CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022). Radicado: 11001-03-25-000-2016-00831-00 Nº interno: 3875-2016 Demandante: José Bertulfo Agudelo Betancur Demandado: ESE Hospital San Vicente de Paul de Apia Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 8 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
Causal regulada en los numerales 1 y 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011- CPACA[1]. La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor José Bertulfo Agudelo Betancur contra la sentencia del 8 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que confirmó el fallo de 19 de diciembre de 2014 proferido por el Juzgado Administrativo de Descongestión Escritural de Pereira que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor José Bertulfo Agudelo Betancur El señor José Bertulfo Agudelo Betancur, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la ESE Hospital San Vicente de Paul de Apía y otro, con el gin de obtener la nulidad de las Resoluciones 039 de 24 de agosto de 2009, 048 de 27 de octubre de 2009 y 017 de 7 de mayo de 2010, expedidas por la ESE Hospital San Vicente de Paul Apía, a través de las cuales se declaró insubsistente el nombramiento del demandante; así como de la Resolución 254 de 2010, expedida por el Ministerio de Trabajo, mediante la cual se autoriza el despido del actor.
Como restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la ESE Hospital San Vicente de Paul de Apía pagar al señor José Bertulfo Agudelo una indemnización por los daños morales que ha ocasionado la entidad, lo que se traduce en una enfermedad de origen profesional calificada en un 17.55%. Igualmente, pidió que se condene a la entidad demandada a pagar los salarios primas, reajustes o aumentos de sueldo y demás emolumentos que el demandante dejó de percibir desde la fecha de su ilegal desvinculación y hasta que se produzca el reintegro; pagar de interés moratorios sobre la diferencia de las mesadas atrasadas a la tasa máxima permitida por la ley al momento que se efectúe el pago; efectuar las cotizaciones correspondientes por seguridad social durante el periodo entre la fecha de retiro y aquella en que se efectué el reintegro; dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA; e indexar los valores reconocidos; condenar en costas a la entidad demandada.
Como fundamentos de hecho narró que el señor José Bertulfo Agudelo Betancur se vinculó a la ESE Hospital San Vicente de Paul de Apía, entre el 2 de julio de 2002 y el 7 de mayo de 2010, como médico general de planta en provisionalidad, en un cargo de carrera administrativa. Señaló que desde el 2006 se presentaron dificultades a nivel profesional y personal con las directivas de la entidad, lo que llevó a que el demandante fuera incapacitado por un tiempo superior a 180 días.
En virtud de lo anterior, la ESE Hospital San Vicente de Paul inició un proceso administrativo con el fin de desvincular al señor Agudelo Betancur. Mediante la Resolución 039 de 2009, la entidad retiró al actor del servicio, pero debido a una sentencia de tutela, en la que se amparó el derecho a la estabilidad laboral reforzada, la institución hospitalaria tuvo que vincularlo nuevamente.
Indicó que posteriormente, el Hospital solicitó permiso al Ministerio de Trabajo, con el fin de retirar del servicio al médico incapacitado. A través de la Resolución 254 de 2010 se autorizó el despido del funcionario, quien se encontraba incapacitado por enfermedad de origen profesional. Teniendo en cuenta lo anterior, la ESE Hospital San Vicente de Paul, mediante la Resolución 017 de 7 de mayo de 2010 retiró del servicio al señor José Bertulfo Agudelo Betancur.
Contra esta decisión se presentó recurso de reposición el 13 de mayo de 2010, el cual no fue resuelto por la entidad. Consideró que el demandante se encuentra en una situación de debilidad manifiesta, por lo que procede la estabilidad laboral reforzada por aplicación inmediata de la Constitución, según lo dispuesto en las sentencias T-041 de 201 y 198 de 2006. 2.
La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La ESE Hospital San Vicente de Paul de Apía se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no se agotó el requisito de conciliación prejudicial previsto en la Ley 1285 de 2009, frente al reintegro laboral. Agregó que el actor no presentó una reclamación administrativa ante el hospital para obtener la indemnización de perjuicios por el retiro del servicio, por lo que la entidad no ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto a este punto.
Agregó que el retiro del servicio del demandante se realizo cumpliendo los procedimientos legales, autorización del Ministerio del Trabajo, por haber superado el actor más de 180 días de incapacidad. Propuso como excepciones: (i) falta de conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para anular la Resolución 017 de 7 mayo de 2010;
(ii) retiro del servicio con permiso legal y cumplimiento de las normas constitucionales; (iii) ausencia de reclamación administrativa para obtener el pago de perjuicios causados con las resoluciones 039 y 048 de 2009; (iv) caducidad de la acción de nulidad de las Resoluciones 039 y 048 de 2009; (v) ausencia de evidencia que demuestre los perjuicios alegados.
El Ministerio del Trabajo se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que lo pretendido por el actor es el reintegro al cargo que ocupaba, lo cual no guarda relación con lo resuelto por ese Ministerio, pues esa entidad no ordenó el retiro del servicio ni dio instrucción alguna al empleador al respecto, sino que, por el contrario, ordenó el pago de una indemnización si el ente hospitalario decidía terminar el vínculo laboral.
Propuso como excepciones: (i) indebida acumulación de pretensiones; (ii) falta de legitimidad en la causa por pasiva; (iii) trámite de la demanda en proceso diferente; (iv) falta de agotamiento de la vía gubernativa; (v) inexistencia de la obligación; e (vi) inexistencia de pleito jurídico entre la empresa demandada y la Nación – Ministerio del Trabajo. 3.
La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El Juzgado Administrativo de Descongestión Escritural de Pereira, mediante sentencia dictada el 19 de diciembre de 2014, negó las pretensiones de la demanda[2]. Señaló que el señor José Bertulfo Agudelo Betancur se encontraba laborando en la ESE Hospital San Vicente de Paul, como empleado en provisionalidad en calidad de médico general y que, como consecuencia del deterioro de su salud y al estar incapacitado por más de 180 días, fue valorado por la Junta Regional de Calificación, evaluación que fue apelada por la Aseguradora de Riesgos Laborales y fue desatado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual señaló que el actor presenta una incapacidad permanente parcial, derivada de una enfermedad profesional, consistente en un “progresivo agotamiento físico y mental, una falta de motivación absoluta por las tareas realizadas, y en especial, por importantes cambios de comportamiento en quienes lo padecen” Indicó que la protección a los trabajadores incapacitados permanentes parciales, se extiende a recibir una indemnización proporcional y a conservar su puesto de trabajo y subsidiariamente a ser reubicado en un puesto de trabajo compatible con sus capacidades y condiciones particulares de salud.
Advirtió que dentro del proceso de desvinculación del actor, se encuentra acreditado el trámite adelantado por la entidad, como es la investigación administrativa, la verificación de opciones laborales disponible de acuerdo con las capacidades residuales del demandante, la afectación en la prestación del servicio, razón por la cual solicitó la autorización correspondiente al Ministerio del Trabajo, que encontró procedente el retiro del servicio del actor, pero con la obligación, a cargo del ente hospitalario, de pagar los emolumentos correspondientes al momento de la desvinculación. Afirmó que, si bien el estado de salud del señor Agudelo Betancur se encontraba deteriorado cuando fue desvinculado, ello no propicia una desprotección de los intereses y derechos del demandante, pues la autorización otorgada por el Ministerio del Trabajo no conlleva a una desprotección de los intereses y derechos del demandante, pues estos pueden ser reconocidos por la Aseguradora de Riesgos Laborales, como lo prevé el Sistema de Seguridad Social.
En cuanto a la causal de nulidad por configuración de un supuesto acoso laboral, el Tribunal consideró que, según una declaración presentada en el proceso, presuntamente existió acoso laboral por parte de algunas funcionarias en contra del señor José Bertulfo Agudelo, sin embargo, no se allegó documentación al expediente que sustente lo manifestado por la testigo, por lo que no se estructuran los elementos suficientes para acreditar su existencia y que esta fuera la causa para declarar insubsistente el nombramiento del demandante. 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho El apoderado del José Agudelo presentó recurso de apelación contra el anterior fallo, al considerar que, al verificar las pruebas obrantes en el proceso, se puede establecer que el demandante fue retirado del servicio cuando su salud se encontraba comprometida, en una situación de debilidad manifiesta originada en su limitación física y mental, la cual era conocida por la entidad y, frente a la cual, tuvo la oportunidad de adoptarse una decisión diferente al retiro.
Agregó que la terminación del vínculo laboral no se presentó con el fin de mejorar el servicio, sino que se generó por causa de la disminución de su capacidad laboral, sin que el Hospital adoptara las medidas orientadas a su reubicación, razón por la cual la decisión adoptada por el Ministerio del Trabajo es violatoria de los derechos fundamentales del trabajador. 5.
Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante sentencia del 8 de abril de 2016, confirmó el fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el señor José Bertulfo Agudelo estuvo laborando al servicio de la ESE Hospital San Vicente de Paul del municipio de Apía, como médico general en provisionalidad, sin embargo, se empezó a deteriorar su estado de salud, lo que generó una incapacidad por más de 180 días, razón por la cual fue sometido a valoración por parte de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, decisión que fue recurrida y confirmada por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, en la cual se estableció una pérdida de la capacidad laboral equivalente al 17.55%, con fecha de estructuración de la incapacidad laboral del 27 de junio de 2009, por padecer de síndrome de burnout y el trastorno depresivo mayor, como enfermedad profesional.
Agregó que, en los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Trabajo y por la ESE Hospital San Vicente de Paúl, se expusieron razones del servicio público a cargo del ente de salud, por inconvenientes de orden asistencial derivados de la incapacidad del doctor José Bertulfo Agudelo Betancur, superior a 180 días, lo que permite el retiro del servicio.
Indicó que la actuación administrativa que dio lugar a la desvinculación del demandante no se fundamentó en una discriminación o desconocimiento de derechos de especial protección de éste, sino que la decisión y el procedimiento previo se encaminó a la salvaguarda de tales derechos sin desmedro del servicio a cargo de la entidad. Advirtió que la labor a cargo del doctor Agudelo Betancur, en su calidad de médico general del ente hospitalario, era necesaria para la eficaz prestación del servicio de salud a cargo de dicha entidad, por lo que la incapacidad laboral se constituye en una causal objetiva de retiro del servicio del empleado o trabajador. 6.
El recurso extraordinario de revisión[3] El señor José Bertulfo Agudelo Betancur, a través de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 8 de abril de 2016, por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con fundamento en las causales previstas en los numerales 1 y 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establecen: “1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”; y “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Frente a la primera causal, es decir, la consagrada en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señaló que el 19 de marzo de 2015, en el curso de la segunda instancia, solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda que se analizara unas pruebas. Al respecto, señaló: “[…] que no se pudieron tener en cuenta en primera instancia puesto que mi poderdante, las había entregado a la Junta Regional de calificación: ➢ Aviso del proceso disciplinario del 2 de noviembre de 2005. ➢ Carta del 16 de julio de 2008, en la cual el Dr. José Bertulfo Agudelo manifiesta la dificultad que le produce el aumento de turnos a más de 12 horas diarias. ➢ Iniciación de un proceso disciplinario por parte de la señora JOHANA PAOLA POSADA. ➢ Queja a la personería municipal de Apía Interpuesta por el Dr. Bertulfo. ➢ Versión libre del 25 de mayo de 2007, rendida por la señora POSADA. ➢ Sentencia de tutela, de junio de 2007, radicado 2007-042. ➢ Queja instaurada en contra del tribunal de Ética médica del 26 de junio de 2007 y del 21 de junio de 2007, presentada por la señora Posada, en calidad de gerente del Hospital.
Con dichas pruebas el Tribunal, podía haber llegado a un convencimiento de la persecución de la que fue víctima mi poderdante y que le originó la enfermedad de síndrome de Burnout, y posterior desvinculación”. Igualmente, indicó que en la sentencia recurrida no se tuvo en cuenta el peritaje solicitado al Ministerio del Trabajo, el cual existía desde el momento de la última oportunidad procesal y formaba parte del expediente administrativo del Ministerio del Trabajo, prueba con la cual la decisión hubiera sido diferente, pues allí se establece que la Resolución 00254 de 29 de abril de 2010 no se ajustó a los hechos, pruebas, normas legales y constitucionales ni a la jurisprudencia que se refiere al tema objeto de discusión. En cuanto a la segunda causal (numeral 5 del artículo 250 del CPACA), indicó que la sentencia recurrida resulta contradictoria, pues en la parte considerativa habla de la estabilidad laboral reforzada como garantía iusfundamental instituida en el ordenamiento jurídico para la protección de aquellos trabajadores que padecen de algún tipo de limitación física o psicológica que no les permita realizar su trabajo regularmente, garantizándoles que independientemente del tipo de vinculación que ostenten, no se terminará su vínculo laboral; sin embargo, en la decisión se negaron las pretensiones de la demanda.
Adicionalmente, estableció que la providencia recurrida vulneró el principio de seguridad jurídica, pues se basó en la Resolución 254 de 2010, expedida por el Ministerio del Trabajo, la cual debió ser declarada nula desde el principio. Agregó que es procedente el recurso ya que se trata de una persona que fue despedida cuando llevaba 494 días incapacitado por una enfermedad de origen profesional, lo cual desconoció normas de orden constitucional, la cual protege al trabajador incapacitado.
Indicó que en la Resolución 254 de 2010 el Ministerio del Trabajo no tuvo en cuenta lo establecido en la Ley 776 de 2002, respecto a la reubicación del trabajador incapacitado, pues se basó en lo indicado por la entidad, según la cual no era posible su reubicación, así como tampoco que debía “dar espera” al último pronunciamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 7.
Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 29 de octubre de 2019 se inadmitió el recurso extraordinario de revisión, para que indicara y sustentara la causal que pretende hacer valer para el estudio del recurso[4]. En auto del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso ya se ordenó notificar a la contraparte y al Ministerio Público[5].
A través de providencia del 25 de noviembre de 2021 se dictó auto de pruebas[6]. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión[7] La ESE Hospital San Vicente de Paúl de Apía, mediante apoderado, manifestó que, la procedencia de este recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador.
En relación con la causal primera, indicó que las pruebas indicadas en el recurso fueron generadas con antelación a la fecha de la presentación de la demanda inicial, que ocurrió el 8 de julio de 2010, por lo que la parte actora pudo haberlas allegado desde la demanda o aportarlos dentro del término legalmente establecido, sin embargo, solo las aportó al proceso ordinario en segunda instancia, es decir, cuando ya había fenecido la oportunidad y operó la preclusión probatoria.
Señaló que, si en gracia de discusión se acepta que no se pudieron aportar las pruebas porque estaban en poder de otras autoridades, debió solicitar al juez administrativo para ordenara el traslado de las pruebas para subsanar la situación. Advirtió que la parte actora incurrió en una omisión al no aportar oportunamente las pruebas alegadas para que se valoraran y así dar oportunidad a la otra parte de reprocharlas.
Agregó que las pruebas no son nuevas o recobradas luego de la sentencia de segunda instancia, sino que las mismas existían antes de la presentación de la demanda, solo que por descuido de la parte actora no se aportaron o se solicitó su traslado. 9. Concepto del Ministerio Público[8] El Ministerio Público consideró que no concurren los presupuestos para la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, pues la sentencia censurada resolvió en debida forma, con base en el acervo probatorio obrante y no existen elementos suficientes para señalar que la prueba faltante no pudo ser allegada al proceso judicial por motivos de fuerza mayor o caso fortuito y, en todo caso, la prueba reputada como faltante no es decisiva para que el juez de instancia cambiara de posición. Señaló que el escrito del recurso guarda parcialmente relación con la causal 1 invocada, pues solo los párrafos introductorios versan sobre circunstancias probatorias, analizables a la luz de las disposiciones invocadas; mientras que el resto del documento señala aspectos que controvierten directamente la decisión en sí. Adicionalmente, advirtió que el recurrente también cuestionó que el fallo carece de unidad lógica y jurídica, que los actos acusados se fundamentaron en normas que no son aplicables al caso concreto y que la actuación judicial vulnera principios básicos del derecho laboral, lo que afecta en especial la estabilidad laboral reforzada por la situación de discapacidad.
Sin embargo, consideró el Ministerio Público que no hay lugar a pronunciarse sobre esto, teniendo en cuenta la falta de relación con la causal invocada y porque de estudiarse se desconocería la finalidad del recurso extraordinario de revisión. En relación con el dictamen realizado por el inspector de trabajo, consideró que la misma no cumple con los requisitos de los artículos 226 y siguientes del Código General del Proceso ni con lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para clasificarse como prueba pericial, pues corresponde a una instancia administrativa distinta al trámite jurisdiccional.
Agregó que, el hecho de que alguna prueba se allegue a una instancia administrativa (Junta de Calificación Regional de Invalidez), aunque el trámite se adelante de forma paralela y simultánea al jurisdiccional, no constituye una fuerza mayor o caso fortuito, pues pudo haberse aportado copia simple al proceso; y, en todo caso, no se acreditó la existencia de fuerza mayor o caso fortuito.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia y oportunidad El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 8 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem.
Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo. En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda se profirió el 8 de abril de 2016 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 5 de septiembre de 2016[9].
Por consiguiente, el recurso se interpuso de forma oportuna. 2. Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 8 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que confirmó el fallo dictado el 19 de diciembre de 2013 por el Juzgado Administrativo de Descongestión Escritural de Pereira, que negó las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 8 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, contenidas en los numerales primero y quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que, en criterio del recurrente, en la providencia dictada en segunda instancia (i) no se valoraron unas pruebas allegadas en segunda instancia y que no fue posible aportar con anterioridad; y (ii) se incurrió en contradicción, porque no se declaró la nulidad de los actos acusados ni se ordenó el restablecimiento del derecho, pese a la procedencia de la garantía del principio de estabilidad laboral reforzada.
Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2 Causales reguladas en los numerales primero y quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3 Caso concreto. 2.1. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia.[10] Más que un recurso, es un verdadero proceso[11] sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada[12]”[13].
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado[14], y salvo la causal 4ª del artículo 250[15], “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”[16].
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’[17]. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[18]. 2.2.
Causales reguladas en los numerales primero y quinto del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo • Causal primera La causal contenida en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el recurso extraordinario de revisión resulta procedente cuando se han “(…) encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
En efecto, los supuestos de hecho contenidos en la causal invocada exigen la presencia de tres realidades: i) que se recobren pruebas decisivas después de dictada la sentencia; ii) que con ellas se hubiere podido proferir una decisión diferente; iii) que el recurrente no las hubiere podido aportar al proceso, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Con el fin de aclarar el alcance de esta causal se realizará un análisis del tratamiento que la jurisprudencia le ha dado a los requisitos contenidos en la misma, para luego, entrar a resolver el caso concreto. Sobre el concepto de “recobrado” o “encontrado” y el carácter documental de la prueba, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar: “(…) En cuanto a la causal segunda de revisión invocada, es viable hablar de prueba recobrada cuando ésta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso.
El verbo “recobrar” implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera. Así las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(…)”[19]. En similar sentido esta Corporación dijo: “Que “recobrado”, es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia[20]”. De esta manera, una prueba encontrada o recobrada es aquella que existía al momento de la sentencia pero que estuvo refundida o extraviada para el tiempo en que había que aportarla al proceso o se dictó la decisión. Por lo tanto, no son admisibles aquellos elementos probatorios documentales que existan o surjan después del fallo.
Es así, como la creación de documentos posteriores al fallo no pueden calificarse como recobrados, porque no es posible recuperar o encontrar aquello que no existía o que no estaba oculto para las partes. Sobre el particular, el Consejo de Estado[21] estableció: “Resulta inadmisible aportar al proceso, a través del recurso extraordinario de revisión, documentos generados con posterioridad al fallo, al tiempo que tampoco resulta válido que la causal se funde en medios que pudieron ser aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes (periodo probatorio), por cuanto el recurso no fue establecido con esa finalidad.
Lo anterior se explica en tanto que de aceptarse la procedencia de dichos medios de prueba se quebrantaría el principio de seguridad jurídica, el derecho de contradicción y la misma institución procesal de la cosa juzgada, pues bastaría que, la parte afectada con la decisión de instancia, intente producir o mejorar el medio probatorio existente para así reabrir el debate nuevamente.” Tampoco tendrá el carácter de prueba documental recobrada, aquella o aquellas piezas que fueron incorporados al proceso, pero que no fueron controvertidas por las partes[22].
De acuerdo con lo anterior, es claro que el simple olvido o abandono de la parte que habría sido beneficiada de la prueba no constituye razón válida para interponer el recurso de revisión, puesto que, este medio de impugnación no pretende corregir las deficiencias probatorias de las partes[23]. De ahí que no sea viable producir o mejorar las pruebas del proceso, porque no habría cosa juzgada en las decisiones.
No obstante, excepcionalmente esta Corporación ha admitido pruebas posteriores a la fecha de la decisión cuando son decisivas y no tienen nada que ver con una desidia probatoria que pretenda subsanarse por la vía del recurso extraordinario, como en el caso de las pruebas de ADN[24]. El fundamento de esto reside en la necesidad de remediar la injusticia que se derivó para la parte afectada al verse en la imposibilidad de aportarla.
Con relación al carácter documental de la prueba recobrada o encontrada, la jurisprudencia[25] ha manifestado que para entender el concepto de documento es necesario acudir al artículo 243 del Código General del Proceso[26], que establece las características de este medio probatorio. Por tanto, para la configuración de la causal no se admite otro tipo de pruebas como los testimonios, las experticias, los informes técnicos o los exámenes médicos especializados por regla general[27].
Respecto al segundo requisito para estructurar la causal, es indispensable que la prueba no haya sido aportada al proceso por razones de fuerza mayor, caso fortuito u obrar de la parte contraria. En consecuencia, no cualquier justificación es válida, pues el recurrente tiene la carga de demostrar los supuestos que generaron la imposibilidad que se alega.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado expresó: “(…) Presupuesto esencial para que se configure la causal aquí invocada, además de que el documento se halle después de que se dicte la sentencia y que éste sea decisivo[28], es que la prueba documental que se pretende hacer valer y que no pudo ser tenida en cuenta por el juzgador, no haya sido aportada al proceso por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(…) Cuando la causal en comentario exige que al recurrente le haya sido imposible aportar el documento recuperado o recobrado por fuerza mayor o caso fortuito, con mucha más razón se requiere que no haya habido culpa, negligencia o error de conducta alguno de su parte. Si esto ocurre, así el documento que no se allegó pueda tener influencia suficiente para cambiar el sentido del fallo, no tiene la naturaleza de “recobrado” y, por ende, no es idóneo para estimar la pretensión revisoría. (…)”[29] (Negrilla fuera de texto) Posteriormente, se dijo: “(…) que el elemento probatorio que se invoca como prueba recobrada, existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero, que sólo llegó a poder del impugnante con posterioridad a ello, pues están excluidas en esta causal, pruebas que hubieran debido y podido aportarse oportunamente, ya que no se trata con este recurso extraordinario, de remediar una inactividad o negligencia en el diligenciamiento de la prueba, sino de corregir la causa insuperable en que estuvo el recurrente de hacer valer la prueba dentro del proceso.
De manera que, la debida justificación de las razones o motivos por los cuales las pruebas no pudieron ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, es un presupuesto para la prosperidad de la causal invocada que no cumple la prueba aportada dentro del presente recurso. En efecto, si la falta en el expediente del documento no obedeció a fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte demandada, sino al simple descuido de quien debía hacerlo oportunamente, no se puede a través del recurso extraordinario de revisión subsanar esa omisión, alegando como pruebas “recuperadas" las que de ninguna manera tienen esa característica.
(…)” [30]. De lo expuesto se infiere que el recurrente debe acreditar los hechos que sustentan el recurso, no puede limitarse a señalar que existió una dificultad[31], sino que debe hacer un análisis juicioso de las razones que le imposibilitaron obtener las pruebas documentales al momento de proferir la decisión[32]. En relación con el tercer requisito, el legislador estableció que la prueba documental debía tener un carácter decisivo, pues el fundamento de la causal lo constituye la recuperación de documentos trascendentales para el proceso, es decir, que tengan la capacidad suficiente, en caso de haberse allegado, para que el fallador tomara una decisión diferente.
Por tanto, a este medio probatorio se le exige una determinación alta, toda vez que, debe tener la potencialidad de cambiar el sentido del fallo. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado: “(…) Que la prueba debe ser de tal entidad que pueda sustentar una decisión distinta a la impugnada. La disposición consagra que la prueba debe ser de tal entidad que el juez, con fundamento en ella, hubiera proferido una decisión diferente.
A partir de ello, la jurisprudencia ha resaltado la trascendencia de la prueba y su relación directa con lo debatido.”[33] Así las cosas, el impugnante debe justificar las razones por las que dicha prueba tiene la entidad para cambiar el sentido de la decisión recurrida, toda vez que, no cualquier elemento probatorio tiene la capacidad de influir en la parte resolutiva de una decisión[34], principalmente, porque hay pruebas que inciden sobre el fallo con menor intensidad o que son intranscendentes[35].
Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo: “(…) que la prueba con la cual se pretende invalidar la sentencia recurrida en revisión debe tener la virtualidad suficiente para que en el caso de haber sido aducida oportunamente, el fallador hubiera resuelto en un sentido totalmente diferente, es decir, fallando favorablemente a las peticiones o a la defensa planteada en el proceso, según el caso, por quien recurre el fallo en vía extraordinaria.
Así las cosas, no es procedente una prueba que, de ser considerada, podría invalidar uno de los argumentos en los cuales se funda el fallo recurrido, pues se dejarían incólumes las demás razones que tuvo en cuenta el juez para tomar la decisión”[36] En efecto, el documento decisivo no puede desvirtuar solamente uno de los motivos que sustentan el fallo, sino que, debe cambiar el sentido de la decisión. Por esto, le corresponde al recurrente el deber de explicar en el recurso la manera en que dicha prueba modifica la decisión recurrida.
En este orden, todos los presupuestos que configuran las causales de revisión, cualquiera sea la que se invoque, deben ser probados por quien persigue que le sea estimada su pretensión. • Causal quinta Pues bien, bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes.
Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, pues, inclusive en la sentencia que pone fin a los procedimientos, es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable.
En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos, o adoptar las medidas necesarias para llevar a cabo un debido proceso. Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, en pronunciamiento que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”[37].
Para ello, es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 2 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Dijo en aquella oportunidad: “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev-93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera: […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”[38].
De acuerdo con lo anterior, la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que ponga fin al proceso contra la cual no proceda recurso de apelación, debe corresponder a un vicio que se debe presentar al momento de dictar la providencia recurrida, porque de lo contrario se estaría ante una situación que pudo haber sido alegada y estudiada en el curso del proceso.
Así mismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar que: “la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.
Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 2017[39]: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”[40].
La violación al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente[41].
En todo caso, aun, bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.
No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no en instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”[42], comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”[43].
Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate[44].
Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa.
La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador[45]. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”[46].
De todo lo anterior se concluye que para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida. 2.3.
Caso concreto El señor José Bertulfo Agudelo Betancur presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 8 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, al considerar que se incurrió en las causales previstas en los numerales 1 y 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Con el fin de estudiar el recurso se analizará de forma individual cada una de las causales invocadas. Causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA Frente a la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, la parte recurrente considera que se configuró esta causal toda vez que el Tribunal no pudo analizar unas pruebas, porque habían sido entregadas a la Junta Regional de Calificación de Invalidez.
Dichas pruebas son las siguientes: (i) Aviso del proceso disciplinario del 2 de noviembre de 2005; (ii) Carta del 16 de julio de 2008, en la cual el doctor José Bertulfo Agudelo manifiesta la dificultad que le produce el aumento de turnos a más de 12 horas diarias; (iii) Iniciación de un proceso disciplinario por parte de la señora Johana Pola Posada;
(iv) Queja presentada a la personería municipal de Apía interpuesta por el Dr. Bertulfo. (v) Versión libre del 25 de mayo de 2007, rendida por la señora Posada. (vi) Sentencia de tutela, de junio de 2007, radicado 2007-042. (vi) Queja instaurada en contra del Tribunal de Ética médica del 26 de junio de 2007 y del 21 de junio de 2007, presentada por la señora Posada, en calidad de gerente del Hospital.
Al respecto, la Sala considera que las pruebas sobre las cuales se pretende la configuración de la causal, reposaban en el trámite adelantado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, sin embargo, no se expuso la razón por la que presuntamente el señor José Agudelo no pudo aportarlas oportunamente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se evidencie que existió fuerza mayor, caso fortuito o culpa de la contraparte para no allegar la documentación, que incluso es anterior a la fecha de presentación de la demanda ordinaria.
Por el contrario, la Sala observa que las pruebas “recobradas” por el recurrente, no fueron aportadas, ni solicitadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sino hasta la segunda instancia, cuando ya había precluido la oportunidad probatoria, sin que se evidencie una imposibilidad en cabeza del interesado, para solicitar el traslado de la prueba, o la expedición de copias a la autoridad administrativa que tenía en custodia los documentos señalados por el señor José Agudelo en el recurso extraordinario de revisión. A juicio de la Sala, no se incurrió en alguna omisión por parte del Tribunal, pues las pruebas que no fueron valoradas en la sentencia de segunda instancia, se aportaron al proceso cuando ya se había vencido la oportunidad procesal y, por lo mismo, no fue posible correr traslado a la parte contraria para que ejerciera el derecho de contradicción contra las mismas.
Se resalta que, el recurso extraordinario de revisión debe contener de forma precisa y razonada la causal invocada, en virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 252 del CPACA, pero al revisar los argumentos expuestos por el señor José Bertulfo Agudelo se evidencia que este punto no hace referencia a ninguna prueba recobrada con posterioridad a la sentencia. Así las cosas, la Sala considera que no se encuentra configurada esta causal, razón por la cual se estudiará lo correspondiente a la segunda causal invocada prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso.
Causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA En primer lugar, la Sala resalta que en el escrito del recurso extraordinario de revisión no se indicó concretamente que se invocaba la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, pues en la demanda inicial se planteó la configuración de las causales consagradas en los numerales 2 y 6 del artículo 188 del CCA, pero al corregir la demanda no se indicó concretamente que el recurso se basaba en esta causal; sino que se advirtió que el recurso se presentaba con fundamento en dos causales: (i) la prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA; y, (ii) por existir contradicción en la sentencia, sin indicar la norma que sirvió de sustento.
Pues bien, la Sala advierte que el recurrente consideró que en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda se incurrió en contradicción, por cuanto en las consideraciones se advirtió que se debe garantizar la estabilidad laboral reforzada a aquellos trabajadores que se encuentran en una situación especial, como es la pérdida o disminución de la capacidad laboral, pero, pese a lo anterior, se negó la nulidad de los actos acusados y el consecuente restablecimiento del derecho.
Al respecto, se evidencia que el recurrente no indicó en qué consiste la contradicción, en especial porque el Tribunal cuando hizo referencia a la protección de derechos en los trabajadores, a la estabilidad laboral reforzada, entre otros aspectos, no hizo alusión directa al caso del demandante, sino que, citó la normativa y el desarrollo jurisprudencial proferido sobre la materia, para luego entrar a establecer si en el asunto que estudiaba era procedente dicha protección, sin embargo, concluyó que la actuación de la administración se realizó de acuerdo con las normas aplicables y teniendo en cuenta la situación particular del demandante, sin que se pueda encontrar contradicción en lo resuelto.
También se observa que en el recurso extraordinario de revisión se argumenta que debió accederse a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a juicio del recurrente se demostró que existió una nulidad en el acto expedido por el Ministerio del Trabajo, mediante el cual se autorizó el retiro del servicio del señor José Bertulfo Agudelo, pues dicho acto desconoció las normas que regulan la materia, en especial porque no tuvo en cuenta lo establecido en la Ley 776 de 2002 sobre la reubicación del trabajador, sino que dio por probado que no era posible su reubicación de acuerdo con lo indicado por la entidad hospitalaria.
Igualmente, consideró el recurrente que es procedente el recurso porque se acreditó que la pérdida de la capacidad laboral del demandante se ocasionó por una enfermedad de origen profesional, y que duró incapacitado por dicha enfermedad casi 500 días. Pues bien, a juicio de la Sala, los argumentos expuestos por el recurrente no muestran la configuración de la causal invocada, ni la supuesta contradicción en la que incurrió el Tribunal, pues se limita a decir que debió haberse accedido a las pretensiones de la demanda, porque era sujeto de especial protección. La Sala considera que lo pretendido por el recurrente es que se emita un nuevo pronunciamiento sobre el fondo del asunto porque considera que en la sentencia recurrida no se realizó un análisis correcto, ya que debió concluirse que los actos estaban viciados y que era procedente el reintegro del actor y su reubicación laboral de acuerdo con la pérdida de la capacidad laboral que le fue declarada; sin embargo, estudiar lo alegado por el señor Agudelo conlleva a que el recurso extraordinario de revisión se convierta en una “tercera instancia” para debatir la posición que en criterio de la parte vencida debió adoptarse en el proceso, sin que se evidencie que dicha situación generó una vulneración del derecho al debido proceso o de algún derecho del interesado, pues los argumentos demuestran la inconformidad frente al análisis efectuado por el Tribunal, y no un error de tal magnitud que haga procedente el análisis de lo alegado a través de este mecanismo.
Ahora bien, se debe resaltar que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional del proceso contencioso que se ha adelantado ante los jueces competentes, sino que se trata de un mecanismo extraordinario, que se funda en la configuración de alguna de las causales taxativamente señaladas por el legislador, con el fin de revisar una decisión judicial y evitar la afectación de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos procesales y no se puede emplear como una oportunidad de alguna de las partes para discutir nuevamente un aspecto de la litis, cuestionar el sustento jurisprudencial aplicado por el juez o la valoración efectuada por el mismo sobre las pruebas obrantes en el proceso.
Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de las causales previstas en el artículo 250, numerales 1 y 5 de la Ley 1437 de 2011. Finalmente, no hay lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
III. DECISIÓN Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor José Bertulfo Agudelo Betancur y no condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor José Bertulfo Agudelo Betancur contra la sentencia del 8 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Si bien en el recurso se citan como causales invocadas de revisión, las previstas en los numerales 2 y 6 del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo, se entiende que el recurrente hace referencia a las causales indicadas en los numerales 1 y 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma vigente al momento en que se interpuso el recurso. [2] Expediente visible en el Índice 25 del expediente de la referencia en Samai. [3] Folios 317-323 y 332-341. [4] Folios 328-reverso. [5] Folios 346-347. [6] Folios 349-reverso. [7] Índices 20 y 21 de Samai, al consultar el proceso de la referencia. [8] Índice 19 en Samai, al consultar el expediente de la referencia. [9] Folio 323 reverso. [10] C-680 de 1996.
M.P. Carlos Gaviria Díaz. [11] C-269 de 1998. M.P. (E) Carmenza Isaza de Gómez. [12] C-520 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa. [13] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [14] Corte Constitucional, sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [15] “4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia”. [16] Consejo de Estado, Sala Plena de Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV). [17] Corte Constitucional, sentencia C-450 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [18] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [19] Consejo de Estado, sentencia de 18 de junio de 1993, expediente 5614, C.P. Álvaro Lecompte Luna [20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, Sentencia de 7 de julio de 2015, Radicado 11001-03-15- 000-2008-01048-00(REV).
También se puede ver: sentencias de 16 de septiembre de 2011 (Expediente núm. 2009-00600-01 REV (17850), de 8 de noviembre de 2005 (Expediente núm. 1999-00218-01 (REV), de 2 de junio de 2015 (Expedientes núms. 2000-00237-01 y 2005-00560-01, [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia de 14 de agosto de 2018, Radicado 11001- 03-15-000-2008-00534-00(REV) [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 18 de julio de 2018, Radicado 05001-33-31-025-2009- 00082-01(22402). [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, Sentencia de 5 de junio de 2018, Radicado 11001-03- 15-000-2009-00602-00(REV) [24] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 29 de abril de 2015. Radicado 25000-23-26-000-1999-00319-01(26239). [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, Sentencia de 1 de marzo de 2016, Radicado 11001-03-15- 000-2015-01917-00(REV) [26] Ley 1564 de 2012, “Artículo. 243. DISTINTAS CLASES DE DOCUMENTOS.
Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares.
Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.” [27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, Sentencia de 14 de agosto de 2018, Radicado 11001- 03-15-000-2008-00534-00(REV). [28] Afirmar que un documento es decisivo “significa que tiene un valor y eficacia bastante para resolver en sentido contrario o diferente del fallo recurrido; de influencia tan notoria en el pleito que si el juzgador hubiera podido apreciarlo al dictar su fallo lo hubiera pronunciado en sentido contrario; capaz por sí mismo de contradecir el resultado probatorio a que se llegó al fallar el pleito; ha de poderse estimar que se encontraba provisto de eficacia probatoria tal que destruía la posibilidad de que las demás pruebas la contrariasen”.
Juan de Dios Doval de Mateo, La revisión civil, Barcelona, 1979, pág. 156. [29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de noviembre de 2005, expediente No. 1999-00218, C.P. Dr. Héctor Romero Díaz. [30] Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, rad. 11001-03-15-000-1999-00226-01(REV), C.P. María Nohemí Hernández Pinzón. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 15 Especial de Decisión, Sentencia de 5 de junio de 2018, Radicado 11001-03- 15-000-2009-00602-00(REV) [32] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 4 Especial de Decisión, Sentencia de 1 de marzo de 2016, Radicado 11001-03-15- 000-2015-01917-00(REV) [33] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, Sentencia de 2 de junio de 2015, Radicado 11001-03-15- 000-2007-00879-00(REV) [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Ocho Especial de Decisión, Sentencia de 7 de julio de 2015, Radicado 11001- 03-15-000-2008-01048-00(REV) [35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 16 de agosto de 2018, Radicado 23001-33- 31-003-2007-00107-01(47300) [36] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 18 de octubre de 2005, Radicación número: 11001-03-15-000- 1999-00226-01(REV). [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp. REV-2016-01127-00. [38] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp.
No.11001-03-15-000-2001-00091-01(REV). [39] Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00 C.P (E). Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 4 de abril de 2017. Expediente No. 11001-03-15-000-2016-02425-00(REV). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez [41] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008- 01027-00. [42] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tres Especial de Decisión, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia de 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). [43] Expediente No. 11001-03-15-000-2018-04345-00(REV) M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [44] Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01 [45] Consultar sentencia del 1 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2;
M.P. César Palomino Cortés; proceso: 11001-03-15- 000-2013-02216-00 [46] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV)