductas que mitiguen las trasgresiones o amenazas de los bienes jurídicos superiores de las personas. 41. En tal escenario, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente le encarga al Estado el deber de proveer a los habitantes de los mecanismos e instrumentos para que aquellos hechos riesgosos puedan ser controlados de manera eficiente y eficaz. 42.

Desde una perspectiva legal, la gestión del riesgo de desastres está definida en la Ley 1523 de 24 de abril de 201236, como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. 43.

El derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ha sido objeto de análisis por esta Corporación37, según la cual “[…] este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio.

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública […]”. 44.

En suma, el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles está íntimamente relacionado con el cumplimiento de uno de los fines del Estado, consistente en “[…] servir a la comunidad, promover la 36 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 37 Sección Primera.

C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Sentencia de 18 de mayo de 2017. Radicación número: 13001- 23-31-000-2011-00315-01(AP) 21 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]” en el sentido que propende porque las autoridades públicas adopten medidas, programas y proyectos de carácter preventivos que resulten necesarios y adecuados para salvaguardar, de manera efectiva, los derechos de la comunidad que resulten amenazados por previsibles desastres naturales o antrópicos. 45.

Ahora bien, el artículo 2.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199338 define los principios rectores del transporte y en específico el de la seguridad como “[…] [l]a seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte […]”. 45.1. De igual forma, el artículo 12 de la citada Ley define la constitución de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación como “[…] aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país […]”.

Incluye en la red nacional de carreteras aquellas que “[…] unen las capitales de departamento con la red […]”. 45.2. Por lo tanto, las autoridades tienen el deber de garantizar la infraestructura de transporte para otorgar la seguridad de las personas y ello es una prioridad para el transporte e integración de las zonas de producción. 45.3.

El Capitulo 5 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras39 del Instituto Nacional de Vías sobre diseño de la Sección Transversal de la carretera, en relación con separadores de calzada, indica que: “[…] son por lo general zonas verdes o zonas duras colocadas paralelamente al eje de la carretera, para separar direcciones opuestas de tránsito (separador central o mediana) o para separar calzadas destinadas al mismo sentido del tránsito (calzadas laterales).

El separador está comprendido entre las cunetas interiores de ambas calzadas. Aparte de su objeto principal, independizar la circulación de las calzadas, el separador central puede contribuir a disminuir cualquier tipo de interferencia como el deslumbramiento nocturno [ ]”. 45.4. En el Capítulo 6 del mismo manual, sobre intersecciones a nivel y desnivel, se indica que: “[…]

6.2. PROCEDIMIENTO GENERAL PARA EL DISEÑO DE UNA INTERSECCIÓN VIAL 38 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 39 Adoptado por la Resolución 744 de 2009 “Por la cual se actualiza el Manual de Diseño Geométrico para Carreteras”.

Adicionado por la Resolución 20213040041135 del 13 de septiembre de 2021, “Por el cual se adiciona un numeral al capítulo 7 del Manual de Diseño Geométrico de Carreteras, adoptado mediante Resolución No. 000744 del 04 de marzo de 2009 del Ministerio de Transporte”. 22 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El enfoque general recomendado para atender el diseño geométrico de una intersección presenta una serie de actividades secuenciales, así: - Estudio de tránsito de la intersección y análisis de la situación existente, utilizando, si se requieren, programas de computador apropiados. - Formulación de alternativas de funcionamiento. - Selección de la alternativa más conveniente. - Diseño definitivo de la solución adoptada […]”. 45.5.

Según el Manual de Señalización Vial de 2015 del Ministerio de Transporte establece que, el cruce cebra es: “[…] Esta demarcación se debe aplicar en cualquier situación donde un estudio de ingeniería indica la necesidad de hacer más visible el cruce peatonal. En intersecciones controladas por semáforos peatonales no es necesario la demarcación con cebra, en estos casos se demarca con sendero.

Estos cruces pueden estar ubicados en tramos de la vía a no menos de 30 m de la intersección, cumpliendo lo establecido en el capítulo 6. En los casos que el cruce en tramos de vía no cuenten con semáforos se requiere la instalación de señales preventivas SP- 46A y SP-46B, estos cruces también pueden estar ubicados en el acceso y salida de intersecciones. […] 3.16.9.

Cruce Peatonal con Resalto Trapezoidal o Pompeyano Este paso consiste de una plataforma elevada, ver Figura 3-36. Se pueden ubicar en los accesos y salidas de vías que no cuenten con un semáforo. Se pueden emplear en cruces peatonales a mitad de cuadra con semáforos o sin semáforos, adecuando la entrada y salida del resalto mediante rampas para evitar tropezaderos.

La superficie del cruce podrá tener un color especial o una textura especial para destacar su presencia. Requiere usar las señales preventivas PROXIMIDAD DE CRUCE PEATONAL SP-46A, PROXIMIDAD A RESALTO SP-25 y UBICACIÓN DE CRUCE PEATONAL SP-46B. Dado que se considera como un resalto, sus caras inclinadas se deben marcar según la configuración mostrada en la Figura 3-37.

Para mayor información, ver sección 5.8.1 Resalto Pompeyano o Trapezoidal. En casos excepcionales en los que se requiera que la via peatonal o la ciclorruta permanezcan con el mismo nivel se podrá aumentar la altura máxima del resalto, garantizando que las rampas de acceso de la calzada vehicular tengan una pendiente máxima de 15%. […]”. 46.

De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación40 en relación con la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de los elementos que las componen, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, se resalta que: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.

En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 26 de julio de 2007, NUR 080012331000199902940-01(AP). 23 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.

La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]” (Destacado fuera de texto). 46.1.

La jurisprudencia de esta Sección, ha considerado igualmente que: “[…] es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [ ]”41 (Destacado fuera de texto). 46.2. De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir, por un lado, que el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, es transversal a otros derechos como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros; y, por el otro, que se trata de un derecho e interés colectivo que se sustenta en el principio de primacía del interés general. 41 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 26 de marzo de 2015. C.P. Guillermo Vargas Ayala. NUR 150012331000201100031- 01. Reiterada en sentencia del 18 de mayo de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. NUR 130012331-000201100315-01. 24 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo del principio de primacía del interés general 47.

Vistos los artículos 1.° y 58 de la Constitución Política, por un lado, se determinan los principios y valores constitucionales, entre ellos el de la prevalencia del interés general; y, por el otro, constituyen garantía de la propiedad privada, con la claridad de que “[…] [c]uando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 48.

El alcance de este principio ha sido desarrollado por la Corte Constitucional e implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que se trate de derechos fundamentales esenciales42. Análisis del caso concreto 49. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50.

El Tribunal determinó que se acreditó que la distancia máxima existente entre uno de los dos lugares de paso y los puntos referenciados es de 610 metros; sin embargo, al mismo sitio accediendo desde el otro cruce peatonal existe una distancia de tan solo 160 metros. Ahora bien, sostuvieron tanto DEVIMED S.A. como la ANI que los 740 metros existente entre los pasos peatonales El Estanquillo Tienda Azul y Divina Pausa son recorridos por una persona a velocidad normal de 5 km/h, en 9 minutos y que, de encontrarse en un punto equidistante entre ambos puntos, deberá recorrer solo la mitad, es decir, 370 metros.

De manera que, para pasar de un lado a otro de la doble calzada, sin exponerse a sí mismo ni a los demás actores viales, habría que caminar en condiciones normales durante un lapso de 4 a 5 minutos. 51. En ese sentido, advirtió la existencia de dos pasos peatonales entre los cuales existe una distancia de 740 metros, que una persona en condiciones normales puede recorrer en 9 minutos a una velocidad promedio de 5 km/h, el cual se ve disminuido si la persona sale de un punto equidistante. 42 Corte Constitucional; sentencia C-192 de 2016;

M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 25 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. El Tribunal determinó que la vía cuenta con señalización, tanto con señales verticales como horizontales y el separador central de 60 cm se ubicó por cuestiones de seguridad para dividir el flujo vehicular.

Que es relevante comparar el tiempo que le toma al peatón cruzar el separador con el tiempo que le toma llegar de un lugar a otro, la lejanía del punto de partida al punto de destino implica un tiempo adicional que no le corresponde a la planificación de la estructura. Consideró que la obra de infraestructura trae consigo un trabajo de adaptación por parte de la comunidad y una valoración de sus predios.

En el proceso se pusieron en conocimiento algunas problemáticas que se presentan en la zona con ocasión de la doble calzada, pero que atienden al ejercicio de una vigilancia y control del cumplimiento de las normas de tránsito y la concientización de la población, asunto que, consideró, no es de competencia del demandado. 53. En consecuencia, consideró que no se demostró la vulneración de derecho colectivo alguno y se resaltó que la construcción de obras públicas debe ceñirse a un proceso de contratación que implica una serie de pasos que incluyen estudios técnicos, financieros, ambientales, sociales y de planificación. 54.

En su recurso de apelación, la parte actora señaló que el aumento de cruces no implica una reducción de velocidad y que no es cierto que el trazado haya implicado que la vía sea más segura; que algunos pasos peatonales en el sector son innecesarios; que no se tuvo en cuenta los efectos del trayecto en personas de la tercera edad, discapacitados, estudiantes con morrales y provisiones ni las variaciones del clima; que solicitó como prueba una inspección judicial que no se decretó como prueba y que desconoce las razones que fundamentaron la negativa; que no se tuvo en cuenta la carencia de recursos de la actora y que la sentencia se fundamentó en estudios técnicos aportados por las demandadas y que el peatón es el principal actor vial y que no tiene idea con qué criterio se determinó la ubicación de los pasos peatonales. 55.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes43. 55.1. Copia de la manifestación realizada por las señoras Yuliana Ríos, Yoeidy Álvarez y Joel Marinas ante la sociedad DEVIMED S.A., de fecha 30 de marzo de 2022, en el que indican que la afectación de las ventas de su marca debido a la falta de retorno y pasos peatonales. 43 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.

Índice 00002. Archivo denominado: Índice 00INDICEELECTRONICO_05001233300020220059501 26 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.2. Dos fotografías en las que se observan personas en una vía. Respecto de las imágenes; una de ellas está borrosa y la otra tiene mejor resolución; sin embargo, no es posible determinar las circunstancias temporales en que fueron tomadas, ni los hechos que pretende demostrar.

Es decir, no hay relación entre el material probatorio con la controversia que propone mediante la narración de los hechos. Esta Corporación44 en relación con el valor probatorio de las fotografías ha indicado que por si solas no permiten definir la situación temporal de ocurrencia de un suceso, sino que sólo dan cuenta del estado de hecho que existía en el momento de ser tomadas y que se deben analizar y corroborar en conjunto con otras pruebas.

En el caso concreto, las fotografías no permiten establecer las circunstancias de autenticidad y certeza de lo que se quiere representar y una de ellas al verse borrosa no permite llegar a la conclusión que pretende el actor popular, el cual es demostrar la vulneración de los derechos colectivos invocados. 55.3. Copia del Oficio núm. 2022-200-000114-1 de fecha 25 de enero de 2022 mediante el cual el director de Construcción de DEVIMED S.A. da respuesta a la comunicación del señor Mauricio Lenis Arango, mediante la cual solicitó la construcción de dos pasos peatonales entre La Tienda Azul y La Divina Pausa.

Se indicó que: “[…] [N]os reunimos con representantes de la interventoría y la Subsecretaría de Movilidad de Rionegro. En la citada reunión se tuvieron en cuenta las siguientes consideraciones al momento de tomar las decisiones: 1. La denominada vía de Llanogrande, hace parte del corredor nacional 56AN05 (Don Diego - Rionegro - Marinilla), carretera de carácter nacional de primer orden concesionada a DEVIMED. 2.

No obstante, la vía ser de carácter nacional, su infraestructura comunitaria como los pasos peatonales, deben tener el visto bueno de la autoridad de tránsito de la jurisdicción. 3. La construcción de dobles calzadas y su separador central, brindan mayor seguridad a todos los actores viales, al separase físicamente los flujos y evitar los giros izquierdos no controlados. 4.

A DEVIMED ha llegado una gran cantidad de solicitudes de personas que consideran que, frente a su propiedad o establecimiento de comercio, debe existir un paso peatonal que, si se respondieran de manera positiva, alterarían totalmente la funcionalidad y la operación de la doble calzada. 5. A pesar de tratarse de una zona rural, el corredor vial se encuentra altamente intervenido y sobre él se asientan varios "Centros poblados" y concentraciones comerciales y de servicios, lo que hace que por su propia dinámica se requiera de la interacción entre ambos costados de la doble calzada.

Luego de analizar las anteriores consideraciones, se acordó que sobre el tramo vial Harás Santalucía – Calle de La Madera, se dejarían los siguientes pasos peatonales: 44 Consejo de Estado. Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo del 2000, exp. 12497. M.P: María Elena Giraldo Gómez. 27 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”. 55.4.

Dos links que contienen reportes de prensa digital, uno de la página Oriéntese que se titula “Imponiendo el desarrollo por encima de las personas” del 7 de febrero de 2022 y el otro del 24 de marzo de 2022 con el título “Habitantes de Llanogrande se arriesgan al cruzar la doble calzada por falta de cruces” e “Imponiendo el desarrollo por encima de las personas”.

En relación con los artículos de prensa y notas periodísticas aportadas, estas solamente dan cuenta de la existencia de la noticia y no de la certeza sobre la información en ella contenida45. 55.5. Copia del Otrosí núm. 17 al contrato de concesión núm. 275 de 1996 celebrado entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la Sociedad Devimed S.A. en el cual se acordó: “[…]

PARÁGRAFO SEGUNDO: ACTIVIDADES DE ESTUDIOS Y DISEÑOS. EL CONCESIONARIO desarrollará las actividades objeto de este otrosí, en lo que concierne a los estudios y diseños definitivos observando lo dispuesto en los Manuales de Diseño Geométrico de carreteras y de Diseño de pavimentos asfálticos (INVIAS) y demás normas técnicas pertinentes y aplicables (Diseños estructurales, hidráulicos, estabilización de taludes) con el fin de que se garanticen los niveles de servicio y calidad exigidos para el proyecto conforme al Contrato de Concesión No. 0275 de 1996 […]”. 45 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de mayo de 2012, NUR 11001-03- 15-000-2011-01378-00;

C.P. Susana Buitrago. 28 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.6. Copia del acta de reunión de fecha 30 de mayo de 2019, que tuvo como objetivo “[…] Definir los pasos peatonales del corredor vial Llanogrande – Rionegro” entre la Subsecretaría de Movilidad del municipio de Rionegro, la Interventoría del proyecto “Mejoramiento de la Conexión Vial Llanogrande” y Devimed, con el fin de colocar en consideración y aprobación la ubicación de los pasos peatonales para la segunda calzada desde el kilómetro 7 + 000 al 13 + 580 de la vía Don Diego – Rionegro […]” y se determinó: “[…] ✓ Se instalará en el sector de Haras Santa Lucía un pasavía en el cual se informará a los usuarios de esta que ingresarán a un tramo de alto flujo peatonal toda vez que se encontrarán con 14 pasos peatonales a lo largo de esta doble calzada. ✓ En el tramo comprendido desde el centro comercial Jardines Llanogrande y el Complex Llanogrande hasta El Estanquillo y la Tienda Azul, se limitará la velocidad a 30 km/h, dado que los pasos peatonales están entre ellos a pocos metros de distancia. En este tramo la señalización reglamentaria deberá indicar que la velocidad máxima permitida es de 30 km/h. Así mismo, se deberá informar con la señalización horizontal y vertical reglamentaria que, la señalización máxima permitida en el resto del tramo es de 60km/h. ✓ Se deja constancia en esta reunión que, los pasos peatonales que quedan registrados en esta acta son los únicos aprobados y que se construirán de acuerdo con el tipo que se especifica en el cuadro relacionado en esta (pompeyano o cebra) […]”. 55.7.

Interrogatorio de parte al señor Isidro Antonio Rodríguez Hernández habitante de la vereda Tres Puerta ubicada al lado de Agrosavia, anteriormente llamada Corpoica solicitado por la sociedad DEVIMED S.A., el cual será analizado de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta lo establecido por esta Corporación46 y haciendo la claridad que el interrogatorio de parte no es compatible en las acciones populares, por oponerse a la naturaleza, fines y características de este instrumento constitucional, toda vez que el actor popular no está facultado para confesar a nombre de toda la comunidad47. 55.7.1.

En relación con los hechos de la demanda, indicó en líneas generales lo siguiente: i) en relación con las condiciones de la vía antes de la doble calzada, indicó que había congestión de vehículos por lo que agradece la obra pública; ii) manifestó que al pasar por el separador no hay distancia suficiente para que se pueda realizar la maniobra, porque es alto y como hay dos vías rápidas los vehículos no se detienen, la maniobra consiste en saltar el separador central verificando que 46 Consejo de Estado;

Sección Segunda, sentencia del 29 de agosto de 2019, NUR 08001-23-33-000-2014-01034-01(4422- 16), C.P. William Hernández Gómez. 47 Consejo de Estado; Sección Tercera, sentencia del 18 de junio de 2008, NUR C.P 70001-23-31-000-2003-00618-01(AP), Ruth Stella Correa Palacio. 29 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no vengan vehículo exponiéndose al peligro; iii) indica que el tiempo que demora de un punto al cruce peatonal más cercano es de 15 a 20 minutos según su condición; iv) se construyó un puente peatonal en un colegio que queda a 2 Km; v) indicó que la comunidad no se reunió con la secretaría de movilidad del municipio; vi) las señalización indica que la velocidad de la vía es de 30 Km; vii) indicó que no hay controles de tránsito en la vía; viii) solicitó la construcción de dos paso peatonales entre el Punto Azul y Divina Pausa; ix) indicó que uno de los pasos debe quedar a 20 metros desde su ubicación; y x) manifestó que con la obra aumentó la siniestralidad en la vía. 55.7.2.

Se dio la palabra a los demás intervinientes para que hicieran preguntas, el Ministerio Público indagó en el problema que se evidencia, tiene que ver con cuestiones sobre el tránsito, la velocidad y las imprudencias de los peatones y no con el diseño de la obra. 56. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 57.

La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 58.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado48, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza. Por ejemplo, en sentencia proferida por esta Sección Primera, consideró lo siguiente: 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;

Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;

Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240-01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 30 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante.

Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.

En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.

Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”49 (Destacado fuera de texto). 59.

Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.

En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 202050. 60. El actor popular manifiesta que no son suficientes los dos cruces peatonales que se encuentran ubicados desde el punto de la Tienda Azul hasta el punto del Estanquillo, teniendo en cuenta que según los actores la distancia entre un punto y otro se calcula en 2 kilómetros.

En relación con este argumento, se pone de presente que el actor popular no cumplió con la carga probatoria y por el contrario se probó en el proceso que la distancia entre los mencionados pasos peatonales es de 740 metros, distancia que se recorre en aproximadamente 9 minutos a 5 Km/h, y que se reduce a la mitad si no se encuentra de un extremo a otro como lo describe la siguiente estadística aportada por DEVIMED S.A.51 y que no fue controvertida por las partes, así: 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 51 En la contestación de la demanda. 31 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.1.

Teniendo en cuenta lo anterior, según el artículo 58 del Código Nacional de Tránsito, se determinan unas prohibiciones para los peatones; dentro de las cuales se destacan: i) que no se puede cruzar una vía por sitios no permitidos; ii) actuar de manera que ponga en peligro su integridad física; y iii) cruzar la vía atravesando el tráfico vehicular en lugares en donde existen pasos peatonales52. 61.

Anudado a ello, se estableció en el proceso que, los pasos peatonales fueron determinados por el concesionario en conjunto con la Subsecretaría de Movilidad de Rionegro y la interventoría, los cuales fijaron la ubicación de los cruces peatonales teniendo en cuenta las siguientes características: “[…] 1. La denominada vía de Llanogrande, hace parte del corredor nacional 56AN05 (Don Diego - Rionegro - Marinilla), carretera de carácter nacional de primer orden concesionada a DEVIMED. 2.

No obstante, la vía ser de carácter nacional, su infraestructura comunitaria como los pasos peatonales, deben tener el visto bueno de la autoridad de tránsito de la jurisdicción. 3. La construcción de dobles calzadas y su separador central, brindan mayor seguridad a todos los actores viales, al separase físicamente los flujos y evitar los giros izquierdos no controlados. 4.

A DEVIMED ha llegado una gran cantidad de solicitudes de personas que consideran que, frente a su propiedad o establecimiento de comercio, debe existir un paso peatonal que, si se respondieran de manera positiva, alterarían totalmente la funcionalidad y la operación de la doble calzada. 5. A pesar de tratarse de una zona rural, el corredor vial se encuentra altamente intervenido y sobre él se asientan varios "Centros poblados" y concentraciones comerciales y de servicios, lo que hace que por su propia dinámica se requiera de la interacción entre ambos costados de la doble calzada […]” (Resaltado fuera de texto). 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de febrero de 2024, NUR 080012333000201800844-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 32 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.

En consecuencia, se establecieron los cruces peatonales conforme con el principio de prevalencia del interés general que implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares y en que los derechos e intereses colectivos son aquellos que no están radicados en cabeza de ningún particular y, por tanto, carecen de titulares legitimados; es decir, son intereses de representación difusa como lo ha determinado esta Sección, en la medida que el titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que, incluso pueden ser todos los que integran una comunidad.

Ese interés colectivo es el que pertenece a todos, pero a nadie en concreto, no se llega por el número de personas que en determinadas circunstancias tengan intereses propios o individuales, sino que se tiene tal calidad desde el inicio por tener interés toda la comunidad53. 63. Adicionalmente se probó en el proceso que para garantizar la seguridad vial y teniendo en cuenta las circunstancias particulares del tramo por la interacción comunitaria existente, se determinó que se instalaría un pasa-vía de información en el que se indicaría que los vehículos ingresan a una zona de alto flujo peatonal por encontrarse 14 pasos peatonales a lo largo de la doble calzada y en el tramo comprendido “[…] desde el centro comercial Jardines Llanogrande y el Complex Llanogrande hasta El Estanquillo y la Tienda Azul, se limitará la velocidad a 30 km/h, dado que los pasos peatonales están entre ellos a pocos metros de distancia [ ]”. 64.

Para la Sala, la seguridad vial es una prioridad y una finalidad esencial del Estado, como lo indica el artículo 2 de la Constitución Política. A su vez el artículo 24 ibidem establece el derecho a la libre circulación, pero ello supone que el Estado debe intervenir y limitarlo, con miras a garantizar la seguridad y bienestar de los habitantes del territorio54. 65.

Por lo tanto, el cumplimiento de las especificaciones técnicas en los diseños y trazados de la vía, los cuales fueron objeto de verificaciones técnicas y teniendo en cuenta las especificaciones y condiciones particulares de la vía, se traducen en una medida idónea para la protección de los derechos e intereses colectivos en la medida en que impactan en el bienestar general, el logro de los fines sociales del Estado y, en especial, como se probó en este caso, mayor seguridad para los transeúntes de la vía, de acuerdo con lo manifestado por el señor Isidro Rodríguez, en cuanto que es mas benéfico realizar los cruces por los pasos peatonales 53 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de diciembre de 2014, NUR 410012333000201200051-01(AP), C.P. Guillermo Vargas Ayala. 54 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de octubre de 2010, NUR. 190012331000200501449-01, C.P. María Elizabeth García González. 33 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos que realizar la “maniobra” de traspasar el separador central de la doble calzada, orientando sus argumentos en cuanto el comportamiento de los usuarios y peatones de la vía, lo cual escapa del objeto de este proceso y lo discutido en el trámite de primera instancia. 66.

Adicionalmente, quedó demostrado que la vía cuenta con la señalización correspondiente de acuerdo con el acta de reunión llevada a cabo el 30 de mayo de 2019, en la que se definieron los pasos peatonales del corredor vial objeto de la demanda y en el que se dispuso limitar la velocidad en la zona a 30 Km/h y se determinó que por medio de señalización horizontal y vertical se informaría tal circunstancia, precisamente por la ubicación de pasos peatonales tan cercanos unos de otros. 67.

Adicionalmente, se encuentra probado que el trayecto entre El Estanquillo - La Tienda Azul en donde está ubicado un paso peatonal y La Divina Pausa se puede realizar en condiciones de seguridad en la medida en que se construyeron senderos peatonales o andenes con el objeto de garantizar el tránsito exclusivo de los peatones y, por ende, la protección de los mismos durante sus desplazamientos. 68.

Por lo tanto, para la Sala, por una parte, no se cumplió con la carga probatoria exigida la parte actora y apelante para determinar la existencia de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados; y, por la otra, es claro que el concesionario en colaboración con las autoridades licenciante y de movilidad determinaron los pasos peatonales de acuerdo con las circunstancias específicas del tramo y los estudios técnicos realizados, en cuanto a su ubicación, velocidad e interacción comunitaria con la vía; por ello, esta Sala considera que, en este caso, se debe confirmar la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. 69.

Finalmente y de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 70. La Sala considera que, en este caso concreto, no se encuentra probada la existencia de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público; el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; la seguridad y salubridad públicas; y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente por la no construcción cruces peatonales adicionales entre 34 Núm. único de radicación: 050012333000202200595-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los puntos denominados El Estanquillo - La Tienda Azul en donde está ubicado un paso peatonal como pompeyano y La Divina Pausa, razón por la cual se confirmará la sentencia 2 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de octubre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.

CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.