CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2024-00482-00 Referencia: conflicto negativo de competencia administrativa Partes: Alcaldía de Valledupar - Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar y Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar Asunto: autoridad competente para continuar con el trámite disciplinario iniciado contra una inspectora de policía. Por hechos ocurridos después de la entrada en funcionamiento de la CNDJ.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 20212, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 4 de marzo de 2022, la señora Gladys Flórez Gómez presentó queja, radicada con el núm. 036-2022, en contra de la señora Carmen Yadira Ramos Manjarréz, Inspectora Urbana de Policía de Valledupar (Cesar), ante la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar. Lo anterior, teniendo en cuenta el trámite ordenado por despacho comisorio núm. 002 del 4 de febrero de 2016, dentro del proceso ejecutivo hipotecario 20001310300320150012000, adelantado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, en el cual se comisionó al Inspector Central de Policía de Valledupar de reparto para practicar una diligencia de secuestro pues, según la quejosa «el mismo [secuestro] fue practicado por un inspector sin delegación u orden de superior alguno, toda vez que se desconoce el acto administrativo mediante la [sic] cual se delegó a la inspectora de la Comuna 4».
Cabe precisar que la diligencia de secuestro del bien inmueble se llevó a cabo el 7 de abril de 2021. 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación 11001030600020240048200 2.
En auto del 25 de julio de 2022, la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar ordenó «abrir INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA en contra de CARMEN YADIRA RAMOS MANJARRES, en condición de INSPECTORA DE POLICÍA URBANO del Municipio de Valledupar por abuso de poder, extralimitación e incumplimiento de sus deberes y funciones e inclusa [sic] presunta falsedad de documento público». 3.
Mediante auto del 25 de octubre de 2022, la referida oficina resolvió «declarar cerrada la etapa de investigación disciplinaria […]» 4.El 16 de noviembre de 2022, la misma oficina decidió «formular pliego de cargos disciplinarios en contra de CARMEN YADIRA RAMOS MANJARREZ […]» 5. En auto del 11 de abril de 2023, la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar – Etapa de Juzgamiento, avocó el conocimiento del proceso disciplinario seguido en contra de la señora Ramos Manjarréz. 6.
En providencia del 19 de abril de 2023, se ordenó «[…] adelantar la presente actuación […] mediante JUICIO ORDINARIO, señalado en los artículos 225ª, 225B y ss., de la Ley 1952 de 2019 modificada por la Ley 2094 de 2021 […]» 7. Por auto del 5 de febrero de 2024, una vez agotada la etapa probatoria, se ordenó el traslado del expediente a los sujetos procesales para alegar de conclusión, previo al fallo de primera instancia. 7.
Posteriormente, cuando el expediente estaba para emitir fallo, el despacho de juzgamiento, por decisión del 27 de febrero de 2024, dispuso remitir por competencia el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar. Lo cual se hizo efectivo el 13 de marzo de 2024. 8. A través de auto del 18 de junio de 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar decidió no avocar el conocimiento de la investigación disciplinaria seguida contra la señora Ramos Manjarréz, por competencia, y, en consecuencia, propuso conflicto negativo de competencia administrativa ante la Sala de Consulta y Servicio Civil. 9.
El 26 de junio de 2024, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar remitió el expediente donde se presenta el conflicto de competencia administrativa a esta Sala para lo de su competencia. Radicación 11001030600020240048200 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto núm. 471 del 17 de julio de 20243, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, a la Procuraduría Provincial de Valledupar y a las señoras Gladys Flórez Gómez y Carmen Yadira Ramos Manjarréz4. De acuerdo con el informe secretarial del 26 de julio de 20245, vencido el término de fijación del edicto, únicamente se pronunció la Oficina de Control Interno Disciplinario del Municipio de Valledupar, las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar6 Esta autoridad, en sus alegatos ratificó que no es competente para seguir conociendo del proceso disciplinario adelantado en contra de la señora Ramos Manjarréz por actuaciones, presuntamente, cometidas en ejercicio de funciones jurisdiccionales y, debido a ello, la respectiva comisión seccional de disciplina judicial es la encargada de continuar el proceso.
En consecuencia, afirmó que, «si bien es cierto, la Comisión de Disciplina Judicial fue creada a partir del 13 de enero de 2021, bajo el ordenamiento de la Corte Constitucional, en la SU- 355 del 27 de agosto de 2020, el expediente disciplinario en estudio se encontraba en etapa de fallo [el 27 de febrero de 2024] en primera instancia por la oficina de Control Disciplinario – sede juzgamiento, lo que fue necesario subsanar todo tramite [sic] procesal para evitar irregularidades con posterioridad, lo que se hizo imperioso el traslado del mismo a la Comisión de Disciplina Judicial cuando actualmente si existe competencia legal por esa Corporación.» 3 SAMAI, expediente digital, archivo 008. 4 SAMAI, expediente digital, archivo 007 5 SAMAI, expediente digital, archovo 011. 6 SAMAI.
Expediente digital, archivo 008. Radicación 11001030600020240048200 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar7 Esta autoridad no presentó alegatos. No obstante, del auto del 18 de junio de 2024, mediante el cual decidió no avocar el conocimiento de la investigación disciplinaria seguida contra la señora Ramos Manjarréz, se puede concluir que rechaza la competencia frente la continuación del proceso disciplinario.
Esto, por cuanto la mencionada señora «[s]e desempeña y se le denuncia como INSPECTORA DE POLICÍA URBANA DE VALLEDUPAR, dependencia de la Alcaldía Municipal de Valledupar - Cesar, de conformidad con el artículo 239 del CGD y demás normas concordantes, esta Corporación no es competente para conocer del asunto, puesto de que no se trata de un funcionario y/o empleado judicial, ni de la Fiscalía General de la Nación, ni está dentro del listado de los particulares disciplinables que sea de competencia de esta Comisión, por lo que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 del CGD, se concluye que el conocimiento de la conducta del servidor denunciado objeto de cuestionamiento disciplinario corresponde a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Valledupar – Cesar.» La Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar también precisó en la citada providencia que se debe aplicar la regla de inmodificabilidad de la competencia, que dispone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.1 Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan en el artículo 99 de la Ley 1952 de 20198, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99.
Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. 7 SAMAI, expediente digital, archivo 002. 8 Por medio de la cual se expide el código general disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.
Radicación 11001030600020240048200 Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. […] [Subrayas añadidas] En el presente asunto, sin embargo, no es posible aplicar la citada disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado, la alcaldía de Valledupar - Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar (Cesar) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar carecen de un superior común inmediato.
Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2 Regla general de competencia para resolver conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, regula el «Procedimiento administrativo».
Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, conforme con el cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Radicación 11001030600020240048200 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se relacionan a continuación y se aplican al caso concreto: i) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta Este caso es particular y concreto, pues se trata de un proceso disciplinario adelantado en contra de la señora Carmen Yadira Ramos Manjarréz, quien para la época de los hechos fungía como inspectora de policía de Valledupar, por haber practicado una diligencia de secuestro de un bien inmueble, el 7 de abril de 2021, presuntamente, sin que mediara delegación alguna, en razón del despacho comisorio sometido a reparto por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, dentro del proceso ejecutivo hipotecario 20001310300320150012000. ii) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular Las dos autoridades involucradas en el conflicto, esto es, la alcaldía de Valledupar, a través de la Oficina de Control Interno Disciplinario y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, rechazaron competencia para continuar la actuación disciplinaria. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo Son parte en el presente conflicto negativo de competencias administrativas, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, organismo que forma parte de la Jurisdicción Disciplinaria y, por lo tanto, es del orden nacional9, y la alcaldía de Valledupar, a través de la Oficina de Control Interno, entidad del orden territorial.
Por consiguiente, se encuentra satisfecho este requisito. 9 En relación con la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Constitución Política dispone que «[l]a Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial», y que «[p]odrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley».
Radicación 11001030600020240048200 De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas todas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»10.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del 10 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación 11001030600020240048200 asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para conocer de la actuación disciplinaria adelantada en contra de la señora Carmen Yadira Ramos Manjarréz, quien para la época de los hechos fungía como inspectora de policía de Valledupar, por haber practicado una diligencia de secuestro de un bien inmueble, el 7 de abril de 2021, presuntamente, sin que mediara delegación alguna, en razón del despacho comisorio sometido a reparto por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Valledupar, dentro del proceso ejecutivo hipotecario 20001310300320150012000.
La Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar considera que, la servidora pública es investigada por actuaciones, presuntamente, cometidas en ejercicio de funciones jurisdiccionales y, debido a ello, la respectiva comisión seccional de disciplina judicial es la encargada de continuar el proceso. Además que, para el 27 de febrero de 2024, cuando el expediente pasó al despacho para fallo de primera instancia, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar ya estaba en ejercicio de funciones.
Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar sostuvo que la persona sujeta a la investigación no es funcionaria ni empleada judicial, respecto de quienes, en esencia, recae su competencia. De conformidad con los antecedentes reseñados, en el presente asunto, le corresponde a la Sala resolver dos problemas jurídicos, a saber: 4.4.1 En el marco de la entrada en vigencia del Código General Disciplinario, la Sala debe determinar si lo dispuesto en sus artículos 2 y 239, en cuanto ampliaron las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (y las respectivas comisiones seccionales) para investigar disciplinariamente a las autoridades (no judiciales) que administren justicia de manera excepcional, ya sea en forma temporal o permanente, puede y debe ser aplicado, a pesar de que el artículo 257A de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, solo otorgó a dichos organismos competencia para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y los empleados de la Rama Judicial, y sobre los abogados en ejercicio de su profesión; o si, por el contrario, las normas legales citadas deben ser inaplicadas por la Sala, en ejercicio de la denominada excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Carta. 4.4.2 Una vez resuelto lo anterior, debe identificar ¿cuál es la autoridad competente para continuar con una investigación disciplinaria adelantada contra una inspectora de policía, por una supuesta falta ocurrida después del 13 de enero de 2021 (cuando Radicación 11001030600020240048200 entró en funcionamiento la CNDJ), presuntamente, en ejercicio de funciones jurisdiccionales? Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración; ii) La función de las oficinas de control interno disciplinario. Reiteración; iii) Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales. Reiteración; iv) La excepción de inconstitucionalidad y su aplicación frente a normas de rango legal quamplían indebidamente las competencias establecidas en la Constitución Política.
Reiteración; v) Funciones jurisdiccionales asignadas a autoridades de policía: Despachos Comisorios. Reiteración; Finalmente, con base en lo anterior, resolverá vi) el caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración11 La Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, en su artículo 23, dispuso que, con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que deben observar, en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones, los sujetos disciplinables ejercerán los derechos, cumplirán los deberes, respetarán las prohibiciones y acatarán el régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.
Es válido concebir, entonces, al control disciplinario como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre de esta12, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, se protejan los bienes y recursos públicos, y se amparen los derechos y libertades de los asociados13. 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de junio de 2022, radicación núm.11001-03-06-000-2022-00026-00, decisión del 16 de mayo de 2018, radicación núm. 11001030600020170020000, y decisión del 18 de junio de 2019, radicación núm. 11001030600020190006300. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1787, citado. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011.
Radicación 11001030600020240048200 Como lo ha manifestado esta Sala, en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente rige14: El control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General15.
Con la expedición de la Ley 200 de 199516, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra sus propios servidores.
Es decir, esa oficina tenía asignado, por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme lo establecido por el artículo 2.° de dicha ley, correspondía a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, la Ley 1952 de 2019, en el artículo 93 (modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021), dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno: Artículo 93. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. 14 Constitución Política, artículos 209 (control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018 (rad. núm. 110010306000201700200 00), citada. 16 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Radicación 11001030600020240048200 Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] [Se destaca].
Asimismo, en este cuerpo normativo, se dispuso, como garantía al debido proceso, que «[e]l disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente […]»17. A la vez, se señaló que «[e]n el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento».
En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en el criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad, y establece las garantías necesarias para salvaguardar el debido proceso. 17 Ley 1952 de 2019, artículo 12, modificada por la Ley 2094 de 2021, artículo 3º. Radicación 11001030600020240048200 5.2.
La función de las oficinas de control interno disciplinario. Reiteración18. Por control interno disciplinario debe entenderse la oficina o dependencia de una entidad administrativa que, conforme a la ley, tiene a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria. De acuerdo con el citado artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias.
El artículo 93 del Código General Disciplinario establece lo siguiente sobre el control disciplinario interno: Artículo 93. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
PARÁGRAFO 1. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad.
PARÁGRAFO 2. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil decisión del 31 de julio de 2024, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00281-00, entre otras.
Radicación 11001030600020240048200 PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002.
La norma en cita ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.
De no ser factible organizar la segunda instancia, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución ̶ la competencia de la Procuraduría General ̶, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos.
El Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 1995 contemplaba expresamente que la competencia para adelantar el proceso disciplinario exigía que el investigador fuera «de igual o superior jerarquía a la del investigado». Ni el código homónimo, contenido en la Ley 734 de 2002, ni el Código General Disciplinario, expedido por la Ley 1952 de 2019 reprodujeron expresamente tal previsión, por lo que la jurisprudencia constitucional ha considerado que la Ley 734 varió la concepción del control disciplinario: […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado.
En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control disciplinario al interior de cada entidad del Estado […]19.
Esta interpretación ha sido acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil en ocasiones anteriores20, en las que ha explicado, a partir de lo que disponía el artículo 19 Corte Constitucional, Sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D-4172. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: i) Decisión del 19 de abril de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00014-00); ii) Decisión de 18 de julio de 2016, radicado núm. 11001- Radicación 11001030600020240048200 76 de la Ley 734 de 2002, que el criterio jerárquico funcional que traían las legislaciones anteriores ha sido reemplazado por un criterio de especialidad y de autonomía, según el cual, una sola oficina debe tener a cargo el conocimiento integral de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de las diferentes entidades del Estado.
En ese sentido, tanto la investigación como la decisión están a cargo, en primera instancia, de las oficinas o grupos de control interno disciplinario21. Esta posición se vio reflejada, igualmente, en la Circular Conjunta DAFP - PGN núm. 001 del 2 de abril de 200222, expedida por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Procuraduría General de la Nación, y en la cual se establece: Competencias de la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno. En cualquiera de las alternativas que se adopte para organizar o implementar la Unidad u Oficina de Control Disciplinario Interno, a la misma le compete adelantar tanto la indagación preliminar, como la investigación y el fallo de primera instancia, respecto de los servidores públicos del organismo o entidad correspondiente.
Esta competencia cubre a todos los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, cualquiera sea la naturaleza del cargo (empleados públicos y trabajadores oficiales así como empleados de libre nombramiento y remoción, de carrera administrativa, o provisionales) y cualquiera sea el nivel al cual corresponda el empleo, salvo las competencias propias de la Procuraduría General de la Nación y de otras autoridades, según lo dispuesto en la Constitución Política y en el mismo Código Disciplinario Único. [Subrayado de la Sala].
Es claro entonces que, tanto el artículo 76 de la derogada Ley 734 de 2002 como el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, exigen que las oficinas de control disciplinario interno sean «del más alto nivel», expresión que, por tratarse de una dependencia, remite a la estructura institucional de cada entidad. 03-06-000-2016-00065-00. En este documento, también se señaló: «[…] a diferencia de lo que sucedía bajo el régimen de la Ley 200 de 1995, las unidades u oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada por la ley de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, al Consejo Nacional de la Judicatura o a los respectivos consejos seccionales» (hoy en día, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales), iii) Decisión del 8 de junio de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00011-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 20 de marzo de 2018, radicado núm. 11001-03-06-000-2017-00123-00. 22 «ASUNTO: Las Oficinas de Control Disciplinario Interno en el Nuevo Código Disciplinario Único». Radicación 11001030600020240048200 Asimismo, el citado artículo 93 establece que la segunda instancia en los procesos disciplinarios le corresponde a la Procuraduría General de la Nación, pero solamente en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad.
De esta manera, todos los servidores del organismo o entidad correspondiente están sujetos a la competencia de la oficina, unidad o grupo de control disciplinario interno, que debe ser del más alto nivel, salvo disposiciones especiales que indiquen lo contrario, como las que, entre otras, se enuncian a continuación: i) Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera privativa a la Procuraduría General de la Nación en ejercicio de funciones jurisdiccionales. ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la ley (artículos 3 y 86 de la Ley 1952 de 201923). iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad (artículos 92 y 98 ibidem). iv) En los casos en que las normas legales o con fuerza de ley que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de esta; y 23 Artículo 3°.
Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. Artículo 86. Oficiosidad y preferencia. La acción disciplinaria se iniciara y adelantara de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona, y no procederá por anónimos, salvo en los eventos en que cumpla con los requisitos mínimos consagrados en los Artículos 38 de la Ley 190 de 1995 y 27 de la Ley 24 de 1992.
La Procuraduría General de la Nación, previa decisión motivada del funcionario: competente, de oficio o a petición del disciplinado, cuando este invoque debidamente sustentada la violación del debido proceso, podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo, caso en el cual este la suspenderá y la pondrá a su disposición, dejando constancia de ello en el expediente, previa información al jefe de la entidad.
Una vez avocado el conocimiento por parte de la Procuraduría, esta agotara el trámite de la actuación hasta la decisión final. Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal. Radicación 11001030600020240048200 v) Cuando la oficina de control disciplinario interno está sometida jerárquicamente al funcionario que debe investigar, o si no fuere posible garantizar la segunda instancia, por razones de estructura organizacional (artículo 93 ibidem). 5.3.
Las funciones disciplinarias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales. Reiteración24 Mediante el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 201527, que adicionó el artículo 257A a la Constitución Política, se adoptó un nuevo modelo de disciplina para la Rama Judicial, con el fin de crear «un nuevo órgano autónomo dentro de la Rama Judicial, en aras de mejorar el servicio público de la justicia»25.
Con el nuevo modelo, se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se dispuso que entrarían a ejercer sus funciones la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales26, creadas por este mismo instrumento27. A continuación, se hará referencia, por un lado, al alcance de las funciones de la Comisión y sus seccionales, y, por otro, a los hechos sobre los cuales tiene competencia, en razón del momento de su ocurrencia. Esto último por ser relevante para el caso en concreto.
El alcance de las funciones de la Comisión y sus seccionales Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales, el artículo 257A de la Carta Política dispone, en lo pertinente: Artículo 257 A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale a ley. 24 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de septiembre de 2021, rad. núm.11001-03-06-000-2021-00104-00, decisión del 2 de junio de 2022, radicado núm. 11001-03- 06-000- 2022-00055-00 M.P. Ana María Charry Gaitán, decisión del 30 de junio de 2022, radicado núm. 1100103 06 000 2022 00080 00 M.P. María del Pilar Bahamón Falla. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2378 del 18 de junio de 2018. 26 En efecto, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como cabeza de la Jurisdicción Disciplinaria, tiene competencia en todo el territorio nacional, por lo que fue necesario establecer una estructura desconcentrada territorialmente, igual que para las otras jurisdicciones. 27 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2440 del 21 de octubre de 2020.
Radicación 11001030600020240048200 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. [Resalta la Sala] Por virtud del artículo citado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cuanto al ejercicio de la función disciplinaria (judicial) sobre los funcionarios judiciales (excepto aquellos que gozan de fuero constitucional), y sobre los abogados, en ejercicio de su profesión, a menos que, en relación con estos últimos, la ley decida atribuir esta función a un colegio de abogados.
A la vez, este cambio constitucional implicó que la función jurisdiccional-disciplinaria empezara a ejercerse sobre los empleados judiciales, que antes investigados y juzgados por sus superiores jerárquicos, en ejercicio de una función disciplinaria de carácter administrativo. Cabe mencionar que el artículo 111 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia dispuso que, «[m]ediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional» [se resalta].
La interpretación que la Sala ha hecho de dicha disposición permitió concluir que los funcionarios administrativos que cumplían funciones judiciales, por disposición de la ley, no se hallaban comprendidos en el supuesto fáctico allí descrito28. En efecto, la Sala ha explicado que el carácter transitorio u ocasional, a que dicha disposición alude, es exigido por la Constitución Política, en el artículo 11629, frente a los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, pero no frente a las autoridades administrativas, a quienes esta disposición solamente impone, como condiciones, que el ejercicio de tal función sea excepcional, y que no comprenda la instrucción y el juzgamiento de delitos. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00. 29 Los incisos 3.° y 4.° del artículo 116 de la Constitución Política (modificado por los artículos 1 del Acto Legislativo 3 de 2002 y 26 del Acto Legislativo 2 de 2015) disponen: «[…] Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.
Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos». Radicación 11001030600020240048200 A su vez, la referida nota de excepcionalidad, prevista en el artículo 116, significa, en su aspecto positivo, que la función judicial debe ser cumplida, de manera general y principal, por los funcionarios y órganos que integran la Rama Judicial; y en su faz negativa, que el objeto principal de las entidades y demás autoridades administrativas no puede consistir en el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
Hasta aquí, queda claro que las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no comprenden el ejercicio del poder disciplinario sobre los funcionarios administrativos que ejerzan funciones jurisdiccionales. 5.4. La excepción de inconstitucionalidad30 La Constitución Política consagra, en el artículo 4º, el principio de supremacía constitucional, en los siguientes términos: Artículo 4.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. [ ]. La anterior disposición contempla la figura que se ha denominado excepción de inconstitucionalidad, que impone la aplicación del mandato constitucional, en caso de presentarse un conflicto o incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica.
En aplicación de esta figura, en algunos casos concretos resueltos por la Sala31, se ha indicado que existe una incompatibilidad entre el artículo 257 A de la Constitución Política y los artículos 2 y 239 de la Ley 1952 de 2019, debido a que, yendo más allá de lo previsto en el texto superior, ampliaron la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
En efecto, la Sala ha señalado que la norma constitucional establece un mandato superior que determina, puntualmente, que dichas comisiones ejercerán la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y los abogados en ejercicio de su profesión, salvo que esta función se atribuya por ley a un colegios de abogados, y no faculta al Congreso de la República para atribuir funciones adicionales a dichos organismos de la Rama Judicial32. 30 Las referencias in extenso a esta figura pueden consultarse en: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 2 de junio de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022- 00055-00, 30 de junio de 2022, radicado núm. 11001 03 06 000 2022 00080 00. y del 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00257-00. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00, y el 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022- 00257-00. 32 La Sala puso de presente, siguiendo la Sentencia C-284 de 2016, que, si bien el Legislador tiene un amplio margen de acción para establecer el régimen disciplinario de los servidores públicos, el Radicación 11001030600020240048200 Sin embargo, en las disposiciones legales en comento, se amplía la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (y, por lo tanto, de sus seccionales), para que ejerzan también sus atribuciones sobre las autoridades administrativas y los particulares que ejerzan la función jurisdiccional, ya sea de forma excepcional, temporal o permanente.
Visto lo anterior, en un caso relacionado con un servidor público de la Superintendencia de Industria y Comercio, que ejercía funciones jurisdiccionales, la Sala indicó: La incompatibilidad entre el artículo 257 A de la Constitución, por un lado, y los apartes pertinentes de los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario, por el otro, radica, en este caso concreto, en que, si la Sala debiera aplicar dichas normas legales, tendría que declarar competente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por conducto de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. Por el contrario, si aplica el artículo 257 A de la Carta, no podría declarar competente a dichos organismos, y tendría que atribuir la competencia a la oficina de control disciplinario interno de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Queda demostrado, entonces, que no es posible aplicar, al mismo tiempo, el artículo 257 A de la Constitución Política y los artículos 2 y 239 (en su integridad) de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 202133. En el caso concreto se analizará el alcance de esta figura, conforme con los elementos fácticos propios del presente conflicto. 5.5.
Funciones jurisdiccionales asignadas a autoridades de policía: Despachos Comisorios. Reiteración34. En el caso objeto de estudio el conflicto de competencias se da con ocasión de una queja disciplinaria contra una autoridad de policía por presuntas irregularidades en el cumplimiento de un despacho comisorio que ordenó el desalojo en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario. mismo debe estar de acuerdo con los mandatos superiores.
En consecuencia, la ley que regule el régimen disciplinario de los servidores públicos debe atender lo establecido por la Constitución y no contravenir sus mandatos. Por otra parte, a diferencia de lo previsto expresamente en la Constitución para la Corte Suprema de Justicia (artículos 234 y 235) y el Consejo de Estado (artículos 236 y 237), la Carta Política no facultó al Legislador para establecer funciones adicionales a la Corte Constitucional (artículo 241) ni a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial (artículo 257A). 33 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisiones del 2 de junio de 2022, rad. núm. 11001-03-06-000-2022-00055-00.
Postura reiterada el 13 de diciembre de 2022, rad. núm. 11001- 03-06-000-2022-00257-00. 34 Consejo de Estado, Sala de consulta y Servicio Civil, Decisiones del 7 de febrero de 2023, rad. núm.11001-03-06-000-2022-00270-00 y 11001-03-06-000-2022-00256-00; 25 de enero de 2023, 11001-03-06-000-2022-00255-00. Radicación 11001030600020240048200 Se trata entonces de la ejecución de una orden judicial por parte de una autoridad policiva.
Esta facultad otorgada a autoridades administrativas ha tenido un desarrollo pendular en nuestro ordenamiento jurídico pues, a lo largo del tiempo se ha oscilado entre una reglamentación que la permite y otra que la restringe. Incluso, se dieron distintas interpretaciones a propósito de una antinomia surgida entre el Código General del Proceso y el Código de Policía. Lo anterior por cuanto los artículos 37 y 38 del Código General del Proceso expedido en el año 2012, facultan a los jueces para comisionar, entre otros, a las autoridades de policía35, para facilitar el cumplimiento de algunas diligencias jurisdiccionales.
Esto como expresión del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, y que supone únicamente la ejecución de decisiones adoptadas de forma previa por el juez de conocimiento. Posteriormente, el parágrafo 1° del artículo 206 de la Ley 1801 de 201636 estableció una restricción según la cual: «“[l]os inspectores de Policía no ejercerán funciones ni realizarán diligencias jurisdiccionales por comisión de los jueces, de acuerdo con las normas especiales sobre la materia».
Esta prohibición entró en contradicción con la habilitación antes citada del Código General del Proceso y propició interpretaciones distintas en sede judicial y administrativa. En esencia, las tesis posibles eran las siguientes: (i) la norma contiene una prohibición absoluta a los inspectores de policía para cumplir cualquier despacho comisorio; y (ii) la prohibición es parcial en la medida en que los inspectores de policía están habilitados para ejecutar algunos despachos comisorios, específicamente aquellos que impliquen el desarrollo de una actuación administrativa, como por ejemplo la entrega y secuestro de bienes.
La primera interpretación fue acogida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado37; y la segunda, por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia38 y por el Consejo Superior de la Judicatura39. Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional censurando la interpretación que venía sosteniendo la Sala de Consulta y Servicio Civil bajo el argumento según el cual, dar alcance absoluto a la prohibición a los inspectores de policía para cumplir despachos comisorios era violatoria del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público y del derecho al acceso a la administración de justicia. 35 Ver artículo 198 del Código Nacional de Policía y Convivencia (Ley 1801 de 2016). 36 Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 37 Ver concepto 2332 del 6 de septiembre de 2017. 38 Ver sentencia de tutela STC22050-2017, del 19 de diciembre de 2017. 39 Ver Circular PCSJC17-10 del 09 de marzo de 2017.
Radicación 11001030600020240048200 En la Sentencia C-223 de 2019, la Sala Plena se pronunció sobre la demanda y señaló que la interpretación objeto de reproche era conforme a la Constitución y en consecuencia declaró la exequibilidad de la norma demandada al manifestar: […] de todas las autoridades de policía a las que el CGP asigna la función de atender despachos comisorios, solo los inspectores de policía han sido liberados de cumplir dicha tarea.
Las autoridades de policía conservan en todo caso la función de colaborar con la administración de justicia, y solo se excluye a los inspectores del deber de actuar en la realización de las indicadas diligencias de secuestro y entrega de bienes. Al respecto es importante anotar que así como el Legislador en ejercicio de su amplia potestad de configuración para definir los procedimientos judiciales creó la regla del artículo 38 del CGP, y antes una similar contenida en el CPC, así también podía modificar dicha regla, dado que no es un asunto directamente previsto por la Carta Política, y una previsión de tal naturaleza tampoco puede percibirse per se como un desconocimiento del principio de colaboración armónica ni una traba al acceso a la administración de justicia”.
En ese sentido, declaró exequible la norma demandada. El efecto práctico que la norma generó fue un impacto negativo en el tiempo de trámite de una gran cantidad de procesos ejecutivos, lo anterior llevó al legislador a expedir la Ley 2030 de 202040 que modificó el parágrafo original del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016 en el siguiente sentido: Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, deberán realizar las diligencias jurisdiccionales o administrativas por comisión de los jueces o subcomisión de los alcaldes de acuerdo con las normas especiales sobre la materia.
Para el cumplimiento de la comisión o subcomisión podrán a su vez subcomisionar a otra autoridad que tenga jurisdicción y competencia, quienes ejercerán transitoriamente como autoridad administrativa de policía y estarán obligados a cumplir la subcomisión dentro de los términos que se le establezca. De este modo, la ley consagró nuevamente la habilitación a los inspectores de policía a cumplir con los despachos comisorios, de manera que en la actualidad tanto los inspectores de policía como los alcaldes tienen el deber de cumplir con el principio de colaboración armónica en lo concerniente a la ejecución de este tipo de órdenes judiciales. 40 “por medio de la cual se modifica el artículo 38 de la ley 1564 de 2012 y los artículos 205 y 206 de la ley 1801 de 2016” del 27 de julio de 2020”.
Radicación 11001030600020240048200 7. Anális del caso concreto En razón de los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente a la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar para continuar con la actuación disciplinaria iniciada contra la persona que fungía, en la época de los hechos, como inspectora de policía urbana de Valledupar.
En el presente caso, la Oficina de Control Interno Disciplinario negó la competencia con sustento en que la presunta falta se cometió en desarrollo de funciones jurisdiccionales que estaban a cargo de la servidora pública investigada, por lo cual la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del César debía conocer el proceso. En contraste, esta última corporación indicó que su competencia se restringe, en esencia, a funcionarios y empleados de la Rama Judicial, que no es el caso de la inspectora.
Para resolver este asunto, la Sala planteó dos problemas jurídicos, el primero, concierne a la pregunta sobre si debe aplicarse lo dispuesto en los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario o si, por el contrario, las normas legales citadas deben ser inaplicadas por la Sala, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4 de la Carta para dar paso a la aplicación del artículo 257A de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015.
La Sala responde este primer cuestionamiento, siguiendo un pronunciamiento sentado en un conflicto análogo41, antes citado, así, una vez se constata la incompatibilidad entre el artículo 257 A de la Constitución, por un lado, y los apartes pertinentes de los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario, por el otro. Dicha incompatibilidad se refleja en que, si la Sala debiera aplicar dichas normas legales, tendría que declarar competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, para conocer el proceso adelantado contra el inspector de policía. Lo dicho, teniendo en consideración que, según estas disposiciones, este cuerpo colegiado es competente para conocer los procesos adelantados contra autoridades que ejerzan funciones jurisdiccionales y, precisamente, el proceso se adelanta contra una inspectora de policía por hechos ocurridos, presuntamente, en ejercicio de funciones jurisdiccionales y después del 13 de enero de 2021, cuando la comisión y sus seccionales habían entrado en funcionamiento.
Por el contrario, si la Sala aplica el artículo 257 A de la Carta, no podría declarar competente a la comisión, sino que tendría que atribuir la competencia a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía de Valledupar. 41 Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001-03-06-000-2022-00255-00. Radicación 11001030600020240048200 Queda demostrado, entonces, que no es posible aplicar, al mismo tiempo, el artículo 257 A de la Constitución Política y los artículos 2 y 239 (en su integridad) de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, razón por la cual es procedente la excepción de inconstitucionalidad respecto de las normas de carácter legal para dar prevalencia al mandato constitucional.
El segundo problema jurídico implica definir cuál es la autoridad competente para continuar con la actuación disciplinaria iniciada contra la inspectora de policía urbana de Valledupar, que actualmente se encuentra para fallo de primera instancia. Como ya se anticipó, la Sala considera que la autoridad competente para seguir conociendo de la actuación disciplinaria es la Oficina de Control Disciplinario Interno del municipio de Valledupar, por los siguientes argumentos: i) La persona sujeto del proceso disciplinario, para la época de los hechos, se desempeñaba como inspectora, en una inspección de policía urbana de Valledupar, la cual se encuentra adscrita al municipio de Valledupar.
Entidad que forma parte de la rama ejecutiva del poder público en el orden local. ii) En armonía con la respuesta dada al primer problema jurídico planteado, las actuaciones disciplinarias contra una servidora pública vinculada a la alcaldía de Valledupar como inspectora de policía y que se dirigen a establecer la legalidad de las conductas desplegadas por esta en ejercicio de funciones jurisdiccionales, no serían de competencia de la mencionada Comisión. iii) Por ende, debe acudirse a la regla de competencia general, establecida en el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, según la cual es competencia de dependencias especializadas del más alto nivel conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores de las respectivas entidades. iv) En la alcaldía de Valledupar, considerando que el trámite del proceso se completó y esta listo para que se profiera fallo de primera instancia, la autoridad competente es la oficina de control disciplinario interno, teniendo en cuenta que, a través del Decreto 000028 del 27 de enero de 2006, por el cual se adoptó el Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias para los Empleos de la Planta de Personal de la Administración Central Municipal de Valledupar, se estableció una oficina de control interno disciplinario dentro de la estructura orgánica de dicha administración. Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, el Departamento Administrativo de la Función Pública generó lineamientos para la adecuación de las unidades y oficinas de instrucción y juzgamiento de control disciplinario interno en las entidades públicas y, en consecuencia, la alcaldía de Valledupar, mediante Decreto 00054 del Radicación 11001030600020240048200 8 de julio de 2022, modificó la planta de personal de la administración central, para lo cual creó el cargo de jefe de la oficina de control interno disciplinario, con el fin de garantizar que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento.
En consecuencia, el municipio de Valledupar cuenta con una oficina de control interno disciplinario encargada, entre otros, de los siguientes asuntos: […] 2. Ejercer la acción disciplinaria y aplicar el procedimiento disciplinario con sujeción a las disposiciones, facultades y competencias establecidas en la ley disciplinaria. 3.
Adelantar el procedimiento de instrucción en los procesos disciplinarios Interno de la administración central del municipio, hasta la notificación del pliego de cargos y la debida remisión del expediente al funcionario de juzgamiento correspondiente, de conformidad con lo establecido en la ley 1952 de 2019, modificada por la ley 2094 de 2021; contra los sujetos disciplinadles en que el municipio tenga competencia para sancionarlos. 4.
Adelantar los procedimientos de la indagación previa, la investigación disciplinaria, la suspensión provisional y otras medidas, el cierre de la investigación y evaluación; en los casos de procedencia de la formulación de pliegos de cargos, la etapa de instrucción del proceso disciplinario terminará con la notificación; esto conforme con el Código General Disciplinario y/o las normas que lo modifiquen y las disposiciones vigentes aplicables al derecho disciplinario colombiano42.
Por todo lo anterior, la Sala declarará competente a la alcaldía de Valledupar, por intermedio de la Oficina de Control Interno Disciplinario, para continuar con la actuación disciplinaria. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. NO APLICAR, parcialmente, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, lo dispuesto en los artículos 2 y 239 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021), en relación con la competencia asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales para investigar disciplinariamente a las autoridades administrativas que ejerzan funciones judiciales, por las razones expuestas en esta decisión. 42Ver:https://www.valledupar-cesar.gov.co/NuestraAlcaldia/Dependencias/Paginas/Oficina-de- Control-Disciplinario-Interno.aspx.
Consultado el 29 de agosto de 2024. Radicación 11001030600020240048200 SEGUNDO. DECLARAR COMPETENTE a la alcaldía de Valledupar por intermedio de la Oficina de Control Interno Disciplinario, para continuar la actuación disciplinaria adelantada contra la señora Carmen Yadira Ramos Manjarréz.
TERCERO. REMITIR el expediente a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la alcaldía de Valledupar, para el fin señalado en el numeral anterior.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Oficina de Control Interno Disciplinario del municipio de Valledupar, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Cesar, a la Procuraduría Provincial de Valledupar y a las señoras Gladys Flórez Gómez y Carmen Yadira Ramos Manjarréz.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado (Ausente con excusa) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación 11001030600020240048200